A noção de governança: um novo regime de ação para o desenvolvimento sustentável e a produção das ciências sociais

A noção de governança: um

 

novo regime de ação para o

 

desenvolvimento sustentável e

 

a produção das ciências

 

sociais

 

Anete B. L. Ivo

 

A noção da governança apresenta um amplo espectro de significados, tributários de contextos históricos e políticos diversos, e também dos distintos campos do conhecimento nas ciências sociais.

No âmbito das agências multilaterais1 ela apareceu num relatório do Banco Mundial sobre a África, o Sub-Saharan Africa. From crisis to sustainable growth (1989) e, desde então, tem permeado documentos do Banco Mundial e do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) sobre novas formas de sustentação do desenvolvimento. O termo tem um sentido normativo de “bom governo” (equivalente a “boas práticas” para alcançar-se um “novo” desenvolvimento sustentável), que anuncia um novo regime de ação coletiva, sistema de colaboração e partilha de responsabilidades entre agentes públicos e privados, deforma a assegurar maior eficiência do governo, visando ao desenvolvimento

sustentável. 2 Esse regime de ação envolve também processos democráticos, como, descentralização, accountability, controle social, consultas amplas à sociedade civil, formas de mediação entre governos, sociedade com base em conselhos, fóruns e participação social. Ou seja, um amplo campo de ações e significados que torna a noção de governança difusa e polissêmica.

A dimensão territorializada relativa a essa noção, a local ou urban governance, inspira-se na eficiência alcançada pelos governos descentralizados na Inglaterra, sendo utilizada pelas agências internacionais para o “desenvolvimento” na década de 1990. Em escala local o termo sugere mecanismos de intermediação entre a sociedade civil e o Estado, com vistas a criar um Estado eficiente que possibilite o desenvolvimento local via inovação, descentralização das políticas públicas, participação social e formas de cooperação entre setores públicos e privados.

Este capítulo analisa a emergência da noção de governança no

âmbito das agências multilaterais3 como parte da pesquisa A reinvenção do desenvolvimento: agências multilaterais e produção

da Sociologia contemporânea 4 apoiada pelo CNPq (2012). Para tanto, apresenta a emergência dessa noção no âmbito dos

documentos do Banco Mundial5 ao final dos anos 1980 e início dos anos 1990; observa os mecanismos de governança mobilizados pelo PNUD na construção da Agenda Pós-2015 para e definição dos Objetivos do Desenvolvimento Sustentável (ODS); sintetiza os principais tipos de governança com base na literatura internacional e nos documentos das agências; e, finalmente, explora os campos de apropriação dessa noção pelas Ciências Sociais, em especial, pela Sociologia, em caráter preliminar. A análise da produção é mais indicativa dos campos e subáreas que utilizam a noção,com base na produção em revistas indexadas e em redes de pesquisa e aponta para tendências atuais da produção sistematizada. Colabora para os resultados aqui apresentados um esforço acumulado pela autora na discussão crítica dessa noção desde meados da década de noventa, especialmente integrada à rede internacional, a Global Urban Research Iniciative (GURI) coordenado pela Universidade de Toronto e no Brasil pelo antigo IUPERJ, que favoreceu os primeiros estudos críticos sobre o tema no Brasil e na comunidade

internacional.6

O texto abarca, portanto, quatro dimensões de análise: a primeira sistematiza a origem e os usos da noção de governança como apresentada nos documentos do Banco Mundial, discutindo-a com base na literatura internacional, especialmente produzida na segunda metade da década noventa e início dos anos 2000. Esse esforço possibilita entender como essa categoria de alcance médio se constitui no curso de uma dialética entre produção do conhecimento, práxis das agências multilaterais e políticas, inicialmente articulada a uma agenda liberal global e seus ajustes nos países e avançando em processos de ressignificação crítica de novos atores. Ou seja, toma por referência uma “noção situada”, segundo o contexto da transição liberal e a contra tendência dos agentes em processos de resistência. A segunda analisa a governança como práxis adotada pelo PNUD na preparação da Agenda Pós-2015 junto aos países e atores da sociedade civil, levando à definição dos campos estratégicos da ação de governança anunciados como suporte aos ODS. Nessa parte, a noção aparece como uma categoria de ação prática, pactuando as discussões preparatórias dos ODS previamente entre a agência, governos e atores. A terceira sintetiza três campos da noção de governança tal como aparece nos documentos das agências e são analisados pela literatura internacional. A quarta identifica as principais problemáticas da produção brasileira, revelando como ela tem sido apropriada pelas Ciências Sociais, particularmente pela Sociologia, com base em duas fontes de pesquisa: a produção de artigos em periódicos indexados na Scientific Electronic Library Online (SciELO); e os Grupos de pesquisado Diretório de Grupos de Pesquisa do CNPq, em 2012, autoclassificados na subárea da Sociologia do Desenvolvimento, na sua interface com processos de governança (governança urbana, desenvolvimento local; processos de negociação em situação de conflitos). Essa análise tem alcance limitado e caracteriza apenas os principais “traços do objeto”, no Brasil, sem aprofundar criticamente os campos do conhecimento, mas possibilita avançar posteriormente em novas temáticas.

