1. Evolução do sistema financeiro internacional e as especificidades do Brasil

A Constituição Federal de 1988 impediu a instalação de instituições estrangeiras no Brasil, bem como a ampliação da participação percentual do capital estrangeiro em instituições bancárias no país, exceto nos casos de acordos internacionais, de reciprocidade, ou de interesse do governo brasileiro. Entretanto, o texto condicional não proibiu a expansão operacional do capital estrangeiro, o que permitiu a transformação de 26 instituições não bancárias estrangeiras em bancos múltiplos com carteira comercial (já que as carteiras comerciais criadas mantinham o mesmo percentual de participação estrangeira da instituição original). Por outro lado, havia forte pressão dos organismos internacionais, como FMI e Banco Mundial, e de acordos multilaterais (os acordos de formação do GATS e da OMC, por exemplo, ao final da Rodada Uruguai) pela abertura dos mercados bancários domésticos, principalmente dos países emergentes (Rocha, 2002).

Na década de 1990, destacam-se: a instituição, em 1996, do Comitê de Política Monetária (Copom), criado com o objetivo de estabelecer as diretrizes da política monetária, definir a meta da taxa Selic e seu eventual viés e analisar o Relatório de Inflação; a criação, em 1997, do Sistema de Financiamento Imobiliário (SFI) e da Central de Risco de Crédito, mantida pelo Banco Central do Brasil; a introdução, em julho de 1999, da sistemática de “metas para a inflação” como diretriz para a fixação do regime de política monetária; e a instituição, em 2001, da Cédula de Crédito Bancário, um “título de crédito emitido, por pessoa física ou jurídica, em favor de instituição financeira ou de entidade a esta equiparada, representando promessa de pagamento em dinheiro, decorrente de operação de crédito de qualquer modalidade” (Medida Provisória n° 2.160-25, de 23 de agosto de 2001). Esse instrumento possibilitou o surgimento de um título de crédito que espelhasse as relações jurídicas entre as instituições financeiras e seus clientes, além de tornar a formalização das diversas operações de crédito menos onerosa e complexa, uma vez que representou maior garantia na recuperação de crédito. Essa maior garantia se deve à definição desse título como executivo extrajudicial, ou seja, não é necessário o protesto para que o credor possa cobrar o endossante da Cédula, seus avalistas e terceiros garantidores.

O período de 1980 a 1994 pode ser caracterizado por uma fase de crises, recessões e instabilidade monetária e financeira. No entanto, essa situação não afetou consideravelmente o setor bancário, apesar da falência de alguns bancos e dos desajustes na rentabilidade e nas contas patrimoniais dos bancos estaduais. Os ganhos do setor bancário nesse período devem-se, principalmente, à alta inflação, que permitia que os bancos capturassem depósitos à vista para financiar a compra de títulos da dívida pública, os quais eram rolados diariamente, normalmente a taxas de juros nominalmente elevadas e, portanto, rentáveis.

Um estudo comparativo, realizado por economistas do Banco Mundial sobre o sistema bancário de doze países latino-americanos, revelou que, entre 1981 e 1987, os bancos brasileiros foram recordistas de rentabilidade. Esse resultado foi possível devido não somente à inflação elevada, mas também devido às linhas básicas de política econômica adotadas para enfrentar a crise provocada pelo estrangulamento cambial do início dos anos 1980. Um dos fatores determinantes foi o compromisso do governo federal em manter a taxa de juros elevada, o que garantiu a atratividade de seus títulos, desestimulando a fuga de capitais para o exterior e a dolarização das transações domésticas. Esse compromisso evitou a combinação nociva de câmbio valorizado com desregulamentação financeira e abertura externa, como ocorreu em outros países da América Latina nesse período (Carvalho, 2003).

Nesse cenário, o crédito ao setor privado apresentava alto risco, não sendo tão atrativo quanto o mercado de títulos públicos (Carvalho, 2002). O desestímulo ao crédito favoreceu a abertura de um spread considerável entre as taxas de captação e aplicação dos bancos. Como consequência, a oferta de crédito pelo sistema financeiro caiu de 35% do PIB em 1978 para 11% em 1991 (Carvalho, 2003).

Por outro lado, a eficácia dos instrumentos de neutralização de perdas inflacionárias também resultou na possibilidade de sobrevivência de bancos de baixa competitividade, denominados “Treasury Banks,” ou seja, instituições criadas com o objetivo exclusivo de captar depósitos para financiar a aquisição de títulos públicos. Isso foi possibilitado pela facilidade de obtenção de ganhos proporcionada pela captação de depósitos para realização de aplicações em dívida pública. Grande parte desses bancos não

sobreviveu quando o cenário se alterou (Carvalho, 1998). 4

Os bancos trataram de buscar formas de proteger os lucros acumulados contra as incertezas futuras, principalmente contra a inevitável perda dos ganhos inflacionários em algum momento posterior. Para isso, desenvolveram estratégias de diversificação patrimonial, com investimentos e compra de participações em empresas do setor produtivo. Além disso, ampliaram o número de agências e investiram na informatização das operações e na introdução de inovações financeiras que permitissem maior extração de ganhos possibilitados por aquele momento. Esse comportamento possibilitou um aumento na renda de serviços bancários e uma diminuição relativa das despesas administrativas, devido à demissão de funcionários propiciada por aqueles ganhos de escala e informatização.

