Trabalho em vigilância sanitária: conceitos teóricos para a reflexão sobre as práticas

Trabalho em vigilância sanitária:

conceitos teóricos para a reflexão

sobre as práticas

 

Gisélia Santana Souza (gsantanasouza@gmail.com); Ediná

Alves Costa (edina@ufba.br)

 

Introdução

Como é o trabalho em vigilância sanitária? Quais as suas características? Em que se assemelha e se diferencia dos demais trabalhos em saúde? Neste texto a reflexão sobre estas questões se dá a partir de quatro aspectos centrais, por meio dos quais são abordados conceitos, definições e noções necessárias para a compreensão do trabalho em vigilância sanitária.

O primeiro aspecto trata dos conceitos e características comuns a qualquer processo de trabalho, seja ele desenvolvido para a produção material de bens ou para a prestação de um serviço. O segundo aspecto caracteriza o que se denomina serviço, considerando que o trabalho em vigilância sanitária é um serviço e assim, identificam-se elementos comuns a qualquer trabalho em serviço, seja de natureza pública ou privada, independentemente das atividades que realiza. O terceiro aspecto se refere ao fato desse ser um tipo específico de serviço de saúde que é diferenciado dos demais processos de trabalho relacionados diretamente à assistência. Desse modo, a abordagem da especificidade do trabalho em vigilância requer que se identifiquem as características comuns aos seus objetos e à finalidade dos seus processos de trabalho. O quarto aspecto diz respeito à natureza pública e estatal do trabalho em vigilância sanitária, isto é, o Estado como locus desses serviços. Essa característica leva à reflexão sobre a ação regulatória e normatizadora do Estado, os limites colocados à Administração Pública e a distinção funcional do trabalhador da vigilância sanitária como agente público.

 

Breves notas sobre a dimensão histórica e social

do trabalho

A origem etimológica da palavra trabalho vem do substantivo latim médio tripalium. Havia dois significados: “instrumento de tortura composto de três paus” e ferramenta usada pelos agricultores na colheita (para bater o trigo e outros cereais). Tripaliare, derivado do latim vulgar, quer dizer “fazer sofrer no tripalium” “torturar”. Da ideia inicial de “sofrer” passou-se à de “esforçar(-se), lutar, pugnar” e, por fim, “trabalhar”. Os termos trabalho e trabalhaDOR na sua origem estão associados a significados e sensações negativas, tais como: “dor” “tortura” “labuta” “sofrimento” “esforço”, entre outros (CUNHA, 1994, ALBORNOZ, 2002).

A depender da época histórica e de como se dá a divisão do trabalho no seio da sociedade, o termo trabalho adquire significados e valor social diferentes. Na Grécia antiga, com a predominância do sistema escravista, havia uma desvalorização e desqualificação do trabalho manual. Entretanto, a atividade intelectual contemplativa era valorizada e existia uma clara separação entre o trabalho intelectual e o labor -trabalho físico propriamente dito (ARANHA; MARTINS, 1993).

Na cultura grega havia três palavras que distinguiam o trabalho humano: o labor, trabalho do corpo do homem na luta pela sobrevivência, significando o esforço desprendido pela atividade do corpo na produção dos meios para satisfação de suas necessidades essenciais; a poiesis, que significava o fazer a fabricação, a criação pela arte, o ofício, no qual o homem usava instrumentos de trabalho, representando o domínio da técnica no ato da produção; e a práxis, que significava o âmbito da vida política, o exercício da vida do homem livre (ALBORNOZ, 2002).

A dimensão histórica do trabalho refere-se às diversas formas em que o trabalho se configurou no curso do desenvolvimento da humanidade: primeiro, o trabalho livre, presente apenas nos primórdios da humanidade, nas comunidades primitivas; segundo, o trabalho escravo que surge e caracteriza o trabalho no período da Antiguidade Greco-Romana, onde prevalecia a divisão social do trabalho, na qual o trabalho manual era realizado pelos escravos que não tinham sequer o direito sobre sua própria vida; terceiro, o trabalho servil, predominante no sistema feudal, característico da Idade Média, sob o qual os servos, os meios de trabalho, a terra e os frutos do trabalho pertenciam ao senhor feudal. Por fim, o trabalho assalariado, forma que o trabalho assume no capitalismo, caracterizando o trabalho na Idade Moderna e ainda hegemônica na atualidade, mesmo considerando as profundas transformações sofridas no mundo do trabalho, e que têm ampliado a produção autônoma de produtos e serviços.