O mapeamento das tendências e significados da noção de governança no campo da pesquisa sociológica contemporânea estimula um exercício crítico dos arranjos de governança e a repactuação do poder em arenas conflitivas do desenvolvimento contemporâneo, tanto no âmbito das arenas e da esfera pública nas cidades, como nos contextos regionais e rurais de desenvolvimento local ou agrário, onde se observam confrontos entre projetos nacionais (públicos e privados) e comunidades tradicionais preexistentes.

Quanto ao exame das agências, o texto apresenta diretrizes gerais de delineamento da noção, com base em alguns documentos selecionados sobre o tema. Isso porque, em matéria de governança não se pode falar de uma “posição” do Banco Mundial ou dos programas do PNUD. Essas agências mantêm uma interação contínua com vários agentes e atores sociais, a exemplo de consultores de Universidades, das Organizações Não Governamentais (ONGs) e de áreas técnicas dos governos, o que pode resultar numa heterogeneidade de perspectivas entre os colaboradores e também entre as distintas áreas e escalas de atuação da governança, nessas agências. William e Young (1994), ao discutirem o uso da noção de governança pelo Banco Mundial, entendem que parte dos problemas de imprecisão dessa noção não resulta apenas do caráter recente do termo, mas da própria natureza do Banco, que atua em diferentes níveis de ações com governos e consultores, tanto em operações creditícias, visando ao crescimento econômico, quanto no apoio a uma agenda social no enfrentamento da pobreza, em políticas sociais de educação e saúde, e em questões do meio ambiente e acolhe a colaboração de vários consultores acadêmicos com abordagens nem sempre uniformes ou convergentes.

Pode-se antecipar, portanto, que o caráter difuso e polissêmico da noção de governança no próprio Banco reflete a pluralidade de objetivos e campos de ação dos diferentes setores do Banco e os distintos contextos de ação. Isso implica metodologicamente em considerar uma perspectiva de “noção situada”, que sugere apreender a noção de forma contextualizada e considerando-se um novo regime de ação e de pactuação entre os agentes. Para evitar tratar de uma “posição oficial” do Banco, como bloco monolítico assume-se, nesse capítulo, a perspectiva adotada por William e Young (1994), optando por restringir a análise aos enunciados das publicações do Banco, sem considerar eles como uma instituição monolítica, ainda que se reconheça o seu caráter estratégico em regimes de acumulação globalizados.

Considerando a historicidade dos regimes de governança, a nossa abordagem estabelece vínculos da noção com processos políticos e formas de apropriação distintas pelos agentes sociais e políticos, passando, portanto, desde o contexto dos ajustes estruturais, das reformas de Estado, mas também a contra tendência crítica dos agentes sociais, em movimentos de negociação e conflitos para a tomada de decisões da agenda pública. Essa abordagem aproxima-se do que Erving Goffman (1974) concebe a Frame Analysis, como enquadres usada para compreender no campo da Sociologia o que se chama “contexto”, “conhecimento prévio” ou “situação social”. Nesse sentido, a noção de governança como será analisada relaciona-se com estruturas sociais e são modificadas pelos agentes em contextos e práticas discursivas “situadas” no curso de uma mudança social ou conflito e estabelece relações dialéticas com a construção de processos de conhecimento.

A hipótese central assumida nesse texto é que a introdução do termo “governança” expressa uma inflexão das formas de racionalização do Estado, das agências e organizações internacionais no contexto da globalização, e integra um processo

de “governamentalização” 7 das relações de poder, no sentido formulado por Foucault (1979, p. 277), que considera a noção como resultante de relações “[…] elaboradas, racionalizadas e centralizadas na forma ou sob a caução das instituições do Estado” e, acrescento, também, pela açãodas agências multilaterais na relação entre governos e sociedade no contexto da globalização, desde o final dos anos 1980.

Essa governamentalização se faz numa dinâmica de interação conflitiva entre atores do mercado, do Estado e da sociedade, e gera uma inteligência capaz de produzir adaptações ou inovações nos processos reais e na definição de condutas apropriadas ao liberalismo (valores morais), nos controles do governo sobre a população e a sociedade. Mas essa perspectiva reconhece o poder dos agentes sociais e não se restringe exclusivamente aos governos. Dessa perspectiva, a noção de governança representa um novo regime de ação com vistas à mudança e à pactuação para a tomada de decisão, de cooperação entre governo e atores sociais,

num processo contínuo de racionalização,8 controle e dominação da vida social, mas também de resistência de populações em situação de conflito, que não restringe o poder a um locus (governo), mas reconhece, mesmo em questões de governo, o poder social em regimes de “cooperação” (mesmo num quadro de conflito) com vistas à tomada de decisões e, portanto, da produção de consensos parciais.

Esse regime de ação envolve a mobilização de conhecimentos para a tomada de decisão informada e implica a produção da

política (ou da não-política9). Essas ações visam à promoção da legitimidade e consensos, mas contêm, no seu reverso, conflitos e assimetrias preexistentes entre o poder social e o Estado; agências internacionais e Estados nacionais; e entre sociedade, Estado e mercado.

