13. O papel tripartite na divulgação de casos e óbitos por Covid-19 e a atuação do Conass

13. O papel tripartite na

 

divulgação de casos e óbitos por

 

Covid-19 e a atuação do Conass

 

Felipe Ferré, Nereu Henrique Mansano, Marcus Vinícius de Carvalho, Fernando Campos Avendanho, Jurandi Frutuoso Silva, Núbia Cristina da Silva

A pandemia da Covid-19 explicitou fragilidades dos sistemas de informação de saúde, em especial dos dados abertos de vigilância. Ao mesmo tempo, mostrou a força da conjunção de esforços dos gestores municipais, estaduais e federais para superar obstáculos. Os gestores e a população aprenderam e vivenciaram o quanto é complexo enfrentar uma pandemia, uma vez que a forma como vivemos e nos relacionamos uns com os outros tem impactos no processo saúde-doença. Além disso, existem conflitos relativos às próprias instituições que, ao mesmo tempo, deveriam ofertar continuidade normativa às ações estratégicas, porém são sujeitas a vicissitudes, como a troca de cargos de chefia no meio do caminho, que interferem no inicialmente planejado.

Em meio ao caótico manejo da Covid-19, coube ao Conselho Nacional de Secretários de Saúde (Conass) reiterar o compromisso do Sistema Único de Saúde (SUS) com os princípios previstos na lei 8.080

de 1990 (Brasil, 1990), voltados para a “divulgação de informações quanto ao potencial dos serviços de saúde e a sua utilização pelo usuário”; a “utilização da epidemiologia para o estabelecimento de prioridades, a alocação de recursos e a orientação programática”; a “conjugação dos recursos financeiros, tecnológicos, materiais e humanos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios na prestação de serviços de assistência à saúde da população” e a “organização dos serviços públicos de modo a evitar duplicidade de meios para fins idênticos”. Nosso objetivo aqui é descrever o ambiente e as ferramentas para a promoção dessas ações que tiveram como esteio um conjunto de painéis, de divulgação aberta e restrita, elaborados durante a pandemia pelo Conass, em parceria com gestores dos três níveis de governo e da sociedade civil, com destaque para o Painel Conass | Covid-19.

 

Método

 

Revisão narrativa dos fatos acerca da notificação de casos e óbitos da Covid-19 com ênfase nas contribuições do Conselho Nacional de Secretários de Saúde (Conass) lastreadas em seu painel informativo e caracterização da capacidade de resposta estratégica à pandemia da Covid-19. A coleta ocorreu de forma não sistemática na base SciELO e em notícias de grande circulação entre fevereiro de 2020 e fevereiro de 2021.

 

Resultados e discussão

 

Os registros oficiais brasileiros (Brasil, 2021) foram iniciados dia 26 de fevereiro de 2020 com a notificação do primeiro caso de Covid-19 no estado de São Paulo. No dia 22 de março de 2020, com o primeiro caso em Roraima, o vírus já havia chegado a todos os estados. O primeiro óbito foi registrado dia 17 de março de 2020 no estado de São Paulo, e Tocantins foi o último estado a registar óbito, já no mês seguinte. No dia 26 de abril de 2020, o mundo atingiu 3 milhões de

casos e 206 mil óbitos (Souza et al., 2020).

Ainda em maio de 2020, apenas durante a semana epidemiológica (SE) 19, o estado do Amazonas foi o primeiro a registrar a trágica marca de 11 óbitos por 100 mil habitantes, numa demonstração de crise do sistema de saúde. A doença ainda não era devidamente conhecida e a demanda por equipamentos, em especial ventiladores pulmonares e equipamentos de proteção individual, e por insumos, como medicamentos para intubação, estava em vias de ser identificada e suprida. Ainda em abril de 2020, a imprensa relatou sepultamentos

em cova comum devido ao limite diário dos cemitérios (Albuquerque,

2020). Até esse momento, o Brasil havia registrado mais de 230 mil

casos em 58% dos municípios e 15 mil óbitos por Covid-19 (Cavalcante

et al., 2020).

