1. Evolução do sistema financeiro internacional e as especificidades do Brasil

Os operadores vinculados à CVM são as bolsas de mercadorias e futuros e a Bolsa de Valores. Os operadores da Susep são o Instituto de Resseguros do Brasil (IRB), as sociedades seguradoras, as sociedades de capitalização e as entidades abertas de previdência complementar. Os operadores vinculados à SPC, por sua vez, são as entidades fechadas de previdência complementar (fundos de pensão).

Dentre as instituições relacionadas, ocupam posição de destaque, no âmbito do sistema de pagamentos, os bancos comerciais, os bancos múltiplos com carteira comercial, as caixas econômicas e, em plano inferior, os bancos cooperativos e as cooperativas de crédito. Essas instituições captam depósitos à vista e, em contrapartida, oferecem aos seus clientes contas movimentáveis por cheque, muito utilizadas pelo público em geral, pessoas físicas e jurídicas, para fins de pagamentos e transferências de fundos.

O Sistema Financeiro Nacional está dividido, ainda, em dois grandes segmentos: o mercado de crédito e o mercado de capitais. O mercado de capitais restringe-se a apenas algumas grandes empresas que conseguem realizar captações por meio da emissão de debêntures e notas promissórias, tanto no mercado interno quanto no externo. O mercado de crédito, por sua vez, é composto por recursos direcionados e recursos livres. Os recursos direcionados são aqueles utilizados em operações com taxas já estabelecidas, por meio de programas ou repasses governamentais, geralmente destinados aos setores rural, habitacional e de infraestrutura. Os recursos livres, por sua vez, estão associados às operações contempladas na Circular n° 2.957/1999 do Banco Central, com taxas de juros livremente acordadas entre o credor e o tomador. Esses recursos podem ser destinados a diversas linhas de financiamentos, criadas pelo sistema financeiro para atender à demanda por crédito dos vários setores da economia, principalmente com relação à necessidade de capital de giro (Jacob, 2003).

Com relação à propriedade, as instituições podem ser classificadas em bancos públicos (federais ou estaduais), privados nacionais, privados com controle estrangeiro e privados com participação estrangeira. Os bancos públicos operam em segmentos de interesse estratégico para o desenvolvimento econômico, atuando, especialmente, no provimento de crédito direcionado de longo prazo. Uma das principais diferenças dessas instituições em relação às demais são as condições de captação de recursos, uma vez que grande parte dos seus passivos é formada por depósitos compulsórios com taxas administradas (Jacob, 2003). As instituições com maior participação no total de ativos do sistema financeiro, e que serão analisadas neste trabalho, são o Banco do Brasil e a Caixa Econômica Federal.

Os bancos privados atuam, principalmente, como provedores de capital de giro ou de recursos de curto prazo. Embora tenham operações com recursos direcionados, por meio de repasses e da carteira do Sistema Financeiro da Habitação, suas estratégias estão voltadas, principalmente, para prover recursos livres (Jacob, 2003). São considerados bancos privados nacionais aqueles em que a participação estrangeira no capital votante é inferior a 10%. Os bancos com participação estrangeira são aqueles em que de 10% a 49,9% do capital votante pertence a estrangeiros. Os bancos com controle estrangeiro, por sua vez, são aqueles em que a participação estrangeira no capital votante é superior a 50%.

Recentemente, tem sido observada uma forte transformação no perfil do credor brasileiro, com o setor privado assumindo crescente parcela de mercado anteriormente ocupada pelo setor público. Esta inflexão das participações dos dois setores ocorre com maior intensidade após 1994, depois da estabilidade monetária, e no ano

2000, com a privatização do Banespa (Tabela 1.6). Este processo deve-se à forte crise de liquidez enfrentada pelos bancos estaduais e ao consequente processo de privatização estimulado pelo Proes. Atualmente, a participação do crédito do setor público é sustentada pelo Banco do Brasil, Caixa Econômica Federal, Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social, Nossa Caixa e alguns bancos estaduais, como o Banrisul.

Tabela 1.6 – Evolução da participação dos sistemas financeiros

público e privado nas operações de crédito do sistema financeiro

 

Fonte: Elaboração própria a partir de dados extraídos do site do

Banco Central do Brasil.

