1. Evolução do sistema financeiro internacional e as especificidades do Brasil

1. Evolução do sistema financeiro

internacional e as especificidades do

Brasil

 

O processo de internacionalização,

desregulamentação e liberalização bancária

iniciado nos anos 1970

Até os anos 1970, o setor financeiro era extremamente regulado em todas as economias de mercado. Esse sistema de regulação e supervisão, implantado nos anos 1930, após, portanto, vários dos efeitos da crise de 1929, visava prevenir a ocorrência de crises sistêmicas, diminuindo, assim, o risco de colapso dos sistemas de pagamentos baseados no uso de depósitos à vista. Apesar de alguns episódios de instabilidade, a existência de tal aparato de supervisão financeira garantiu a aderência a essas regras, bem como a estabilidade do sistema financeiro por, no mínimo, cinco décadas. Entretanto, esse mesmo aparato foi responsável por manter os sistemas financeiros essencialmente estagnados. No caso do setor bancário, sujeito a regulação e supervisão mais rígidas devido ao temor de riscos sistêmicos, foram atenuados os incentivos às inovações financeiras e à concorrência – via preços ou via outro instrumento que aumentasse a contestabilidade dos mercados bancários, estimulando a adoção de comportamentos inovadores (Carvalho, 2007).

A partir da década de 70, iniciou-se, em vários países do mundo, um processo de liberalização e desregulamentação do setor de serviços financeiros. Gradualmente, foram sendo eliminadas as restrições sobre operações financeiras, estabelecidas após a crise de 1929 e durante o regime de Bretton Woods. A presença do Estado é diminuída e surgem inovações tecnológicas e financeiras, como a securitização, os derivativos e as operações fora do balanço. Essas mudanças alteram a forma de atuação desse setor, principiando um acentuado processo de consolidação do setor de serviços financeiros, por meio de fusões e aquisições – envolvendo empresas bancárias de um mesmo país e também de países

diferentes (Tabela 1.2). Em um primeiro momento, observam-se grupos financeiros maiores incorporando instituições de menor porte, especialmente aquelas atuantes no mesmo mercado (local e setorial). Entretanto, a partir da segunda metade dos anos 90, o processo de fusões e aquisições começou a acontecer entre grandes instituições, envolvendo volume significativo de recursos.

Iniciou-se, dessa forma, um processo de concentração bancária em vários países, o que impôs desafios para as instituições reguladoras, como, por exemplo, o de proteger os pequenos demandantes de serviços financeiros. Muitos países, no entanto, não foram capazes de fornecer as condições necessárias para o pleno aproveitamento dos ganhos originados de economias de escala, escopo e financeiras, resultantes dos menores custos de captação de recursos. Como consequência, inicia-se um processo de internacionalização das instituições bancárias e de desnacionalização de sistemas financeiros nacionais, principalmente no caso de países em desenvolvimento.

O processo de internacionalização das instituições financeiras de cada país também é considerado, tradicionalmente, como acompanhando a transnacionalização das empresas do setor produtivo desses mesmos países e a expansão do comércio internacional, intensificadas a partir de 1980. Esses processos levaram a uma expansão da demanda por serviços financeiros na esfera internacional (Strachman e Vasconcelos, 2001).

Primeiramente, as instituições financeiras ofereciam serviços financeiros aos residentes de outros países, no seu próprio país de origem, por meio de uma moderna tecnologia de comunicações. Em um segundo momento, passou a ser vantajoso o estabelecimento de contato direto com os clientes, criando-se incentivos para que os bancos estabelecessem filiais, ao menos nas praças com maior concentração de clientes.

Tabela 1.2 – Fusões e aquisições no setor bancário (1991-1998)

 

1) Por setor alvo.

2) Transações efetuadas e pendentes, por valor anunciado.

3) Participação do setor bancário no valor de F&A do total de

setores.

4) Excluindo Áustria, Irlanda, Luxemburgo e Portugal.

Fonte: Securities Data Company. Extraído de Strachman e

Vasconcelos (2001).

Além disso, havia uma pressão das instituições financeiras multilaterais e de algumas instituições governamentais para que os governos nacionais aceitassem a presença de bancos estrangeiros. O argumento era que a entrada de bancos estrangeiros poderia aumentar a eficiência operacional do sistema financeiro doméstico e torná-lo mais sólido, podendo contribuir, adicionalmente, para tornar o mercado financeiro doméstico mais estável e para a estabilidade do balanço de pagamentos. Essa estabilidade seria resultado da possibilidade de os bancos contarem com ajuda financeira de seus países de origem em momentos de dificuldade causada pela contração da liquidez internacional, auxiliando, dessa forma, os países onde essas filiais estivessem instaladas. Além disso, haveria um acirramento da concorrência que traria benefícios aos clientes (Carvalho, 2002).

As crises de balanço de pagamentos dos países emergentes, no final dos anos 90, forneceram argumentos para que o FMI aumentasse a pressão sobre os governos nacionais, a fim de que estes aceitassem a presença dos bancos estrangeiros. A reestruturação e a modernização dos sistemas bancários domésticos passaram a ser vistas como necessárias, e estas passavam pela abertura de mercados aos bancos estrangeiros.