Carvalho (2004) cita dois exemplos relevantes do desenvolvimento de inovações, ocorrido no período. A alta inflação levou à necessidade de aceleração da circulação da moeda, o que fez com que os bancos brasileiros se tornassem extremamente ágeis na realização de pagamentos e na movimentação de recursos. Uma pesquisa da consultoria McKinsey, realizada em 1994, apontou que os bancos brasileiros exibiam índices de eficiência superiores aos de muitas economias desenvolvidas, no que se refere à agilidade do sistema de pagamentos. Outro exemplo relevante foi o desenvolvimento de operações com mercados de títulos. A alta inflação e a indexação incentivaram o desenvolvimento de tecnologias de contratação e negociação sofisticadas, que permitiram a neutralização da inflação e a identificação de oportunidades de ganhos com papéis, arbitrando, por exemplo, entre contratos com diferentes indexadores ou com diferentes preços, determinados por diferenças em seus prêmios de liquidez.

O movimento ocorrido nos bancos nesse período acentuou, consequentemente, as características típicas de variações na “preferência por flexibilidade,” a partir de uma ampla e ágil capacidade de resposta a mudanças conjunturais. Essas características foram muito importantes para que as instituições pudessem, posteriormente, reagir ao Plano Real com rapidez e eficácia, defendendo sua lucratividade (Carvalho, 2003).

O período de crise da dívida externa encerra-se no início dos anos 90, com a volta dos créditos voluntários, ainda durante o governo Collor, e com a destruição, a partir de 1994, do sistema de regras e contratos indexados, que vigorava desde a reforma de 1964. A década de 90 é, assim, caracterizada por um período de ampla abertura financeira, com inflexão do modelo de desenvolvimento seguido até então, sustentado sobre o financiamento público e o autofinanciamento.

 

A reestruturação bancária e a entrada dos

bancos estrangeiros no Brasil

A partir de 1990, ocorre um direcionamento da política econômica aos princípios consolidados no “Consenso de Washington,” ou seja, à abertura comercial e financeira, com menor participação do Estado na economia (por meio de medidas que incentivavam a liberalização, desregulamentação e privatizações).

Uma das principais medidas adotadas para promover a abertura financeira foi a Resolução do Conselho Monetário Nacional n° 1.832, de 31 de maio de 1991, que regulamentou os investimentos estrangeiros em títulos e valores mobiliários nas companhias abertas brasileiras, aumentando consideravelmente o ingresso de recursos externos. O governo manteve, entretanto, a proibição de depósitos em moeda estrangeira no sistema bancário doméstico, ao contrário do que ocorreu em grande parte dos países da América Latina (Rocha, 2002).

Nesse período observa-se um aumento significativo na oferta de crédito, o que foi resultado, principalmente: a) da queda da receita dos bancos nas operações com títulos, após a forte redução da dívida pública em mercado promovida, em março de 1990, pelo Plano Collor; b) do fim das aplicações em overnight após o Plano Collor II, de janeiro de 1991; c) do cenário econômico mais favorável, possibilitado pela volta dos recursos externos em 1992 e pela retomada do crescimento econômico; e d) da necessidade de os bancos se anteciparem frente à perspectiva de queda da inflação (Carvalho, 2003).

A partir de 1994, com a implementação do Plano Real, são

eliminadas as receitas inflacionárias oriundas do 5 float de recursos remunerados a taxas reais negativas ou inferiores às de aplicação. Estas receitas, que atingiram 4% do PIB no período 1990-93, foram

reduzidas a 2%, em 1994, e a 0,1%, em 1995 (Tabela 1.4). Em termos do valor da produção bancária imputada, as receitas inflacionárias, que representavam 87,3% em 1993, reduziram-se para 49,5% em 1994, e 1,6% em 1995 (Corazza, 2001).

Tabela 1.4 – Receita inflacionária como % do PIB e do Valor da

Produção Imputada

 

Fonte: IBGE/ANDIMA (1997).

Os bancos buscaram compensar essa perda de receitas com um aumento na oferta de crédito, o que acentuou a expansão que já estava em andamento no início da década. Com a redução drástica das taxas de inflação e o expressivo crescimento da economia em 1994 e 1995, os depósitos bancários se tornaram atrativos novamente, com um crescimento de 165% nos primeiros seis meses do Plano Real. Esses depósitos constituíram o funding das operações de crédito, incentivando o direcionamento dos bancos ao crédito aos agentes privados, fossem eles firmas ou consumidores, e financiando o primeiro miniciclo expansivo do Plano Real (Maia,

2003).6 Um dos principais atrativos para o aumento da oferta de crédito pelos bancos foram as elevadas taxas de juros e os respectivos spreads proporcionados. No período de 1997 a 2002, a taxa de juros nominal do crédito pessoal atingiu o pico de 133% ao ano, em fevereiro de 1998, e o piso de 68%, em abril de 2000 (Jacob, 2003).