 

Regulamentação

As crises bancárias se mostraram recorrentes e quase inexoráveis ao longo da história dos bancos. O setor possui uma significativa vulnerabilidade, uma vez que participa da soberania monetária do Estado, na medida em que cria dinheiro de crédito, realiza os serviços de compensação e administra os meios de pagamento. Além disso, as instituições bancárias são altamente endividadas, por meio de uma “corrente de elos,” de modo que uma crise em apenas uma instituição pode se transformar, facilmente, em crise geral do sistema. A relevância do setor também pode ser explicada pelo papel estratégico que desempenha na economia, por meio da intermediação financeira e do financiamento das atividades econômicas. As crises bancárias afetam a economia de forma mais profunda do que as crises de outras empresas, já que afetam o crédito, juros, investimentos e o nível da atividade econômica, provocando, ainda, fugas de capital e o agravamento dos problemas de balanço de pagamentos. Ademais, a solução de crises bancárias exige grande volume de recursos públicos (Corazza, 2001).

De modo geral, as crises são provocadas pela conjugação de fatores macroeconômicos, como um ambiente de instabilidade, e microeconômicos. A fragilidade microeconômica pode ser consequência de uma baixa qualidade dos ativos, decorrente de uma má administração ou de práticas fraudulentas, o que, por sua vez, é causado, principalmente, por deficiências do sistema de regulamentação e supervisão bancárias.

Geralmente, as crises bancárias têm início no auge dos ciclos econômicos, pois nesses períodos os bancos tendem a aumentar os empréstimos e a assumir maiores riscos. Essa tendência expressa a hipótese da fragilidade financeira formulada por Minsky, em 1982. O auge cíclico depende crescentemente do endividamento para financiar gastos de expansão; entretanto, os lucros não crescem na mesma taxa que o endividamento, fazendo com que as empresas se tornem incapazes de saldar seus compromissos financeiros. Esse processo resulta em aumento da inadimplência e, portanto, da fragilização dos bancos, provocando as crises (Corazza, 2001).

Dessa forma, devido à sua importância econômica e à existência de assimetrias de informação em suas operações, o que poderia levar ao surgimento de risco sistêmico e de seleção adversa, o setor de serviços financeiros necessita de um conjunto de instituições governamentais e de mercado que seja capaz de fornecer um sólido arcabouço de regulamentação e de fiscalização de suas atividades (Strachman e Vasconcelos, 2001).

Torna-se necessária até mesmo, em uma época de crescente integração internacional de comércio, finanças e fluxos de capitais, a homogeneização dos diferentes mercados nacionais, em direção a um padrão comum de ordenamento institucional. Vários fóruns de discussão, como BIS, FMI, OECD e OMC, procuram definir esse ordenamento institucional. Entretanto, atualmente, vem sendo adotado o paradigma vigente nos EUA, direcionado, principalmente, aos interesses dos acionistas (Strachman e Vasconcelos, 2001).

Para enfrentar os desafios da regulamentação prudencial, criados pelas transformações financeiras intensas ocorridas desde a década de 70, principalmente relacionadas à liberalização dos controles sobre as atividades dos bancos e das instituições financeiras não bancárias, à securitização, à proliferação dos instrumentos derivativos de crédito e à globalização financeira, os bancos centrais

dos países do chamado Grupo dos 10 (G10) 10 criou, em 1975, o Basle Committee. O chamado Comitê para Práticas de Supervisão e Regulamentação Bancária do Banco de Compensações Internacionais (BIS) tem procurado estabelecer e aperfeiçoar normas e princípios comuns de referência para o sistema bancário internacional. Em 1988, os bancos centrais do G10 assinaram um acordo denominado International Convergence of Capital Measurement and Capital Standards, conhecido como Acordo da Basileia, que previu a harmonização internacional das regulamentações relativas à adequação de capital dos bancos internacionais. Seu principal objetivo era fortalecer o sistema financeiro internacional e reduzir uma fonte de desigualdade competitiva entre os bancos internacionais. Para alcançar esses objetivos, foram especificados os recursos que podem ser considerados como capital dos bancos e estabelecidos os requerimentos mínimos para a capitalização dessas instituições. Nessa nova sistemática, o montante de capital de um banco é determinado em função da razão capital-ativo, que corresponde ao inverso da alavancagem, e em função do risco diferenciado das operações ativas. A utilização desses dois conceitos pode ser justificada pelo fato de os bancos utilizarem, geralmente, muito mais alavancagem financeira do que a maioria das outras corporações comerciais, o que faz com que seja necessário o estabelecimento de um limite para essa alavancagem. Além disso, os bancos assumem mais riscos operacionais do que as empresas produtivas, sendo necessário explicitar e ponderar esses riscos em relação ao patrimônio da instituição (Soares, 2001).