A inter-relação entre a sociedade e a economia nos territórios produz novos conhecimentos e novos arranjos sociais e políticos que possibilitam a recriação da economia (para além da economia), das instituições (para além das regras) e dos territórios (para além do ambiente construído) traduzidas em relações sociais e políticas, portanto, sociologizadas e politizadas num processo que envolve hierarquias, direção e dominação, a produção de consensos parciais e instáveis, mas também formas de resistência e lutas dos atores sociais pelo direito a bens naturais e públicos, a exemplo da defesa e luta em defesa dos bens naturais pelos povos tradicionais e a luta pelo direito à cidade no âmbito da governança urbana democrática.

 

A relação entre governança e

 

desenvolvimento: da agenda dos

 

anos 1990 aos Objetivos do

 

Desenvolvimento Sustentável (2015)

 

A “noção de desenvolvimento” aparece no pós-guerra como um

“mito fundador”10 da sociedade urbano-industrial capitalista, constituindo-se como um processo de modernização da economia e das relações de trabalho induzidos pelo Estado nacional via planejamento de médio e longo prazo, assentado no progresso técnico e apoiado num pacto prevalecente entre burguesias, trabalhadores e Estado nacional. Esse mito atualiza o ideário iluminista do progresso com base na instauração de um regime econômico de crescimento e bem-estar e de regulação das relações de trabalho assalariadas, prospectando uma “mudança deliberada” da sociedade e do Estado nacionais, como projeto de desenvolvimento nacional.

Essa modernização significou uma etapa no processo de racionalização da sociedade capitalista. Segundo Nun (2001, p. 10)

 

[…] para os economistas o objetivo seria o crescimento sustentado do

produto per capita. Para os sociólogos, a difusão de valores para a

racionalização, o universalismo, o desempenho e a secularização. E, para os

cientistas políticos, a efetiva institucionalização de uma democracia

representativa.

 

Nele o Estado nacional assumiu papel protagonista do projeto de desenvolvimento nacional, visando a gerar as condições institucionais e de infraestrutura para alavancar a economia, adotando ações protecionistas para a indústria nacional (o projeto de “substituição das importações”, em países da América Latina) de

modo a prover as condições desses investimentos. 11 (IVO, 2012) Bresser Pereira (2004, p. 57-58) define a noção estratégica de

desenvolvimento no pós-guerra, 12 como:

 

É o processo de acumulação de capital; acumulação de progresso técnico e

elevação do padrão de vida da população de um país, que se inicia com a

revolução capitalista e nacional; é o processo de crescimento sustentado da

renda dos habitantes de um país sob a liderança estratégica do Estado

nacional e tendo como principais atores os empresários nacionais. O

desenvolvimento é nacional porque se realiza nos quadros de cada Estado

nacional, sob a égide de instituições definidas e garantidas pelo Estado.

 

Mudança nos paradigmas do desenvolvimento a

 

partir da década de 1980

 

A década de 1980, considerada a “década perdida” da perspectiva do projeto de modernização capitalista, expressa uma crise desse modelo pela redução do ritmo do crescimento, o alto endividamento dos governos se as elevadas taxas de inflação dos países. Do ponto de vista da democracia, observa-se nesse período o florescimento de um poder crescente da sociedade civil, com ampla mobilização da sociedade em torno de demandas da cidadania, organizadas em novos movimentos sociais: o novo sindicalismo, os novos movimentos sociais, o movimento social no campo e as pressões de ONGs, que se expandem desde 1986, as mobilizações dos intelectuais, da Igreja, dos partidos de esquerda etc. Do ponto de vista político, esse período caracteriza-se por um alto nível do conflito social frente ao Estado nacional, quando o modelo econômico mostra sinais de esgotamento e os Estados nacionais apresentam dificuldades de atendimento das demandas sociais e de manter os ritmos de crescimento.

Esse contexto caracteriza-se por assimetrias entre a agenda democrática interna dos países com os princípios de abertura dos mercados sob hegemonia do capital financeiro e com a agenda do Consenso de Washington, que orienta os países a adotarem políticas monetárias ortodoxas e uma reforma do Estado orientada para um regime de disciplina fiscal, queda da inflação nos países, liberalização financeira com privatizações do patrimônio público nacional. Essa reorientação altera o pacto desenvolvimentista prevalecente, sob protagonismo dos Estados nacionais, da burguesia e dos trabalhadores assalariados urbanos em favor da liberalização do mercado e dos fluxos globais do capital financeiro.

A abertura econômica traz contradições para os Estados nacionais, pois de um lado eles se tornam mais interdependentes, necessitando cooperar entre si para alcançarem objetivos geopolíticos estratégicos, ao mesmo tempo em que, num ambiente de maior competitividade, buscam afirmar o seu protagonismo na ordem mundial. Portanto, a assimetria entre a globalização da economia e a democratização no âmbito dos países abarcou não apenas as empresas, mas, também, os Estado Nação, em agendas de cooperação e competição, alterando internamente o pacto republicano redistributivo em torno das políticas sociais e oferta de serviços públicos e integrando-se a movimentos de hegemonia do mercado, que supõem ultrapassar as fronteiras nacionais, ao mesmo tempo utilizando-se da ação desses países na dinamização dos mercados, internamente.