O crescimento da demanda por crédito, por sua vez, foi possibilitado pelo forte crescimento econômico, pela melhoria nos salários reais e pela diminuição nos juros nominais. Esse movimento fez com que o governo impusesse, a partir de outubro de 2004, restrições sobre a oferta de crédito, por meio do aumento nos requerimentos de reserva sobre os depósitos à vista e a prazo e da criação de um depósito compulsório sobre os empréstimos concedidos pelos bancos. O recolhimento compulsório sobre depósitos à vista passou de 48% para 100%, enquanto o recolhimento sobre os depósitos de poupança passou de 10% para 30%. Foi instituído, ainda, um recolhimento de 30% sobre o saldo dos depósitos a prazo. Neste contexto, os efeitos da crise mexicana atingiram o país, fazendo com que o governo promovesse um significativo aumento nas taxas de juros domésticas, em março de 1995. Como consequência, verifica-se uma reversão no ritmo de crescimento econômico do país. O aumento da taxa de juros provocou um aumento da taxa de inadimplência e uma desaceleração no crescimento do crédito.

Os bancos, entretanto, conseguiram manter as margens de lucro em 1995 e 1996, devido ao direcionamento para operações com títulos públicos, à manutenção de juros e spreads elevados e ao aumento da captação externa e da securitização de dívidas. Por outro lado, foram reduzidas as despesas administrativas e com pessoal, devido à informatização e ao e-banking (Rocha, 2002).

A manutenção das margens de lucro também foi possibilitada pelo aumento das receitas sobre serviços bancários, resultado do aumento dos custos operacionais embutidos na captação de recursos sem juros ou com juros abaixo da média do mercado. Com inflação alta, o custo destes recursos é compensado pelos altos rendimentos nominais obtidos; entretanto, com inflação baixa, os bancos procuram repassar esses custos para os clientes. Alguns bancos varejistas de porte médio conseguiram elevar de 10% para 35% a parcela de sua receita bruta originada de cobrança de tarifas.

Também contribuíram para esse desempenho os ganhos em operações com moeda estrangeira, que refletiram o posicionamento acertado da maioria dos bancos de que a nova moeda seria implementada acompanhada de juros altos e valorização real do câmbio. Essa posição gerou lucros muito acima do esperado. Além disso, o aumento das receitas com crédito também representou um

papel relevante, 7 apesar do grande esforço das autoridades para impedi-lo.

Dessa forma, antes da estabilização de preços, a instabilidade inflacionária permitia ao setor bancário obter altos lucros da operação com títulos da dívida pública. Depois da estabilização de preços, a instabilidade do balanço de pagamentos permitiu ao setor bancário continuar obtendo seus lucros exatamente da mesma forma. Essa peculiaridade do setor bancário brasileiro permitiu que as instituições mantivessem, durante toda a década, sua rentabilidade patrimonial histórica. A rentabilidade média dos bancos brasileiros aumentou de 14,9%, em 1993, para 16,8%, em 1994,

mantendo-se no patamar dos 13% até 1998 (Gráfico 1.1). Em 1999, a mesma chegou a 23%, em virtude dos ganhos com a desvalorização cambial (Corazza, 2001).

 

Fonte: IBGE/Andima (1997).

Portanto, o Plano Real resultou, inicialmente, em um breve período de maior crescimento econômico, em relação aos anos 80, em ampliação da demanda agregada, em remonetização e em aumento das operações de crédito. No entanto, esse processo foi rapidamente abortado, em 1995, devido às altas taxas de juros praticadas após a crise mexicana, que levariam a uma forte deterioração da qualidade dos empréstimos, devido às políticas econômicas restritivas necessárias para fazer frente a crises de balanço de pagamentos. Isso porque, nesses primeiros anos do Plano Real, devido à abertura comercial excessiva e à apreciação real do câmbio, o país ficou dependente de fluxos de capital para sustentar o balanço de pagamentos. Assim, durante a crise do México, em 1995, essa forma de financiamento no mercado de capitais já sofre uma primeira ruptura significativa.

O sistema bancário, portanto, enfrentava alguns problemas, relacionados à eliminação do rendimento que era antes obtido com a inflação, às elevadas reservas compulsórias exigidas, ao aumento

da inadimplência e ao “empoçamento da liquidez”.8 A crise do México provocou, ainda, aumento da volatilidade macroeconômica, implicando, via choque externo, uma política monetária restritiva. Além disso, a prematura liberalização financeira, adicionada às falhas de gestão, fraudes contábeis e deficiências na supervisão e regulamentação prudencial conduzidas pela autoridade monetária, provocou diversas falências de pequenos bancos e a insolvência, em 1995, de duas grandes instituições privadas do país, levando o Brasil à iminência de uma crise bancária sistêmica. Com isso, a partir da intervenção nos bancos Econômico, em agosto de 1995, e Nacional, em novembro de 1995 (sétimo e quarto maiores bancos privados, por ativos, respectivamente), a ameaça de crise bancária torna-se concreta (Rocha, 2002). Ainda mais que, como vimos, a resposta do governo deu-se, sobretudo, via adoção de uma política monetária mais restritiva.

