As políticas sociais e as políticas de saúde no contexto do processo de globalização

As políticas sociais e as políticas de

 

saúde no contexto do processo de

globalização

 

Ana Luíza Viana

Pode-se afirmar que as políticas sociais foram e são expressões de

um tipo específico de intervenção estatal,1 cujo momento mais emblemático foi aquele do pós-guerra, quando se consolidou o assim chamado Welfare State nos países do capitalismo avançado. Dessa forma, o Welfare State pode ser conceituado, nesse período, como o Estado que oferecia proteção governamental mínima em níveis de renda, alimentação, saúde, habitação e educação, assegurados a cada cidadão como um direito, não como caridade (Wilenky, 1975).

Como se sabe, os modernos sistemas de proteção social surgiram de forma paralela ao nascimento dos Estados nacionais e dos processos de modernização/industrialização; porém, foi no período do pós-guerra que emergiu a forma mais visível e emblemática desse tipo de Estado, conhecido por sua vasta e ampla intervenção no campo das políticas sociais. Este Estado Social, que sucedeu ao Estado liberal-democrático, na verdade, expressava um tipo particular de arranjo entre o Estado, o mercado e a sociedade, simbolizando, como bem afirmou Ardigó (apud La Rosa, 1990), um grande fato civil baseado em um duplo compromisso: entre o Estado e o mercado e entre democracia e capitalismo. Assim, o Welfare State pode ser visto nesse período como um elemento estrutural das economias capitalistas contemporâneas, exatamente como uma determina da forma de articulação entre o Estado, o mercado e a sociedade, assentada sobre um círculo virtuoso que se estabelecia, por um lado entre produtividade versus salário versus demanda versus lucro versus investimento, e por outro, entre salário versus contribuição versus benefícios; o consumo e a democracia de massa "alimentavam" esse ciclo de bem-estar (Jessop, 1993). Por isso se associa a essa etapa do capitalismo os nomes de Keynes e Beveridgé, como representativos das políticas econômicas (de pleno emprego) e sociais (redistributivas) do período.

Conforme Ferrera (1993a), são representativos desse período histórico quatro tipos de Welfare Slate, quatro padrões de intervenção do Estado na área social: o universal; o ocupacional; e as suas respectivas formas mistas. O primeiro, vigorando na Escandinávia, definia-se pela prevalência da modalidade

seguridade 2 para o fornecimento da assistência pensionística e sanitária; o segundo, de tipo ocupacional, caracterizava-se pela prevalência da forma seguro nos dois tipos de assistência, sendo o modelo da Europa continental. Os tipos mistos definem-se pelo uso de ambas as modalidades - seguro e seguridade -, em duas áreas

da política social - a assistência pensionística e sanitária. 3

Assinale-se que esses modelos tiveram no período do pós-guerra a sua consolidação e expansão, a partir das reformas implantadas nos Seguro Nacional e Seguro Ocupacional, que vigoraram de 1920 até o final da Segunda Grande Guerra, nos países desenvolvidos.

A expansão dos modelos de proteção social - de tipo vertical (maior número de benefícios para uma mesma população coberta), horizontal (expansão da população cober ta) e quantitativa (benefícios maiores) - foi a tônica desse período, justamente quando o tipo de crescimento proposto (baseado no consumo de massa de bens duráveis, com formas de produção de tipo fordista/taylorista, com alto grau de intervenção estatal no financia mento e na regulação do crescimento, referendados por grandes pactos sociais entre sindicatos, partido e governo) propiciou tanto um financiamento abundante para as políticas sociais, como consenso social para a distribuição de benefícios através de grandes aparelhos estatais altamente centralizados.

Porém, como se sabe, a crise da segunda metade dos anos 70 trouxe mudanças importantes para o padrão de desenvolvimento capitalista, impondo uma nova revolução tecnológica, ao lado de um processo acelerado de internacionalização do comércio de bens e serviços, dos investimentos diretos produtivos e do capital financeiro.

Jessop (1993) resume as principais tendências da economia mundial contemporânea em cinco pontos: o rápido crescimento e difusão de novas tecnologias; a passagem do modo de produção fordista, baseado em processos laborais rígidos e consumo de massa estandar dizado, para um novo modo pós-fordista, onde predominam processos flexíveis e consumo diferenciado; elevada internacionalização dos fluxos comerciais, industriais e sobretudo financeiros; a reestruturação espacial da atividade econômica em torno de três pólos de crescimento (Europa, Estados Unidos e Ásia); e a globalização do risco, isto é, a emergência de riscos que envolvem ameaça para vários países (como são as questões referentes ao meio ambiente).