A maioria dos países emergentes, principalmente da América Latina e da Europa, aceitou essa visão e, durante a década de 90, as limitações legais e regulatórias foram sendo gradativamente relaxadas ou eliminadas. Dessa forma, alguns bancos conseguiram expandir suas atuações, atingindo novos tipos de clientes e aumentando sua escala de operações, por meio do aumento da participação de mercado em outros países. É importante salientar que, devido à crise financeira mexicana e à entrada de bancos estrangeiros na região, o processo de consolidação bancária foi mais intenso nos países da América Latina do que em outros países emergentes (Carvalho, 2002).

Strachman e Vasconcelos (2001) apontam algumas razões que podem levar os países, principalmente os mais atrasados, a permitir e incentivar a entrada de bancos estrangeiros no mercado nacional. Primeiramente, os bancos estrangeiros ampliariam a diversidade e qualidade dos produtos financeiros disponíveis no mercado, desenvolvendo habilidades e tecnologias para o sistema financeiro, já que os bancos nacionais seriam incentivados pela concorrência a se aprimorar. Além disso, os bancos estrangeiros incentivariam a adoção, pelas autoridades governamentais, de um sistema de regulação e supervisão bancária mais sofisticado. A presença dos bancos estrangeiros tenderia, ainda, a ampliar o acesso do país aos fluxos de capital internacionais, podendo tornar a oferta de crédito menos sensível às oscilações dos ciclos macroeconômicos domésticos. Consequentemente, os empréstimos bancários adicionais disponíveis poderiam amenizar a contração de crédito ocorrida nas fases de depressão. Por último, um setor financeiro mais dinâmico e eficiente contribuiria para o crescimento econômico.

Contudo, estes mesmos autores (Strachman e Vasconcelos, 2001) sublinham algumas potenciais desvantagens dessa mesma entrada de bancos estrangeiros, sobretudo nos países menos adiantados economicamente. Liberalizações financeiras aceleradas poderiam estimular movimentos disruptivos nos mercados financeiros. Um indício dessa possibilidade é o fato de que várias crises financeiras e bancárias, ocorridas durante a década de 90, foram precedidas de liberação financeira. Além disso, em países menos desenvolvidos, existe a possibilidade de que a entrada de instituições estrangeiras provoque concentração e desnacionalização bancárias, como ocorreu em países como Argentina, Chile e México. Dessa forma, devem ser considerados, por exemplo, os impactos negativos da concentração bancária sobre os pequenos investidores e tomadores de crédito, bem como da desnacionalização bancária sobre os balanços de serviços e de capitais.

Strachman e Vasconcelos (2001) mencionam, ainda, que as instituições financeiras que atuam em diferentes países simultaneamente concentram-se em atender, principalmente, os grandes clientes. Uma das consequências desse comportamento é a possibilidade de redução dos canais de crédito para pequenas empresas. Outra questão que deve ser considerada é o impacto sobre o canal de transmissão da política monetária, uma vez que as instituições estrangeiras teriam maior acesso ao mercado de crédito internacional. Os autores também apontam para o fato de que o ingresso de instituições bancárias estrangeiras pode tornar os países em desenvolvimento mais frágeis diante de choques externos, já que os canais para fuga de capitais são mais amplos.

Com relação aos fatores de repulsão que impulsionaram a internacionalização bancária, Rocha (2002) destaca a saturação dos mercados dos países desenvolvidos; a mudança ocorrida na estrutura bancária internacional, que passou a exigir atuação global dos grandes bancos e amplos canais de distribuição; e a busca de diversificação de aplicações, por meio da diminuição dos riscos e da ampliação das fontes – inclusive geográficas – de retorno sobre os ativos bancários. A diversificação permitiria, ainda, economias de custo, por meio dos ganhos de eficiência operacional, com melhor aproveitamento das economias de escopo e de escala. A explicação de que os bancos se internacionalizam para preservar os clientes domésticos, ofertando, no exterior, os mesmos serviços bancários disponíveis no país de origem (follow the customer), é a mais citada pela literatura; entretanto, o autor considera que a expectativa de obtenção de maiores taxas de retorno no exterior é o fator básico de expansão dos bancos estrangeiros para fora dos seus países de origem.

Rocha (2002) cita ainda, como outro fator de repulsão, a regulamentação doméstica sobre o setor, dado que controles sobre as atividades empresariais e critérios prudenciais muito rígidos incentivariam a criação de subsidiárias em outros países, além de tornar o mercado doméstico menos atraente para os bancos estrangeiros. Atualmente, entretanto, analisando o ocorrido na Europa, esse motivo pode funcionar de forma contrária, uma vez que o excesso de competição causado pela desregulamentação pode diminuir a lucratividade dos bancos. O autor também cita a arbitragem entre diferentes taxas de juros entre os países de origem e de destino como um fator de internacionalização bancária, uma vez que possibilita um maior resultado da intermediação financeira. Outras causas que podem ser apontadas são a reação de um banco à expansão internacional de um concorrente e a reação defensiva, relacionada com a manutenção do poder de mercado.

