Capítulo 4 - Agua, democracia, y la construcción de la ciudadanía

Capítulo 4 – Agua, democracia,

y la construcción de la

 

ciudadanía 1

La barbarie […] es más bien un subproducto de la vida en un

contexto social e histórico particular, […]

los niveles de barbarie se incrementaron durante el siglo veinte

y no existen indicios de que dicha tendencia esté por terminar.

[…]

Primero, la ruptura y el colapso de los sistemas de reglas y

conducta moral por los cuales todas las sociedades tienden a

regular las relaciones entre sus miembros y, en menor medida,

entre sus miembros y los de otras sociedades.

Segundo […] la reversión de lo que podemos denominar el

proyecto del Iluminismo del siglo dieciocho, es decir el

establecimiento de un sistema universal de dichas reglas y

estándares de conducta moral, encarnados en instituciones

estatales dedicadas al progreso racional de la humanidad.

Eric Hobsbawm, La Barbarie: Una Guía para Usuarios

 

El contexto del debate

Una de nuestras premisas al investigar el agua como mirador privilegiado para examinar cuestiones fundamentales de la vida social y política contemporánea es que la situación de desigualdad extrema que impera a nivel planetario tanto en el acceso a los beneficios derivados del agua como en el sufrimiento causado por la ineficiencia y la injusticia en la gestión de este elemento tiene raíces de carácter social, económico y político. El estudio de la relación entre agua y ciudadanía permite iluminar algunos de los aspectos más importantes de esta problemática y tiene la potencialidad de contribuir a la identificación de posibles soluciones prácticas. Ciertamente, la pobreza y la desigualdad social encuentran una expresión extrema en relación a la distribución de bienes y males vinculados a la gestión de ecosistemas y cuerpos acuáticos y, notablemente, en el acceso a los servicios esenciales de agua y saneamiento. Una gran proporción de las amenazas y peligros que acechan al ser humano se encuentran precisamente relacionados

con la gestión del agua.2 Sin embargo, la gestión adecuada del agua a nivel de los ecosistemas y de los cuerpos acuáticos y en relación al acceso universal a los servicios esenciales de agua y saneamiento, son sólo condiciones necesarias ya que su impacto real en el bienestar de las personas está condicionado por otras consideraciones, entre las cuales se encuentran aspectos cruciales de la ciudadanía como son el acceso a la educación (por ejemplo la

educación higiénica de los niños) 3 y la participación de la población

en la gobernabilidad del agua y de sus servicios derivados. 4 Lamentablemente, el crecimiento de la desigualdad y la injusticia social experimentada por América Latina en las últimas dos décadas se encuentra correlacionado con los graves retrocesos experimentados en relación al desarrollo de la ciudadanía y al establecimiento de sistemas de gobernabilidad basados en los

principios de la democracia sustantiva. 5

En conexión con esto, antes de adentrarnos en el análisis es importante contextualizar el debate de la ciudadanía en relación a

los procesos históricos recientes en la región latinoamericana. 6 En este sentido, cabe decir que tras promediar ya más de dos décadas desde que comenzara la retirada de los regímenes militares en la región y se iniciara su reemplazo por gobiernos elegidos democráticamente en la mayor parte de los países, la implementación de las instituciones y principios formales de la democracia liberal, como precisamente lo es el ejercicio de los derechos ciudadanos, sigue constituyendo una promesa largamente incumplida. Aún si restringimos el concepto de “democracia” a su momento electoral y al respeto de sus principios elementales tales como la división de poderes — y aceptando que su recuperación, aún precaria, ha supuesto de por sí un enorme paso adelante respecto del período dominado por el autoritarismo militar — no podemos menos que reconocer que los avances logrados han sido opacados por graves retrocesos en áreas fundamentales. En realidad, si lo que nos interesa es medir la extensión alcanzada por los principios liberales y su encarnación en la identidad social que supone su plena realización, el ciudadano/la ciudadana, entonces cualquier evaluación objetiva de la situación nos conducirá a asumir

una posición crítica y radical.7 No podría ser de otra manera dado que el retorno de gobiernos elegidos democráticamente en Sudamérica y Centroamérica desde mediados de la década de 1980 y los procesos de ampliación de la participación política ciudadana, como en el caso de México desde la década de 1990 se han correlacionado en forma perversa con el crecimiento desmesurado de la desigualdad social así como también con la persistencia de situaciones de pobreza extrema en la mayoría de los países. Un informe del Banco Interamericano de Desarrollo a fines de la década de 1990 anunciaba que América Latina tiene el triste privilegio de ser la región más desigual – no la más pobre ciertamente – del

mundo, 8 una situación que ha sido recientemente confirmada por

expertos del Banco Mundial9 y por investigaciones académicas que han ratificado las desigualdades existentes en el acceso a los

servicios esenciales de agua y saneamiento en la región. 10 Como veremos a continuación, el enfoque de este problema desde la perspectiva de la construcción de la ciudadanía permite hacer observables algunos de los factores fundamentales que subyacen a dichas condiciones de desigualdad.