O pico do registro de óbitos por data de notificação, próximo de 10 por 100 mil habitantes em apenas uma semana, foi atingido no Pará em maio de 2020 (SE 22), no Ceará em junho de 2020 (SE 23), em Roraima em julho de 2020 (SE 27) e em agosto de 2020 no Distrito Federal (SE 34). O acompanhamento atento dos gestores e da mídia a esses eventos foi fundamental como argumento para a mobilização de recursos humanos e materiais de modo a evitar que o mesmo cenário se repetisse em todos os demais territórios, ou a mitigar eventuais danos.

A forma de manejo da pandemia durante o primeiro semestre da Covid-19 no Brasil foi objeto de divergências entre as casas legislativas, o Supremo Tribunal Federal e as três esferas do Poder

Executivo (Cepedisa, 2020). O programa de testagem apresentou dificuldades desde o começo por deficiência de insumos, inicialmente para a própria coleta e posteriormente para outras etapas do processamento laboratorial, especialmente para a extração do material genético viral para os exames de RT-PCR, padrão-ouro para o diagnóstico. A despeito da subnotificação, além das questões

relacionadas à desigualdade social (Magno et al., 2020), muitos casos podem ter sido registrados com testes sem especificidade adequada, com a disseminação dos chamados “testes rápidos” imunológicos, utilizados muitas vezes de forma inadequada, principalmente no início da pandemia. Consequentemente, os números brasileiros devem ser analisados com o devido cuidado.

Diante da fragilidade e fragmentação dos Sistemas de Informação em Saúde (SIS) nacionais e da falta de uma solução de registro

eletrônico em saúde nacionalmente padronizada (Ferré, 2021), novas soluções precisaram ser desenvolvidas de forma emergencial para atender à demanda de monitoramento e avaliação da pandemia. Os papéis institucionais em relação à Covid-19 não foram normatizados de forma célere em consenso tripartite e entre os três poderes, especialmente quanto ao manejo da contenção do vírus e à tipificação das medidas de restrição e definição de estabelecimentos não essenciais que deveriam fechar as portas durante o processo que se

chamou de lockdown (Alves, Ramos & Delduque, 2020). Cada ente federativo passou a lidar com a pandemia a seu modo, incluindo a relação com a mídia e redes sociais. Os entes federativos não apenas estabeleceram estratégias próprias para lidar com notícias falsas,

boatos ou fake news, termo em voga em 2020 (Cantuário, 2020), mas divulgaram painéis próprios de informação da Covid-19, alguns dando ênfase ao número de recuperados. Até a data atual não há um padrão nacional no método de contabilizar casos, óbitos e recuperados; sequer data e hora para encerramento dos números diários pelos estados, restando padrões diferentes de informação para o cidadão ou pesquisador avaliar e comparar dados nacionais e locais.

Em junho de 2020, o país superou 30 mil óbitos de Covid-19, com recorde diário de 1.262 mortes, cuja visibilidade pressionou as

autoridades (Sandes & Vicentini, 2020). O caso de dissenso relativo aos dados da Covid-19 mais evidente ocorreu no dia 5 de junho de 2020 com a retirada, pelo governo federal, do total de casos e óbitos do

sítio oficial (Machado et al., 2020; Covid-19: após..., 2020). O retrocesso nos dados abertos sobre Covid-19 levou o Brasil a ser removido do ranking internacional de casos e óbitos por país

(Coronavírus..., 2020).