Dessa forma, o processo de desnacionalização bancária no Brasil iniciou-se no âmbito de um conjunto de reformas implementadas pelo governo, com o objetivo de evitar uma crise bancária sistêmica. Dentre as medidas adotadas, podem ser citadas: a concessão de incentivos fiscais para a incorporação de instituições financeiras; a aprovação do estatuto e regulamento do Fundo de Garantia de Créditos; a imposição de maiores dificuldades para criação de novas instituições financeiras; a criação de incentivos para processos de fusão, incorporação e transferência de controle acionário; o aumento do poder de intervenção do Banco Central nas instituições financeiras; a responsabilização das empresas de auditoria contábil ou dos auditores contábeis independentes em casos de irregularidades em instituições financeiras; a alteração da legislação que trata da abertura de dependências dos bancos no exterior; a consolidação das demonstrações financeiras dos bancos no Brasil com suas participações no exterior; a permissão de cobrança de tarifas pela prestação de serviços por parte das instituições financeiras; a criação da Central de Risco de Crédito; e, por fim, a implementação do Programa de Incentivo à Redução do Setor Público Estadual na Atividade Bancária (Proes) e do Programa de Estímulo à Reestruturação e ao Fortalecimento do Sistema Financeiro Nacional (Proer) (Corazza, 2001).

O Proes financiou integralmente as despesas de reestruturação dos bancos estaduais, no caso de privatização ou transformação dos bancos em instituições não bancárias (se o Estado pretendesse continuar como controlador do banco, o financiamento federal seria limitado a 50%). O resultado do Proes foi a acentuada redução do número de instituições públicas estaduais em atuação e a respectiva redução da participação relativa dos bancos estaduais no total do sistema financeiro nacional, sob qualquer critério de análise. Este espaço foi preenchido por bancos privados nacionais e pela entrada de instituições financeiras estrangeiras. Das 35 instituições bancárias estaduais existentes na época, 10 foram extintas, 7 foram privatizadas, 6 foram federalizadas, com posterior privatização, e 5 foram reestruturadas. Apenas 3 bancos estaduais não aderiram ao programa. Das privatizações realizadas, duas significaram a entrada de bancos estrangeiros: a privatização do Banco do Estado de Pernambuco (Bandepe), que foi comprado em 17 de novembro de 1998 pelo ABN-Amro Bank, pelo valor de R$ 182,9 milhões, e a do Banespa, adquirido pelo Banco Santander Centro-Hispano, em 20 de novembro de 2000, pelo valor de R$ 7,05 bilhões (Rocha, 2002). O Proer, por sua vez, regulamentou a aquisição de bancos com problemas patrimoniais e de solvência, por meio da criação de linhas de crédito, de incentivos fiscais, de benefícios tributários e de isenção temporária do cumprimento de certas normas bancárias. Os principais resultados do Proer foram o incentivo às fusões, incorporações, transferências de controle acionário e aquisições, por bancos estrangeiros, dos bancos privados nacionais. Por meio desse programa, foram despendidos R$ 20,4 bilhões, o equivalente a 2,7% do PIB médio de 1995-97 (Maia, 2003).

Além disso, foram promovidos a modernização e o aprimoramento da regulamentação prudencial do Bacen, que passou a adotar os padrões internacionais estabelecidos pelos Comitês da Basileia. A regulamentação incorpora itens como requisitos para a constituição de bancos, capital mínimo ponderado pelo risco, supervisão consolidada, abertura de dependências no exterior e modelos internos de avaliação de risco de crédito. Dessa forma, a atuação discricionária do Bacen, adicionada à existência de bancos grandes e saudáveis, evitou o contágio sistêmico. A atuação do Bacen também foi importante no sentido de excluir do mercado as instituições problemáticas, de estimular as privatizações com a autorização prévia para a desnacionalização, de reforçar os padrões de regulamentação prudencial e de capitalização, e de consolidar a abertura do setor bancário brasileiro.

Também com o objetivo de combater a ameaça de crise sistêmica, em 1995, duas semanas após a intervenção no Banco Econômico, o Ministério da Fazenda, utilizando a exceção prevista na Constituição, enviou duas Exposições de Motivos (EM/MF) à Presidência da República, reconhecendo o interesse do governo brasileiro no ingresso de bancos estrangeiros. A justificativa era de que os aportes de capitais externos eram necessários para suprir a escassez de capitais nacionais e, dessa forma, promover o desenvolvimento do Sistema Financeiro Nacional. A partir dessa justificativa, os ingressos seriam permitidos, mesmo que não estivessem associados a instituições insolventes ou com dificuldades. Do ponto de vista microeconômico, a lógica dessas medidas era de que as instituições estrangeiras aumentariam a qualidade dos serviços prestados e introduziriam novas tecnologias e inovações em produtos e serviços (Rocha, 2002).

No entanto, a primeira aquisição ocorreu apenas em março de 1997, com a venda do Bamerindus, um grande banco nacional de varejo, ao HSBC. A operação foi intermediada pelo Banco Central do Brasil e obteve amparo dos recursos do Proer. Portanto, a primeira aquisição ocorreu após a reestruturação do setor efetuada pelo governo federal e pelo Bacen, ou seja, quando os riscos sistêmicos eram bem menores. Dessa forma, o papel dos bancos estrangeiros na reestruturação bancária brasileira foi secundário e posterior à resolução da ameaça de crise sistêmica. No entanto, a participação destes foi importante na continuidade da reestruturação, contribuindo para minimizar os gastos públicos com o resgate de instituições insolventes e para uma maior solidez do setor bancário no país (Rocha, 2002).