A redefinição da noção de “desenvolvimento” como “sustentável” expressa uma mudança paradigmática dos objetivos e da forma de alcançar-se seus objetivos, ultrapassando a dimensão econômica do crescimento e do progresso técnico, para envolver padrões ecológicos socialmente justos e culturalmente aceitos, de forma a satisfazer as necessidades das gerações atuais sem comprometer

as gerações futuras.13

Ou seja, requalifica o desenvolvimento, destacando as dimensões de justiça ambiental e social, e as regras democráticas no

processamento de objetivos conflitantes 14 de difícil compatibilização.

Durante a Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, realizada no Rio de Janeiro em 1992 (Rio-92), a noção de desenvolvimento sustentável se consolida como um princípio norteador das iniciativas voltadas para o desenvolvimento socioeconômico e o meio ambiente. Entre os acordos firmados na Rio-92, está a Agenda 21, que se desdobra numa série de programas distribuídos em 40 áreas: política econômica, cooperação internacional, combate à pobreza, controle demográfico, proteção da atmosfera e outras.

Essas áreas de atuação implicam um novo regime de governança, de ação concertada entre os agentes públicos e privados, no sentido de ajustarem e compartilharem responsabilidades. Também mobilizam a construção de conhecimentos dos diversos agentes na formulação de diagnósticos e produção de dados para prospectar alternativas. Esse processo indica “campos estratégicos” (focos e objetos) de ação dos governos e dos atores sociais, que são permanentemente alimentados por estudos e pesquisas produzidos por consultores externos para as agências. Existe, portanto, uma realimentação contínua entre a comunidade acadêmica (experts e especialistas), as agências multilaterais, os governos e as entidades civis na elaboração de ações prospectivas para o desenvolvimento sustentável, que alimentam arranjos de governança, articulando atores em diferentes escalas, desde a global até os agentes de organizações locais. Esse processo traduz-se em regras de conduta orientadas segundo valores partilhados de sustentabilidade e responsabilidade, que influenciam novas subjetividades nesses agentes, alargando-se na constituição de consensos.

O processo de governança constitui-se um dos eixos dos ODS do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) na pactuação de parcerias técnicas entre o PNUD, os governos e vários segmentos e forças sociais dos países, na realização das metas a serem alcançadas por uma geração, de 2016 até 2030. Essa repactuação global, adaptada à especificidade dos países, organiza a vida pública em termos de regras, procedimentos e convenções, consideradas inerentes ao Estado de direito, atribuindo centralidade ao campo jurídico na regulação das populações; dos territórios; do meio ambiente e da segurança.

 

A origem da noção de governança no contexto

 

do ajuste e reforma do Estado

 

Historicamente a noção de governança aparece em relatórios do Banco Mundial como alternativa a um diagnóstico de crise do crescimento e, ao mesmo tempo, como resposta a essa crise. Uma

reunião, na África, em 1989,15 aprofundou alguns elementos distintivos da noção de governança, segundo McCarney, Halfani e Rodriguez (1998): (i) distingue-se do conceito de governo, definindo sua essência como um “poder real”, que não implica um locus para o seu efetivo exercício, reconhecendo a importância crescente das redes sociais e do capital social, e a criação de formas de mediação da relação oscilante entre Estado e sociedade civil, como apresentado por Lofchie (1989); (ii) de acordo com Mick Moor (1993) ela é distinta da definição corrente de “bom governo”, aproximando-se mais da noção de ‘capacidade efetiva de poder da sociedade’ que pode estar tanto no governo, como em outros segmentos da sociedade: ONGs, movimentos sociais, setores da justiça etc. Assim, a governança é compreendida como um processo de capacitação de um poder real, sendo, portanto, mais ampla que a noção de “bom governo”, e, a qualidade definidora daquele assume sua perspectiva discursiva e normativa; (iii) para Hyden e Bratton (1992) o uso do conceito diz respeito ao manejo de estruturas mediadoras em espaços de concertação com vistas à legitimidade, referindo-se à integração entre sociedade e Estado.

O relatório do Banco Mundial sobre a Sub-Saharan Africa. From crisis to sustainable growth/ África Subsaariana: da crise para o crescimento sustentável (1989) considera a crise de crescimento da África como “crise de governo”. Em relação a essa, destaca a busca de “legitimidade política e o consenso como condições para o desenvolvimento sustentável”. Exemplificando a pertinência dessa relação, o documento conclui que os dois países africanos com melhor desempenho econômico, Botsuana e Ilhas Maurício, tiveram ambos “democracias parlamentares eficazes”. Segundo David William e Tom Young (1994, p. 84-85), o diretor do Centro Carter de Governança Africana identifica o processo de prestação de contas como o elemento mais importante da governança e argumenta que essa só pode ser alcançada por meio de eleições competitivas. Outros autores entendem que a melhoria de desempenho dos governos supõe regimes democráticos, envolvendo a participação popular nos processos políticos, um governo responsável e confiável e o respeito aos direitos humanos.

