España y la OTAN
El sistema defensivo español durante el franquismo: las Bases
El sistema defensivo español
durante el franquismo:
las Bases
Por Antonio Marquina
Profesor Facultad Ciencias Políticas. Universidad Complutense. Madrid
H AY que dejar bien sentado, en contra de la opinión extendida al respecto, que el planteamiento estratégico de las bases norteamericanas no es un
fenómeno típico de guerra fría.
La Junta de Estados Mayores de Estados Unidos (JCS) había preparado a
finales de 1943 una lista de bases necesarias o convenientes en las diversas
partes del mundo. Las dividía por su categoría (primarias, secundarias,
subsidiarias, menores y de tránsito), por su importancia (esenciales,
solicitables y deseables) y por el grado de los derechos (exclusivas,
conjuntas, en participación, de tránsito), ya fuesen navales, aéreas o terrestres.
En esta lista figuraba la base aérea de Canarias; se la calificaba como
secundaria, esencial y conjunta[1]. Después se la consideró subsidiaria, con el
fin de dar una mayor flexibilidad en el sistema de bases primarias y
secundarias[2].
El 2 de diciembre de 1944, España y Estados Unidos concluían un
acuerdo por el que se les concedían a éstos ciertos derechos aéreos
comerciales en España, Río de Oro y Marruecos, no en las islas Canarias.
Este acuerdo fue ampliado por una carta secreta de 19 de febrero de 1945,
para incluir las operaciones del Mando de Transporte Aéreo (ATC) hasta el
19 de abril de 1946 y nuevas concesiones se añadieron en mayo. El general
Franco, que había jugado la carta alemana más de lo conveniente para los
intereses españoles al atender, antes que a otras opiniones, las del germanófilo
Alto Estado Mayor, en su tardío desplazamiento a los aliados para conservar
su poder, cayó en brazos de Estados Unidos. España, llegó a decir el general Franco al agregado militar norteamericano Wendell G. Johnson, era una
nación americana[3].
Al finalizar el acuerdo de 19 de febrero de 1945 y pese a no haber sido
prorrogado, los aviones ATC seguían sobrevolando el Sahara español en su
ruta Dakar-Casablanca. Hay que situar en este contexto el estudio realizado
por la JCS sobre la posible utilización de bases en España. Se le sugería al
secretario de Estado norteamericano el obtener una base conjunta en el
aeropuerto de El Gando —Gran Canaria—, con una tabla de derechos
máximos y mínimos; el requisito de una sola ocupación de instalaciones
específicas y servicios; la obligación española de notificar previamente a
Estados Unidos cualquier propósito de dar participación en ella a un tercer
país y de no garantizar similares o superiores derechos militares a cualquier
otro. La JCS recomendaba, en fin, afirmar lo siguiente en cualquier acuerdo:
A este respecto, nada debía ser interpretado como un compromiso por
parte de los Estados Unidos para mantener servicios militares en las islas
Canarias cuando, a juicio de los Estados Unidos, tales servicios no fuesen
necesarios para la seguridad de este área y/o de los Estados Unidos.
El compromiso era claro e inapelable. Pero el 5 de agosto de 1946, el
funcionario del Departamento de Estado del Comité de Coordinación
introducía la siguiente nota antes de aprobarse el Memorándum con destino al
Departamento de Estado:
Es la opinión del miembro del Departamento de Estado que este
Gobierno no está ahora en disposición de iniciar negociaciones sobre
derechos militares con el Gobierno español, ni parece probable que tales
negociaciones puedan ser emprendidas en un futuro predecible[4].
Firma de los acuerdos hispano-norteamericanos en el palacio de Santa Cruz,
septiembre de 1953. Martín Artajo firma por parte española.
El embajador James C. Dunn lo hace por parte de los Estados Unidos.
Las convulsiones de la guerra fría
En efecto, el 12 de diciembre de este mismo 1946, la Asamblea General
de las Naciones Unidas aprobaba, por 34 votos a favor, seis en contra y 14
abstenciones, una resolución recomendando la retirada de Madrid de los
embajadores y ministros plenipotenciarios.