A adesão ao Acordo não é obrigatória, entretanto a não aderência sujeitaria o país a coerções de ordem política e econômica. Ao aderir ao Acordo, a autoridade monetária do país assume o compromisso de exigir dos bancos um nível de capital que seja compatível com o volume de suas operações ativas, ou seja, que o Patrimônio Líquido Ajustado (PLA) dos bancos seja igual ou superior ao Patrimônio Líquido Exigível (PLE). O Acordo definiu o PLA como o capital mínimo compatível com o grau de risco das operações ativas, sendo formado pela soma dos valores contidos em duas categorias de contas: principal (nível um), que deve compor, no mínimo, 50% do capital, e suplementar (nível dois). As contas de nível um, consideradas integralmente no PLA, incluem somente ações permanentes e reservas abertas, como o montante de capital social, reservas de capital, reservas de lucros livres de compromisso, dentre outras contas. As contas de nível dois, consideradas parcialmente no PLA, incluem reservas fechadas, reservas de reavaliação, reservas de contingências, reservas especiais de lucros não distribuídos, dentre outras. O PLE, por sua vez, representa o capital que o banco deve ter e é obtido por meio da multiplicação do inverso da alavancagem – que corresponde à razão capital-ativo – pelo total do ativo ponderado pelo risco. O capital de um banco, portanto, deve ser função direta do risco dos seus ativos e indireta da alavancagem, o que representou a exigência de maior nível de capitalização às instituições mais propensas ao risco (Soares, 2001).

Cabe ao Banco Central do país, ainda, para cálculo do PLE, a definição da alavancagem do sistema financeiro e do risco (ponderação) dos ativos bancários, bem como a determinação de quais recursos (contas do balancete patrimonial) os bancos devem considerar como componentes do PLA.

O Acordo estabelece que os países signatários devem possuir um valor mínimo de alavancagem de 12,5, o que corresponde a um capital mínimo de 8% em relação ao ativo total ponderado. Além disso, foram definidas cinco categorias de risco para os ativos: disponibilidades, títulos federais, aplicações em ouro, títulos dos governos estaduais e municipais e créditos, que são classificados em risco nulo, reduzido e risco normal, com ponderação de 0%, 10%, 20%, 50% e 100%, respectivamente. Entretanto, as autoridades nacionais estariam livres para fixar exigências mais altas que as contempladas no Acordo (Soares, 2001).

O Banco Central do Brasil aderiu ao Acordo da Basileia em agosto

de 1994,11 mesmo ano da estabilização econômica, sujeitando os bancos brasileiros à manutenção de um Patrimônio Líquido Exigido (PLE), em função do risco, de pelo menos 8% das operações ativas. Em 1997, com o objetivo de contrair o crédito, esse percentual foi

elevado para 10% 12 13 e, posteriormente, para 11%, com consequente redução da alavancagem para 9,09% (Jacob, 2003). Além disso, nesse mesmo ano, o Banco Central elevou o risco do crédito tributário de 20% para 300% e incluiu as operações de swap, com ouro e as referidas em outras moedas na equação de cálculo do PLE, como soma de parcelas independentes (Soares, 2001).

Para estabelecer o PLE, foram criadas cinco classificações de risco dos ativos, com ponderação de 0%, 20%, 50%, 100% e 300%, sendo: 0% (risco nulo) – atribuído a ativos como recursos em caixa, reservas junto à autoridade monetária, títulos públicos federais e reservas em moeda estrangeira depositadas no Banco Central; 20% (risco reduzido) – atribuído a depósitos bancários de livre movimentação mantidos em bancos, aplicações em ouro e disponibilidades em moeda estrangeira; 50% (risco reduzido) – atribuído a títulos estaduais e municipais, financiamentos habitacionais e aplicações no interbancário; 100% (risco normal) – atribuído às aplicações em ações, debêntures, obrigações da Eletrobrás, Títulos da Dívida Agrária (TDA), às operações vinculadas a bolsas de valores, de mercadorias e de futuros e às operações de empréstimos e financiamento, tais como financiamentos rurais, agroindustriais, a empreendimentos imobiliários, de infraestrutura, de desenvolvimento e à exportação (Soares, 2001); e 300% – atribuído aos créditos tributários.