Em resposta, no domingo de 7 de junho de 2020 o Conass iniciou a divulgação dos dados oficiais diários de casos e óbitos coletados pelos estados em seus respectivos municípios, com a marca de 680.456

casos e 36.151 óbitos (Rodrigues, 2020). Em menos de 24 horas, a equipe do Conass realizou em paralelo três ações voltadas para a publicação do painel: 1) Ainda na noite do dia 6 de junho de 2020, colaboradores especialistas na elaboração de painéis dinâmicos iniciaram o desenvolvimento da estrutura de disposição de informações com a plataforma proprietária de inteligência de negócios mantida pela

empresa Tableau (Tableau Software, 2003), inicialmente na sua versão gratuita e, posteriormente, com licença cedida ao Conass em parceria com a Organização Pan-Americana da Saúde (Opas). Em menos de 24 horas, a primeira versão do painel dinâmico já contava com análises geográficas e com a automatização de indicadores de taxas de letalidade, de mortalidade e de incidência. 2) A equipe técnica do Conass iniciou a estruturação de fluxos para recebimento dos dados diários com as secretarias estaduais de Saúde (SES). Na manhã de domingo, 7, todas as SES foram mobilizadas pela Secretaria Executiva do Conass e incluíram os canais de comunicação desta entidade na rotina de envio de dados que vigorava com o Ministério da Saúde. Um banco de dados foi desenvolvido para receber os dados das SES diariamente, até às 16h. Também foi elaborado um fluxo para o acompanhamento e consolidação dos dados recebidos. 3) Ainda no início da tarde do dia do lançamento do Painel Conass | Covid-19, foi iniciada a terceira ação, que consistiu em mobilização da imprensa. Às 18 horas do dia 7 de junho de 2020, o Painel Conass | Covid-19 foi lançado, com repercussão nas mídias nacionais e internacionais.

O movimento foi seguido pelo consórcio de imprensa que passou a

postar dados coletados a partir dos sítios das SES (Veículos..., 2020). Houve relatos de elogios ao movimento, inclusive por congressistas

(Zocci, 2020). No dia seguinte, o governo federal retomou a divulgação

(Veja, 2020), com ampliação do painel para exploração por dados

agregados no nível municipal (Novo..., 2020). Porém, ante a possibilidade de nova retirada de dados, os esforços de consolidação oficiais e extraoficiais estabelecidos foram mantidos, sobretudo para

fazer frente à perspectiva negacionista (De Troi & Quintilio, 2020) ou à tentativa de minimizar os efeitos da pandemia com boatos ou

desinformação (Cantuário, 2020).

A precaução quanto à manutenção da divulgação dos dados de Covid-19, para além do governo federal, contou com novo argumento no enfrentamento dos boatos de que o número de mortes estaria inflado. Entre tantos absurdos, circulou nas redes sociais o rumor de que óbitos por acidente de trânsito estariam sendo contabilizados como

decorrentes de Covid-19 (Facchini, 2020). Em parceria com a Vital Strategies e a Associação Nacional dos Registradores de Pessoas Naturais (Arpen), o Conass lançou, em 3 de agosto de 2020, o painel de excesso de mortalidade, demonstrando que houve 24% de mortes naturais a mais em relação ao período equivalente do ano anterior

(Brasil teve..., 2020). Os dados sobre excesso de mortalidade

baseados no registro civil devem ser ponderados (Covid-19..., 2020), especialmente quanto às informações relacionadas à causa de óbito. Porém, as informações do registro civil se mostraram as mais oportunas para o monitoramento de óbitos das últimas semanas, pois os dados abertos oficiais registrados no Sistema de Informação de Mortalidade (SIM) são liberados pelo Ministério da Saúde com maior atraso, após cuidadosa codificação e investigação da causa de óbito.

A informação como estratégia de combate à pandemia levou o Conass a aprimorar o sítio Covid-19, conforme solicitado pelos

secretários estaduais (Mansano et al., 2020). A apresentação em janeiro de 2021 conta com três seções: “Painel geral”, acerca da situação do país quanto aos indicadores taxa de letalidade, taxa de mortalidade e taxa de incidência, além do quantitativo de casos e óbitos do dia; “painel por UF”, no qual é possível identificar o detalhamento dos mesmos indicadores por macrorregião de saúde; e “painel por região”, onde há os cenários da Covid-19 relativos a cada uma das cinco grandes regiões do país.