Al año siguiente, el general George C. Marshall lanzaba el programa de
recuperación europea, abierto a Rusia y países satélites, y el Congreso
norteamericano aprobaba el Acta de Seguridad Nacional, que condujo a la
fundación del Consejo Nacional de Seguridad y de la CIA y por el que se
autorizaba a la JCS a preparar y planificar una posible guerra. Se inscribe en
este panorama un lüemorándum de la JCS al secretario de Defensa, una vez
estudiado el informe del Staff de Planificación Política del Departamento de
Estado sobre la política estadounidense respecto a España, en el que se
recomendaba una normalización política y económica[5]. La JCS afirmaba, sin
comentar las implicaciones políticas:
Existen implicaciones importantes en la actitud de España hacia los
Estados Unidos y la URSS. Una España hostil o comunista afectaría de modo
adverso la probabilidad de éxito del objetivo actual de los Estados Unidos de prevenir la extensión del comunismo y afectaría también de modo adverso
nuestra capacidad de apoyo a las operaciones militares en el Mediterráneo y
Oriente Medio, en el caso de que éstas fuesen necesarias para los intereses
de nuestra seguridad nacional. Por el contrario, una España amistosa,
solidaria, capaz y deseosa de oponerse a la penetración o agresión soviética,
mejoraría materialmente nuestra situación estratégica con respecto a la
URSS, ya en el continente europeo, ya en el Mediterráneo. En consecuencia,
desde un punto de vista estrictamente militar, JCS está de acuerdo en la
recomendación del Staff de Planificación Política del Departamento de
Estado, en la medida en que pueda tender al fortalecimiento de la capacidad
de España de resistir una agresión comunista y contar con el apoyo de
España en caso de una guerra abierta[6].
A los pocos días, el 18 de diciembre, el Departamento de Estado
comunicaba al embajador en Madrid la decisión de ir a una normalización
gradual de las relaciones políticas y económicas[7].
En respuesta a la creación del Kominform, surgía en 1948 la Unión
Occidental; al poco tiempo se producía el bloqueo de Berlín Oeste. El 4 de
abril de 1949 se firmaba en Washington el documento constitutivo del Pacto
Atlántico. En agosto, Rusia experimentaba su primera bomba atómica. A
fines de año ponía a punto el Pentágono un plan fundamental, el plan
Dropshot, para el caso de que estallase la guerra el 1 de enero de 1957. Le
habían precedido otros planes —Broiler, Charioteer y Fleetwood—
suscitados por las crisis de Berlín y Checoslovaquia y las conmociones de
1948.
El plan Dropshot
Este plan exigía la colaboración de los países europeos aliados (de ahí la
necesidad del apoyo económico, el plan Marshall) en la tarea de frenar el
comunismo en Europa. Al iniciarse la ofensiva soviética —coincidente, se
pensaba, con una serie de ataques por sorpresa a las bases del Mando Aéreo
Estratégico, SAC—, el plan preveía cuatro fases:
I. Desde el día D hasta la estabilización de las ofensivas iniciales
soviéticas, incluyendo la iniciación de la ofensiva atómica aliada.
II. Desde la estabilización de las ofensivas iniciales soviéticas hasta la
iniciación de las ofensivas principales de los ejércitos aliados.
III. Obtención de la capitulación soviética.
IV. Control y ejecución de los términos de rendición.
Era esencial conseguir en las primeras fases la supremacía aérea; había,
pues, que tener bases en Europa al ser ésta el previsible centro de la
conflagración y del ataque soviético (véase mapa). Bases, por tanto, para la
defensa de Europa. La Península Ibérica, según el plan, no era el lugar idóneo
para las operaciones aéreas contra la URSS, ni la adecuada cabeza de puente
para lanzar las principales ofensivas terrestres. Independientemente de acoger
a los bombarderos B-47, se la veía más bien como apoyo logístico y
estratégico, por controlar el estrecho de Gibraltar y el Mediterráneo occidental
y ser la llave del noroeste de África. En el plan se suponía que la base
británica de Gibraltar quedaría muy mermada después de un posible ataque
atómico[8].
Comienzo de las negociaciones
Sobre estos presupuestos y planes militares, reanudemos el hilo de los
acontecimientos.
En el mes de enero de 1950 se produce el giro fundamental de la política
estadounidense hacia España en las Naciones Unidas[9]. En este año, a juicio
de la JCS, la guerra no parecía probable hasta 1954, pero ni entonces ni en los
años siguientes había posibilidad de defender Francia y los Países Bajos en
caso de ataque. Por ello, el Pentágono recomendaba al Departamento de
Estado que Estados Unidos y sus aliados diesen los oportunos pasos para que
España se convirtiese en aliado en caso de guerra y obtener esta cooperación
ya bilateralmente, ya integrándola en la OTAN o en la Unión Occidental, y
hallar un camino para superar las objeciones políticas del Reino Unido y
Francia.
Pero el Departamento de Estado, en julio de 1950 y pese al estallido de la
guerra en Corea el mes anterior, consideró esas urgentes medidas como
políticamente inviables. A los pocos meses, y ante el empeoramiento de la
situación internacional, el Departamento de Estado aceptaba las
recomendaciones de la JCS y se buscaba el modo de superar las objeciones
políticas de Inglaterra y Francia y sus recelos a una posible línea de defensa
en los Pirineos. Se había llegado a un punto de convergencia con el
Pentágono[10]. La eventualidad de que la Unión Soviética aprovechase el
compromiso militar norteamericano en Corea para intervenir militarmente en Europa (que se encontraba en un momento de gran debilidad), pesó sobre
cualquier otra consideración.