 

Trabalho: atividade produtiva subordinada a um

fim

O que é trabalho, afinal? Dar uma definição única para esse termo é tarefa impossível. São encontrados significados os mais diversos, seja nas ciências exatas e naturais ou nas ciências econômicas e sociais. Neste texto, busca-se entender, inicialmente, o trabalho como uma atividade produtiva em sua dimensão ontológica, ou seja, como constituinte do ser humano, para, em seguida, considerá-lo nas relações sociais de produção. Essas são constituintes da dimensão histórica do trabalho, configurada na divisão técnica e social do trabalho. Desse modo, localiza-se e analisa-se o trabalho realizado pelos funcionários da vigilância sanitária no locus do serviço público estatal.

O trabalho é sempre uma atividade produtiva, visando a uma finalidade determinada. A produção que resulta do trabalho pode ser um objeto tangível, palpável, como por exemplo, a produção de um medicamento, um equipamento. Pode-se produzir também, não um objeto, mas apenas o efeito útil do trabalho. É o caso, por exemplo, do médico, quando realiza uma consulta, uma enfermeira, quando supervisiona um serviço de esterilização de material hospitalar, o farmacêutico, quando dispensa o medicamento, o vigilante sanitário, quando realiza uma inspeção, e assim por diante. No caso dessas atividades o produto do trabalho não é uma mercadoria, mas um serviço.

Ambos os tipos de trabalho – seja ele produtor de um bem, seja de um serviço – têm uma coisa em comum: buscam a produção de “algo” que visa satisfazer uma necessidade, uma carência, e produzem o que se denomina valor de uso; quer dizer, o que é produzido possui uma utilidade, seja material ou imaterial. A produção de uma obra musical, por exemplo, satisfaz algo ligado a necessidades não materiais. Quando o capital penetra no setor de serviços, assalariando a mão-de obra, o trabalho produz valor de troca; desse modo, assim como na produção de mercadoria, o trabalho em serviços também produz mais valia, ou seja, trabalho excedente, não pago, que se tranforma em lucro para o empresário.

A existência de algo que é sentido, ou seja, a carência é a motivação primeira do trabalho, é a sua causalidade. Porém, esse momento primeiro está dialeticamente ligado a um fim desejado, ao telos, portanto, à finalidade. Pode-se dizer, então, que o trabalho como atividade produtiva, consciente, racional, obedece a uma racionalidade teleológica, instrumental, visando a um fim que é a satisfação de uma necessidade determinada e não de qualquer outra.

O trabalho é, antes de tudo, uma relação que o homem estabelece com a natureza. É através do trabalho que ele transforma as matérias naturais, adaptando-as às necessidades humanas. A dimensão ontológica do trabalho está associada com a idéia de constituição do ser humano em sua relação com a natureza, como atividade primeira dos homens para produzir, no sentido de satisfazer as suas necessidades. Nesse processo de transformação da natureza, o homem também se transforma, constrói relações sociais e produz a sociedade para viver. Desse modo, as necessidades humanas passam a ser determinadas histórica, social e culturalmente (MARX, 1988, 2003).

O momento da realização da atividade de trabalho é o que se chama de trabalho concreto ou trabalho vivo; é ele que produz valor de uso, ou seja, produz algo útil. É no trabalho concreto, produtor de valor de uso, que se encontra a dimensão ontológica do trabalho. Isso porque é no trabalho vivo que se dá o momento de criação, da produção de uma obra como uma necessidade do indivíduo ser para si, na construção da sua identidade individual, e de ser para os outros, na construção do ser social. Desse modo, a vocação produtiva do trabalho é mais do que somente a produção no seu sentido econômico. Ela o é, no seu sentido mais amplo, a produção de sentidos para a vida; daí compreender-se a angústia e o sofrimento dos que, por razões diversas, são excluídos da atividade produtiva (VATIN, 1999, CASTEL, 1998).