 

Ciudadanía y agua: un marco

conceptual

Es importante señalar que en este artículo se reconoce la relevancia de los derechos de ciudadanía como vehículo emancipatorio en el marco de las condiciones que caracterizan al sistema capitalista. En palabras de Marx, la ciudadanía representa “la forma final de emancipación humana en el contexto del orden

mundial existente”.11 Sin embargo, y continuando el razonamiento de Marx, buscamos evitar conceptualizar los sistemas de ciudadanía vigentes como si los mismos ofrecieran efectivamente el máximo grado de emancipación posible para los seres humanos. Por lo contrario, enfatizamos las limitaciones intrínsecas de los sistemas de ciudadanía, los cuales constituyen en nuestra perspectiva una etapa parcial en la búsqueda y en la construcción de formas sociales emancipatorias. Sin embargo, no pasa inadvertido el hecho de que gran parte de las luchas sociales contemporáneas parecen estar orientadas hacia la apertura, ampliación y conquista (y reconquista) de los territorios sociales delineados por los sistemas de ciudadanía existentes. Aquí tomamos como punto de partida la noción de la ciudadanía como un territorio en disputa y nos proponemos analizar ciertos aspectos de dicha confrontación en el contexto de los procesos políticos, económicos y sociales relacionados con la gestión del agua.

Debo aclarar que inicialmente empleo el concepto de ciudadanía en su sentido más laxo de “membresía plena de una comunidad”

siguiendo la clásica definición del sociólogo inglés T. H. Marshall, 12 y luego avanzaré hacia una definición más precisa en relación con el tema del agua. En la definición laxa que uso para iniciar la discusión, “ciudadanía”, se refiere al conjunto de derechos y obligaciones que determinan el carácter de las relaciones entre los individuos de una determinada comunidad política. Ahora bien, por una parte la ciudadanía tiene una dimensión formal, que da cuenta de cierta identidad que los individuos adquieren a partir de su pertenencia a la comunidad política relevante, como miembros de un estado nación o de una comunidad de naciones (ej. la Comunidad Europea o el Mercado Común del Cono Sur). Por otra parte, sin embargo, la ciudadanía incorpora fundamentalmente una dimensión substantiva, la cual no se encuentra necesariamente

vinculada a la dimensión formal. 13 La ciudadanía sustantiva hace referencia a un determinado conjunto de derechos y formas de participación en la vida política, económica y social que no se encuentran garantizados por la mera pertenencia formal a un estado-nación o a una comunidad de estados y cuyo ejercicio efectivo se encuentra sujeto a una serie de determinaciones ancladas en mecanismos de distancia social, en particular en las diferencias de clase, étnicas y de género.

Se acepta generalmente que los elementos básicos para una conceptualización integral de los derechos de ciudadanía fueron enunciados en el trabajo clásico de Marshall originalmente

presentado en 1949, 14 el cual se ha convertido en el punto de partida clásico del debate. En su estudio del caso inglés Marshall describió el desarrollo de los derechos ciudadanos como una evolución histórica en tres etapas, los derechos civiles o legales, representados principalmente por los derechos de propiedad cuyos antecedentes rastreó por lo menos hasta el siglo XII y encarnados en instituciones como las cortes, el habeas corpus y el derecho a un juicio justo; los derechos políticos, que comenzaron a desarrollarse en los siglos XVIII y XIX mediante la democracia parlamentaria y que incluyeron el derecho a votar, el de libre asociación así como también el de participar en las instituciones de gobierno; y finalmente, en el Siglo XX, los aspectos sociales como un conjunto complementario de derechos individuales a ser incorporados, principalmente, en relación al acceso universal a los servicios de

salud y educación. 15 Los escritos de Marshall reflejan el ambiente político de posguerra a finales de 1940 cuando la creación del estado de bienestar inglés buscaba consolidar la universalización de servicios esenciales, una política aceptada entonces por amplios sectores como derechos sociales de ciudadanía.

Ahora bien, aunque en su análisis Marshall dividió los derechos ciudadanos en tres conjuntos diferentes -los civiles, los políticos y los socialesalgunos críticos han señalado que en realidad dichos conjuntos no son excluyentes entre sí ya que existen derechos que

pueden clasificarse dentro de varias de estas categorías. 16 Además, con el transcurso del tiempo ha habidounaexpansión de los derechos de ciudadanía, apunto tal que distintos autores hablan de

ciudadanía “tecnológica”, 17 18 19 “ecológica”, “ambiental”,

“cibernética”, 20 para mencionar solamente algunos ejemplos, lo cual ha contribuido a concretar y, ciertamente, a extender las categorías tradicionales sugeridas por Marshall para incluir, por ejemplo, el derecho a la información (ej. sobre cómo se gestionan y gobiernan los ecosistemas acuáticos y los servicios públicos esenciales) y al consenso informado (por ejemplo, el derecho a contar con información precisa antes de otorgar consentimiento a una cierta política pública, como la privatización de servicios esenciales), los cuales son especialmente importantes para nuestra discusión.

Uno de los aspectos más controvertidos del análisis sugerido por Marshall concierne a la categoría de los derechos sociales. Según él los derechos sociales, reestablecidos durante el Siglo XX en el curso de un largo proceso de lucha entre los movimientos por una ciudadanía inclusiva y las fuerzas propulsoras de un orden social fundado en los principios de libre mercado, habrían logrado equipararse en importancia con las otras dos categorías fundamentales de la ciudadanía (los derechos civiles y políticos) a través de la universalización del acceso a servicios esenciales como