Portanto, a decisão de internacionalização depende de vários fatores, tornando-se necessário analisar cada caso específico. No caso brasileiro, todos os eventos recentes de ingresso de bancos estrangeiros envolveram bancos de origem europeia e o principal fator de expansão foi a perspectiva de concorrência estrangeira nos mercados domésticos, já maduros e saturados.

Cabe salientar, entretanto, que os processos de consolidação dos países desenvolvidos (Estados Unidos, União Europeia e Japão) e dos países em desenvolvimento (Ásia, América Latina e Europa Oriental) são distintos. Nos primeiros, a consolidação bancária teve como objetivo principal o aumento da eficiência ou do poder de mercado, enquanto nos segundos representou, sobretudo, uma maneira de resolver crises financeiras. Assim, nos países desenvolvidos, observa-se que a consolidação resultou em economias de escala, de escopo e de rendas e em um melhor posicionamento dos bancos nacionais no mercado doméstico (De Paula e Marques, 2006).

Além disso, nos países em desenvolvimento as fusões e aquisições se deram, principalmente, entre fronteiras, ou seja, entre instituições de diferentes países, o que não ocorreu nos países desenvolvidos. Essa distinção se deve, em parte, ao fato de que, nos países desenvolvidos, a consolidação bancária representou uma resposta à desregulamentação e à maior competição nos mercados internos. Nos mercados em desenvolvimento, por sua vez, foram frequentes os processos de fusão e aquisição com instituições estrangeiras, pois esse processo era entendido como um meio de estimular os canais de entrada de fluxos de capitais, fortalecendo o mercado financeiro doméstico. Por último, na maioria dos países em desenvolvimento a consolidação foi dirigida pelo governo, ao passo que em mercados maduros a consolidação foi dirigida, sobretudo, pelo mercado.

Freitas e Prates (2003) destacam, ainda, que a pressão para a liberalização dos sistemas financeiros domésticos e para adesão ao princípio da livre mobilidade dos capitais teve origem distinta nos países desenvolvidos e em desenvolvimento. Nos países desenvolvidos, essa pressão partiu da dinâmica concorrencial das instituições financeiras (como nos Estados Unidos) e/ou da ação favorável dos governos (como no caso da França e do Japão). No caso dos países em desenvolvimento, a pressão partiu dos organismos multilaterais, como o Fundo Monetário Internacional e o Banco Mundial.

No entanto, mesmo entre os países em desenvolvimento, existem distinções. Na Ásia, as consolidações se iniciaram após as crises financeiras de 1997-98, tendo sido comandadas pelo governo, com exceção de Hong Kong e Cingapura, que não foram tão afetados pela crise, passando por um tipo de consolidação mista. O processo também não gerou aumento na concentração bancária (pelo contrário), embora o número de instituições bancárias tenha diminuído nos principais países emergentes da Ásia (De Paula e Marques, 2006).

Na América Latina, por sua vez, o processo de consolidação foi mais avançado, devido à ocorrência de crises financeiras e à entrada de bancos estrangeiros. Dessa forma, após a crise de 1994-95, os governos de países como Argentina, Brasil, Chile e México participaram ativamente no processo de consolidação bancária. Entretanto, no final da década de 1990, esse processo passou a ser dirigido, principalmente, pelas forças de mercado. Ao contrário do ocorrido nos demais países em desenvolvimento, a redução no número de instituições nos países da América Latina foi acompanhada, em geral, de uma acentuada concentração bancária.

As consequências desse intenso processo de concentração, que vem sendo observado em nível mundial, são variadas. Primeiramente, observa-se a compressão das margens (spreads), a maior volatilidade das taxas de juros e o aumento da liberdade de atuação em novos mercados. A redução dos spreads, entretanto, não ocorreu nos países em desenvolvimento, ou porque a liberalização do setor não foi tão intensa como nos países desenvolvidos ou porque essa liberalização não foi acompanhada de medidas que incentivassem a concorrência no setor e a contestabilidade no mercado doméstico (Strachman e Vasconcelos, 2001).

Adelino e De Paula (2006) apontam para a queda no número de instituições bancárias, para o aumento da concentração bancária na

maioria dos países (Tabela 1.3) e para a queda no número de trabalhadores no setor, principalmente devido aos avanços tecnológicos e ao processo de fusões e aquisições. Verifica-se, ainda, um aumento na participação das receitas não juros no total das receitas bancárias e uma queda nas margens líquidas de juros das instituições financeiras, devido ao aumento da concorrência.

Tabela 1.3 – Concentração bancária em países selecionados

 

1) Instituições receptoras de depósitos, geralmente incluindo bancos

comerciais, bancos de poupança e vários tipos de bancos mútuos e

cooperativos.

Fonte: BIS (1999).

Strachman e Vasconcelos (2001) também destacam o aumento da concentração bancária, que, segundo alguns estudos, seria prejudicial aos pequenos clientes, já que os custos dos empréstimos para estes são maiores e as taxas pagas sobre as aplicações são menores. Se o mercado de capitais não for de fácil acesso aos pequenos agentes econômicos, se não houver canais alternativos de obtenção de crédito e se a redução do custo de capital para as grandes empresas não compensar a perda observada no caso das pequenas empresas, a concentração bancária poderia, prejudicar o crescimento econômico de um país. Os autores apontam, ainda, para a ampliação da tendência de aumento do poder de mercado das instituições financeiras e, portanto, da capacidade para determinar os valores de seus serviços.