 

Processo de trabalho: conceitos-chave

Os elementos constituintes de qualquer processo de trabalho são: os meios de trabalho, que são os instrumentos materiais e os saberes necessários para a realização das atividades de transformação ou intervenção sobre o objeto; o objeto em si que é aquilo sobre o qual o trabalho se realizará e as atividades realizadas pelo agente ou o sujeito que trabalha (MARX, 1988). Não existirá processo de trabalho se não houver, ao mesmo tempo, o agente, os meios de trabalho e o objeto. Esses três elementos compõem, portanto, uma totalidade dialética. Quer dizer, a relação entre o agente eo objeto, mediada pelos meios de trabalho, apresenta em seu seio contradições que produzem e determinam transformações recíprocas entre os próprios elementos do processo de trabalho. É um processo que, ao mesmo tempo em que é produção, é também consumo, pois, para produzir algo qualitativamente novo, o objeto de trabalho é transformado através do consumo dos meios de trabalho e da energia do trabalhador (MARX, 1988).

No processo de trabalho, o trabalhador precisa de instrumentos que irão mediar a sua ação sobre o objeto. O projeto do que será produzido irá definir os meios de trabalho necessários à produção; assim, meio de trabalho é definido como uma coisa ou um complexo de coisas que o trabalhador coloca entre si mesmo e o objeto de trabalho e que lhe serve como condutor de sua atividade sobre esse objeto. Os meios de trabalho são mediadores do grau de desenvolvimento das forças produtivas, mas, também, indicadores das condições sociais nas quais se trabalha (MARX, 1988).

Considerados do ponto de vista do produto, os meios de trabalho e o objeto de trabalho se constituem meios de produção. O trabalho também expressa a relação dialética entre produção e consumo, na qual a produção só existe no consumo porque para produzir “[...] o trabalho gasta seus elementos materiais, seu objeto e seu meio, os devora e é, portanto, processo de consumo” (MARX, 1988, p. 146). A dinâmica das relações sociais de produção faz com que os vários processos de trabalho se relacionem e o que se constitui como valor de uso (produto) em um processo pode se constituir meio de trabalho, ou matéria-prima em outro processo.

O trabalho é um fenômeno social e histórico e como tal é preciso considerá-lo no modelo sociotécnico que caracteriza o modo de produção capitalista. Nesse sentido, é preciso refletir sobre o trabalho a partir de dois aspectos centrais: 1- o desenvolvimento das forças produtivas ou progresso tecnológico, que representa a base material da realização do trabalho, qual seja, os meios de trabalho - tecnologias que medeiam os processos de trabalho -, e a força de trabalho humana (dimensão em que ocorre a divisão técnica do trabalho); 2- a divisão social do trabalho, que constitui a totalidade das relações sociais de produção na sociedade.

A mercadoria é um conceito-chave para a compreensão das relações sociais do mundo contemporâneo; é especialmente importante para a análise dos objetos da vigilância sanitária. O conceito de mercadoria é compreendido analisando-se dialeticamente sua dupla dimensão: a) a dimensão qualitativa é a expressão do valor de uso, que é a qualidade de a mercadoria satisfazer uma necessidade determinada e não outra qualquer; b) a dimensão quantitativa enquanto valor de troca é o produto para venda, como meio para obtenção de outra mercadoria, e tem sua expressão em preço. A mercadoria é a forma mais elementar da riqueza no capitalismo. É a corporificação da relação social entre quem compra e quem vende. A mercadoria materializa o trabalho objetivado, o “trabalho morto” (MARX, 1988).

A mercadoria materializa o duplo caráter que o trabalho assume na produção: a) como trabalho concreto ou trabalho útil, produtor de valor de uso, eterna necessidade natural de mediação do intercâmbio entre o homem e a natureza, independentemente da específica forma social de produção; é o trabalho vivo, realizado para satisfação das necessidades, ocorre no ato do trabalho; b) Como trabalho abstrato que, por sua vez, é uma forma histórica de socialização dos diversos trabalhos privados, através do processo de troca; o valor ou valor de troca da mercadoria é composto por trabalho humano abstrato. Os diversos trabalhos contidos nas diferentes mercadorias são reduzidos a algo comum neles, o trabalho humano em geral.

Como anteriormente exposto, os elementos dos processos de trabalho formam uma totalidade dialética, só existem em relação e se transformam reciprocamente. Abstraindo as relações sociais de produção para se considerar, apenas, o universo dos elementos simples do processo de trabalho, vê-se que, na atividade do trabalho emergem, simultaneamente, quatro aspectos importantes para caracterizá-lo como atividade produtiva: a concepção, a técnica, o esforço ou desgaste fisiológico, e a obra ou produto do trabalho.