En diciembre de 1950 se anunciaba el nombramiento de Stanton Griffis
como embajador en Madrid. Pero el presidente Truman siguió
sustancialmente en desacuerdo con las recomendaciones militares hasta el 28
de junio de 1951, en que se aprobó de forma definitiva el proyecto del
Consejo Nacional de Seguridad y la apertura de negociaciones para la
utilización de instalaciones militares en España[11].
Delegación norteamericana que firmó los acuerdos de septiembre de 1953. En el centro, James C.
Dunn y, a su derecha, el general Kissner, jefe de la misión militar en España.
(Izquierda) Stanton Griffis.
(Derecha) Almirante Forest P. Sherman.
El 16 de julio de 1951, el almirante Sherman, miembro de la JCS, cuya
actitud había sido muy importante para doblegar la opinión de Truman,
llegaba a España con una misión secreta. Antes habían visitado Madrid
algunos miembros del Comité Senatorial de Asuntos Exteriores. Esta misión
levantó en amplios sectores de la prensa de Europa occidental, salvo en
Portugal, airados editoriales. El secretario de Estado Dean Acheson tuvo que
puntualizar el 18 de julio en 1951 que se trataba de conversaciones
exploratorias y que no había cambio en los compromisos defensivos
estadounidenses. Pero la controversia siguió.
El Gobierno del Reino Unido había reconocido finalmente el derecho de
Estados Unidos a entrar en esas negociaciones si se consideraba conveniente
y siempre que ello no implicase la adhesión de España a la OTAN, tema éste
descartado por el Departamento de Estado. Mas el Gobierno francés continuó
estimando inaceptables estas negociaciones[12].
La muerte del almirante Sherman, el informe pesimista de la misión
militar encabezada por el general de la Fuerza Aérea James W. Spry y las
reticencias del presidente Truman y de escalones inferiores de la
Administración americana, imprimieron una desaceleración en el ritmo
inicial. Será la Marina norteamericana, a través del almirante Gardner, la que
presione de nuevo, en enero de 1952, para conseguir puntos navales de apoyo
en España.
El 12 de marzo de 1952 se anunciaba el comienzo de negociaciones
formales. El general de la Fuerza Aérea August W. Kissner, en la parte
militar, y George Train, en la parte económica, integraban la comisión, junto
con Jorge Vigón, jefe del Alto Estado Mayor, y Manuel Arburúa, ministro de
Comercio. Con la llegada de los republicanos a la presidencia cobraron mayor
dinamismo las negociaciones. Sustituido Truman por Eisenhower, se
firmaban tres convenios en el mes de septiembre de 1953.
Los convenios de 1953
En virtud de estos convenios, el Gobierno español autorizó al Gobierno de
Estados Unidos a desarrollar, mantener y utilizar zonas e instalaciones para
fines militares, junto con el Gobierno español.
Los mandos militares norteamericanos estaban capacitados para conceder
las autorizaciones de vuelo en las bases, y la aviación y la defensa aérea de
España tenía prioridad sobre la Marina estadounidense, que, asimismo,
gozaba de amplísima libertad de movimientos.
Las bases aéreas resultantes de estos convenios pertenecían al SAC
norteamericano —no integrado en la OTAN— y se empleaban para el
mantenimiento de los B-47 de medio radio de acción, destinados a servir de
respuesta atómica, en caso de un ataque de la Unión Soviética contra Europa
occidental. No eran auténticas bases conjuntas y, mucho menos, Rota,
considerada en ese momento como base de apoyo operacional de los
portaaviones y flota del Mediterráneo. Una cláusula secreta, además, decía:
En caso de evidente agresión comunista que amenace la seguridad de
Occidente, podrían las fuerzas estadounidenses hacer uso de las zonas e
instalaciones situadas en territorio español como bases de acción contra
objetivos militares, en la forma que fuera necesario para la defensa de
Occidente, a condición de que, cuando surja tal situación, ambos países se
comuniquen, con la máxima urgencia, su información y propósitos. En los
demás casos de emergencia, o de amenaza, o de agresión contra la seguridad
de Occidente, el momento y el modo de utilización de las zonas e
instalaciones situadas en territorio español serían objeto de consulta urgente
entre ambos Gobiernos; y serán determinados a la vista de las circunstancias
de la situación creada[13].