Em 1992 o Banco Mundial produziu um novo relatório – Governance and Development –, estabelecendo os nexos entre governança e desenvolvimento de forma mais direta. Nele, a noção de governança foi definida como “a maneira pela qual o poder é exercido na gestão de recursos econômicos e sociais para o desenvolvimento de um país”. O documento especifica um quadro de regras e instituições que orientam as relações entre a vida privada e as empresas públicas e associa a essas regras um conjunto de qualidades morais de “boa governança”, como: capacidade de previsibilidade; formulação de políticas abertas e claras (isto é, adoção de processos transparentes); uma burocracia imbuída de ética profissional; um executivo responsável pelas suas ações, e uma sociedade civil com forte participação em assuntos públicos; e todas essas recomendações orientadas a ‘comportarem-se’ segundo as regras do Estado de direito. O interesse do Banco Mundial nos assuntos de governo dos países deriva, no entanto, de sua preocupação com a sustentabilidade dos programas de ajuda financeira do Banco nos países.

Na sua origem, portanto, a noção trata da adaptação das instituições dos governos à liberalização dos mercados, atuando originalmente em escala macroeconômica e política. Para tanto, evolui dos acordos globais estabelecidos entre Estados, passa pelo saneamento dos Estados nacionais, e desdobra-se, então, em processos de democratização no âmbito municipal pela via da participação, controle e transparência ou, ainda, na dinâmica microssocial como agentes do mercado e/ou políticas públicas: programas de inserção produtiva, economia solidária, micro crédito, empreendedorismo etc.

A noção, portanto, é ampla, polissêmica e muitas vezes difusa, historicamente datada, e emerge no contexto de hegemonia liberal voltada para o ajustamento dos países à dinâmica da globalização e do mercado. Alinha-se aos dispositivos de reforma dos Estados (nacionais) na forma da “boa governança”, passando daí ao saneamento desses Estados, e aos processos democráticos de descentralização, participação social etc. Como uma categoria intermediária de ação prática, o termo governança assume uma característica processual de concertação de ação entre atores públicos e privados, e se efetiva em diferentes escalas e quadros mais específicos de ação. Na escala transnacional mobiliza a comunidade internacional e os sistemas de governança global na regulação de formas de cooperação entre países e grandes corporações empresariais e Estados; no âmbito dos Estados nacionais, pela reforma dos Estados-nação e em ações de desconcentração do Estado nacional em sistemas de devolução para os lados (privatizações e parcerias) ou verticais (para entes subnacionais); no âmbito local, apoiado em dispositivos de descentralização das políticas e democratização da política, local governance, incorpora formas participativas e arenas de concertação entre atores da sociedade civil e do Estado, na condução das políticas locais ou regionais territorializadas ou no impacto de grandes projetos sobre as populações locais.

Em termos de relações horizontais implica cooperação de agentes públicos e privados para a produção de programas de interesse comum. Essa cooperação pode sugerir um suposto virtuosismo moral antecipado de ações solidárias, mas pressupõe um conflito preexistente entre as forças do mercado, os agentes públicos, o poder social de empresas, e também as demandas dos movimentos sociais, locais e/ou transnacionais e dos habitantes de um território. A adoção desses processos de governança é regulada por regras da democracia liberal, e limitadas pelo poder de organização e pressão dos atores, cujos resultados podem formar tanto consensos ou reforçar mecanismos de dominação e disciplinamento das populações nos seus territórios, mas podem gerar também alternativas favoráveis aos atores em luta por direitos.

 

A crítica à neutralidade política nas ações de

 

governança do Banco Mundial

 

O diagnóstico do Banco Mundial (1989) sobre a “crise de governança” dos países africanos sugere a adoção de regras de “bom governo“ (transparência, luta contra corrupção, eficiência e competitividade) e a implantação de medidas técnicas para o desempenho dos governos (enxugamento da máquina do Estado; controle fiscal; gestão dos gastos etc.) bem como acordos e pequenos pactos orientados segundo regras da democracia formal.

O uso da noção de governança desloca-se, portanto, do campo doutrinário dos valores liberais para o campo de ação prática de “como” atuar, influenciando indiretamente os governos dos países. Por meio de uma reengenharia das estruturas institucionais dos governos, incorporam-se valores doutrinários do Estado liberal “eficiente”, passando à indicação de regras disciplinadoras da gestão dessa “eficiência” em termos de capacitação técnica, que de fato reorientam politicamente os governos. O apelo moral à “boa governança” associa às regras de funcionamento das administrações também um conjunto de dispositivos de condutas individuais e coletivas orientadas para a “responsabilidade”, o dever de prestação de contas e transparência, justificadas como condição

ética do Estado de direito16 com vistas ao desenvolvimento econômico. Dessa forma, o Banco articula técnicas de gestão a “normas morais” no disciplinamento das condutas dos agentes públicos e privados de um Estado gerencial, em favor dos mercados. Wacquant (2012), sem se referir especificamente ao Banco, sintetiza três teses sobre o neoliberalismo, indicando como esse processo de governo atua sobre a conduta dos sujeitos.