Por outro lado, dada a possibilidade de economias de escala e de escopo nesse mercado, o aumento do tamanho dos bancos pode levar a ganhos de eficiência com consequente redução de custos operacionais. Essa redução, por sua vez, pode causar diminuição dos spreads bancários e melhoria nas condições de crédito e na remuneração de depósitos para os clientes. Caso os custos caiam significativamente, mesmo um aumento de spreads pode implicar diminuição dos juros finais pagos pelo cliente.

Outra possível consequência da concentração bancária é a redução dos riscos esperados nas operações financeiras, que também poderá levar a redução de custos, por meio da ampliação da diversificação setorial, geográfica e de produtos das instituições financeiras.

Portanto, para avaliar os resultados da concentração bancário-financeira, é preciso considerar dois fatores: primeiramente, se houve aumento de eficiência das novas instituições consolidadas; segundo, se esses ganhos de eficiência tendem a ser repassados, pela redução de preços ou de oferta de novos serviços, aos clientes potenciais. Para que essa segunda condição se verifique, é necessário que a concorrência no setor se intensifique, tanto em relação ao mercado de varejo quanto em relação ao mercado de atacado.

No entanto, grande parte da literatura corrente defende que, nos países desenvolvidos, os bancos estrangeiros são menos eficientes que os bancos nacionais e que, nos países em desenvolvimento, ocorre o contrário. A maior eficiência dos bancos estrangeiros nos países em desenvolvimento seria resultado, principalmente, do fato de operarem, originalmente, em ambientes mais competitivos, mais propícios à inovação e mais sensíveis à eficiência operacional. Por esse motivo, tenderiam a adotar melhores métodos de gerenciamento, a desenvolver novos produtos e tecnologias e a influenciar a melhor preparação dos reguladores. Além disso, o ambiente regulatório dos países desenvolvidos é, supostamente, mais rigoroso, com supervisão mais apertada, o que dá vantagens aos bancos provenientes desses países, pois sabem como atuar com requisitos mais estritos de desempenho (Carvalho, 2002).

Nos países em que o sistema bancário possuía instituições basicamente voltadas para o mercado interno, de porte pequeno ou médio, e menos eficientes em relação aos padrões internacionais, a desregulamentação bancária e a liberalização resultaram em concentração e em desnacionalização bancárias. Esse tipo de processo ocorreu, na década de 90, em países como Argentina, Chile e México.

No caso do Brasil, entretanto, grande parte dos estudos concluiu que a entrada de bancos estrangeiros não trouxe nenhuma melhoria em termos de eficiência e de características operacionais. Ademais, os avanços tecnológicos foram introduzidos mais intensamente por bancos nacionais do que por bancos estrangeiros. As estruturas dos balanços contábeis nos dois casos são muito semelhantes, sendo caracterizadas por uma maior importância das operações de curto prazo, das aplicações em títulos e dos investimentos em securitização (Carvalho, 2002). Nos próximos itens, o caso brasileiro será analisado com mais detalhes.

 

Eficiência bancária

Carvalho (2004) aponta para a existência de um paradoxo no Sistema Financeiro Brasileiro em relação aos demais países em desenvolvimento, especialmente da América Latina. Por um lado, as instituições financeiras brasileiras são extremamente sólidas e competitivas. De fato, os bancos estrangeiros que se instalaram no país na década de 1990, em geral, não foram capazes de conquistar espaços significativos no mercado doméstico. Por outro lado, a funcionalidade do SFB é muito baixa, especialmente em termos macroeconômicos. A relação crédito privado/PIB, por exemplo, continua muito abaixo da média internacional.

Há uma percepção generalizada de que as instituições financeiras do país são incapazes de alocar eficientemente recursos para investimentos produtivos, direcionando-os, preferencialmente, para títulos públicos e para operações interfinanceiras. Ademais, as linhas de crédito direcionadas para consumidores e investidores privados são extremamente caras e escassas, principalmente as de longo prazo. A preferência pelos empréstimos de curto prazo pode ser explicada pela captação de recursos, feita, principalmente, pela emissão de passivos de curto prazo, como depósitos à vista ou a prazo. A utilização desses recursos no financiamento de longo prazo provocaria o descasamento de prazos nos balanços dos bancos, aumentando a vulnerabilidade dessas instituições perante qualquer choque de juros. Essa preferência pelo curto prazo também é resultado da incerteza provocada pela longa convivência com a alta inflação (Carvalho, 2004).

Entretanto, do ponto de vista microeconômico, as instituições financeiras que operam no país não podem ser consideradas ineficientes, uma vez que uma instituição é considerada eficiente se é capaz de maximizar seus lucros com o menor risco possível, aproveitando as oportunidades de ganho que o mercado oferece. Na segunda metade da década de 1990, as melhores oportunidades de ganho foram oferecidas pelo governo federal, ao colocar quantidades crescentes de títulos públicos com alta rentabilidade e liquidez, além de baixo risco. Portanto, do ponto de vista microeconômico, as instituições brasileiras podem ser consideradas eficientes.