la salud y la educación.21 En su perspectiva, la institucionalización de los derechos sociales permitiría la abolición de las “desigualdades cualitativas”, las cuales, en contraste con las “desigualdades cuantitativas”, son concebidas como incompatibles con los principios de la democracia liberal. Mientras que en la democracia liberal las desigualdades cuantitativas (las desigualdades económicas que están determinadas por el lugar que ocupan los individuos en el mercado) son vistas como un factor de libertad en la medida en que se trata de desigualdades en el acceso a la provisión de bienes y servicios determinadas por la capacidad adquisitiva de los individuos, las desigualdades cualitativas implican desigualdades de derechos, y son incompatibles con la democracia liberal porque se trata de desigualdades determinadas por la situación de clase, étnica o de género que caracterizan a los individuos. En la perspectiva de Marshall, el progreso de la ciudadanía a través de la institucionalización de los derechos sociales a mediados del Siglo XX habría contribuido a abatir las desigualdades cualitativas mediante el otorgamiento de un derecho de acceso universal a los bienes esenciales para la vida en comunidad (no solamente los bienes y servicios necesarios para la supervivencia sino también aquellos requeridos para el disfrute del estándar de vida mínimo disponible en la sociedad). Este proceso permitiría que las posibilidades que tienen los individuos para acceder a dichos bienes y servicios esenciales se independizaran de sus condiciones económicas inmediatas resultantes de las desigualdades cuantitativas determinadas por su posición en el mercado. En sus palabras, el otorgamiento de los derechos sociales de ciudadanía habría creado “un derecho universal a un ingreso real

que no es proporcional al valor de mercado del demandante”. 22 Esta universalización del derecho de acceso a los satisfactores esenciales para el bienestar social tenía como objetivo potenciar la participación universal y sin discriminación de género, clase u origen étnico en el proceso económico, social y político. Puede decirse que, al argumentar que el derecho a las condiciones mínimas de bienestar social es un componente crucial de la ciudadanía en las sociedades modernas, Marshall reflejaba las condiciones existentes en una etapa central de la larga lucha por la construcción de la ciudadanía sustantiva y ofreció un marco interpretativo para la

defensa de una concepción incluyente de la misma.23

Otro aspecto relevante para nuestra discusión es que Marshall reconocía la existencia de una tensión inherente entre el sistema de producción capitalista, fundado en la reproducción de las desigualdades cuantitativas asociadas con el valor de mercado de los individuos, y el proceso de la ciudadanía, que se fundamenta en la eliminación de las desigualdades cualitativas y que, consecuentemente según hemos visto, conlleva también la reducción potencial de desigualdades cuantitativas. Por eso para Marshall el impacto del desarrollo de los derechos de ciudadanía sobre la desigualdad de clase característica del sistema capitalista tomaría la forma de un conflicto entre los principios opuestos de la democracia liberal y el capitalismo. Éstos y otros argumentos de Marshall son claramente discutibles y han sido criticados desde distintas posiciones del espectro político. Lo que sí nos interesa destacar aquí fundamentalmente es el reconocimiento de la contradicción que se da en el seno de la democracia liberal capitalista entre el proceso de ciudadanía en expansión, en el plano político, y el proceso de reproducción de desigualdades cuantitativas, en el plano socio-económico.

Marshall ha sido criticado entre otras cosas porque basó sus generalizaciones en la experiencia británica y dejó fuera de consideración otros procesos históricos que difieren notablemente de aquél. En este sentido, el concepto de ciudadanía es el resultado de procesos históricos específicos que llevaron a la formación de estados-nación modernos en los países occidentales desarrollados. La conceptualización de estos procesos en la literatura especializada refleja, principalmente, la experiencia concreta de los países de Europa Occidental y los Estados Unidos. Sin embargo, incluso en estos países la conceptualización y las prácticas asociadas con la ciudadanía han adoptado formas diversas, por ejemplo, entre las concepciones de la ciudadanía que corresponden a la tradición anglosajona de libre mercado y las que corresponden a las tradiciones social democrática, republicana, comunitaria, o

radical.24 De igual forma, mientras que en la cultura política europea, con excepción de la tradición de libre mercado, se ha desarrollado una noción -que aunque adopte formas diversas en cada país y cultura política tiende a aceptar que el acceso universal a ciertos bienes y servicios esenciales constituye un derecho social de la ciudadanía, no existe una noción equivalente en la cultura política de los Estados Unidos de Norteamérica. En este último país, con la excepción posiblemente única de las políticas del New Deal del Presidente Roosevelt en la década de 1930, la tradición dominante ha sido la de reservar la categoría de derechos ciudadanos para referirse exclusivamente a los derechos civiles y

políticos.25 Esto también nos previene contra la generalización acrítica de conceptos como el de ciudadanía al examinar las experiencias de los países en América Latina y el Caribe ya que el establecimiento y desarrollo a través del tiempo de los derechos de ciudadanía en las diferentes formaciones sociales centroamericanas y caribeñas ha seguido procesos singulares que no pueden ser ignorados en el análisis, a los cuales nos referiremos más adelante.

Retomando brevemente el caso de Marshall cabe señalar que una de las críticas más severas que se han hecho a su enfoque es que el mismo coloca el énfasis en el impacto del proceso de la ciudadanía sobre el sistema capitalista de clases sociales sin explorar la relación inversa, es decir, el impacto de la estructura y la dinámica de clases sobre el acceso a y el ejercicio de estos derechos. En esta perspectiva, una radicalización del esquema de Marshall implicaría la superación del modelo del bienestar que se funda en la asignación de un porcentaje del producto nacional para el gasto en seguridad social pero deja intocadas las cuestiones cruciales de cómo se organiza el proceso productivo y cómo se distribuye el producto del trabajo, procesos que están, precisamente, determinados por la estructura y la dinámica de clases capitalistas. Por otra parte, desde la derecha del arco político-ideológico los teóricos neoliberales y neoconservadores (quienes han lanzado un ataque sostenido sobre las instituciones de bienestar desde fines de los años 1970) han argumentado que el modelo de Marshall ha servido para legitimar una cultura de la dependencia. Estos autores abogan por políticas orientadas a revertir el modelo de bienestar teorizado por Marshall y a subordinar el ejercicio de los derechos ciudadanos a las condiciones

demarcadas por la dinámica capitalista. 26 En el sector del agua este movimiento que busca desmantelar la estructura de derechos sociales ha logrado ejercer una influencia relevante en el campo de las políticas públicas, como lo evidencian los argumentos defendidos por instituciones como el Banco Mundial, en el sentido de que debe abandonarse la noción de que servicios como los de

agua y saneamiento son un “servicio público o un bien social”. 27

Visto desde otro ángulo, el proceso de la ciudadanía puede examinarse como un avance en la expansión de derechos y del acceso a los mismos en el largo plazo que, sin embargo, se encuentra sujeto a frecuentes obstáculos e incluso, retrocesos.