Por traz dessas orientações do Banco encontra-se uma tese da necessária adaptação dos governos dos países à liberalização da economia, em situações de saneamento dos governos. Rhodes (1996) identifica seis usos para o termo governança associados à agenda de liberalização das economias nacionais, na literatura internacional: estado mínimo; governança corporativa; nova gestão pública; bom governo; sistemas sociocibernéticos e redes auto-organizativas. Confirmando essa tese, o Presidente do Banco

Mundial em discurso em 29 de agosto de199117 declara que a gestão pública deve acompanhar a liberalização da economia como condição necessária ao desenvolvimento econômico; e que a estabilidade política e a gestão econômica são pré-requisitos do desenvolvimento.

Apesar de esses diagnósticos tratarem de questões institucionais e políticas dos países, o Banco oficialmente restringe a sua ação à dimensão econômica, considerando que o seu mandato principal é a promoção do desenvolvimento econômico e social sustentável. Nesse sentido, a instituição é formalmente proibida de interferir em assuntos políticos internos dos países, delimitando formalmente suas decisões ao âmbito econômico, de acordo com as regras internas ao Banco. No entanto, ao disseminar as diretrizes do “bom governo” o Banco Mundial interfere indiretamente no desempenho institucional dos países, por via dos programas públicos recomendados: reformas políticas, programas de avaliação e capacitação institucional, análise das burocracias para melhorar a coordenação e a capacitação, o que chama de medidas de “eficiência dos serviços públicos”. Para escapar às acusações de ingerência política nos países, ele define essa sua atuação como problemas da “área técnica”, como analisam Osmond (1998) e Ivo (2001).

O relatório do Banco Mundial, The State in a Changing World/ O Estado num mundo em transformação, de 1997, repõe o Estado como ator central no cenário das transformações do mundo contemporâneo, pelo revigoramento das instituições públicas. Ele estende sua ação num movimento de externalização e devolução de funções para o mercado ou para o exercício de responsabilidades partilhadas com agentes privados, por exemplo, no provimento das políticas sociais. Essa reorientação envolve, segundo o documento, necessariamente um reforço da provisão privada de serviços, por meio de parcerias público-privadas.

 

Países com instituições públicas fracas devem dartotal prioridade à busca de

caminhos para a utilização de mercados e para envolver empresas eoutros

provedores não governamentais na provisão de serviços. (WORLD BANK,

1997, p. 60)

 

O fortalecimento institucional do setor público tem por pressuposto, portanto, a “flexibilização” e ampliação das relações entre Estado e sociedade, e se desdobra em recomendações de normas de transparência, participação e descentralização, com ênfase na primeira. O Relatório de 1997 também identifica problemas de cultura política, como a corrupção sistêmica; a incerteza ou insegurança jurídica que afetam grande parte dos países em desenvolvimento; o comportamento arbitrário de muitos governos formalmente democráticos; e temas correlatos, como o caráter “predatório”, patrimonialista de muitos Estados considerados, como “modernos” de outra perspectiva, – a exemplo de alguns tigres asiáticos vistos como retardatários – late comers (p. ex., Indonésia, Filipinas e até a poderosa Coréia do Sul).

O relatório adverte, ainda, quanto aos “perigos” de grupos de interesse na formulação de políticas.

 

[…] nem todas as organizações da sociedade civil são adequadamente

representativas, seja de seus membros, seja do público em geral […] os

governos devem ter consciência dos interesses que esses grupos defendem,

assim como dos interesses que eles não representam. (WORLD BANK,

1997, p. 113)

 

Anick Osmond (1998) avalia que esses dispositivos de governança serviriam,em realidade, para o Banco “controlar políticas de reforma, sem ser acusado de ingerência política”. A autora destaca o caráter operatório que a noção vai assumindo gradativamente e Ivo (2001) analisa o impacto dessas normas sob o imaginário sociopolítico, orientando politicamente o funcionamento dos governos adequado à dinâmica dos mercados. A renovação desse modelo de gestão, segundo Osmond (1998), contemplaria, além dos dispositivos da reforma institucional, também objetivos sociais da luta contra a pobreza. Para esse objetivo, acrescento, o Banco propõe a participação e mobilização dos próprios pobres na luta contra a pobreza, dissociando o fenômeno da pobreza dos seus determinantes estruturais e passando a entendê-la em termos individuais de capacidades dos sujeitos e não como resultado da dinâmica da acumulação e das estruturas desiguais de acesso à

renda e aos bens públicos.18

Muitos autores, a William e Young (1994), McCarney, Halfani e Rodriguez (1998), Osmond (1998), Lautier (1999 e 2010), e eu própria, em Ivo (2001), questionam a neutralidade política das orientações prestadas pelo Banco Mundial nas formas de assessoria técnica e de cooperação, vez que essas são partes de ideologias políticas interessadas, como o diagnóstico liberal da crise e da governabilidade, em confronto com os pilares do Welfare. A separação entre questões “técnicas” e “política” sempre foi uma estratégia dos liberais para proclamarem sua suposta “neutralidade”. Por razões liberais o Banco propõe que o Estado deve ser “neutro” (e por extensão, o Banco) em relação às concepções concorrentes daquilo que consideram como sendo um “bem”, por exemplo, a propriedade privada. Portanto, é no compartilhamento dos próprios fundamentos liberais que o pluralismo e a neutralidade são exercidos e encaminhados como normas.