Por outro lado, uma instituição pode ser considerada eficiente, porém disfuncional, se não contribui para o alcance de certos objetivos definidos como desejáveis pela sociedade. No caso específico do Brasil, o mercado de capitais tem uma participação restrita no financiamento privado, e o crédito bancário desempenha um papel fundamental na viabilização de projetos de investimento e no apoio ao crescimento econômico. Nesse sentido, o sistema financeiro brasileiro é comumente considerado disfuncional ou de baixa eficiência macroeconômica. Essa disfuncionalidade, entretanto, é resultado mais da combinação perversa de incentivos existente, tanto do lado do ativo quanto do passivo, do que de alguma ineficiência intrínseca. Pelo lado do ativo, os bancos são estimulados a concentrar suas aplicações na aquisição de títulos públicos, ao passo que, pelo lado do passivo, o estímulo é para a captação de recursos junto aos grupos de renda média e alta (Carvalho, 2005a).

Carvalho (2004) argumenta que as características do setor que causam essa disfuncionalidade, impedindo o alcance da eficiência macroeconômica, são: a) a atuação dos bancos como intermediários financeiros, sendo que os mercados de títulos têm papel quase irrelevante no financiamento à atividade privada; b) o alto grau de concentração existente no setor bancário; c) a estrutura do setor bancário, que incentiva a emergência de uma forma de competição oligopólica, na qual os bancos líderes fixam os preços básicos de serviços financeiros e competem entre si por meio da diferenciação de serviços, mais do que por preços; d) a atuação dos bancos não líderes em nichos não atraentes para os bancos líderes, devido às poucas condições para que esses primeiros exerçam pressões competitivas mais efetivas sobre os segundos nos mercados mais atraentes; e e) a situação permanente de instabilidade econômica e de déficits fiscais, que levou sucessivos governos a oferecer grande volume de títulos públicos, em condições extremamente favoráveis de retorno e liquidez.

A tese de que as instituições financeiras brasileiras seriam ineficientes em relação às instituições estrangeiras foi utilizada como principal justificativa à proposta de abertura do setor aos bancos estrangeiros. Entretanto, como visto nos itens anteriores, as instituições financeiras que entraram no Brasil, a partir de 1995, adotaram padrões de comportamento similares e até inferiores aos padrões das instituições nacionais. Esses bancos se adaptaram às condições de operação do mercado brasileiro, não representando uma ameaça competitiva aos líderes estabelecidos. Também contrariando as expectativas, o custo do capital, que é determinado, entre outros fatores, pela taxa básica de juros, a taxa Selic, e pelo spread fixado pelos bancos, manteve-se excessivamente elevado.

 

Concorrência bancária

A maioria dos trabalhos sobre concorrência bancária utiliza conceitos de organização industrial, considerando o setor bancário como uma indústria e os bancos como firmas. Esses trabalhos, entretanto, não consideram as especificidades dos bancos, bem como a natureza dos serviços que produzem.

Dentre essas especificidades, Freitas (1997) cita a instabilidade do setor bancário, que tem origem em sua própria atividade. Além disso, não há limitações físicas – como custos tangíveis e limites de capacidade – para que ofereçam seu “produto” principal, moeda e crédito. Por isso, tendem, em momentos de expansão econômica, a conceder mais crédito do que seria prudente. A autora também relaciona a criação de novos instrumentos financeiros, já que os bancos não incorrem em grandes despesas no desenvolvimento de inovações. Como também não existe registro de patente, os demais concorrentes podem imitar o inovador rapidamente. Dessa forma, os ganhos resultantes de inovações são temporários, apesar de contribuírem para a busca de novos produtos e serviços. Por último, a natureza dos lucros bancários também é diferente da dos lucros das empresas industriais, já que os bancos determinam as condições de liquidez da economia, regulando a taxa de juros. Assim, como não existem limites naturais para a taxa de juros, os bancos podem dificultar ou facilitar o funcionamento do processo produtivo que demanda recursos financeiros.

Freitas (1997) busca contribuir para uma visão alternativa, que considera o caráter dinâmico e desestabilizador dos bancos. Ao mesmo tempo em que estão submetidos à lógica da valorização da riqueza, também ocupam papel central no processo de criação monetária na economia capitalista moderna, atuando, simultaneamente, como criadores de moeda e intermediários financeiros. Considerando essa posição diferenciada que os bancos ocupam no sistema monetário e de crédito, suas atividades devem ser estritamente reguladas.

Quando a regulamentação bancária é mais rigorosa, as oportunidades de criação de vantagens competitivas pelos bancos são reduzidas, apesar de sempre existirem possibilidades de busca pela diferenciação. Por outro lado, a ausência de uma regulamentação eficaz pode fazer com que a concorrência assuma formas destruidoras e ameace a estabilidade do sistema de crédito (Freitas, 1997).

Portanto, a atividade bancária é marcada por um permanente conflito entre os objetivos de estabilidade do sistema e busca pela valorização do capital. Assim, a concorrência bancária se circunscreve, no geral, nos limites fixados pela regulamentação, que variam conforme a estrutura institucional e jurídica existente em cada país. Porém, por meio da inovação, os bancos buscam escapar desses controles, criando uma tensão dinâmica entre o processo competitivo inovador e a necessidade de aperfeiçoamento contínuo da regulamentação (Freitas, 1997).