Como lo ilustra la Figura 1, en el devenir histórico al conjunto original de derechos básicos de ciudadanía se han ido agregando nuevos derechos al mismo tiempo que se ha ido ampliando el acceso al conjunto de derechos existentes a un número tendencialmente mayor de seres humanos. Por ejemplo, en la mayoría de los países, las mujeres no lograron ganar acceso a los derechos políticos hasta entrado el Siglo XX y, como acabamos de ver, los derechos sociales de ciudadanía sólo fueron consolidados como tales hacia mediados del Siglo XX, aunque en muchos países estos derechos nunca lograron suficiente reconocimiento. Producto de confrontaciones sociales y de otros procesos, como la creciente toma de conciencia a nivel global del impacto social y político de los problemas ambientales, nuevos derechos han ido aceptándose y formalizándose, como precisamente el derecho a un medio ambiente limpio y, más recientemente, el derecho al agua. Sin embargo, la relación entre estos nuevos “derechos” y los derechos de ciudadanía es un tema controvertido, que abordamos en la siguiente sección en mayor detalle.

Figura 1. El proceso de la ciudadanía

 

Fuente: CASTRO. 28

Como ya se señaló, el proceso de la ciudadanía tiene también obstáculos y retrocesos, como lo indica la figura. Evidentemente, esto resulta claro en relación con los derechos civiles y políticos que, en América Latina, han sido recurrentemente amenazados, restringidos y suspendidos en el curso de dictaduras militares y otras circunstancias similares. Pero también es importante reflexionar en los aspectos sociales de la ciudadanía, que con frecuencia han sido también recortados o inclusive negados, muchas veces, en el nombre de la democracia y la libertad. Este es un elemento central del debate sobre la “crisis del estado”, cuya expresión política dominante desde la década de 1980 han sido las políticas de ajuste estructural, la liberalización, la transferencia de empresas públicas al sector privado (como las de servicios de agua

y saneamiento) y la desy re-regulación en el ámbito económico.29 En relación al agua, estas políticas se han expresado en diversas formas, que van desde la creación de derechos privados y

mercados de agua para la gestión de ecosistemas acuáticos, 30 hasta ciertos modelos de descentralización, y expansión de la participación privada en la provisión de servicios esenciales de agua y saneamiento, incluyendo la privatización radical (full-divestiture) de las empresas siguiendo el modelo de Inglaterra y Gales implementado por Margaret Thatcher en la privatización de 1989 y, en Chile, durante la década de 1990. Tanto la creación de mercados de agua privados para reemplazar sistemas de derechos indígenas,

comunales o públicos,31 como la transferencia de la gestión de servicios esenciales de agua al sector privado cobró gran fuerza en México, Centroamérica y el Caribe desde la década de 1980 y sus consecuencias para el desarrollo de la ciudadanía continúan siendo

largamente inexploradas.32 Volvemos sobre este tema en las siguientes páginas.

 

Agua y ciudadanía: la especificidad

del vínculo

La relación entre agua y ciudadanía puede abordarse desde

varios ángulos, como lo ilustra la Figura 2. Por una parte, el desarrollo de los derechos de propiedad y sus instituciones relacionadas constituyó un elemento central en la formación de los sistemas de ciudadanía modernos, en particular de los derechos

civiles.33 Teniendo en cuenta dicha perspectiva, los derechos de propiedad sobre el agua o los derechos de agua pueden ser considerados como un componente de los derechos civiles de la ciudadanía. No es común realizar esta asociación. En particular, en los medios urbanos los individuos y las familias no se plantean con frecuencia el tema de quién tiene el derecho (en el sentido de tener el título de propiedad sobre) al agua y, en general, dichos derechos en áreas urbanas están en poder de instituciones (municipios, empresas, otros organismos de gobierno), no de personas privadas. La situación es diferente en zonas rurales donde los derechos de agua han sido históricamente más conspicuos, por así decir, y son frecuentemente detentados por personas privadas o por entidades conocidas (por ejemplo, por comunidades de regantes).

Figura 2 - Algunos vínculos entre el agua y los derechos de

ciudadanía

 

Fuente: CASTRO, J. E. citado antes, 2006

Por otra parte, puede argumentarse que el desarrollo de los derechos de agua ha estado estrechamente relacionado también con el desarrollo de los derechos políticos y sociales de la ciudadanía. Por ejemplo, en relación a los derechos políticos, los principios e instituciones asociados a la definición y el ejercicio de los derechos de agua están íntimamente ligados a la gobernabilidad del agua y de sus servicios derivados. Hablamos aquí de gobernabilidad-un concepto relativamente reciente acuñado en los países desarrollados y sujeto a permanente controversia- porque este tema ha venido a ocupar un lugar central en los debates internacionales actuales pero no podemos analizar aquí el concepto

en gran detalle por razones de espacio. 34 Sin embargo, queremos apuntar que en nuestra perspectiva el proceso de la gobernabilidad –pensado en relación al agua– es el resultado de la incesante confrontación social en torno a la definición de los principios, valores, e instituciones que intervienen en el gobierno, gestión y asignación del agua y sus servicios derivados así como también en las decisiones acerca de quién gobierna, gestiona y asigna el agua y