Los Estados Unidos quedaron con todo el campo por delante. Por otra
parte, la asistencia y suministros de Estados Unidos a las Fuerzas Armadas
españolas venían condicionados por sus compromisos internacionales, las exigencias de la situación internacional y las concesiones crediticias del
Congreso. Estados Unidos se reservaba la facultad de interpretar estas
condiciones, y el refuerzo del Ejército y Marina hispanos tenía para ellos
importancia secundara.
La defensa de España en caso de ataque correspondía al Ejército español,
aunque el Pentágono reconocía la importancia estratégica de España y la
necesidad de apoyo en caso de conflagración general en Europa. Pero esto no
aparecía en los convenios[14].
De este modo, el uso de las instalaciones militares pensadas inicialmente
en España y de las posteriores permitió a Estados Unidos el control del
estrecho de Gibraltar y del Mediterráneo occidental, que se consideraba
entonces vital para una defensa segura de Italia, Grecia, Turquía y,
posiblemente, Yugoslavia. Las instalaciones eran de gran importancia en el
desarrollo de las operaciones del SAC. Además, la localización de bases en
España proporcionaba una cobertura defensiva suficiente desde un posible
frente en el centro de Europa occidental a la retaguardia, dada su distancia;
del mismo modo que las islas Británicas lo hacían en el oeste de Italia en el
sur de Europa[15]. España, a partir de este momento, perdía su neutralidad.
Independientemente del fin de la guerra de Corea y la muerte de Stalin, el
Pentágono admitió después que el sistema de bases aéreas establecido en
España no era imprescindible. Luego, con el desarrollo de las técnicas de
aprovisionamiento en vuelo, los B-52, los submarinos nucleares y los misiles,
el valor de las bases se redujo progresivamente y quedaron anticuadas las
bases permanentes de bombarderos atómicos. Ya en los últimos años
cincuenta, los círculos militares norteamericanos calificaban estas fuerzas
como convencionales, destinadas a mantener un poder local favorable en
áreas seleccionadas[16].
La renovación de los convenios
En 1963 y con los cercanos precedentes de diversas declaraciones
soviéticas sobre la vulnerabilidad de las bases norteamericanas en países
extranjeros y la salida de tono de Kruschev en las Naciones Unidas con
motivo de la crisis de Cuba, se firmó la prórroga de los convenios de 1953.
Es de destacar el cambio introducido sobre la situación negociadora
anterior. Esta vez se llevó a cabo la negociación en el Ministerio de Asuntos
Exteriores. Su nuevo titular, Fernando María Castiella, y el nuevo embajador
ad hoc en Washington, Antonio Garrigues, no sin dificultades consiguieron modificar de alguna manera el statu quo y elevar los convenios a la categoría
de los concluidos por Estados Unidos con otras naciones. Norteamérica quería
prorrogar los convenios y en el desarrollo de las negociaciones mostraron
algunos elementos de su táctica, que luego reiterarían: la llamada, por nuestra
diplomacia, presión moral (campaña de prensa americana, remisión al último
día, etcétera) y el ultimátum en torno a la fecha límite y sobre la mesa de
negociaciones. No cuajó la intención española de no prorrogar los convenios
en su versión original y la célebre Declaración Conjunta vino a cumplir
parcialmente los objetivos españoles. Decía así:
El Gobierno de los Estados Unidos reafirma su reconocimiento de la
importancia de España para la seguridad, bienestar y desarrollo de las áreas
del Atlántico y el Mediterráneo. Los dos Gobiernos reconocen que la
seguridad e integridad tanto de España como de Estados Unidos son
necesarias para la seguridad común. Una amenaza a cualquiera de los dos
países y a las instalaciones que cada uno provee para la defensa común, será
considerada como asunto de interés de ambos países y cada país tomará las
medidas que considere apropiadas dentro del marco de sus procesos
constitucionales.
(Izquierda) Presidente Dwight D. Eisenhower.
(Derecha) José María Castiella, ministro español de Asuntos Exteriores.
Base de Rota, poco después de su construcción.
Esta declaración, que encerraba una cierta garantía para la seguridad de
España, se sobrevaloró. En frase de Antonio Garrigues, los nuevos convenios
constituyeron para el Departamento de Estado un pacto de cuasi alianza[17].
Mas, por importante que fuese, la Declaración resultó simplemente eso, una
declaración y no un compromiso articulado.
En estos convenios, firmados por cinco años, la base de Rota pasaba a
tener importancia estratégica primordial para Estados Unidos. Su utilización
por submarinos armados con Polaris fue, lamentablemente, cedida por el
general Muñoz Grandes al margen de la negociación. Las bases de Morón y
Zaragoza perdieron mucha de su anterior importancia a partir de 1965 con la
marcha de los bombarderos B-47. Sin embargo, la cláusula secreta, ya
mencionada, siguió teniendo validez.