A concorrência no setor bancário pode ocorrer de várias formas. Freitas (1997) cita: construção de uma imagem de experiência, tradição e solidez; técnicas de marketing; qualidade de suas equipes operacionais; informações privilegiadas obtidas no relacionamento com seus clientes; desenvolvimento de novos instrumentos e práticas financeiras etc. A cooperação ou a formação de alianças também é uma estratégia concorrencial muito utilizada pelos bancos. Por meio dos correspondentes bancários, por exemplo, um banco pode ampliar sua área de atuação, sem a necessidade de incorrer em custos para a abertura de novas agências.

Há vários trabalhos aplicados que buscaram mensurar o grau de competição no sistema bancário brasileiro. Grande parte desses testes concluiu que a estrutura de mercado é imperfeita, com um grau razoável de concorrência (Rocha, 2007). Assim, os altos spreads verificados poderiam ser explicados por algumas especificidades do setor, sendo que as principais são informação assimétrica, fidelização de clientes, custos de transferência (switching costs), rendas informacionais, risco moral e seleção adversa (Nakane, 2005).

As assimetrias informacionais, devido à heterogeneidade dos clientes, criam nichos de atuação, que permitem que os bancos se protejam da concorrência e pratiquem políticas de preços distintas (Ferreira e Farina, 2005). Essa assimetria de informações também eleva os custos de transferência para os clientes, criando efeitos

lock-in1 e possibilitando a obtenção de rendas informacionais (Nakane, 2005).

Apesar de alguns avanços realizados no Brasil para minimizar esses efeitos, alguns entraves ainda permanecem, como a limitação da portabilidade de cadastro, as altas tarifas de encerramento de conta e outros fatores que ainda contribuem para aumentar o custo de saída (Martinez, 2008). Dessa forma, medidas como portabilidade de informações, cadastro positivo e a criação da conta-salário são importantes para reduzir os efeitos dos custos de transferência e de seleção adversa.

 

Evolução do sistema financeiro brasileiro

Esta seção buscará delinear a evolução do sistema financeiro brasileiro, desde o período colonial até as relevantes alterações ocorridas na década de 90.

Do período colonial até a criação do primeiro banco no Brasil, houve baixa entrada de capital estrangeiro e escassez monetária. Nesse período, havia grande dificuldade de transformar a riqueza em moeda, devido à sua escassez, predominando o escambo. Dessa forma, o sistema monetário brasileiro nesse período era composto, principalmente, de açúcar e escravos, em substituição à moeda metálica.

O período de 1808 até 1914 pode ser caracterizado como de abertura financeira e de grande endividamento externo, sendo marcado pela criação, em 12 de outubro de 1808, do primeiro banco do país. O Banco do Brasil foi viabilizado pela vinda de D. João VI e da família real, que promoveram a abertura dos portos e acordos comerciais com a Europa e as colônias. As atividades do banco foram iniciadas em 1809; entretanto, a instituição foi fechada em 1829, devido ao prejuízo obtido com as exportações e à volta de D. João VI a Portugal, levando grande parte do lastro metálico depositado. O segundo Banco do Brasil foi criado em 1833, mas não conseguiu integralizar o capital para a sua instalação.

Em 1836, foi criado o primeiro banco comercial privado, o Banco do Ceará, que encerrou suas atividades em 1839. Em 1851, foi fundado o terceiro Banco do Brasil, de controle privado, o qual, em 1853, uniu-se com o Banco Comercial do Rio de Janeiro, instituição criada em 1838. Essa fusão, a primeira do país, originou o quarto

Banco do Brasil.2 Em 1863, foram instalados no país os primeiros bancos estrangeiros: o London & Brazilian Bank e o The Brazilian and Portuguese Bank, ambos sediados no Rio de Janeiro.

Nesse período, o sistema bancário ainda não estava plenamente constituído, contando com a presença de bancos isolados. Estavam ausentes no sistema bancário brasileiro uma rede de agências bancárias integradas, uma câmara de compensação que permitisse a expansão da emissão de cheques, bem como uma carteira de redesconto para amenizar as situações de crise de liquidez. Dessa forma, a criação endógena de moeda bancária pelas forças de mercado estava prejudicada.

Os bancos estrangeiros eram predominantes, estando voltados principalmente para os empréstimos comerciais – com preferência pela manutenção de altos níveis de ativos de curto prazo – e para as operações cambiais – por meio do financiamento ao comércio exterior, da especulação cambial e da atuação desses bancos como agentes de empréstimos externos na emissão de dívida pública no mercado internacional. Esse posicionamento pode ser explicado pela maior lucratividade e segurança dos empréstimos comerciais e das operações cambiais, em relação às demais operações existentes na economia nesse período. Para o mercado interno ou para a agricultura, pouco capital era alocado, já que a rentabilidade era menor e o risco era muito maior. As operações domésticas eram realizadas, principalmente, pelos bancos nacionais, públicos e privados (Rocha, 2002). O encerramento dessa fase é caracterizado pelo fechamento da economia em âmbito internacional, devido à Primeira Guerra Mundial, e pela fuga das reservas em ouro.