Dessa forma, não há exigência de capital para deter títulos públicos, ao passo que, para cada R$ 100,00 emprestados, a instituição deve deter R$ 11,00 em capital próprio (Jacob, 2003). Ou seja, a limitação para que os bancos comprem títulos do governo federal passa a ser a sua capacidade de captar recursos a um custo inferior ao rendimento desses títulos.

Não foi estabelecido, entretanto, o procedimento para o cálculo do Patrimônio Líquido Ajustado (PLA), de forma que o Patrimônio Líquido (PL) acrescido do resultado entre receitas e despesas foi utilizado como proxy do PLA. Somente em agosto de 1998, com a Resolução n° 2.543, o PLA foi definido em conformidade com o Acordo da Basileia, ou seja, pelo somatório dos dois níveis de capital, principal e suplementar (Banco Central do Brasil, 1998).

Essa mesma resolução normatizou, ainda, outras questões relacionadas ao capital das instituições bancárias, como um montante mínimo de capital para funcionamento dos bancos e o patrimônio mínimo necessário das pessoas físicas que controlam as instituições financeiras. Essas outras regulamentações, que não constavam no Acordo da Basileia, foram consideradas por alguns autores como responsáveis pela criação de dificuldades para os bancos pequenos, restringindo a concorrência no setor, em um momento em que essas instituições necessitavam de estímulo. Um desses críticos, Roberto Troster, argumentou que essas exigências contribuíram para a oligopolização do setor, ao fragilizar mais de cinquenta bancos. O aumento de capital para os bancos comerciais foi de 60%. No caso dos bancos múltiplos, o aumento foi diferenciado por carteira, sendo de 60% para as carteiras comerciais e de investimento, de 722% para as de desenvolvimento, de 135% para as financeiras e de 174% para a carteira imobiliária (Soares, 2001).

Como a lucratividade é medida pela razão lucro-capital, o banco postergará a ampliação do seu capital para maximizar sua taxa de lucro. Dessa forma, tenderá a aplicar percentual maior dos seus recursos em ativos que não exigem correspondência com o capital, o que não é o caso do crédito. Portanto, aumentar a razão capital-ativo (diminuir a alavancagem) é uma maneira de restringir os créditos, uma vez que, se os bancos não puderem ou não acharem conveniente aumentar o capital, deverão reduzir as aplicações de risco, ou seja, os empréstimos. Por outro lado, o sistema tende a aumentar a demanda por títulos do governo federal, considerados aplicações sem risco, mesmo que o volume de crédito do banco não supere o seu limite.

Em estudos, foi verificado que os bancos brasileiros possuem um perfil conservador no que diz respeito à exigência de capital mínimo em relação ao risco das operações ativas, uma vez que esse percentual, na maioria dos casos, supera os limites estipulados pelo Comitê da Basileia (De Paula e Marques, 2006). Em dezembro de 2006, o Índice de Basileia, no Brasil, foi 18,8%, ou seja, 7,8 pontos percentuais maior do que o mínimo exigido no país. Nos vinte e quatro meses anteriores, a variação foi muito pequena, sendo que o menor índice foi de 17,5% em maio de 2006, enquanto o maior foi

de 19,4% em setembro de 2006 (Banco Central do Brasil, 2007).14

No intuito de aperfeiçoar e garantir um monitoramento das atividades bancárias, o Comitê da Basileia divulgou, em 1997, um estudo preliminar sobre “os princípios fundamentais para uma supervisão bancária efetiva”. Esse estudo sugeriu a adoção de 25 princípios como referência básica para as autoridades de supervisão em todos os países, membros ou não membros. Foi proposto, ainda, que fosse efetuado, juntamente com autoridades multilaterais (como o FMI), o monitoramento da implementação desses princípios nos diversos países (Freitas e Prates, 2003). Esses princípios buscavam assegurar que as instituições estabelecessem e cumprissem políticas, práticas e procedimentos adequados, possuíssem sistemas de informações gerenciais que permitissem identificar a eventual concentração de risco em suas carteiras e implementassem políticas e procedimentos adequados para monitorar e controlar esses riscos. Em 1998, com a finalidade de aprimorar ainda mais a supervisão dos riscos e controles, o Comitê publicou os treze princípios que compõem os alicerces dos controles internos (Moraes, 2003).