Na página inicial do Painel Conass | Covid-19 (Figura 1) constam os dados oficiais de casos e óbitos por estado e do país atualizados diariamente às 18 horas, bem como os dados consolidados por SE. A consolidação dos casos e óbitos referentes às últimas 24 horas ocorre manualmente, com a transposição de planilhas de cálculo enviadas por e-mail por cada estado. A justificativa para o processo artesanal de coleta é a desigualdade entre as tecnologias da informação em saúde disponíveis nos territórios. Apesar de alguns estados se reportarem à planilha com base em informações recuperadas dos sistemas nacionais de notificação, outros estados a consolidam manualmente junto com os municípios. Dessa forma, não é possível informar diariamente os dados oficiais integralmente de forma automatizada via consulta ao banco de dados mantido pelo sistema de informação. Ainda assim, a consolidação tem se mostrado fidedigna, pois, em processos independentes, Conass e Ministério da Saúde têm invariavelmente divulgado os mesmos números diários.

Figura 1 – Página inicial do Painel Conass | Covid-19 em

30/01/2021

Fonte: <https://www.conass.org.br/painelconasscovid19/>.

Acesso em: 30 jan. 2021.

Na Figura 2 é detalhado o cenário nacional quanto aos indicadores elencados. A série temporal mostra que não houve controle da pandemia. Durante o ano de 2020, a média móvel semanal mostrou o mínimo de 18 mil casos e 340 óbitos diários. Em outras palavras, o número de óbitos no país não ficou abaixo de um terço do máximo registrado. Dessa forma, não podemos afirmar que as medidas de contenção da pandemia foram plenamente efetivadas, o que pode estar repercutindo no aumento de casos e óbitos no início de 2021.

Figura 2 – Detalhamento do painel geral quanto aos indicadores

relativos a casos e óbitos por Covid-19 no cenário nacional –

Brasil, abril a dezembro de 2020

 

Fonte: <https://www.conass.org.br/painelconasscovid19/>.

Acesso em: 30 jan. 2021.

Como visto na Figura 3 para Minas Gerais, em cada estado é possível observar, além das curvas epidemiológicas de casos e óbitos, os desfechos distintos para as respectivas macrorregiões de saúde, bem como compará-los com os resultados do estado. De modo geral, a doença se espalhou com maior intensidade em locais com densidade demográfica mais alta.

Figura 3 – Detalhamento do painel por UF quanto aos

indicadores relativos a casos e óbitos por Covid-19 no cenário

estadual. (A) Detalhamento das macrorregiões do estado de

Minas Gerais. (B) Comparativo da macrorregião Norte em

relação ao estado – Brasil, abril a dezembro de 2020

Fonte: <https://www.conass.org.br/painelconasscovid19/>.

Acesso em: 30 jan. 2021.

 

A dispersão da Covid-19 foi diferente em cada região do Brasil, país de dimensões continentais com diferentes culturas e climas. Com o

painel por região (Figura 4) é possível visualizar os diferentes momentos da pandemia nas regiões ao longo do ano de 2020. A região Sudeste, com 42% da população do país, apresentou os maiores números de casos e óbitos ao longo de 2020. Da mesma forma, é notável a posição da região Norte no início da pandemia e seu recrudescimento no início de 2021 em relação ao total nacional. A região, que conta com 8% da população nacional, chegou a apresentar 23% dos casos e óbitos do Brasil. Por sua vez, a região Sul foi uma das últimas a registrar elevados índices de Covid-19.

Figura 4 – Detalhamento do painel por região quanto aos

indicadores relativos a casos e óbitos por Covid-19 no cenário

estadual – Brasil, abril a dezembro de 2020

 

Fonte: <https://www.conass.org.br/painelconasscovid19/>.

Acesso em: 30 jan. 2021.