A partir da década de 20, inicia-se um processo de nacionalização e fortalecimento do sistema bancário, que se estende até 1964. Esse período é caracterizado por uma queda nos empréstimos externos (exceto na década de 1920), por progressos importantes em relação ao desenvolvimento de mecanismos de financiamento interno e pelo estabelecimento de um sistema bancário efetivamente nacional. No início desse período, havia uma relevante participação dos bancos estrangeiros, que eram responsáveis por cerca de 45% dos empréstimos e depósitos do sistema bancário, controlando, como vimos, o financiamento de curto prazo do comércio exterior e o mercado de câmbio. O crédito às atividades econômicas internas, entretanto, era relativamente baixo, dadas as condições favoráveis do crédito em nível internacional. No âmbito do processo de nacionalização do sistema bancário, a Lei Bancária de 1921 criou a Inspetoria Geral dos Bancos e limitou as atividades dos bancos estrangeiros, cuja participação em depósitos e empréstimos decresceu ao longo do período 1920-1945, representando, em 1945, 7% e 5% respectivamente (Costa e De Deos, 2002). Naquele mesmo ano foi aprovado o regulamento para a fiscalização dos bancos e das casas bancárias e, em 1934, foram criadas as Caixas Econômicas Federais. A expansão da rede bancária doméstica e dos depósitos bancários, ocorrida no período, permitiu o retorno dos recursos emprestados ao sistema bancário.

As Constituições de 1934 e de 1937 determinaram a nacionalização dos bancos estrangeiros e proibiram a posse de bancos no Brasil por não residentes. A Constituição de 1946, por sua vez, permitiu o livre acesso dos bancos estrangeiros ao sistema financeiro nacional, não fazendo distinção entre bancos nacionais e bancos estrangeiros. A participação estrangeira, entretanto, ficou muito reduzida até os anos 60. Efetivamente, no período 1946-60, apenas sete bancos estrangeiros ingressaram no país (Corazza, 2001).

Em 1945, foi criada a Superintendência da Moeda e do Crédito (Sumoc), que passou a ser responsável pelo controle do mercado monetário. A Sumoc recebeu do Banco do Brasil as atribuições da Carteira de Redesconto e da Carteira de Mobilização e Fiscalização Bancária.

Em 1952, foi criado o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico (BNDE), instituição de fomento, com o objetivo de conceder financiamento de longo prazo aos empreendimentos que contribuíssem para o desenvolvimento do país. Uma vez que o sistema bancário privado não era capaz de prover crédito de longo prazo e não se possuía um mercado de capitais desenvolvido, a elevada expansão do setor urbano-industrial, a partir de meados da década de 50, foi possibilitada pelo setor financeiro estatal, incentivos fiscais, subsídios cambiais à importação de equipamentos, pelo setor externo – principalmente por meio de financiamento às importações – e pelo autofinanciamento das empresas. A alta inflação inibiu o desenvolvimento de um mercado financeiro de títulos de dívida de médio e longo prazo, e a ausência de adequação prévia dos esquemas de financiamento a termo contribuiu para reduzir a duração da expansão industrial intensiva em capital (Costa e De Deos, 2002).

No período de 1964 a 1979, há significativo crescimento econômico e expansão do setor bancário brasileiro, podendo ser caracterizado, como um todo, por uma fase de abertura financeira e de facilidade de captações estrangeiras em âmbito internacional.

Em 1964, é promovida uma reforma financeira, na qual foram criados o Sistema Financeiro da Habitação (SFH); o Banco Nacional de Habitação (BNH); o Conselho Monetário Nacional (CMN); e o Banco Central do Brasil em substituição à Sumoc. São instituídos, ainda, em 1966, os bancos de investimento e o Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS).

Em 1967, o CMN facilitou a obtenção de recursos originários do mercado financeiro internacional – o que possibilitou, a partir de então, grande afluxo de capitais –, além de autorizar, via Resolução 63, os bancos a captarem empréstimos externos destinados a repasse às empresas no país. A reforma financeira impôs, ainda, controles à entrada de bancos estrangeiros, mas deixou livre a instalação de escritórios de representação de bancos estrangeiros. No entanto, os acordos bilaterais e a aplicação do princípio da reciprocidade levaram ao aumento da internacionalização do sistema bancário nacional. Entre 1962 e 1981, quinze novos bancos estrangeiros se instalaram no Brasil (Corazza, 2001).

Ademais, a reforma promoveu a especialização setorial do sistema financeiro, conduzindo, posteriormente e ao contrário do que se esperava, à conglomeração e concentração do setor. Foi instituído um sistema inspirado no modelo norte-americano, baseado no princípio de especialização e segmentação do mercado financeiro, instituído por meio da especialização das funções das instituições financeiras, bem como da vinculação da captação com a aplicação de recursos (De Paula, 1998).