sus servicios y para el beneficio de quiénes. 35 Esta es un área crucial de decisión política de la cual la mayoría de las personas han sido históricamente excluidas o en la cual han visto su participación

severamente limitada, en el mejor de los casos. 36

Por otra parte, en relación a los derechos sociales puede decirse que el acceso a los servicios esenciales de agua ha sido una parte crucial de la expansión del “derecho a compartir la herencia social y a vivir la vida de un ser civilizado según los estándares prevalecientes en la sociedad”, es decir, la característica de ser un miembro pleno de la sociedad si aceptamos una definición

incluyente de la ciudadanía.37 En este sentido, por ejemplo, la universalización de los servicios de agua y saneamiento en Europa se convirtió en una prioridad no sólo por razones de higiene o salud

sino también por ser un factor de crecimiento económico.38 Ahora bien, es importante señalar que la noción de que el acceso a una cantidad de agua esencial para la vida constituye un derecho inalienable de los seres humanos surgió mucho antes de que se desarrollaran los sistemas modernos de ciudadanía y puede encontrarse en las costumbres de las diversas sociedades. Es una noción que en verdad pertenece a la herencia de la civilización humana y que recientemente ha sido reformulada con la Declaración del Derecho Humano al Agua por parte del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (CDESC) de las

Naciones Unidas. 39 Sin embargo, e ilustrando el argumento sobre el carácter agonístico del desarrollo de los derechos, la noción de que el acceso a volúmenes esenciales de agua sea un derecho humano sigue constituyendo un objeto de confrontación a nivel internacional a tal punto que la ONU no ha refrendado todavía la declaración del CDESC debido a la fuerte oposición por parte de un número

importante de gobiernos.40

En resumen, los vínculos entre el agua y un concepto incluyente de la ciudadanía involucran varios aspectos que van desde el desarrollo de los derechos de propiedad sobre el agua y de las instituciones que gobiernan el manejo del agua y sus servicios derivados, la participación ciudadana en la gestión de lo público y las interconexiones entre el acceso al agua y sus servicios y la salud y el bienestar general. Ahora bien, vista en una perspectiva de largo plazo, la incorporación de individuos al territorio de la ciudadanía forma parte del proceso histórico de integración creciente de seres humanos en unidades de organización social cada vez más amplias, siguiendo la conceptualización sugerida por Norbert Elias en su

análisis de los procesos de cambio social de largo plazo.41 Sin embargo, el hecho que una gran parte de la población humana, normalmente la más vulnerable, continúe sujeta a altas tasas de morbi-mortalidad debido a la gestión ineficiente del agua o a la desigualdad en el acceso a los servicios esenciales de agua y saneamiento demuestran que, cuando hablamos de una lucha sobre el territorio de la ciudadanía, no estamos meramente utilizando una imagen metafórica. Existen procesos que subyacen a las tendencias a largo plazo de ampliación de la ciudadanía y que continúan restringiendo el alcance de los derechos, impidiendo el acceso pleno a dicho territorio a grandes sectores de la población humana dificultando o negando el ejercicio efectivo de los derechos e, incluso, causando la pérdida de ciertos derechos que habían sido conquistados en batallas favorables. En la siguiente sección analizaremos brevemente algunos ejemplos basados en el caso histórico de México.

 

Agua y ciudadanía en México

Como discutimos en páginas previas, el proceso de formación de sistemas ciudadanos sigue siendo un proyecto incompleto a escala planetaria, una de las expresiones de la “desigualdad persistente”

que caracteriza a los sistemas sociales contemporáneos. 42 Este es un proceso que adopta características extremas en el caso de los países llamados menos desarrollados incluyendo México y la mayoría de los países centroamericanos y caribeños. En este sentido, las advertencias hechas hace ya varias décadas acerca de los grandes atrasos en el proceso de ciudadanización en este país

continúan teniendo gran validez,43 a pesar de la existencia de indudables avances en varias áreas. Ahora bien, las condiciones de desigualdad que enmarcaron la construcción histórica de la ciudadanía en México pueden rastrearse hasta el período colonial, lo cual en un cierto sentido permite establecer puntos de contacto y analogías con el estudio de Marshall sobre el caso inglés, aunque por razones de espacio sólo revisaremos brevemente aquí algunos

procesos desde el Siglo XIX.44

Desde la primera mitad del Siglo XIX México se convirtió en un campo experimental de procesos de ingeniería social dirigidos a desmantelar los sistemas colectivos de propiedad, encarnados en las posesiones de la Iglesia y de los poblados indígenas con el objeto de impulsar los procesos de individualización y construcción de derechos de ciudadanía inspirados en las revoluciones

democráticas de fines del Siglo XVIII.45 Este proceso tuvo una expresión concreta en la transformación de la estructura de la propiedad de la tierra y el agua. Las fracciones liberales de la sociedad lucharon desde temprano por erradicar las formas colectivas de propiedad en manos de las órdenes religiosas y de las comunidades indígenas, pero durante la primera mitad del siglo diecinueve sus esfuerzos fueron derrotados por las fuerzas conservadoras que resistían las reformas. No fue sino hasta mediados de la década de 1850 que las fuerzas liberales lograron una primera oportunidad para ejecutar su proyecto, consolidado con la abolición de las inmunidades del clero por parte del Ministro de Justicia Benito Juárez (1855), la Ley Lerdo que obligaba a las órdenes religiosas la venta de sus propiedades (1856) y la Constitución de 1857 en la que, por primera vez, se extendieron los derechos civiles y políticos de ciudadanía fuera de los límites de la