Por vez primera se constituyó un Comité Consultivo Conjunto, al que
fueron bastante reacios los norteamericanos y que tuvo muy corta vida
efectiva, porque en 1964, al ser nombrado Manuel Diez-Alegría general de
División, quien instaba a celebrar reuniones, las reuniones dejaron de
celebrarse, con lo que se elevó la ya proverbial cota de improvisación
española.
La contraprestación económica y militar norteamericana quedó muy lejos
de lo solicitado en principio: se redujo a cien millones de dólares en ayuda
militar, cincuenta millones para la compra de armamento norteamericano y una promesa de créditos por valor de cien millones de dólares del Export-
Import Bank[18].
No pocas fricciones tuvieron lugar entre los dos países durante los cinco
años acordados; fue sobre todo el accidente de Palomares, en 1966, con la
colisión en vuelo de un B-52 y un KC-135, el que sensibilizó particularmente
a la opinión pública española sobre los riesgos nucleares de las bases
americanas. Fue en el año de la nueva Ley de Prensa.
La batalla diplomática
A la hora de pensar en otra renovación, el Gobierno puso de relieve la
necesidad de transformar el alcance y naturaleza de los convenios. En
principio, se pensó en la siguiente alternativa: Tratado de Seguridad Mutua
entre Estados Unidos y España o sistema de cooperación militar con el
compromiso norteamericano de equipar a las Fuerzas Armadas españolas y
capacitarlas para asumir la defensa de España y los objetivos de interés
común dentro del dispositivo occidental, con todas las garantías.
En 1967 se entrevistaron Fernando María Castiella y el secretario de
Estado norteamericano Dean Rusk, quien aceptó la sugerencia española de
preparar con antelación las negociaciones del año siguiente. Pero antes de que
empezasen, varios sucesos enturbiaron el ambiente, de modo peculiar la
restricción de inversiones americanas y el apoyo a la permanencia británica en
Gibraltar[19].
Por parte norteamericana, la JCS aseguró que el mantenimiento de las
bases era de gran interés para su país y recomendó su extensión al secretario
de Defensa. El notorio despliegue de la flota soviética en el Mediterráneo, la
retirada francesa de la OTAN y la restricción de sobrevuelos en Francia y
Marruecos otorgaban todavía, desde un punto de vista convencional, gran
importancia a las bases en la defensa del flanco sur de Europa y del
Mediterráneo[20]. Pese a ello, los norteamericanos descartaron cualquier tipo
de tratado, ciñéndose a la pura extensión de los convenios.
En junio de 1968, viajaba a Washington el general Díez-Alegría y
entregaba una lista del equipo militar solicitado por cada uno de los
Ministerios militares. Se la consideraba expresión de las necesidades básicas
españolas de equipamiento en el contexto, arriba apuntado, de alternativas. La
lista, por un monto de cerca de mil millones de dólares, incluía unas frases
finales reveladoras de la buena disposición española para recibir las
sugerencias norteamericanas al respecto. De inmediato, los militares norteamericanos manifestaron al general español la imposibilidad de acceder
a tales demandas y pusieron como pantalla la reciente ofensiva del Tet en
Vietnam.
En septiembre volvieron a Washington Díez-Alegría y Fernando María
Castiella. Aquí confluyeron los dos cauces de la negociación, la militar en su
segunda fase y la política. Los americanos redujeron la ayuda militar a poco
más del 10 por 100 de la cantidad solicitada en junio; no se había leído el
papel español; la oferta casi no existía. Díez-Alegría dejó claro que España
debía pensar en su propia defensa y que no podía dar todo por nada. Aquello
no se aceptaba. La reunión acabó en seguida y de forma muy poco agradable
para los militares españoles.
El ministro español de Exteriores envió un informe de la situación creada
y el Consejo de Ministros respaldó la posición de ruptura adoptada ante el
Pentágono. Castiella se lo comunicó a Dean Rusk y se hizo uso del período
extensivo de seis meses, previsto en los convenios, para consultas. La táctica
de diferir hasta el último día la discusión de cuestiones concretas, la filtración
a la prensa (el famoso artículo de Benjamin Welles sobre las peticiones
españolas) y la presión final no dieron los resultados apetecidos: los
norteamericanos quedaron esta vez sorprendidos por la negativa española.
Con motivo de la Asamblea General de las Naciones Unidas, el secretario
de Estado norteamericano se entrevistó en septiembre con su colega español.
Le propuso entonces que los altos mandos militares se pusiesen de acuerdo en
los conceptos estratégicos comunes, que Manuel Díez-Alegría y el presidente
de la JCS, general Wheeler, se reunieran y llevasen a cabo las negociaciones
militares.