1. O primeiro aspecto é o da concepção. É o momento em que o

agente/sujeito cria o projeto de trabalho, concebe como deve ser o produto final e qual a sua finalidade. Neste momento também já são pensados os meios necessários para a

realização do trabalho, visando ao produto ou à obra que se

quer produzir.

2. O segundo aspecto é o da técnica, ou da instrumentalidade

técnica. É o momento da utilização dos meios de trabalho. O

trabalho como atividade produtiva representa implementação de

um tecnicismo, que é o saber-fazer, que envolve a habilidade e

a capacidade do agente/sujeito que realiza o trabalho em

utilizar os meios de trabalho. Isso irá singularizar cada trabalho,

em particular, o que quer dizer que cada indivíduo tem o seu

modo próprio de utilizar a técnica. A técnica é orientada por

uma racionalidade instrumental direcionada a um fim e

apresenta-se no momento da execução da atividade

(FRIEDMANN; NAVILLE, 1973). Por mais prescrito e controlado

que seja o trabalho, encontrar o sentido da técnica no trabalho

dá a possibilidade de criatividade e autonomia do sujeito que

trabalha (VATIN, 1999).

3. Outro aspecto é a existência do esforço e desgaste fisiológico e

psíquico. O trabalho é sempre esforço, não há trabalho sem

dispêndio de energia. Com o desenvolvimento da atividade do

trabalho, o indivíduo mobiliza e coloca em funcionamento o seu

corpo. Esse momento é sempre dispêndio de energia, ou seja,

qualquer trabalho, por mais prazeroso que seja, exige esforço e

consumo de energia do indivíduo que o realiza, e será maior ou

menor, a depender das condições de trabalho e das condições

físicas e psíquicas do trabalhador (VATIN, 1999).

4. Finalmente, apresenta-se o produto ou obra, ou seja, a

materialização ou objetivação do trabalho. Esse é o momento

da exteriorização, o momento em que o indivíduo se vê e se

reconhece em sua obra. O produto é, portanto, aquele “algo”

que foi idealizado, concebido e planejado na mente do

trabalhador, visando a uma finalidade que é a satisfação de

uma carência ou necessidade; o produto é a representação do

caráter teleológico do trabalho, para atender a uma motivação

material ou imaterial.

Porém, no processo de divisão social e técnica do trabalho poderá haver separação entre o momento de idealização do produto (concepção), do momento de execução do trabalho (técnica), caracterizando processos de trabalho parcelares, fragmentados.

 

Trabalho na prestação de serviços

O trabalho em saúde se insere no chamado setor de serviços. Uma das características essenciais dos serviços é que produção e consumo ocorrem ao mesmo tempo; outra é que o trabalho em serviço pode adquirir caráter produtivo ou não, dependendo do tipo de relação econômica que se estabelece. É um trabalho em que os agentes têm certo grau de autonomia no momento de realização das atividades.

Os serviços são considerados fundamentais para a manutenção estrutural da sociedade. O trabalho realizado nesse setor é visto como um “meta-trabalho”, ou como “trabalho reflexivo” enquanto “proteção e resguardo”; ou seja, trabalho que deriva de necessidades geradas pela organização produtiva da sociedade. É um tipo de trabalho que depende do grau de especialização e complexidade do modo como a sociedade se organiza, para atender ao desenvolvimento das forças produtivas. As funções de vigilância, sistemas de educação e saúde, independentemente se públicos ou privados, são essenciais para a organização das formas de reprodução social (BERGER; OFFE, 1991).

Outra característica do trabalho em serviço é a incerteza, diante da imprevisibilidade da demanda. Inevitavelmente, todos os serviços têm que ser dotados de um potencial de atendimento presumível, mas que pode ou não se concretizar, o que confere sempre uma ociosidade estrutural da oferta e organização. Esse aspecto torna inadequada a remuneração baseada em produtividade; não somente por isso, mas por ser também um trabalho reflexivo e de acautelamento, diante da possibilidade de riscos pela não existência e disponibilidade dos serviços (BERGER; OFFE, 1991).

Os serviços organizados pelo Estado não se baseiam em critérios de rentabilidade e lucro. Não se pode colocar um valorlimite para prestação do serviço, desde que, nesse tipo de serviço há uma lógica de escolha baseada em processos políticos discricionários; isto é, não podem seguir os métodos de decisão derivados das premissas do mercado, mas são definidos a partir da premissa de que ao Estado cabe assegurar as atividades de regulação e controle e o atendimento às necessidades de serviços essenciais à sua população. Assim, garante legitimidade e o sistema de regulamentação imprescindível para a reprodução estrutural da sociedade (OFFE, 1984).