élite oligárquica que gobernaba el país.46 A pesar de estos avances en la dirección de un proceso ampliado de ciudadanización existe un consenso amplio entre los historiadores y analistas del período en que la política de los sectores liberales tenía un doble carácter: por una parte, el programa liberal intentaba emular el modelo de la democracia norteamericana basada en una amplia clase pionera de pequeños propietarios pero, en la práctica, el proceso social real

asumió la forma de un “colonialismo interno”,47 reafirmando el patrón colonial de apropiación extensiva de las tierras y el agua por parte de grandes terratenientes. No causa sorpresa por lo tanto que muchos de estos terratenientes se encontraran entre los principales

promotores de las reformas liberales. 48 El proceso de expropiación y acumulación extensiva de la tierra avanzó rápidamente durante la modernización porfiriana (1884-1911), que exacerbó el proceso de exclusión social al favorecer la concentración de la propiedad de la tierra en manos de un reducido grupo de acumuladores privados a punto tal que hacia fines del régimen cerca del 90 por ciento de los

campesinos habían sido despojados de sus tierras.49

Sin embargo, es importante resaltar aquí que el caso del agua siguió un proceso diferente al de la tierra. Las mismas fuerzas sociales que formaban la base del régimen porfiriano y su política privatizadora de la tierra tendieron a favorecer, cuando no directamente impulsar, una política de aguas que otorgaba al estado nacional un rol primordial, particularmente en relación a los usos productivos del agua en la agricultura de irrigación y en la

industria. 50 Esto en realidad no constituyó una excepcionalidad mexicana, ya que la tendencia a nivel internacional desde fines del siglo diecinueve crecientemente otorgaba al estado, en el nombre del interés público, la responsabilidad por la inversión masiva necesaria para la expansión de la infraestructura básica de la

economía, incluyendo la infraestructura hidráulica.51 En el caso de México este proceso tomó la forma de una creciente monopolización del control del agua en manos estatales con el rápido desarrollo de un cuerpo de expertos al servicio del estado, la expansión masiva de información sobre los recursos hídricos en el país y el intento de

consolidar el proceso a través de la legislación.52

En el caso de los servicios esenciales de agua y saneamiento, al menos en el plano formal-legal, durante el período porfiriano se consolida el reconocimiento del estatus de bien común y uso prioritario ligado a los usos esenciales del agua. También, en el período 1880-1910 la inversión en obras hidráulicas de agua, saneamiento y drenaje urbano en la Ciudad de México fue muy importante, representando más de un tercio del total invertido en

obras públicas en la metrópolis. 53 Sin embargo, el carácter real del proceso estaba marcado por una polarización y desigualdad social extrema y el acceso a los servicios estaba limitado a una reducida élite de habitantes mientras que la mayoría de la población estaba sujeta a condiciones de insalubridad y elevadas tasas de morbi-mortalidad, en gran medida, determinadas por la falta de servicios

adecuados. 54 Por ejemplo, el Ingeniero Alberto Pani, escribiendo en plena Revolución, decía que si bien la Ciudad de México era el lugar más avanzado en el país en relación a las condiciones materiales de vida, la metrópolis era también “la ciudad más insalubre del mundo”. Pani fundamentaba este juicio en un análisis comparativo de las condiciones en más de treinta ciudades de Europa, América, Asia, y África, y llegaba a la conclusión de que “el agua que han consumido los habitantes metropolitanos, hasta hace muy poco tiempo, [… constituye] una de las causas determinantes de la mortalidad y, sobre todo, de la alta morbilidad de la ciudad de México”. El libro de Pani está fundamentado, en el estilo de los ingenieros sanitaristas de la época, en datos estadísticos y en el conocimiento científico disponible acerca de las relaciones entre las condiciones materiales de vida y la salud individual y pública. Sin embargo, él añadía un elemento político y moral a su evaluación: “el país necesita, ante todo y sobre todo, organizar su Administración Pública sobre una base de absoluta moralidad”. Sacadas de contexto, sus palabras pueden ser interpretadas en forma negativa como excesivamente moralizantes, pero al leer el texto completo uno percibe que Pani escribía motivado por un odio profundo por las condiciones de desigualdad imperantes ante la “indiferencia o abstención del estado –que es el único poder capaz de conjurarlos”, una indiferencia que

él consideraba “monstruosamente criminal”.55

Los pasajes de Pani citados más arriba reflejan el momento crítico previo al final de la Revolución Mexicana, en el cual se forjaron algunos de los principios que serían poco después formalizados en la Constitución Revolucionaria de 1917, particularmente en su Artículo 27, y que conducirían a la creación del Consejo de Salud Pública en el mismo año. Sin embargo, a pesar de los esfuerzos de

Pani y otros, como Molina Enríquez, 56 por otorgar a los servicios esenciales de agua y saneamiento prioridad máxima en las políticas públicas, en perspectiva histórica se puede ver que la inversión en estos servicios fue mínima durante las primeras décadas del período

revolucionario. 57 Escribiendo en 1927, el Ingeniero Miguel Ángel de Quevedo decía que la situación del país en relación a los servicios de agua y saneamiento era lamentable debido a la pobre infraestructura, la falta de mantenimiento, y la ausencia de

educación sanitaria. 58 No es de extrañar que las epidemias relacionadas con la falta de servicios adecuados de agua y saneamiento afectaran regularmente a la población durante la primera mitad del Siglo XX y las enfermedades relacionadas con el agua siguieron siendo la primera causa de mortalidad hasta la