Com a segmentação, os bancos comerciais passaram a realizar somente operações de crédito de curto prazo, captando depósitos à vista. Os bancos de investimento e desenvolvimento passaram a ser responsáveis pelos empréstimos de longo prazo, a partir da captação de depósitos a prazo e de recursos no exterior. As sociedades de crédito, financiamento e investimento (financeiras) foram direcionadas ao crédito ao consumidor e aos empréstimos pessoais, captando letras de câmbio. As instituições do Sistema Financeiro da Habitação (SFH), por sua vez, ficaram responsáveis pelo financiamento habitacional, para o qual eram utilizados recursos obtidos por meio de depósitos de poupança e de letras

imobiliárias (Puga, 1999). 3

Costa e De Deos (2002) consideram, contudo, que os bancos de investimento não desempenharam o papel que lhes foi atribuído pela reforma financeira, de financiar os investimentos, devido à falta de funding adequado. Os CDBs privados não conseguiam grande colocação no mercado para captação de depósitos a prazo, pois a preferência dos investidores, em uma situação de inflação e juros decrescentes, era aplicar em letras de câmbio com taxa de juros prefixadas.

A partir de 1968, com a redução da solicitação de fundos de financiamento pelos órgãos do setor público, devido à política monetária mais “frouxa,” e com retomada do crescimento econômico, foram ampliados os empréstimos aos diversos ramos da indústria de transformação.

O BNDE ampliou progressivamente seus empréstimos em favor do setor privado. A Finame, subsidiária do BNDE em suas operações de longo prazo, além de recursos próprios e do BNDE, contava com recursos do PIS, mediante convênio firmado com a Caixa Econômica Federal. O Pasep, instituído em 1971, era gerido, até 1974, pelo Banco do Brasil, quando, juntamente com o PIS, foi transferido para a gestão do BNDE.

A partir do início de 1970, há uma reversão do observado até então, com um aumento da internacionalização financeira. A dinâmica do endividamento externo, com a captação de recursos no exterior sendo estimulada pela política econômica, foi um elemento determinante nesse processo. A presença do capital estrangeiro no setor aumentou devido à abertura de novos bancos comerciais, à participação minoritária em bancos de investimento e à maior participação nos empréstimos (principalmente em operações relacionadas ao repasse de capitais internacionais).

Outra característica desse período foi a maior rentabilidade das aplicações financeiras, em detrimento dos investimentos produtivos, o que distorceu a alocação de recursos do setor privado, promovendo um círculo vicioso de acumulação do setor financeiro.

Pode-se resumir, então, que a reforma financeira de 1964 não conseguiu lograr seus objetivos iniciais, de desenvolvimento do mercado de financiamento a longo prazo por bancos de investimento privados. O crédito doméstico de longo prazo para o investimento industrial ficou restrito ao mercado externo e ao sistema BNDE, e a diversificação dos títulos financeiros não atingiu formas de captação de longo prazo. Além disso, a maior parte do capital captado pelo sistema bancário, nesse período, não foi direcionada para o setor produtivo, prejudicando o papel de fomentador do desenvolvimento econômico do setor bancário (Costa e De Deos, 2002).

Em 1976, foi criada a Comissão de Valores Mobiliários (CVM), que passou a regulamentar o mercado de valores mobiliários. Em 1979, é implementado o Sistema Especial de Liquidação e de Custódia (Selic), que passou a realizar a custódia e a liquidação financeira das operações envolvendo títulos públicos, além de eliminar o uso do cheque para a liquidação de operações com títulos públicos.

Em 1986, foi criada a Central de Custódia e de Liquidação Financeira de Títulos (Cetip), empresa que se constituiu em um mercado de balcão organizado para registro e negociação de valores mobiliários de renda fixa. A criação da Cetip permitiu a introdução dos Depósitos Interfinanceiros (DI ou CDI) e a eliminação do uso do cheque para a liquidação de operações com títulos privados.

A queda da taxa de crescimento da economia, a partir da primeira metade da década de 80, adicionada à política de controle monetário e de crédito, que buscava auxiliar no ajuste externo da economia (por meio do controle da demanda agregada) e no controle da inflação, levou à retração, em termos reais, dos empréstimos. Além da quase completa interrupção do acesso voluntário a fontes externas, havia o problema dos altos custos dos empréstimos internos, devido às elevadas taxas de juros domésticas e ao crescimento da correção monetária, consequência da mencionada aceleração inflacionária. Com o aprofundamento da recessão, o sistema BNDES passou a cumprir a função de apoiador financeiro das empresas mais atingidas pela crise, o que levou à queda real dos desembolsos para ampliação da capacidade produtiva.

Nesse período, pode-se destacar, ainda, o surgimento, em 1983, da Compensação Nacional, que permitiu a integração da compensação de todo o país, e a incorporação, em 1986, do BNH pela Caixa Econômica Federal (a função normativa do SFH é assumida pelo CMN).

Em setembro de 1988, por meio da Resolução do CMN n° 1.524, foi realizada uma nova reforma bancária no Brasil, desregulamentando o sistema financeiro e extinguindo a exigência da carta-patente para a criação dos bancos múltiplos. Esta reforma possibilitou que o capital estrangeiro constituísse bancos com carteira comercial, ampliando sua presença no país – apesar de os grandes conglomerados financeiros já atuarem antes como instituições múltiplas, ainda que como uma empresa jurídica com contabilidade própria para cada carteira específica.