Pero el mismo día del inicio de las conversaciones en Madrid entre ambos
generales, Fernando María Castiella, comprendiendo lo impopulares que eran
las bases en España, lanzó a los cuatro vientos la llamada doctrina Castiella
de retirada de las flotas norteamericanas y soviéticas del Mediterráneo.
Wheeler pensó que ya no tenía sentido entrevistarse y, superado de algún
modo el incidente, en unas reuniones con representantes de las Fuerzas
Armadas españolas se convino en llevar las negociaciones mediante el
cambio de notas[21].
Previsiones del plan Dropshot en caso de guerra, enero de 1957. El plan preveía ataques aeronavales
inmediatos contra Gran Bretaña. Según los Estados Mayores occidentales, el ataque soviético podría
alcanzar los Pirineos en dos meses y medio; Gibraltar, en siete u ocho meses; Sicilia, en tres meses y
medio; las islas griegas, en tres meses.
Wheeler delegó en el general David Burchinal y se lograron acuerdos
sobre posibles amenazas, zonas de interés común definidas con meridianos y
paralelos, medios a utilizar, así como los derechos de los norteamericanos en
España. Pese a la oposición de Castiella, para quien no había suficientes
cautelas en cuestión de bases y celebración de maniobras[22], se llegó a la
firma de los puntos de vista convenidos —base de las negociaciones futuras—
con el beneplácito de Franco y ministros militares.
En tal situación, el Departamento de Estado, temeroso de las
consecuencias de esta firma, recurrió a la filtración: el Washington Post
publicaba el 25 de febrero de 1969 un artículo de Flora Lewis donde refería el contenido esencial de lo pactado entre Díez-Alegría y Burchinal. Estas
revelaciones sirvieron de detonante, en plena guerra del Vietnam, para
dinamitar la negociación. Esta se presentó a la opinión pública y fuerzas
políticas como un nuevo caso de implicación norteamericana en una guerra
exterior, sin pública discusión y aprobación en el Congreso. Posteriormente,
el subsecretario de Estado Elliot Richardson, e incluso el nuevo presidente,
Richard Nixon, declararon que no existían compromisos de defensa con
España.
Un «modus vivendi»
En el mes de marzo de 1969, un día antes de que expirasen los seis meses
de consultas, se anunciaba un acuerdo de principio. Luego, en junio, se
extendieron por dos años los anteriores convenios mediante un modus vivendi
que permitiese ganar tiempo y evitar la aceptación de la postura americana de
prórroga por otros cinco años o una ruptura que dejase a la intemperie al
Régimen. Por parte española se pensaba que no había contradicción entre su
postura y la del Senado norteamericano —contraria a los compromisos
militares en países extranjeros que pudiesen acarrear complicaciones
similares a las de Vietnam— y con el viejo proyecto español, siempre
apetecido y reiterado, de integrar de algún modo a España en la OTAN.
Con la firma de este modus vivendi se intentó cancelar definitivamente los
convenios de 1953 y el régimen de bases en ellos establecido. A los dos años,
los Estados Unidos deberían iniciar la evacuación total de las bases, que se
pondrían a total disposición del Ejército español. Se abrió con ello una
negociación para instrumentalizar un nuevo sistema de cooperación en
diversos campos: económico, militar, técnico y educativo.
La prensa norteamericana indicó que España había pedido mil millones de
dólares y un tratado de seguridad; se le habían ofrecido ciento setenta
millones y cinco años de régimen de bases y finalmente sólo había obtenido
cincuenta millones y dos años. Pero la realidad era otra. España recibió parte
del material militar que se le debía e intentó cortar el nudo gordiano de los
convenios de 1953. El ministro de Asuntos Exteriores español, sin embargo,
al poco de la firma, viendo su debilidad, trató de dar un viraje en su política
de dureza, pero ya su suerte estaba echada[23].
Tras la crisis gubernamental inducida por el caso Matesa, el nuevo titular
de Exteriores, Gregorio López Bravo, facilitó inmediatamente la negociación.
En marzo llegó a Washington con la pluma dispuesta para la firma. En los meses siguientes hubo otras entrevistas y, pese a las reticencias del legislativo
norteamericano, el 6 de agosto de 1970 se rubricó un acuerdo de amistad y
cooperación. La situación estratégica en el Mediterráneo había empeorado, la
Quinta Escuadra soviética seguía creciendo, ya con bases navales en Egipto, y
Estados Unidos había sido expulsado de la base libia de Wheelus. Esta
situación preocupante, unida a la dura batalla diplomática anterior, produjo
algún resultado favorable.