O trabalho em geral dos funcionários públicos e dos empregados estatais não gera mercadoria e não produz mercadoria e se insere em um contexto social que não passa pelo processo de produção de valor de troca. Essa força de trabalho é utilizada em função do seu valor de uso e por causa do valor de uso dos serviços prestados (OFFE, 1984). O produto do trabalho, portanto, é o efeito útil do que é produzido e não uma mercadoria.

A vigilância sanitária é função do Estado, apresenta-se como um conjunto de práticas desenvolvidas pelo aparato estatal para a organização econômica da sociedade e proteção dos interesses da saúde. Essas práticas articulam-se com outros setores (COSTA, 2004), em torno de funções voltadas para as condições e pressupostos institucionais e sociais específicos para as atividades de produção e reprodução material da sociedade (OFFE, 1991).

Esses aportes teóricos possibilitam compreender o trabalho de vigilância sanitária como parte de uma racionalidade do Estado moderno, na forma de serviço público estatal, para cumprimento das suas funções sociais e administrativas. Esse trabalho se insere no conjunto dos serviços públicos de saúde; faz-se necessário, portanto, que se identifiquem características técnicas e sociais do trabalho que permitam apontar especificidades ao interior dos serviços de saúde que distinguem aqueles que lidam diretamente com a assistência aos enfermos e o trabalho realizado na dimensão coletiva, especialmente, nas ações de proteção à saúde e prevenção de doenças e agravos.

Trabalho em saúde: aspectos técnicos e sociais

O trabalho em saúde é um trabalho reflexivo. Por ser um trabalho em serviço não produz um objeto tangível, palpável, e sim o próprio efeito útil do trabalho. O corpo é o objeto de trabalho do profissional que atua nos serviços de assistência à saúde e a doença é, ao mesmo tempo, objeto e instrumento desse trabalho. O que se pretende como produto final do trabalho é a cura da doença e o restabelecimento da normalidade do corpo. Esse produto é algo perceptível, mas não material. Na verdade, o que se produz é o efeito útil do trabalho. Vê-se que no trabalho da assistência à saúde o produto da atividade do trabalho é, imediata e simultaneamente, consumido no momento de sua produção.

Esse trabalho é hegemonicamente produzido dentro de um modelo denominado biomédico, que teve sua origem no século XVIII. A partir do momento em que o hospital foi concebido como um instrumento terapêutico, o médico passou a ser o principal responsável pela direcionalidade do conjunto dos processos de trabalho em saúde. Isso também decorreu de uma nova compreensão da doença como fenômeno natural, explicável por constantes biológicas observáveis. A abordagem da doença, até então considerada no âmbito da magia e da religião, começou a ser identificada pelo olhar da ciência, por meio do saber médico, único reconhecido e legitimado pelo Estado (FOUCAULT, 2002).

O modelo biomédico é caracterizado como biologicista e curativista, centrado na Clínica. Neste modelo trata-se o corpo como objeto-coisa, com constantes morfológicas e funcionais, desconectado das determinações sociais e culturais. A doença, apreendida pelo saber médico, é o objeto sobre o qual ocorre a intervenção e realização do trabalho. Nele, o processo de trabalho apreende o corpo na sua dimensão biológica, como única expressão das necessidades de saúde (GONÇALVES, 1994).

A identificação das bases epistemológicas do trabalho em saúde, centrado no modelo biomédico, feita por Gonçalves (1994), indica um predomínio da Clínica sobre a Epidemiologia. Isso implica a adoção de conceitos objetivos, não de saúde, mas de doença, influenciando as práticas de Saúde Pública. O modelo biomédico esmaece a importância sociosanitária das ações de vigilância sanitária e das demais ações de saúde na dimensão coletiva.

A prática médica, informada pela Clínica, submetida à crescente importância das especializações, produz o predomínio do individual sobre o coletivo. No âmbito do hospital e das especializações, o médico ganha cada vez mais espaço hierárquico frente aos demais profissionais de saúde e pacientes, e se torna o agente responsável pela direcionalidade técnica do conjunto dos processos de trabalho, demandando atividades terapêuticas e diagnósticas complementares (SCHRAIBER, 1993).