A experiência do Conass na construção do Painel Conass | Covid-19 em 2020 deixou como legado para a gestão estadual do SUS e o sistema de saúde brasileiro o Centro de Informações Estratégicas para a Gestão Estadual do SUS (Cieges), núcleo de ciência de dados instituído na entidade em conjunto com especialistas da saúde em fevereiro de 2021 para prover respostas rápidas necessárias à tomada de decisão.

O Cieges tem como objetivo organizar e disponibilizar informações estratégicas de forma automatizada para apoio à decisão estadual do SUS com gestão da saúde informada por evidências. O esforço de ciência de dados com inteligência artificial resultou em painéis dinâmicos que consomem dados organizados num repositório com cerca de 11 bilhões de registros e já disponibiliza dezenas de painéis acerca de determinantes da saúde, situação de saúde da população, estrutura e produção de serviços de saúde e financiamento do SUS.

O combate à Covid-19 contou com esforços da assessoria técnica e de comunicação do Conass. O reconhecimento levou o sítio a ser um dos mais acessados para o monitoramento da Covid-19, com 24

milhões de acessos em 2020 (Conass, 2021).

 

Conclusão

 

A divulgação de dados abertos é indispensável para a tomada de decisões por parte dos diferentes entes federativos. Contudo, é necessário que mais dados abertos sejam disponibilizados e analisados, visto vez que, a despeito dos esforços, a pandemia ultrapassou em 2021 a pior marca de 2020 sem que tenha sido possível predizer com antecedência o colapso do sistema de saúde, como está ocorrendo novamente no estado do Amazonas, com lotação de hospitais, transferência de usuários do SUS para outros estados e

esgotamento de cemitérios (Covid-19 no..., 2021). No estado, com os dados abertos, é possível observar que o número de óbitos semanais por 100 mil habitantes ultrapassou a marca de 22 nas SEs 3 e 4 de janeiro de 2021, o dobro do auge em 2020. Outra batalha a ser vencida

é a fadiga em relação ao alerta (Backman et al., 2017; Covid-19:

após..., 2020) que faz com que os altos números observados sensibilizem a sociedade civil. Por exemplo, a relativa estabilidade de óbitos semanais no Rio de Janeiro, entre 2 e 6 por 100 mil habitantes ou em São Paulo entre 2 e 4, desde março de 2020.

Os óbitos brasileiros representam 10% do total mundial de 2.225.302, num país que não ultrapassa 3% da população global. Diariamente, inúmeros gestores municipais, estaduais e federais contabilizam casos e óbitos, e devem fazê-lo durante todo o ano de 2021. Entre a SE 1 e a SE 5 de 2021, foram cerca de 40 mil casos e mil óbitos ao dia no Brasil. Com a perspectiva de sustentação de casos e óbitos em 2021, os esforços de consolidação de dados podem permitir aos tomadores de decisão e à sociedade civil se situarem quanto à evolução da pandemia em cada território.

A vacinação massiva é a única solução atual para evitar casos graves da doença e óbitos e reduzir a velocidade de sua transmissão. Caso não se consiga expandir com celeridade o acesso às vacinas, a tendência, com base nos dados informados ao Conass até 30 de janeiro de 2021, aponta para a marca de 400 a 500 mil óbitos até o final deste ano. Os primeiros passos para a vacinação foram dados em 18 de janeiro de 2021. Os painéis de casos e óbitos serão essenciais para acompanhar os efeitos da imunização coletiva na reversão desse quadro.

De 30 mil óbitos em junho de 2020, passamos a 230 mil óbitos acumulados no início de fevereiro de 2021. Não está distante o constrangimento que levou a enfatizar o número de curados e implicou a redundância do controle pelo Conass e consórcio da mídia. Não há pessimismo ou otimismo em dados do mundo real. A interpretação dos fatos deve compor a narrativa centrada, realista, com análise de situação que conduza à gestão pública informada por evidências. As decisões complexas devem ser tomadas com a participação dos diversos atores, em especial pela composição tripartite do SUS (Matus,

1989; Ramos & Silva, 2018).

 

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