Após essa transação, outras foram feitas, sendo que foram incluídas, exclusivamente, instituições insolventes ou ilíquidas, além das privatizações. Posteriormente, este movimento se estendeu, generalizadamente, para qualquer banco. Na realidade, as aquisições bancárias realizadas por bancos privados nacionais ou estrangeiros iniciaram uma acelerada consolidação bancária. De 1995 até 1999, foram concedidas 87 autorizações para ingresso ou ampliação da participação do capital externo no mercado doméstico, incluindo compra de bancos, privatizações, aumento de participação acionária, constituição de participação minoritária e permissão para criação de novas instituições bancárias e não bancárias (Rocha, 2002).

Desse modo, assim como nos demais países da América Latina, o processo de consolidação bancária no Brasil foi, em um primeiro momento, conduzido pelo governo. No final da década, entretanto, esse processo passou a ser conduzido pelo mercado, por meio das fusões e aquisições lideradas por bancos privados nacionais e por bancos estrangeiros.

A entrada de instituições estrangeiras em outros países, principalmente da América Latina, também foi acelerada por problemas bancários. Dessa forma, as crises da década de 1990 contribuíram para a liberalização dos sistemas financeiros domésticos, na medida em que provocaram a venda de diversos bancos e modificaram a postura dos governos nacionais em relação à presença do capital estrangeiro. Esta mesma contribuição foi dada, no caso brasileiro, pelos problemas bancários dos primeiros anos após o Plano Real.

Uma característica específica do Brasil foi a reação dos bancos privados nacionais à entrada dos bancos estrangeiros, participando, em um primeiro momento, ativamente do processo de fusões e aquisições e, posteriormente, passando a comandar esse processo, dada a retração dos bancos estrangeiros.

Os bancos estrangeiros que vieram para o Brasil eram principalmente europeus. Essa predominância se explica pelas mudanças ocorridas, a partir do final dos anos 80, no padrão de concorrência do setor naquele continente, com um aumento do nível de concentração e queda das margens de lucro. A implantação do Mercado Único, na Europa, tornou inócua a necessidade de autorizações locais e restrições nacionais à atuação dos bancos. Adicionalmente, a perspectiva de unificação monetária, a partir de 1999, estimulou tanto a consolidação bancária nos mercados internos como a expansão para o exterior.

Ademais, o mercado brasileiro mostrava-se atrativo, principalmente devido à estabilização inflacionária, às modificações ocorridas na legislação doméstica e à reestruturação que se seguiu à ameaça de crise bancária sistêmica de 1995-96. Além disso, também foram considerados fatores de atração importantes o tamanho e o potencial de expansão deste mercado, o da maior economia da América Latina, a qual está entre as maiores do mundo e tem um setor bancário operacionalmente desenvolvido e diversificado. Por outro lado, a relação entre o tamanho dos bancos e o da economia é considerada menos relevante do que o potencial para uma economia do tamanho da brasileira. Os indicadores de população “bancarizada,” crédito bancário/PIB e depósitos/PIB são baixos, se comparados aos países desenvolvidos, o que gerou expectativas externas altamente positivas quanto ao potencial de crescimento do setor bancário brasileiro (Rocha, 2002).

Outro argumento para a abertura do mercado foi a sempre reputada (por alguns) escassez de capital nacional, portanto, a incapacidade de uma solução de mercado para os problemas bancários, que tivesse origem nas instituições privadas nacionais. Ademais, as falências que ocorreram originaram significativa quantidade de bancos para serem vendidos, que já contavam com rede de agências, clientes, funcionários e marca, gerando um forte atrativo para os bancos estrangeiros.

No entanto, dados do período de 1994 a 2000 mostram que a operação que teve maior impacto na concentração bancária foi a compra do grupo BCN pelo Bradesco, a qual superou a privatização do Banespa. Adicionalmente, o Itaú foi o banco que adquiriu o maior número de instituições privatizadas. Com isso, pode-se concluir que a desnacionalização foi mais uma opção de política governamental do que uma resposta à escassez de recursos dos bancos nacionais para a reestruturação do setor (Rocha, 2002).

Por último, questões relacionadas com a eficiência também são apontadas como fatores de atração. Isso porque os sistemas bancários dos países emergentes seriam menos eficientes, tornando-se atraentes para o capital externo, devido à possibilidade de aproveitamento da maior eficácia deste capital para obter elevados lucros e maior participação nesses mercados.

Portanto, a mudança estrutural observada no setor bancário a partir do Plano Real não é resultado somente da participação estrangeira, mas também da estabilidade inflacionária e da volatilidade macroeconômica, dos programas governamentais de reestruturação bancária e da agressividade dos bancos privados nacionais por melhorias de eficiência e por maior participação nas fusões e aquisições (Rocha, 2002).

O sistema financeiro brasileiro após a entrada

dos bancos estrangeiros

Ao final da década de 90, esse processo de reestruturação resultou em uma redução significativa do número de bancos públicos estaduais e dos bancos privados nacionais, bem como em um crescimento expressivo dos bancos com controle estrangeiro

(Tabela 1.5). Dentre as instituições adquiridas por grupos estrangeiros, no período de 1988 a 2000, apenas 35% dos ativos pertenciam a instituições públicas estaduais privatizadas, ou seja, a maior parte das transferências de controle para o capital estrangeiro teve sua origem entre os capitais privados nacionais, que perderam uma parcela de sua participação no sistema (site do Banco Central do Brasil).