Este novo padrão de desenvolvimento, formado a partir de mudanças significativas no padrão tecnológico, financeiro e de produção capitalista, ocasionou uma globalização dos mercados; isto é, uma integração internacional dos mercados de bens, serviços e capital. Dessa forma, Strange (1993) afirma que a globalização pode ser definida como um "processo dinâmico" que emerge com a mudança estrutural da economia política global. Por sua vez, essa mudança altera - de modo significativo - a gama de opções disponíveis para os governos nacionais, as empresas comerciais, as classes sociais, e os indivíduos isolados, segundo a sua posição particular nessa economia global.

Nesse contexto, pode-se afirmar que uma das mudanças mais importantes foi o estabelecimento de novas relações de equilíbrio entre os três elementos institucionais do capitalismo - o Estado, o mercado e as empresas -, como os denominou Therborn (1995). Assinale-se que, atualmente, os processos de desindustrialização, de desenvolvimen to da economia dos serviços e as novas formas de gerenciamento empresarial, definiram novos padrões de relacionamento entre esses elementos institucionais: a supremacia atual é dos mercados (monetário e financeiro), diferentemente do que ocorreu em outros padrões de desenvolvimento capitalista (Therborn, 1995). Dessa forma, o alargamento atual dos mercados financeiros tem como conseqüência o enfraquecimento dos dois outros elemen tos institucionais - Estado e empresas - na medida em que estes não conseguem operar na escala em que os mercados hoje operam, e nem concentrar capital como eles o concentram, pois os mercados internacionalizados geram hoje mais capital que os Estados e as empresas.

Inaugura-se, portanto, a partir dos anos 80, um novo padrão de desenvolvimento capitalista, com importantes conseqüências para o perfil recorrente de atuação estatal na área social, afetando de forma considerável o espaço onde as políticas sociais tradicional -mente se organizavam: o Estado.

Segundo Ferrera (1993b),

o núcleo originário e fundamental do WS, responsável pela

concessão ou conquista de específicos direitos de proteção, só

é entendido a partir de uma ordem territorial e do Estado

nacional; e são os problemas e interesses da integração social,

estabilidade política e crescimento econômico do Estado

nacional que delimitaram a evolução qualitativa e quanti tativa

das políticas sociais nesse último século.

Dessa maneira, o período atual é de crise dos modelos de WS - o Universal e o Ocupacional -, pois as condições que estavam presentes quando da consolidação e expansão desses modelos (como o crescimento industrial de pleno emprego, a estrutura demográfica equilibrada, a estrutura familiar nuclear, situações socioculturais peculiares, e o apogeu do Estado nacional) ou se encontram fortemente abaladas ou não resistiram às novas situações criadas pelo processo de globalização.

Em particular, a transição pós-industrial e as transformações no mercado de trabalho estão a impor limites bastante sérios de atuação para ambos os modelos, ao inibir os canais clássicos de financiamento das políticas sociais (tanto de origem fiscal quanto contributi va), através da redução dos recursos à disposição do Estado. Este fato liga-se à diminuição dos recursos a serem extraídos da esfera produtiva - pilar das atuais estruturas tributárias nacionais -, tendo em vista que a especulação financeira produz hoje muito mais capital que a esfera produtiva; e à diminuição dos recursos que podem ser obtidos através do trabalho - pilar das estruturas contributivas -, pela redução do emprego, tendo em vista o novo padrão tecnológico desta fase atual de desenvolvimento capitalista.

Por outro lado, o consenso social democrata está sendo substituído por um novo consenso - o neoliberal -, isto é, uma nova superestrutura ideológica e política correspon dente a essa imensa transformação histórica que vive o capitalismo moderno (Therborn, 1995). O antigo consenso baseado no pleno emprego, em políticas redistributivas e extensa participação dos partidos e sindicatos nos pactos sociais garantidores do crescimento econômico era extremamente adequado aos modelos de política social baseados em ampla intervenção da esfera pública.