William e Young (1994, p. 93, tradução nossa) questionam essa neutralidade da teoria liberal (em todas as suas variantes), mostrado que ela é insustentável. Como dizem esses autores:

 

[…] É evidente que existe aqui uma concepção da boa organização social e do papel do Estado dentro dele, que não é ‘neutra’, apesar das tentativas de se esconderem por traz das normas processuais […]. Esse conceito e sua visão do Estado só são neutros entre formas sociais e políticas que admitem os mesmos princípios. O ‘bem’ para o Banco Mundial é uma economia de mercado e um estado ‘neutro’ que garantem o funcionamento adequado

dessa economia por meio do exercício da propriedade de direitos e

obrigações contratuais. O que muda no contexto da governança […] é que

esse estado neutro e eficaz não pode ser sustentado sem uma esfera

pública liberal correspondente.

 

Ao analisar-se os usos e sentidos da noção de governança observa-se que as regras de “bom governo”,ao atribuírem uma virtude antecipada às ações de governança com base nos “valores morais” do liberalismo (como eficácia do estado e liberdade do mercado etc.), e os resultados esperados, produzem, no universo simbólico da política, também um sentido partilhado (mesmo restrito) de coesão social formador de consensos, como analiso em Ivo (2001, p. 62).

Essa produção simbólica dos dispositivos de governança envolve três estratégias. A primeira, a disseminação de orientações morais do “dever ser” da esfera pública liberal, que induz a um disciplinamento de condutas e à pacificação das relações políticas em agendas pactuadas antecipadamente, como: a luta contra a pobreza; a responsabilidade fiscal e pública; a luta contra a corrupção; a cooperação público-privada; o pluralismo; a noção de justiça etc. A segunda considera as políticas públicas exclusivamente como técnicas traduzidas em normas, regras de conduta e expectativas; definição de códigos e regulamentações; ajustes financeiros; equilíbrio das contas públicas; redução da burocracia estatal; eficiência na alocação de recursos; transparência e controles sociais; avaliações de desempenho, treinamentos e

capacitação etc.19 A terceira, não diretamente explicitada, atua na neutralização dos princípios de justiça redistributiva próprios do Estado de bem-estar, substituindo a garantia dos direitos sociais constitucionais por programas focalizados de luta contra a pobreza, dissociados das regulamentações do mercado de trabalho, a exemplo dos programas de inclusão produtiva ou, ainda, no enfrentamento prioritário e legítimo das desigualdades sociais e culturais com base no reconhecimento dos direitos civis e políticos das minorias, mas deixando num segundo plano a matriz redistributiva da renda, como os direitos sociais.

Escalas dos processos de governança para o

 

desenvolvimento

 

A análise de William e Young (1994) sobre os documentos do Banco Mundial relativos à governança considera dois aspectos críticos implícitos à essa noção, da perspectiva do desenvolvimento. O primeiro se refere às “áreas técnicas”, que criam uma estrutura legal para o desenvolvimento e a “capacitação” dos agentes. Essa área é definida por regras instrumentais necessárias a um sistema de direito, conhecidas antecipadamente, um sistema judiciário independente, e um elemento substantivo e conceitual do conteúdo das leis como fundamentos da “justiça” e “liberdade”, entendidos como processos de governança. O segundo, conforme apresentado no relatório Governance and Development (1992), envolve a participação da sociedade civil e abarca as organizações voluntárias e as organizações não-governamentais, as economias formal e informal, bem como a ação de grupos de atores relevantes da sociedade civil, como universidades, sindicatos e organizações profissionais. Busca a “construção de uma estrutura institucional pluralista” nas mediações entre o governo e a sociedade. O papel da sociedade civil para o Banco Mundial liga-se à promoção da responsabilidade, da legitimidade, da transparência e da participação, pois esses são fatores que habilitam a sociedade civil a reduzir o poder do Estado (1997).

A orientação relativa à sociedade civil é central à posição do Banco sobre a democracia. Ao invés de uma defesa absoluta desse regime político, o Banco evita tratar com questões democráticas, concentrando-se na afirmação dos valores da democracia liberal (participação, responsabilização, legitimidade e assim por diante) para os atores da “sociedade civil” na construção do que mais tarde irá chamar de esfera pública liberal.

A própria noção de sociedade civil é bastante complexa20 e não se restringe ao uso instrumental de responsabilidades institucionais compartilhadas ou de atores capacitados para a formulação, o controle e a execução de políticas públicas, como explicitadas nas normativas das agências ou dos governos. Nesse tipo de participação, a sociedade civil aparece como uma “esfera autônoma, sem conflitos, destituída da prática política no sentido amplo”, na qual não haveria espaço para a construção de um projeto político sob hegemonia das classes subalternas, como analisa Simionato (2010, p. 48).