A medicina hospitalar se amplia no século XX, na medida em que também se amplia a medicina empresarial. O resgate histórico sobre o surgimento do hospital e sua crescente complexificação, determinando novas bases técnicas para o processo de trabalho em saúde, nos moldes que conhecemos hoje, possibilita realizar uma analogia com a grande empresa capitalista moderna (FURTADO, 1994). Nesse sentido, multiplicaram-se as especialidades e se reproduz, nos processos de trabalho do hospital, o fenômeno da parcelização das tarefas, típico da fábrica. A divisão técnica do trabalho ocorre segundo recortes verticais, centrada nas atribuições delimitadas no âmbito das profissões. Para suporte ao cuidado do doente, criam-se organizações complexas, desenvolvem-se atividades-meio, tais como administração, vigilância, limpeza etc. que simbolizam, de modo singular, o processo de “medicalização” como um fenômeno social. O trabalho em saúde assume, assim, uma base técnica própria, consentânea com o modo de produção capitalista, a despeito de suas especificidades.

O processo de trabalho no serviço de saúde aponta a existência do trabalhador coletivo da saúde, representado por um conjunto dos trabalhadores parcelares que se relacionam em um mesmo processo de produção. Esses trabalhos parcelares resultam da divisão técnica, expressa pelas competências no âmbito profissional (médicos, enfermeiros, farmacêuticos, nutricionistas etc.). Para recompor a integralidade do projeto tecno-assistencial nos serviços de saúde coloca-se a necessidade de formação de equipes multiprofissionais, com saberes interdisciplinares para agirem sobre o corpo como objeto de trabalho em saúde e, ao mesmo tempo, portador de necessidades historicamente determinadas.

A direcionalidade técnica do trabalho em saúde é determinada pelo conhecimento científico. Seus processos de trabalho são fortemente atingidos pela crescente incorporação tecnológica, conferindo-lhes características de grande complexidade e fragmentação. As ações sobre os riscos atuais e potenciais, tendo como finalidade a proteção da saúde, definem o trabalho em vigilância sanitária como trabalho em saúde fundamental à consecução da integralidade.

 

Especificidades do trabalho em vigilância

sanitária

A reflexão sobre o trabalho em vigilância sanitária conduz à problematização dos seus instrumentos de intervenção e à compreensão do papel que lhe é reservado na divisão social e técnica do trabalho em saúde. Fundamentalmente, a especificidade do trabalho da vigilância sanitária está na natureza dos objetos de intervenção e no caráter estatal regulatório e disciplinador de suas ações.

Os objetos de intervenção são “meios de vida”, que são mercadorias ou se encontram no mundo das mercadorias e precisam ser protegidos como bens de relevância social. É um trabalho que representa o Estado em seu dever-poder na proteção e defesa da saúde coletiva, na mediação dos conflitos existentes entre os interesses da saúde e os interesses de setores econômicos geradores de riscos à saúde, sendo, portanto, uma atribuição pública estatal indelegável (COSTA, 2004).

Os objetos da vigilância sanitária – medicamentos, alimentos, tecnologias médicas, serviços de interesse da saúde etc. – são considerados produções sociais que resultam do grau de desenvolvimento das forças produtivas – ciência, tecnologia e força de trabalho –, em determinado momento histórico. Significa que tanto os objetos quantos os meios de controle sanitário se modificam ao longo do tempo e em cada sociedade em particular. Isso confere a tais processos de trabalho um caráter provisório e histórico, permeado por contradições geradas por interesses, quase sempre antagônicos, entre a saúde pública e o mercado (SOUZA, 2007).

Com base na teoria do processo de trabalho, os elementos que compõem o processo de trabalho em vigilância sanitária podem ser assim sistematizados. Objeto de trabalho: produtos, serviços, processos e ambientes de interesse da saúde. Meios de trabalho: instrumentos materiais ou tecnologias de intervenção, normas técnicas e jurídicas e saberes mobilizados para a realização do trabalho de controle sanitário. Agentes do trabalho: funcionários do Estado que atuam no aparato institucional da vigilância sanitária. Produto do trabalho: controle dos riscos à saúde sobre objetos socialmente definidos sob vigilância sanitária. Finalidade do trabalho: proteção e defesa da saúde coletiva (SOUZA; COSTA, 2003, SOUZA, 2007).