O novo consenso, à medida que propugna pelo privilegiamento da eficiência e eficácia, como instrumentos de diminuição de custos, na liberdade de escolha e na competição público e privado (Dahrendorf, 1988), não prioriza a intervenção estatal como forma única de solucionar as desigualdades sociais. Assim, esses modelos de política social têm sido alvo fácil dos neoliberais em sua defesa do Estado mínimo e das liberdades de escolha individual e do próprio mercado, como elementos centrais na busca, para eles, da igualdade com equilíbrio.

Além disso, as velhas premissas onde os dois modelos de WS desenvolveram-se estão em transformação e exigem novas soluções. Assim, a economia em rápido crescimento foi substituída por um crescimento lento ou nulo, onde a contenção de custos passa a ser uma variável importante nas decisões de políticas públicas. A sociedade industrial foi substituí da pela sociedade pós-industrial, ocasionando, como vimos, o desenvolvimento da econo -mia de serviços, modos de produção mais descentralizados, consumos diferenciados e flexibilização das relações de trabalho. A antiga divisão de trabalho entre os dois gêneros provoca uma redefinição das relações de gênero e a busca por uma nova conciliação entre vida profissional e reprodução social. A antiga estrutura demográfica, em relativo equilí brio, vem sendo substituída pelo envelhecimento populacional e pelo fenômeno da migra ção acelerada do sul para o norte, o que impõe novas limitações e controles de custo. O aumento das expectativas sobre a extensão de benefícios tende a ser substituído por novos encargos por parte dos beneficiários, introduzindo diferenciações nos sistemas de proteção social. E o enfraquecimento dos Estados nacionais leva a que se introduzam novas relações centro-periferia, dentro de um mesmo país e em escala global (Ferrera, 1993a).

Assim, a crise é dos dois modelos - o Universal e o Ocupacional -, sem que, contudo, até o momento tenha surgido alguma forma institucionalizada que substitua as duas velhas formas de proteção social. Segundo Ferrera (1993a), a crise atual tem afetado mais o modelo universal, por ser este mais sensível à subida dos custos, e também por sua maior rigidez institucional, quando comparado ao modelo ocupacional. Este último pode ainda recorrer a formas mais flexíveis de atuação, através de uma "balcanização" de seus entes constitu tivos; isto é, através de uma fragmentação e de uma diversificação maior nas formas de proteção até então oferecidas.

Abre-se, portanto, a possibilidade para que apareçam novas formas de solidariedade, mais leves e seletivas, capazes de superar as contradições e limites dos dois antigos modelos.

A tendência é de que apareçam novos modelos, de forma a dar conta das tendências atuais de globalização/fragmentação. Esses novos modelos podem vir a ser representados por um mix de: universalismo e particularismo; universalismo leve e ocupacional pesado; standard (supra) nacional e diversificação subnacional (Ferrera, 1993a).

Entretanto, o aparecimento de um novo modelo é difícil, tendo em vista as atuais transformações socioeconômicas e o contexto institucional e político-partidario desse final do século em que se caminha, a passos largos, do universalismo nacional para o particula rismo subnacional.

Em suma, a longa crise econômica, as transformações do período pós-industrial, o crescimento da proporção de mulheres na população economicamente ativa, e os novos fluxos migratórios, alteraram a estratificação ocupacional e a própria estrutura de confor mação das classes sociais nos países maduros. O enfraquecimento dos Estados nacionais e os processos de descentralização, como fenômenos universais, estabeleceram novas dimensões para a relação centro-periferia dentro de um mesmo país e mesmo internacio nalmente. E novas configurações políticas - substitutivas das antigas estruturas sindicais e partidárias- introduziram novos atores na arena de decisão das políticas públicas.

Entretanto, quando se examina o desenvolvimento recente dos WS, vê-se que as reestruturações efetuadas no plano econômico, e as próprias propostas do consenso neoliberal para a área social não produziram alterações de peso nos principios básicos de funcionamento dos antigos modelos. As razões que estão sendo apontadas para explicação desse fato referem-se: ao envelhecimento da população, que impõe, para os sistemas de previdência, a distribuição de pesados benefícios; às atuais taxas de desemprego no capitalismo maduro, que favorecessem extensos gastos em seguro-desemprego e em (re)qualificação de mão-de-obra e formação profissional; às próprias desigualdades propi ciadas pelas políticas neoliberais, fazendo com que pesadas políticas sociais compensató rias tivessem que emergir; e à própria magnitude do Estado Social, como empregador de parcela considerável da população econômicamente ativa, ocasionando uma certa rigidez na forma de provisão de bens e serviços sociais. Esses fatos também explicam, por sua vez, o ascenso proporcional dos gastos sociais na renda nacional dos países desenvolvidos, em períodos mais recentes (Médici, 1994).