O ingresso e as atividades de bancos estrangeiros no Brasil, até 1994, seguiam o padrão geral: operação com câmbio, comércio exterior e financiamento de empresas multinacionais. Nesse período, os bancos estrangeiros enfrentavam dificuldades para atuar em um ambiente com alta inflação e penetrar em nichos de mercado dominados pelos grandes bancos nacionais de varejo. No entanto, após o Plano Real, a entrada de bancos estrangeiros passou a ocorrer por meio da aquisição de bancos com posição estabelecida, ou potencial, junto aos mercados domésticos (banco a cuja aquisição, anteriormente, os bancos estrangeiros não tinham acesso – Corazza, 2001).

Tabela 1.5 – Número de bancos brasileiros por categorias

selecionadas

 

Fonte: Elaborado a partir de Corazza (2001).

Esse novo cenário e a nova postura do governo implicaram alterações na estrutura e nos padrões de concorrência do mercado bancário brasileiro. As principais mudanças foram: o incentivo ao processo de fusões privadas nacionais (no âmbito da reestruturação, das privatizações e das alterações nas normas prudenciais dos bancos); o aumento da concentração, principalmente bancária; um intenso processo de desnacionalização, entre 1997 e 2000; e a reação defensiva/ofensiva dos bancos privados nacionais. Os bancos estrangeiros, por sua vez, passaram a atuar em todos os segmentos do mercado financeiro doméstico, deixando de ter uma atuação apenas complementar no setor bancário brasileiro.

Porém, ao contrário do ocorrido nos países da OCDE, o processo de consolidação bancária brasileiro foi caracterizado por altas margens de intermediação financeira, principalmente devido aos altos spreads bancários. A expectativa com relação à entrada dos bancos estrangeiros era de que haveria um acirramento da concorrência, o que levaria a menores spreads, a uma maior qualidade dos produtos e serviços e à modernização da tecnologia, beneficiando os clientes de serviços bancários (Rocha, 2002). Além disso, esperava-se que essas instituições introduzissem no país práticas creditícias e técnicas apropriadas a uma economia com preços estáveis. Ou seja, o portfolio dos bancos estrangeiros seria direcionado, desde o princípio, ao crédito a firmas e consumidores, enquanto os bancos domésticos continuariam direcionados à dívida pública, até que conseguissem se adaptar ao novo ambiente (Carvalho, 2002).

Contrariando essas expectativas, os bancos estrangeiros que entraram no Brasil (principalmente via fusões e aquisições) adotaram uma postura ainda mais conservadora, direcionada, principalmente, para os títulos públicos. Dessa forma, enquanto a rentabilidade dos bancos estrangeiros era maior que a dos bancos nacionais, a relação crédito por ativo total era maior nos bancos nacionais.

Um estudo de Adelino e De Paula (2006) concluiu que, no Brasil, os bancos privados nacionais têm se revelado mais eficientes que os bancos estrangeiros, ao contrário do defendido pela literatura internacional. Uma das hipóteses de autores para explicar essa divergência é a possibilidade de as fusões e aquisições brasileiras terem resultado em economias de escala e economias de escopo, tendo em vista que os bancos brasileiros que participaram do processo de fusões e aquisições constituem-se em bancos múltiplos, que atuam com diversos produtos e segmentos do mercado bancário (como intermediação financeira, previdência, seguros e gestão de fundos). A conclusão dos autores é que o processo de fusões e aquisições no setor bancário realmente proporcionou um aumento na eficiência de intermediação dos bancos compradores. Esse resultado pode ser explicado, possivelmente, pelo aprimoramento no gerenciamento operacional dos bancos e pelos cortes nos custos administrativos e de pessoal.

Foi observado, também, que a melhoria na eficiência foi mais significativa nos bancos privados nacionais do que nos bancos estrangeiros, já que os primeiros obtiveram maiores ganhos neste quesito, tanto com relação à intermediação quanto em relação aos resultados. Isto pode explicar o motivo pelo qual os bancos privados nacionais, principalmente Bradesco e Itaú, lideraram o processo de fusões e aquisições ocorrido no período.

Carvalho (2002) também argumenta que a entrada de bancos estrangeiros no Brasil não trouxe nenhuma melhoria em termos de eficiência e de características operacionais. Os avanços tecnológicos foram introduzidos mais intensamente por bancos nacionais do que por bancos estrangeiros. As estruturas dos balanços contábeis nos dois casos são muito semelhantes, sendo caracterizadas por uma maior importância das operações de curto prazo, das aplicações em títulos públicos e dos investimentos em securitização.