A partir da crise asiática do final dos anos 90, surge um esforço mundial no sentido de rediscutir as leis de insolvência, objetivando a criação de estruturas que pudessem minimizar os efeitos das crises sistêmicas financeiras sobre o setor real e que incentivassem esforços de recuperação eficientes (Costa, 2004). Esse reordenamento foi proposto com o objetivo de resolver três questões principais: a) o funcionamento inadequado e ineficiente do mercado financeiro internacional, bem como a insuficiência de transparência das informações sobre os países periféricos; b) a negligência dos bancos e investidores estrangeiros, resultado da expectativa de que o FMI e os governos dos países centrais socorreriam os países em caso de crises de liquidez ou solvência (problema de moral hazard); e c) as deficiências verificadas na infraestrutura institucional dos sistemas financeiros dos países periféricos (Freitas e Prates, 2003).

Nesse contexto, o Comitê divulgou, em 1999, uma proposta de revisão do Acordo de Capital de 1988. O chamado Novo Acordo de Capital da Basileia, Novo Acordo ou Basileia II apresentou alternativas mais sofisticadas para o cálculo do capital mínimo regulamentar. Direcionado para os grandes bancos internacionalmente ativos, o Novo Acordo se baseia em três pilares complementares: a) requerimento mínimo de capital, no qual também foi incluída uma matriz de classificação de crédito externo, contra os quais certos níveis de capital precisam ser mantidos, bem

como o risco operacional e o risco excessivo de taxa de juros; 15 b) redefinição da supervisão da adequação de capital, pilar que está baseado no estilo de supervisão britânico de revisão contínua, no qual a instituição tem flexibilidade para exigir uma reserva de capital superior ao nível mínimo de 8%, de acordo com o grau de sofisticação das relações e da capacidade de o banco estabelecer um padrão de controle interno; e c) disciplina de mercado, que consiste no fornecimento de informações suficientes para viabilizar uma avaliação da gestão dos riscos e de seus níveis de adequação de capital (Freitas e Prates, 2003).

Uma das principais alterações verificada nesse Novo Acordo é a incorporação do risco operacional em sua estrutura (requerimento a, acima), pois se verificou que, mesmo após a implementação do Acordo da Basileia I, os bancos continuaram a incorrer em perdas financeiras. Podem ser caracterizados como riscos operacionais os assaltos, violação de computadores, falhas em sistemas, processos inadequados e erros de funcionários. Nesse sentido, o atendimento ao quesito transparência, terceiro pilar (c) do Novo Acordo, é extremamente importante para expor ao mercado quais medidas são adotadas para mitigar tais riscos (Caldas e Carvalho, sem data).

Caldas e Carvalho (sem data) destacam que as principais diferenças entre os Acordos da Basileia I e II, na prática, são estruturais. Nos dois Acordos, as instituições financeiras devem ter capital suficiente para fazer frente aos riscos que reconhecem e resolvem correr em função de o trade-off risco/retorno ser favorável; entretanto, o Novo Acordo acrescenta que a adoção de boas práticas de gerenciamento de riscos pelos bancos deve ser verificada pelos reguladores. É adicionada também a necessidade de que as instituições demonstrem transparência e melhor comunicação com o mercado em que atuam.

O Acordo da Basileia II busca minimizar os problemas resultantes da padronização imposta por regras gerais. Dessa forma, torna possível que as instituições adotem modelos mais próximos de seu ambiente particular, ou seja, mais compatíveis com o perfil de risco de cada uma, conforme a atividade que decidam realizar. Posteriormente, na divulgação do Novo Acordo, foram introduzidos, no primeiro pilar, novos critérios alternativos para a classificação dos riscos. Foi permitida a utilização dos ratings de crédito externo (credit external ratings) elaborados pelas agências privadas de classificação de risco, bem como a adoção de ratings internos (internal ratings based approach), elaborados pelos próprios bancos, desde que aprovados pelas autoridades domésticas de supervisão. Entretanto, inicialmente, a maioria dos bancos deveria adotar os ratings externos, pois somente os grandes bancos internacionais teriam condições de desenvolver internamente sistemas sofisticados de avaliação dos riscos.