O certo, porém, é que nos defrontamos com um problema maior: talvez o processo de globalização afete mais as clássicas funções do Estado na área econômica e menos o seu papel na área social, pois, como bem assinalou Ferrera (1993b), é no espaço nacional, e sob a égide do Estado-nação, que estão referidos os direitos/deveres concernentes à proteção social.

Por outro lado, sabemos hoje que mais Estado não significa mais público e menos desigualdade, e que menos Estado também não significa mais eqüidade. A existência do Estado não é suficiente para o alargamento da esfera pública - aquela que deve representar o interesse geral, a provisão de bens coletivos e o universalismo -, mas, por outro lado, sem ele não se criam espaços públicos que representem mais do que interesses particulares. E aqui aparece o problema da constituição de formas estatais universais: será que a criação de um Estado universal não precede a formação de políticas sociais igualitárias? Isto é, não será condição importante de viabilização de políticas sociais de corte universal a criação de aparatos públicos capazes de ação autônoma e eficiente e que não sejam prisioneiros de interesses de grupos, partes e particularidades?

O certo é que novos modelos de proteção social que prescindam de algum grau de intervencionismo estatal e do referimento a algum espaço territorial são difíceis de se formar. Isso, talvez, explique, em parte, porque as políticas neoliberais, que acompanharam o processo de transformação econômica, foram até o momento tão inócuas para a área social, no mundo desenvolvido - pelo menos na

forma como os governos neoliberais o desejaram.4

Por isso, o desafio da (re)construção e Reforma do Estado continua mais vivo do que nunca. Sem ele o discurso sobre política social assume um caráter cada vez mais seletivo, focalizado, compensatório e ao sabor das caridades privadas, nacionais e internacionais, voltando-se para formas pré-modernas de proteção

social.5

 

As políticas de saúde nesse contexto

A política de saúde, como não poderia deixar de ser, não ficou imune a esse cenário e às profundas transformações políticas e econômicas operadas nas economias mais desenvolvidas, nesses últimos quinze anos.

Assim, desde a segunda metade dos anos 70, a proposta de reforma dos sistemas de saúde tem sido a tônica das políticas para a área, como forma, fundamentalmente, de diminuir os custos da atenção médica e de se racionalizar os gastos dos sistemas de saúde, ao lado do apelo para a ampliação da universalização.

Dessa forma, em quase todos os países ocorreram pequenas e maiores reformas nos sistemas públicos de saúde, sem que, contudo, se alterassem alguns princípios básicos de funcionamento dos sistemas de atenção em saúde, como o universalismo, o financiamento e a regulação estatal.

Entretanto, em dois países, símbolos da aplicação das políticas neoliberais, ou pelo menos da formulação e difusão do discurso neoliberal - Estados Unidos e Inglaterra -, paradoxalmente, as reformas não introduziram, ainda, mudanças de peso, ou até mesmo caminharam em um sentido contrário do que propugnavam as orientações contemporâneas para as políticas sociais.

A reforma inglesa de 1990 introduziu a concorrência dentro do espaço público, ao delegar maior autonomia e responsabilidade para o nível local, incentivando a competição entre prestadores públicos e privados. São os mecanismos de mercado que passam a orientar a gestão (delegada aos general practitioners e aos distritos sanitários) do sistema de saúde, onde é a demanda que organiza o sistema sanitário (Ugá, 1995). Porém, não se afetou a idéia de universalismo e nem se desresponsabilizou o Estado com o financiamento e a regulação do sistema.

A reforma americana, introduzida pelo governo de Bill Clinton, em 1993, instituída através do The Health Security Act, criou o cartão de Segurança Sanitário universal, financiado com recursos de empregadores, empregados e Estado, visando a neutralizar os graves problemas que o sistema anterior apresentava - em breves traços, altos gastos, baixa cobertura e grandes iniqüidades. Por outro lado, definiu-se que o modelo a ser adotado privilegiará regional health alliances, formadas por cooperativas de consumidores de planos de saúde privados (Ugá, 1995). Assim, nesse país, a reforma foi muito mais no sentido de criar mecanismos de acesso a serviços já desenvolvidos em muitos países, mas dentro ainda de uma ótica privada para o financiamento e a oferta de serviços.