Rocha (2002) conclui que a participação dos bancos estrangeiros na reestruturação bancária, entre 1997 e 2000, foi fundamental para a solidez do setor bancário brasileiro. No entanto, a maioria das expectativas com relação à presença desses bancos não foi atendida, como, por exemplo, nas questões de eficiência, gerenciamento, capacidade de emprestar, diversificação e sistemas de controles de riscos. A expectativa de redução dos spreads e dos juros ativos, com consequente ampliação do crédito, também não foi observada. Os bancos estrangeiros têm atuado de forma semelhante aos bancos nacionais, com relação à intermediação financeira e à preferência por operações de tesouraria, sendo ainda mais dependentes das aplicações financeiras e em títulos da dívida pública – principalmente a indexada ao câmbio, da qual são os principais compradores. A justificativa para esse tipo de atuação é a necessidade de fazer hedge em moeda estrangeira de seus investimentos no país, além de considerarem essas operações altamente lucrativas, sobretudo frente ao baixo risco.

As expectativas de modificações e modernizações na regulamentação prudencial e na supervisão bancária pelos bancos estrangeiros também não foram observadas, já que estas estão muito mais relacionadas ao mercado doméstico, principalmente após os problemas bancários de 1995-1996. Portanto, os bancos estrangeiros não causaram mudanças significativas no sistema bancário brasileiro, quer com relação à competitividade e eficiência, quer com relação ao estímulo ao crescimento, pela ampliação da oferta de crédito.

Por último, o autor conclui que é altamente improvável que a liberalização do sistema financeiro brasileiro resulte em desnacionalização bancária quase total, como ocorreu nos demais países da América Latina, principalmente Argentina, México e Chile. A razão para essa diferença é a especificidade do mercado bancário brasileiro, no qual as instituições domésticas, tanto públicas federais quanto privadas, atuam como bancos universais, com grandes redes nacionais de atendimento e alta participação no mercado. Os dois maiores bancos públicos federais, Banco do Brasil e Caixa Econômica Federal, respondem por parcela significativa de empréstimos e depósitos, além de atuarem como instrumentos de implementação de política econômica. Os dois maiores grupos bancários privados nacionais, Bradesco e Itaú, estão bem capitalizados e gerenciados, além de apresentarem altas lucratividades. A participação ativa desses bancos na consolidação do setor bancário do país resultou em ganhos significativos de escala e de market share, fazendo com que ficassem com valores de mercado muito acima de seus valores patrimoniais, o que, adicionado aos significativos tamanhos relativos dessas instituições, dificulta em muito o recebimento de propostas de compra. Os bancos estrangeiros, após 1997, também se tornaram relevantes, porém de importância secundária, se comparados aos bancos nacionais.

 

Caracterização do sistema financeiro nacional

Estrutura

A estrutura funcional do Sistema Financeiro Nacional (SFN) é composta de dois subsistemas, o normativo e o operativo. O subsistema normativo é constituído por órgãos normativos, responsáveis pelo estabelecimento de políticas e normas aplicáveis ao SFN, e por entidades supervisoras, que são responsáveis pela execução das políticas e normas estabelecidas pelos órgãos normativos, bem como pela fiscalização das instituições participantes do SFN (site do Banco Central do Brasil).

Os órgãos normativos do SFN são: o Conselho Monetário Nacional (CMN), responsável pelo estabelecimento das diretrizes da política monetária, creditícia e cambial; o Conselho Nacional de Seguros Privados (CNSP), responsável por fixar as diretrizes e normas da política de seguros privados; e o Conselho de Gestão da Previdência Complementar (CGPC), responsável pela regulação, normatização e coordenação das atividades das entidades fechadas de previdência complementar (fundos de pensão).

A cada órgão normativo estão vinculadas entidades supervisoras, que são responsáveis por executar e fiscalizar o cumprimento das normas e políticas determinadas por cada órgão normativo. As entidades supervisoras vinculadas ao Conselho Monetário Nacional são o Banco Central do Brasil e a Comissão de Valores Mobiliários (CVM), que é a autarquia responsável por regulamentar, desenvolver, controlar e fiscalizar o mercado de valores mobiliários do país.

O Banco Central do Brasil, por sua vez, é responsável por garantir o poder de compra da moeda nacional, tendo por objetivos zelar pela adequada liquidez da economia, manter as reservas internacionais em nível adequado, estimular a formação de poupança, zelar pela estabilidade e promover o permanente aperfeiçoamento do sistema financeiro. Dentre suas atribuições estão: emitir papel-moeda e moeda metálica; executar os serviços do meio circulante; receber recolhimentos compulsórios e voluntários das instituições financeiras e bancárias; realizar operações de redesconto e empréstimo às instituições financeiras; regular a execução dos serviços de compensação de cheques e outros papéis; efetuar operações de compra e venda de títulos públicos federais; exercer o controle de crédito; exercer a fiscalização das instituições financeiras; autorizar o funcionamento das instituições financeiras; estabelecer as condições para o exercício de quaisquer cargos de direção nas instituições financeiras; vigiar a interferência de outras empresas nos mercados financeiros e de capitais; e controlar o fluxo de capitais estrangeiros no país.

Para operacionalização de algumas de suas atribuições, o Banco Central do Brasil disponibiliza às instituições bancárias e aos bancos de investimento contas denominadas “reservas bancárias,” cuja titularidade é obrigatória para as instituições que recebem depósitos à vista e opcional para os bancos de investimento e para os bancos múltiplos sem carteira comercial. Por meio dessas contas, as instituições financeiras cumprem os recolhimentos compulsórios/encaixes obrigatórios sobre recursos à vista, sendo que elas funcionam também como contas de liquidação.