No era un tratado y cabía hablar, en cierto modo, de una extensión de los
convenios anteriores, pero la cláusula secreta desapareció, diluyéndose en el
artículo 34[24], que vino a concretar la utilización de las bases. La Declaración
conjunta de 1963 también quedó devaluada en el capítulo octavo[25] por el
que España se insertaba, de forma irregular, en la estructura defensiva de la
OTAN[26]. Ahora se creaba un Comité conjunto hispano-norteamericano de
defensa del que formaba parte el comandante de las Fuerzas Armadas
norteamericanas en Europa, que a su vez lo era de la OTAN, y un sistema de
alerta y control ligado también a la OTAN. las contraprestaciones solicitadas
se redujeron a ciento veinte millones de dólares en créditos del Export-Import
Bank para la compra de 36 F-4C y otro material nuevo y en la cesión de
material diverso para la Marina y el Ejército de Tierra. Perduraban también en
la parte española algunas constantes relativas a la falta de coordinación y la
multiplicidad de organismos decisorios españoles. Los ocho aviones de
transporte Hercules, solicitados desde un principio y laboriosamente
conseguidos por el jefe del Alto Estado Mayor, no fueron aceptados en el
último momento por el ministro del Aire. Asimismo se consiguió la reversión
del oleoducto Rota-Zaragoza y la construcción del sistema de alerta
mencionado, cuya eficacia suscitó juicios dispares. En último término,
aparecían perdidos tres millones de dólares anuales para el programa de
reforma educativa.
Se puede decir, por tanto, que aunque no constituía un compromiso de
defensa, desde el punto de vista de los convenios firmados por el régimen del
general Franco, éste fue el más ventajoso. No está de más señalar también
que, a pesar del cambio introducido en las bases, no varió en exceso su
régimen y nada se hizo por parte española para meter tropas de Marina en
Rota ni del Ejército del Aire en Torrejón, Morón y Zaragoza, reactivada esta
última tras la pérdida de Wheelus. En los anejos del acuerdo, en uno de los
artículos, se prohibía el almacenamiento de armas químicas o biológicas y se
incluían regulaciones para las Fuerzas Armadas y personal estadounidense en
España[27].
Un Tratado de Amistad y Cooperación
Las negociaciones para la renovación del Convenio de Amistad y
Cooperación comenzaron en 1974. La situación empeoró para Estados
Unidos. A la crisis generada por el desastre de Vietnam vino a sumarse el
Watergate. En el área mediterránea se produjeron acontecimientos relevantes:
revolución en Portugal y golpe de Estado contra el arzobispo Makarios, al que
siguió la invasión y conquista de parte de Chipre por Turquía. Grecia retiró
sus fuerzas de la OTAN y redujo la presencia militar norteamericana en su
territorio. A su vez, Turquía, reaccionando contra las presiones del Congreso
estadounidense, hizo lo propio con sus instalaciones militares
norteamericanas. Añádase el incremento de la influencia del Partido
Comunista en Italia. El flanco sur de la OTAN estaba en muy difícil situación
y sobre esta premisa cobraban mayor valor las facilidades proporcionadas en
España a Estados Unidos.
Estos, ya desde la primera negociación, mantuvieron firmemente su
postura de renovar el sistema creado en aquellos convenios, mientras que
España solicitaba un tratado de defensa. Antes de comenzar formalmente las
negociaciones, se habían celebrado conversaciones exploratorias y la
significativa firma de la declaración de principios por el entonces príncipe
Juan Carlos.
Las negociaciones no adelantaban, las posturas eran contrapuestas. A
principios de 1975, ante la imposibilidad —puesta de manifiesto— de que el
Congreso norteamericano aprobase un tratado, según interesadas
informaciones del Washington Post, los negociadores españoles propusieron
la retirada de Torrejón, la desactivación total de Morón o un reconocimiento
explícito de la OTAN de que las bases españolas contribuían a su defensa[28],
junto con unas contraprestaciones cifradas en mil quinientos millones de
dólares[29]. Los norteamericanos optaron por recabar la aquiescencia de la
OTAN a la sugerencia hispana, pero sin resultado.
(Izquierda) Dean Rusk, secretario de Estado USA.
(Derecha) Teniente general Manuel Díez Alegría.
Firma del Tratado de Amistad y Cooperación hispano norteamericano en el Departamento de Estado USA. A la izquierda, López Bravo; a la derecha, William P. Rogers. Washington, 6 de agosto de 1970.
Mientras tanto, el ambiente político español estaba en plena efervescencia,
con Franco físicamente deteriorado y con el problema vasco, al igual que en
las negociaciones anteriores, encrespando la situación interna. Fue imposible
entonces mantener una postura consistente. El Gobierno español, que había
anunciado públicamente que si no se llegaba a un acuerdo el 26 de septiembre
no se daría paso a una extensión del Convenio y las tropas norteamericanas
tendrían que marcharse de las bases, tuvo que ceder una vez más en toda la línea. El 27 de septiembre eran fusilados cinco miembros de ETA y FRAP,
tras un juicio sumarísimo, y toda Europa se echó encima de España. A esto se
unió el grave problema del Sahara y los preparativos para la Marcha Verde,
apoyada por Estados Unidos. Franco indicó que había que firmar.