Outras reformas importantes ocorreram em vários países, entre o final dos anos 80 e início dos 90, podendo-se afirmar que a palavra de ordem foi a da flexibilização e do incentivo a formas de gerenciamento competitivas, mas mantendo-se o acesso universal e o mix contributivo/fiscal no financiamento dos sistemas.

Talvez, o traço mais comum em todas as reformas tenha sido a da descentralização da operação dos serviços e a tentativa de aumentar as responsabilidades das esferas subnacionais de governo para com a atenção à saúde. Este movimento de delegar maior autonomia e responsabilidade para os níveis regionais e locais tem sido uma constante ao longo dos processos contemporâneos de reforma dos sistemas de saúde, como forma, inclusive, de se resolver a crise de financiamento do sistema, aumentando a participação dessas esferas locais no gasto público em saúde.

O certo, porém, é que pouco se avançou na redução dos gastos, e em alguns países, ao contrário, esses continuaram a se expandir (Médici, 1994). Mais uma vez, as explicações se ligam às mudanças na estrutura demográfica e no perfil de morbimortalidade da população mundial; à crescente complexificação tecnológica da assistência médica; à não substituição de procedimentos e mão-de-obra, nessa área, quando da incorporação de novas tecnologias; e ao comportamento da demanda por serviços médicos - inelástica aos aumentos de renda e sendo determinada pela própria oferta. Ou seja, a área da saúde evidencia um problema específico de custos crescentes, no sentido que a oferta determina a demanda - sendo a primeira impulsionada pela gama de novas descobertas tecnológicas nessa área.

Dessa forma, pode-se avaliar que os avanços das reformas dos sistemas nacionais de saúde estiveram muito mais na proposta da descentralização e da flexibilização, como sinônimo de novos parcerias entre o público e o privado, e menos na redução dos gastos públicos, sendo certo, porém, que os mecanismos regulatórios e de controle se expandiram e se sofisticaram bastante ao longo desses anos.

Por isso, retorna-se aqui ao problema apontado no final do item anterior: é possível reduzir o papel do Estado e de sua responsabilidade pela atenção à saúde dos cidadãos, como induzem, ou desejam induzir, o enfraquecimento da esfera estatal -no plano econômico - e as novas orientações políticas para a área social, advindas do discurso e das práticas neoliberais?

Em resposta a essa questão, pode-se afirmar que as reformas, mesmo quando introduzidas por governos conservadores, não alteraram as bases fundamentais em que foram construídos os modernos sistemas de proteção, aí incluindo os sistemas de saúde, à medida em que o papel e as funções da esfera estatal no interior dessa política pouco se modificaram.

As pesquisas de opinião que têm sido feitas nos países desenvolvidos (Ferrera, 1993a) mostram um grande apoio da população aos seus sistemas nacionais, podendo-se afirmar que, em alguns países, tais sistemas funcionam como símbolos de coesão nacional e de solidariedade social. Nesse sentido, Fleury (1994) aponta que "aqueles que consolidaram fortes sistemas de proteção social (...), hoje apresentam uma irredutível resistência a submeter as políticas sociais aos ditames do capital industrial, dado o complexo arco de interesses, consolidado em torno da proteção social".

Por isso é que mesmo com todas as limitações impostas pelo processo de globalização para o funcionamento de políticas sociais de corte mais redistributivas, tais políticas pouco se modificaram até o momento, pois evocam ainda símbolos de uma solidariedade construída a duras penas em seus espaços nacionais.

Talvez, o que se deva investigar, é se os processos de descentralização efetuados não poderão introduzir pesadas diferenciações nos padrões anteriores de atendimento.

Aqui, aparecem as hipóteses de Ferrera de um universalismo nacional mais fraco, ao lado de diferenciações regionais mais pesadas: mix de universalismo e particularismo e standard nacional e diversificação subnacional.

Abrem-se, portanto, as possibilidades dessa combinação -standard nacional e diversificação regional - em todos os países, onde são os níveis subnacional - regional ou local - que passam a deter, cada vez mais, a responsabilidade pela assistência sanitária.

O problema residiria, então, no fato desse processo se fazer sem controles previamen te estabelecidos: o exemplo do Canadá é paradigmático, no sentido de mostrar a utilidade de controles centralizados em uma única instância decisória como um dos "elementos-cha ve" para a eficácia administrativa, técnica e financeira dos sistemas nacionais de saúde.