década de 1970.59

De esta forma, y retomando el tema de la ciudadanía, puede decirse que aunque la Revolución Mexicana formalmente buscó revertir el proceso de exclusión y expandir el alcance y el ejercicio de los derechos ciudadanos, por ejemplo, en relación al acceso a la tierra y a los servicios esenciales básicos para “seres humanos que

viven en una comunidad civilizada”, 60 en la práctica, la formalización de la ciudadanía revolucionaria no fue suficiente para revertir “la dinámica interna de la desigualdad” que caracterizaría al período

posrevolucionario.61 En realidad, la implementación práctica de los principios constitucionales, como los contenidos en el Artículo 27, pasó a ser el objeto de luchas prolongadas durante el Siglo XX y

hasta hoy, irresueltas. 62 En relación a los servicios esenciales de agua y saneamiento el proyecto de algunos revolucionarios como el Ingeniero Pani no tomó fuerza en la práctica hasta la década de

1970, 63 a pesar de los notables esfuerzos realizados durante la

presidencia de Lázaro Cárdenas en la década de 1930. 64 En verdad, a comienzos del Siglo XXI, la deficiencia en el acceso a los servicios de agua y saneamiento continúa siendo uno de los factores cruciales que determinan los niveles de morbi-mortalidad por enfermedades prevenibles en México, incluso en el Área

Metropolitana de la Ciudad de México.65 En perspectiva histórica, la promesa revolucionaria permanece incumplida y el acceso al territorio de la ciudadanía plena continúa cerrado para una proporción muy grande de mexicanos y mexicanas. Salvando las distancias históricas particulares, el proceso de ciudadanización visto desde el mirador del agua reviste características lamentablemente similares en los países centroamericanos y

caribeños.66

En vista de las condiciones arriba descritas, no es de extrañar que en las últimas décadas los problemas relacionados con el acceso al agua y a sus servicios esenciales se hayan constituido en un objeto privilegiado de la lucha social y política en México y otros países. En el caso de México, por ejemplo, cuando uno observa el proceso desde fines de la década de 1970 llama la atención el nivel de conflicto social en relación a la gobernabilidad y la gestión del agua y sus servicios y la consecuente politización de las cuestiones relacionadas con el agua, que es en gran medida una respuesta del sistema político a las demandas cada vez más extendidas por parte de la población por la democratización de la vida pública, incluyendo

la gestión del agua y el acceso a sus servicios esenciales. 67 En este período se registró una enorme cantidad de acciones por parte de la población mexicana por cuestiones que van desde la demanda por acceder a los servicios esenciales de agua y la mejora de la calidad de dichos servicios hasta la lucha contra la corrupción en la administración del agua, pasando por una extensa gama de problemas que incluyen la contaminación de fuentes, el impacto de enfermedades relacionadas, la disputa por el control de fuentes de agua entre distintos actores sociales y políticos y, a partir de comienzos de la década de 1990, la lucha contra la privatización de

las empresas públicas.68 Esta creciente movilización social en torno al agua fue correspondida por una también creciente politización del tema que se ilustra, por ejemplo, en el rol central que los problemas del agua pasaron a tener en las campañas presidenciales de la década de 1980 y, posteriormente, en las reformas institucionales que se introducirían en el sector desde comienzos de la década de 1990. Por ejemplo, candidatos presidenciales como Miguel de la Madrid Hurtado en 1982 y Carlos Salinas de Gortari en 1988 constituyeron la cuestión del agua en uno de sus temas de campaña centrales. Durante la campaña presidencial del Partido Revolucionario Institucional (PRI) de 1982, el Ingeniero Fernando González Villarreal, quien años más tarde presidiría la recién creada Comisión Nacional del Agua (1989), presentó un discurso en la ciudad de Tuxtla Gutiérrez, Chiapas, en el que dio centralidad a “la lucha por el agua” en la búsqueda por mejorar las condiciones de vida de la población de acuerdo a los principios constitucionales. Él agregó que para lograr dichos objetivos sería necesario trascender los factores técnicos y económicos para incorporar también las

cuestiones de equilibrio ecológico y justicia social.69 Años después, en la siguiente campaña presidencial del PRI (1988), el candidato Carlos Salinas de Gortari volvió a colocar los problemas del agua en el centro de su discurso. En un encuentro celebrado en Acapulco, Guerrero, en 1987, titulado “Agua, un recurso vital”, Salinas presentó lo que en gran medida constituía una repetición de los

temas discutidos en la Reunión de Tuxtla Gutiérrez.70 No obstante, la influencia de los cambios políticos acontecidos en el período presidencial que culminaba (1982-88) se reflejó en el énfasis especial dado por Salinas a dos temas originales: la necesidad de crear una autoridad del agua central a nivel nacional y la determinación de cambiar el estatus del agua de bien público a bien privado y re-centrar la gobernabilidad del agua en torno a los principios de mercado. En palabras de Salinas, sería necesario “erradicar la noción válida en otras épocas de que el aire y el agua son gratuitos porque hoy ni el aire ni el agua pueden considerarse

gratuitos”. 71 Esta premisa dominaría en lo que, posteriormente, las autoridades del agua pasarían a denominar una “nueva cultura del agua” en México. Estos dos temas constituirían pilares centrales en la política del agua mexicana en los años subsiguientes y, en verdad, formaban parte del avance a nivel internacional de las políticas neoliberales impulsadas desde los países centrales y las

instituciones financieras internacionales.72

No es este el lugar para analizar el alcance, grado de concreción y estatus real de dichas políticas en México dado el espacio limitado