As entidades supervisoras do Conselho Nacional de Seguros Privados são: a Susep, que é a autarquia responsável pelo controle e fiscalização do mercado de seguro, previdência privada aberta e capitalização; o IRB, por sua vez, tem a atribuição de regular o cosseguro, o resseguro e a retrocessão, além de promover o desenvolvimento das operações de seguros no país.

A entidade supervisora vinculada ao Conselho de Gestão da Previdência Complementar é a Secretaria de Previdência Complementar (SPC), que é o órgão responsável por fiscalizar as atividades das Entidades Fechadas de Previdência Complementar (fundos de pensão). A SPC se relaciona com os órgãos normativos do sistema financeiro na observação das exigências legais de aplicação das reservas técnicas, fundos especiais e provisões, que as entidades sob sua jurisdição são obrigadas a constituir e que têm diretrizes estabelecidas pelo Conselho Monetário Nacional.

O subsistema operativo, por sua vez, é constituído por operadores vinculados a cada entidade supervisora. Os operadores vinculados ao Banco Central são as instituições financeiras captadoras de depósitos à vista, as demais instituições financeiras e outros intermediários financeiros e administradores de recursos de terceiros.

São considerados instituições financeiras captadoras de depósitos à vista os bancos múltiplos, bancos comerciais, Caixa Econômica Federal e cooperativas de crédito. Todas essas instituições, com exceção das últimas, são os objetos de estudo deste trabalho. Os bancos múltiplos são instituições financeiras privadas ou públicas que realizam operações ativas, passivas e acessórias das diversas instituições financeiras, por intermédio das carteiras comercial, de investimento e/ou de desenvolvimento (somente pode ser operada por banco público), de crédito imobiliário, de arrendamento mercantil e de crédito, financiamento e investimento. O banco múltiplo deve ser constituído com, no mínimo, duas carteiras, sendo uma delas, obrigatoriamente, comercial ou de investimento. Deve ser constituído sob a forma de sociedade anônima e em sua

denominação social deve constar a expressão “Banco”. 9

Os bancos comerciais são instituições financeiras privadas ou públicas, que têm como objetivo principal ofertar recursos para financiar, a curto e médio prazos, o comércio, a indústria, as empresas prestadoras de serviços, as pessoas físicas e terceiros em geral. A captação de depósitos à vista, livremente movimentáveis, é atividade típica do banco comercial, que pode também captar depósitos a prazo. Deve ser constituído sob a forma de sociedade anônima e na sua denominação social deve igualmente constar a expressão “Banco”.

A Caixa Econômica Federal, empresa pública vinculada ao Ministério da Fazenda, assemelha-se aos bancos comerciais, podendo captar depósitos à vista, realizar operações ativas, efetuar prestação de serviços, operar com crédito direto ao consumidor, financiar bens de consumo duráveis e emprestar sob garantia de penhor industrial e caução de títulos. Diferentemente das demais instituições, entretanto, a Caixa prioriza a concessão de empréstimos e financiamentos a programas e projetos nas áreas de assistência social, saúde, educação, trabalho, transportes urbanos, habitação, saneamento e esporte, além de possuir os monopólios do empréstimo sob penhor de bens pessoais e sob consignação e da venda de bilhetes de loteria federal. A instituição é responsável, ainda, por centralizar o recolhimento e posterior aplicação de todos os recursos oriundos do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS), integrando o Sistema Brasileiro de Poupança e Empréstimo (SBPE) e o Sistema Financeiro da Habitação (SFH).

As cooperativas de crédito são originadas da associação de pessoas de uma área determinada de atuação, sob certas condições, como, por exemplo, funcionários de uma mesma empresa ou grupo de empresas, profissionais de determinado segmento ou empresários. Os eventuais lucros auferidos com as operações de prestação de serviços e oferecimento de crédito aos cooperados são repartidos entre os associados. Para constituição, devem possuir o número mínimo de vinte cooperados e adequar sua área de ação às possibilidades de reunião, controle, operações e prestações de serviços. Estão autorizadas a aplicar recursos no mercado financeiro e a realizar operações de captação por meio de depósitos à vista e a prazo de associados, de empréstimos, repasses e refinanciamentos de outras entidades financeiras, e de doações. Podem conceder crédito somente a associados, por meio de desconto de títulos, empréstimos e financiamentos. As cooperativas de crédito devem adotar, obrigatoriamente, em sua denominação social, a expressão “Cooperativa,” sendo vedada a utilização da palavra “Banco”.

As demais instituições financeiras são: agências de fomento; associações de poupança e empréstimo; bancos de desenvolvimento; bancos de investimento; Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES); companhias hipotecárias; cooperativas centrais de crédito; sociedades de crédito, financiamento e investimento; sociedades de crédito imobiliário; e sociedades de crédito ao microempreendedor.

São classificados como outros intermediários financeiros e administradores de recursos de terceiros as administradoras de consórcio, as sociedades de arrendamento mercantil, as sociedades corretoras de câmbio, as sociedades corretoras de títulos e valores mobiliários, as sociedades de crédito imobiliário e as sociedades distribuidoras de títulos e valores mobiliários.