Assinale-se, ainda, que se for irreversível, o processo de descentralização - decorrente de profundas mudanças espaciais dentro do território nacional, das recorrentes crises de financiamento nos sistemas nacionais de saúde e das propostas de novos modelos gerenciais e assistenciais - esse processo só será eficaz se ocorrer uma maior integração dos diferentes níveis de governo. Como bem assinalaram Labra & Buss (1995),

o grau de êxito da tendência atual à radical descentralização

dos serviços depende enteada país muito mais do padrão

histórico de relacionamento poder central/unidades políticas-ad -

ministrativas e da existência ou não de uma cultura societal

comunitária do que da capacidade da autoridade central de

impor uma nova racionalidade centrífuga aos serviços.

Qualquer movimento que desagüe em propostas exclusivamente locais para a saúde é passível de imensas distorções, irracionalidades e desperdícios de recursos, como bem demonstram trabalhos recentes de análises do processo de descentralização das políticas de saúde na América Latina (casos chileno, argentino e brasileiro).

Por último, cabe ressaltar que o êxito dos processos de flexibilização, que procuram novos tipos de parceria entre o público e o privado, é também, parafraseando Labra & Buss, altamente dependente dos padrões históricos de relacionamento público/privado em cada país, e da existência (ou não) de uma cultura fundada no interesse público, onde a atuação do setor privado seja passível de controle social.

 

Referências bibibliográficas

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WILENSKY, H. The Welfare State and Equality-Structural and Ideological Roots of Public Expenditures. Berkeley: University of California Press, 1975.

 

1 Segundo LEMIEUX (1994) , as políticas públicas, na área social, ou em outra área, podem ser definidas "comme des tentatives de régulation de situations présentant un problème public, dans une collectivité ou entre des collectivités".

2 Três modalidades básicas de ação são constituidoras dos sistemas de proteção social: a forma assistência, a forma seguridade e a forma seguro. Elas se distinguem pelo tipo de cobertura oferecida, perfil de financiamento e tipo de prestação. Assim, a forma assistência tem cobertura marginal, o financiamento é proveniente de recursos fiscais e sua prestação ocorre de forma ad hoc. A forma seguridade define-se pela cobertura universal, com financiamento fiscal e prestação homogênea de soma fixa. O seguro oferece cobertura de tipo ocupacional, com financiamento contributivo e prestação oferecida de forma contributiva/redistributiva. As diferentes áreas da política social (previdência, saúde, educação, habitação etc.) podem oferecer bens e serviços sob uma dessas três modalidades ou através de uma combinação de formas. Entretanto, quando o conjunto da área social oferece bens e serviços com a predominância de uma dessas três formas, configura-se um padrão específico de política social, que pode ser o WS de tipo universal, quando predomina a forma seguridade, ou ocupacional, quando predomina a forma seguro. Ver FERRERA (1993a).

3 O tipo universal misto define-se pelo uso das modalidades seguridade e seguro na assistência pensionística e sanitária, sendo o padrão dominante na Inglaterra, Nova Zelândia e Canadá; o tipo ocupacional misto é o padrão dominante na Itália, Suíça, Holanda e Irlanda. Ver FERRERA (1993a).

4 JESSOP (1993) advoga mudanças no WS a partir da evolução do modo de produção fordista para o pós-fordista. Esse processo promoveria inovações tecnológicas e de reorganização das atividades do Welfare, acompanhando a flexibilização do mercado de trabalho e as novas competitividades estruturais. Assim, nos anos 80, um "Workfare State schumpteriano" substituiria o "Welfare State keynesiano".

5 Alguns autores, como ROSE (1993), evocam que a proteção social é produto do Estado, do mercado e da unidade familiar, criticando-se a visão estatocêntrica do WS. Alega ROSE que pensar o WS, como um produto oriundo exclusivamente do Estado, significa ignorar a importância do mercado ou do núcleo familiar na criação de redes de proteção social. O autor aponta o exemplo do Japão, onde há uma tradição de proteção interna à estrutura familiar, que passa de geração a geração, resultando em indicadores próximos da Suécia (para esperança de vida, por exemplo). Entretanto, o que esses autores ignoram é que o aparecimento do Estado, no centro das políticas sociais, foi proveniente de distorções nas formas de proteção oferecidas pelo mercado; e, o que é mais óbvio, que as formas familiares são bastante desiguais, tendo em vista o próprio perfil de distribuição de renda e os processos históricos-culturais inerentes a cada país.