de que disponemos.73 En realidad, a pesar de la retórica neoliberal, cuando se compara la experiencia mexicana en el sector del agua con otros países surgen serias dudas en cuanto al alcance efectivo logrado por dichas políticas neoliberales. Por ejemplo, mientras que en Argentina entre 1993 y 1998 la proporción de la población cuyos servicios de agua y saneamiento pasaron a ser provistos por empresas privadas creció de 0 por ciento a aproximadamente 70 por ciento, en el caso mexicano la proporción no llegaba al 5 por ciento al final de dicho período, lo cual deja serias dudas sobre el alcance de dichas políticas en México. En realidad, Argentina ha sido un caso extremo, sólo comparable con el de Inglaterra, donde la privatización de 1989 abarcó al 100 por ciento de la población, o el de Chile, que constituye un caso excepcional dada la radicalidad del proyecto neoliberal en ese país. A nivel global, a fines de la década de 1990 la población cuyos servicios eran provistos por empresas privadas fluctuaba entre 5-7 por ciento. De todas maneras, lo importante en esta discusión no es en sí el alcance de las políticas de agua nominalmente neoliberales, sino la relación entre las mismas y el proceso de la ciudadanía. Terminaremos este breve artículo con una reflexión al respecto.

 

Conclusión: el momento neoliberal en

el proceso de la ciudadanía

Volvamos brevemente al problema de la promesa incumplida de la revolución, en el caso de México, o pensando más allá de México, en la promesa incumplida de la democracia en los países llamados menos desarrollados. Aunque ‘funcione adecuadamente’ en el

sentido electoral, para parafrasear al Banco Mundial74 en garantizar el acceso de la población a las condiciones de vida dignas, en este caso a los servicios esenciales de agua y saneamiento y, en general, a un ambiente limpio y saludable. En este sentido, no se puede negar, por supuesto, la validez de la crítica a los sistemas públicos por sus niveles elevados de ineficiencia, corrupción y desatención de las necesidades de las fracciones sociales marginadas del sistema, una crítica ampliamente generalizada en todos los sectores del espectro político. Sin embargo, en nuestra perspectiva las preguntas fundamentales que surgen cuando reflexionamos sobre este tema en relación al proceso de la ciudadanía son: ¿sobre qué fundamento teórico o empírico se basa una política que parte de presuponer que las fallas del sector público pueden resolverse mediante la mercantilización y la privatización de la gestión –y en casos extremos como el de Chile también de la propiedad del agua y de los servicios derivados, como los servicios esenciales de agua y saneamiento? ¿En qué momento histórico y en qué país o región del mundo se logró universalizar el acceso a estos servicios de forma ecológica, social, económica y políticamente sostenible, sin que el Estado haya tenido que jugar un rol central en el proceso?

En este sentido, corresponde señalar que en un país como los Estados Unidos, claramente uno de los abogados más notorios, activos y poderosos en la campaña neoliberal global, el porcentaje de la población que recibe sus servicios básicos de agua y saneamiento de empresas privadas es alrededor de 15 por ciento, y los expertos de ese país pronostican que no existen posibilidades de

que ese porcentaje crezca significativamente en el futuro. 75 Entonces, ¿sobre qué base se puede esperar que otros países puedan cumplir esa parte de la promesa implícita en los principios de la ciudadanía liberal democrática asociada con la universalización de sus servicios básicos mediante la mercantilización y la privatización de los mismos, cuando eso no ha ocurrido ni ocurre siquiera en los países centrales? ¿Cómo podrían hacerlo en cualquier caso, dadas las condiciones crecientes de desigualdad socio-económica registradas en la región desde la década de 1990, que en la práctica impiden la expansión de relaciones mercantiles en el sector de los servicios esenciales ya que amplios sectores de la población se ven imposibilitados de

pagar por los mismos?76

Ahora bien, un elemento central en el debate sobre el proceso de la ciudadanía en relación al agua tiene que ver con el ejercicio efectivo de los derechos, por ejemplo, en el acceso a la información sobre las decisiones cruciales en relación a cómo se gobierna el agua, quién la gobierna, o sobre cómo se decide quién y cómo se gobiernan el agua y sus servicios esenciales. En resumen, el acceso a la información necesaria para la participación social en el control, en el monitoreo de las instituciones públicas a cargo de los servicios esenciales, que en las condiciones actuales constituye un requisito central para el desarrollo de una democracia sustantiva. En este sentido, puede decirse que las políticas de reforma estatal de corte neoliberal, especialmente el desmantelamiento del sector público y la mercantilización acelerada de los servicios esenciales de educación, salud, agua y saneamiento, entre otros, tienden a eliminar los derechos de ciudadanía. Se trata de transformar lo que en una época se había definido como “derecho” en una mercancía, en nombre de lo que un sociólogo neoliberal ha denominado “la

soberanía del consumidor”.77

En verdad, este intento de reducir al sujeto portador de derechos civiles, políticos, y sociales al común denominador de un sujeto mercantil, el consumidor o la consumidora de mercancías, forma parte de la utopía privatista característica de las vertientes extremas del liberalismo y guarda poca relación con los procesos y los actores y actoras concretos. Como lo demuestran las luchas en expansión en México y América Latina por la defensa del derecho humano al agua y por la provisión de servicios públicos de calidad, con control y participación social, la confrontación va mucho más allá del aparente conflicto entre “público” y “privado”. Si las “amenazas” neoliberales de privatización y mercantilización creciente de la vida social desaparecieran, las razones fundamentales de la confrontación persistirían debido a la recurrente producción de la desigualdad social que caracteriza al sistema social. La expansión, extensión y profundización de una concepción de la ciudadanía que busca la democratización sustantiva de la política y la gestión del agua es una de las expresiones de dicho proceso.