A problematização do trabalho da vigilância remete às especificidades de seus objetos de controle que são construções sócio-históricas e devem ser abordados na dimensão sanitária, a partir dos atributos que são requeridos, para que esses objetos se efetivem como bens sociais. Esses atributos são historicamente construídos, isto é, o significado desses atributos, expressos em normas e regulamentos varia, de acordo com o desenvolvimento científico e tecnológico e valores, que se constroem na sociedade acerca de cada objeto (COSTA, 2004).

A divisão social e técnica do trabalho é um conceito que se adequa à compreensão dos aspectos envolvidos na intercomplementaridade dos processos de trabalho em vigilância sanitária. O projeto de integralidade da ação de proteção da saúde relacionada aos objetos sob controle sanitário requer que se considere a divisão do trabalho sob duas dimensões: uma técnico-científica, relacionada à intercomplementaridade das tecnologias de intervenção, necessárias para o controle dos riscos em todas as etapas do ciclo produção-consumo dos bens; e a dimensão da organização político-administrativa do trabalho, que se refere aos modos de organização e aos espaços operativos, onde estão distribuídas e organizadas as tecnologias para a produção dos serviços da vigilância sanitária. Essas dimensões se relacionam, em uma perspectiva sistêmica, nos níveis político-administrativos do Estado, que correspondem aos níveis federal, estadual e municipal do Sistema Nacional de Vigilância Sanitária (SNVS) (SOUZA, 2007).

Na busca da integralidade da proteção contra os riscos da cadeia produtiva de bens e serviços pressupõe-se que as ações devam ocorrer articuladas e integradas em uma perspectiva sistêmica e com o uso articulado de tecnologias que se intercomplementam. Significa que a vigilância sanitária deve estar organizada e atuar nos diversos momentos da cadeia produtiva dos bens sob vigilância: produção, circulação, comercialização, consumo, e da prestação de serviços de interesse da saúde e das externalidades a eles relacionadas, com o uso concomitante das diversas tecnologias de intervenção. Essas tecnologias, a exemplo do registro de produtos, análises laboratoriais, inspeção sanitária, vigilância de eventos adversos etc., são objetivações de saberes e práticas, com graus variados de complexidade, que exigem conhecimentos e saberes especializados e interdisciplinares.

De acordo com Lucchese (2008), a organização do trabalho da vigilância sanitária ocorre dentro de um modelo de vigilância que visaria à coletivização da administração dos efeitos externos, ou externalidades, decorrentes da produção e circulação de bens e pessoas e da prestação de serviços de interesse da saúde. Dessa forma, esta organização tem uma natureza sistêmica, de interdependência entre os órgãos das administrações federal, estaduais e municipais. E deve dar conta, por exemplo, de medicamentos e alimentos, instrumentos diagnósticos e terapêuticos, que são produzidos em um território local. Não há, entretanto, limite territorial para a circulação e o consumo, o que obriga o aparato estatal a absorver as necessidades de controle e configurar modelos de organização de serviços que representem as repartições de competências entre distintos âmbitos institucionais e espaços técnicos e políticoadministrativos dos entes federados. Além disso, o controle sanitário é área de competência concorrente entre o setor saúde e outros setores da administração pública, a exemplo da Agricultura, Meio Ambiente.

A necessidade de uma organização do trabalho da vigilância sanitária mais ou menos complexa está diretamente relacionada ao grau de desenvolvimento tecnológico dos segmentos produtivos de bens e serviços presentes no território.

A interdependência dos processos de controle sanitário ultrapassa a linha geográfica e político-administrativa do território, dado que a circulação dos produtos ganhou na atualidade dimensão transterritorial. Esse fenômeno sofre a determinação das relações sociais produção-consumo, no processo de socialização dos produtos no mercado consumidor, que, na sociedade contemporânea, é cada vez mais globalizado. Significa dizer que a organização sistêmica (interdependente e intercomplementar) do trabalho da vigilância sanitária é uma resposta à divisão social e técnica do trabalho, presente na estrutura produtiva de bens e serviços (SOUZA, 2007).

Em um movimento de determinação recíproca, a divisão social e técnica do trabalho em vigilância sanitária implica a adoção da (inter)complementaridade e interdependência como princípios norteadores da organização das práticas para o controle dos riscos sanitários, ao se pensar sob uma perspectiva de integralidade na abordagem dos objetos sob controle. A (inter)complementaridade e interdependência são um imperativo para a recomposição dos processos de trabalho, fragmentados pela divisão técnica do trabalho (que os decompõe e parceliza, em diversas tecnologias de intervenção, para distintos objetos de controle).