 

A participação é tomada como inovação metodológica, para conferir maior

compromisso e legitimidade às ações de um amplo marco de atores sociais,

incluindo ONGs, governos locais, nacionais e internacionais, organizações

comunitárias, redes sociais informais, setor privado, sindicatos e grupos

organizados diversos.

 

Assim, por meio da disseminação de normas políticas, culturais e sociais feitas por instituições “privadas” da sociedade civil, as agências multilaterais organizam ativamente o consenso.

Segundo os documentos do Banco, pode-se resumir a ação de governança de acordo com a atuação do Banco em diferentes escalas, desde o nível macro ao micro. No nível macro o Banco indica sistemas eficazes de prestação de contas para o desempenho econômico e a responsabilização financeira. No nível micro incentiva a responsabilidade e a legitimidade da concorrência, permitindo a participação social e que a “voz” dos pobres seja ouvida, além da criação de oportunidades como «saídas» aos problemas mediante o protagonismo dos agentes sociais.

 

O Banco vê seu papel como encorajador da competição, fornecendo

informações completas, encorajando reformas e auditoria, incentivando a

participação na concepção e execução de projetos de desenvolvimento, e

fazendo uso de organizações não-governamentais para assegurar que a voz

dos pobres seja ouvida. (WILLIAM; YOUNG, 1994, p. 87)

 

McCarney, Halfani e Rodriguez (1998) reconhecem uma potencialidade dessa noção de governança por incorporar a dimensão da política no diálogo sobre desenvolvimento, ultrapassando o contexto econômico e institucional dos ajustes estruturais restritos à “eficiência” de governos, e ajudando a superar uma percepção cêntrica da sociedade. Para esses autores a noção de governança expressaria uma crítica ao estruturalismo das análises econômicas sobre desenvolvimento, incorporando processos democráticos e valorizando a potencialidade do poder civil em novos pactos sociais e republicanos.

Por outro lado, os agentes da reforma neoliberal, numa autocrítica ao caráter desorganizador do economicismo monetarista, reconhecem que essa ortodoxia liberal, acabou por produzir um

empobrecimento das classes populares,21 deixando de lado questões de desenvolvimento e pobreza. A crítica aponta, portanto, para o caráter restrito das abordagens economicistas sobre o desenvolvimento e sugere avançar-se em novas concepções da política, que coloquem o poder social a serviço dos governos. Essa orientação permitiria maior eficácia do processo decisório, reconhecendo outros centros de poder real, para além dos governos e das burocracias, podendo esses situarem-se na sociedade, nas ONGs, ou na articulação entre essas e os governos. No âmbito social, esse diagnóstico envolveu um novo pacto internacional em torno “da luta contra a pobreza”, que resultou no Human Development Report, relatório do PNUD de 1997 (Desenvolvimento humano para erradicar a pobreza) e no World Bank Development Report 2000 (Enfrentando a pobreza) consolidados em metas dos Objetivos do Desenvolvimento do Milênio (ODM).

 

A dialética da governança, entre governo e

 

sociedade: a reapropriação da noção pela

 

cidadania

 

A noção de governança foi sendo gradativamente apropriada por diferentes atores sociais e políticos em contexto de confronto e lutas “situadas” (como movimentos sociais e organizações de defesa das minorias) na negociação de suas demandas, enfatizando processos políticos pouco tratados na literatura sobre desenvolvimento dos anos 1960-1970, como a descentralização política, a participação social na formulação e implementação das políticas de desenvolvimento local e sustentáveis, a defesa e o Direito aos bens naturais e aos bens públicos (por exemplo, no caso de uma agenda urbana democrática, o Direito à Cidade). Esse deslocamento realizado pelos próprios atores sociais organizados em torno de projetos e defesa de direitos reflete, em realidade, o protagonismo das diferentes forças sociais na esfera pública: aquelas que alimentam uma cumplicidade com os dispositivos do ajuste e do mercado; e as que buscam gerar, no âmbito das sociedades locais,projetos inovadores e resultantes de processos democráticos da cidadania no desenvolvimento local ou no direito às cidades.

A dinâmica de devolução de poder e a dialética das lutas sociais deixam um campo aberto à ação política. Os atores sociais e políticos organizados, participantes de sistemas de governança apropriam-se dos vários dispositivos criados para a intermediação das demandas em arenas concertadas entre agentes do Estado, representantes de empresas e da cidadania em geral, na criação de alternativas relativas a projetos de desenvolvimento ou nas decisões de governo local. Opera-se, portanto, uma reapropriação da noção de governança pela cidadania, enfatizando alternativas e capacidades inovadoras, como práticas democráticas para o desenvolvimento local ou para a tomada de decisões que considere o protagonismo, a realidade e os direitos da cidadania. Para a comunidade dedicada ao problema do desenvolvimento a importância dessa noção situa-se na incorporação desses agentes sociais na interface com as instâncias oficiais de governo, em Fóruns e Conselhos, e no reconhecimento e localização do poder