Estados Unidos guardó un discreto silencio desde el punto de vista
diplomático ante aquella avalancha, y el 4 de octubre de 1975, Kissinger y
Cortina anunciaron que había entendimiento: Estados Unidos mantenía
sustancialmente idéntico el acuerdo ejecutivo y España recibía a cambio de
quinientos a setecientos millones de dólares en ayuda militar.
Afortunadamente, el Departamento de Estado no tuvo tiempo de someter el
nuevo acuerdo al beneplácito del Congreso; la enfermedad de Franco y su
posterior muerte, el 20 de noviembre, paralizaron el proceso[30]. Coronado rey
Juan Carlos I, el nuevo ministro de Asuntos Exteriores exponía a Kissinger el
21 de diciembre de 1975:
Las líneas generales de lo que el acuerdo marco necesita para que lo
apruebe el Gobierno y el rey. Que se convierta el acuerdo ejecutivo en
tratado bilateral. Que se aumenten las contrapartidas de diversa índole hasta
llegar a mil millones de dólares. Que se fijen unas fechas-tope concretas para
la retirada de los ingenios nucleares de la base de Rota; que se articule de
una manera precisa la vinculación orgánica de los planes defensivos a la
estrategia de la Alianza Atlántica. Y que no hubiera ningún anejo o cláusula
de índole secreta al tratado mismo[31].
Estados Unidos entendió que debía hacer un gesto de apoyo a la nueva
Monarquía y accedió, pero la renegociación llevaba el pie forzado del acuerdo
marco Kissinger-Cortina, lo que influyó en el tratado y acuerdos anejos. El 22
de enero de 1976, el jefe de la misión negociadora norteamericana,
McCloskey, llegó a Madrid para dar algunos retoques y al día siguiente la
OTAN aprobaba la inclusión de una referencia a la importancia de la
cooperación de España a la defensa de Occidente.
El 24 de enero se firmaba el Tratado de Amistad y Cooperación; en sus
artículos 5 y 6 establecía una relación defensiva, aunque no especificada,
sobre una base de reciprocidad e igualdad en conexión con los planes de
seguridad existentes en la OTAN; con este fin se constituía un Estado Mayor
Combinado de Coordinación y Planeamiento, facilitándose la utilización y
mantenimiento de las bases de Rota, Torrejón, Zaragoza, Morón y otras
instalaciones perfectamente detalladas, así como la zona geográfica de interés
común[32].
Cortina Mauri, Hans Dietrich Genscher y Henry Kissinger, en París, mayo de 1975. Las presiones de
Washington darían lugar a una nueva firma meses después.
Barco USA para la Marina española.
Además de la insuficiente relación defensiva, se acordó una amplia
relación en asuntos económicos, educativos, culturales, científicos, técnicos y
agrícolas. La contraprestación económica era seiscientos millones de dólares
en préstamos para compras militares, ciento setenta millones de dólares en
donaciones y cuatrocientos cincuenta millones en préstamos del Export-Import Bank. Por vez primera se recogía que Estados Unidos no almacenaría
armas ni componentes nucleares y se indicaba que a partir del 1 de enero de
1979 comenzaría la retirada escalonada de los submarinos nucleares de Rota,
como así ha ocurrido. Con gran sentido político, el Congreso norteamericano
ratificó el tratado, que no era tan comprometedor como parecía.
Conclusión
La finalidad del sistema de bases instaurado en 1953 fue la defensa de
Europa Central y el control del Mediterráneo occidental en función de la
defensa de países como Italia, Grecia, Turquía, zonas y países de la OTAN y
también Yugoslavia. Así ha permanecido, con diversas variaciones, hasta la
actualidad. La falta de percepción de esta realidad histórica ha llevado a
estudios y afirmaciones inaceptables[33].
Cara al futuro de las bases, ya españolas, no parecen existir alternativas
importantes para Estados Unidos[34], mientras España está metida de lleno en
el radio de acción de los nuevos bombarderos soviéticos Backfire y los SS-20
y su presencia en el segundo Mediterráneo es asombrosamente mínima. El
sistema hasta ahora mantenido no ha sido satisfactorio. Está orientado
claramente a la OTAN desde su constitución y desequilibrado en contra de
España: todos los inconvenientes de una alineación con la OTAN y ninguna
ventaja. No parece posible evitar esta orientación en una renegociación
profunda y aceptable, tanto para Estados Unidos como para la defensa de
España, caso de querer mantener el statu quo.
Kissinger ante el emblema de la OTAN.