A seguir, descreve-se as principais especificidades do trabalho em vigilância sanitária, especialmente vinculadas ao caráter público e estatal de suas funções:

(1) os agentes do trabalho são servidores públicos investidos do dever-poder do Estado, na defesa do interesse público da saúde, ou seja, são agentes investidos do poder de polícia administrativa, quando em atividade de trabalho; o trabalhador de vigilância sanitária não pode manter vínculo empregatício com os setores sob os quais incidem suas ações fiscalizatórias. Isso significa, na prática, a exigência do exercício exclusivo de suas funções, exceto o exercício concomitante da docência e da pesquisa;

(2) por ser um trabalho realizado pelo Estado esse trabalho é regido pelos princípios da Administração Pública, ou seja: os princípios da legalidade, da supremacia do interesse público sobre o particular e da indisponibilidade do interesse público, e os demais princípios desses derivados.

(3) a proteção da saúde é a razão teleológica do trabalho em vigilância sanitária. É essa finalidade que orienta o conjunto de práticas – regulamentação sanitária, fiscalização, inspeção, registro de produtos, entre outras, realizadas para o controle de riscos associados aos objetos socialmente definidos sob vigilância sanitária. O controle dos fatores de risco é a razão primeira da proteção da saúde, porém, o espectro da ação de vigilância sanitária abrange a promoção da saúde e construção da cidadania, mediante ações voltadas à formação da consciência sanitária e garantia dos direitos dos cidadãos a produtos e serviços de qualidade.

(4) por sua ação regulatória, há nas práticas de vigilância sanitária uma racionalidade voltada para a organização econômica da sociedade; essa função regulatória de controle sanitário exige permanente e ágil atualização de conhecimentos, para acompanhar o desenvolvimento tecnológico dos segmentos produtivos e os riscos subjacentes (COSTA, 2004). A regulação sanitária das inovações tecnológicas, no entanto, é exercida sob elevado grau de incerteza no que respeita ao processo de avaliação dos riscos, seja pela insuficiência do conhecimento científico, seja pela incapacidade do aparato da vigilância sanitária em avaliar, mensurar o risco e traduzir em regulamentos (LUCCHESE, 2008).

(5) Ademais, o trabalho em vigilância tem uma dimensão ética que ultrapassa o âmbito individual e ganha uma dimensão coletiva, compatível com o significado de responsabilidade social do trabalho nessa área. A responsabilização ética dos trabalhadores da vigilância sanitária é no sentido de que o interesse público se sobreponha às pressões políticas e econômicas advindas dos setores contrariados em seus interesses. Exige-se, tanto dos agentes, quanto dos gestores, práticas transparentes e permeáveis ao controle social (GARRAFA, 2008, FORTES, 2001), sob observância dos princípios éticos da moralidade e probidade nas funções administrativas que envolvem o bem público.

(6) o trabalho técnico da vigilância ocorre em ambiente de tensão, gerada pela possibilidade de pressões e interferências externas sobre o resultado do trabalho, já que decisões e pareceres emitidos pelos técnicos podem contrariar interesses políticos e/ou econômicos. Esse aspecto remete à reflexão sobre a autonomia técnica no processo de trabalho em vigilância sanitária. Essa autonomia é legitimada pelo saber técnico-científico do domínio das profissões; porém, o seu exercício defronta-se com condicionalidades advindas das prescrições expressas nas normas jurídicas e técnicas e da realidade social, na qual o objeto sob controle está inserido (SOUZA, 2007).

À luz dessas dimensões técnicas, política, social e ética é que devem ser compreendidos o trabalho da vigilância sanitária e os instrumentos necessários à sua realização. Dado que os objetos da vigilância sanitária são objetos complexos e exigem a integração de saberes de diversos campos disciplinares e o tratamento das dimensões éticas, políticas e institucionais para sua intervenção, a organização do trabalho deve se basear nos princípios da (inter)complementaridade e interdependência dos processos e dos meios de trabalho e assentar-se no trabalho em equipe e na multiprofissionalidade.

O trabalho coletivo da vigilância sanitária resulta, portanto, de diversas ações, com distintas tecnologias de intervenção e numerosos agentes com seus saberes especializados e atitudes ético-políticas, que vão conformando, na prática dos serviços de vigilância sanitária, um modelo de organização coletiva de trabalho, visando efetivar a proteção da saúde, direito social e dever do Estado.

 

Referências

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