Freitas e Prates (2003) argumentam, contudo, que as novas regras podem ter efeitos prejudiciais sobre as condições de financiamento dos países, por dois motivos. Primeiramente, poderão deteriorar as condições de acesso ao mercado internacional de crédito, tanto no segmento de empréstimos bancários quanto no de crédito securitizado, uma vez que os bancos internacionais são, ao lado dos investidores institucionais, os principais compradores de títulos de renda fixa (bônus, euronotes, commercial papers etc.). Por outro lado, as novas regras podem afetar negativamente as condições domésticas de financiamento bancário.

As autoras argumentam que o Novo Acordo atribuiu importância significativa às agências de rating. Todavia, é importante salientar que essas agências desempenharam um papel fundamental na propagação da crise de desconfiança nos países asiáticos, reforçando o comportamento de manada característico do funcionamento dos mercados financeiros, além de terem se equivocado fortemente em seus ratings originais, pois, se assim não fosse, estes não precisariam ser revistos de forma tão abrupta. Para um país em desenvolvimento, o anúncio de um rebaixamento na classificação das agências de rating pode ter implicação sistêmica, uma vez que pode originar uma fuga de capitais, o que conduziria a um novo rebaixamento, reforçando o pânico e criando um círculo vicioso que dificultaria ainda mais o acesso aos mercados internacionais. As novas regras poderiam, ainda, deteriorar as condições de acesso dos países em desenvolvimento ao mercado de crédito bancário nas situações de normalidade, uma vez que os critérios utilizados na análise e classificação do risco soberano não são claros. Geralmente, essas agências se baseiam na análise de variáveis de difícil mensuração.

Outros problemas podem ser gerados devido à utilização dos ratings externos. A diferença entre “AA–” e “A+,” por exemplo, é insignificante em termos de risco de falência, mas implica um salto de 20% a 100% no aprovisionamento de capital, no caso de uma corporação. Além disso, somente as corporações e bancos americanos são amplamente avaliados (mesmo assim, apenas se emitem títulos de dívida). Na Europa esse sistema está começando a se desenvolver, enquanto nos países periféricos a atuação destas agências é ainda mais limitada. Por último, empresas que recorrem a agências de rating e forem classificadas abaixo de “B–” serão penalizadas com 150% de aprovisionamento, enquanto que as empresas sem avaliação devem ter uma provisão de 100%. Esse critério incentivará as empresas com maiores dificuldades a não

procurar obter uma avaliação.16

No caso do Brasil, a implementação desse Novo Acordo está sendo feita de forma gradual, sendo que o cronograma de implantação para os diferentes métodos, estabelecido pelo Banco Central, abrange o período de 2006 a 2011 (Caldas e Carvalho, sem data). Em 2011, será iniciado o processo de autorização para uso de modelos internos, que deverão ser implementados em 2013, em substituição aos modelos padronizados. Em julho de 2008, grande parte das medidas do Novo Acordo foram implementadas, dentre as quais podemos destacar: exigência de alocação de capital para cobertura do risco operacional e dos riscos de mercado de juros pós-fixados, commodities e ações; redução do percentual de

alocação de capital para operações de varejo 17 de 100% para 75%, uma vez que são de menor valor e têm risco diluído; aumento da alocação de capital para linhas em que o banco não pode suspender o crédito de forma unilateral, como é o caso das contas garantidas e do cheque especial (nesses casos, o banco deverá alocar capital para todo o limite de crédito disponível ao cliente, mesmo que este não tenha sido utilizado); a denominação do capital mínimo exigido dos bancos para cobrir perdas inesperadas nas suas atividades foi alterada de Patrimônio Líquido Exigido (PLE) para Patrimônio de Referência Exigido (PRE), que considerará seis tipos de risco – operacional, variação de ações, taxas de juros e preços de mercadorias e commodities, exposição em ouro, moeda estrangeira e variação cambial. No caso do crédito imobiliário, a ponderação foi vinculada à relação entre o valor emprestado e o valor do imóvel. Caso o banco financie até 50% do valor do imóvel com garantia de alienação fiduciária ou hipoteca, a exigência de capital será 30% menor do que na regra anterior; se financiar entre 50% e 80%, a exigência permanece a mesma; e, se o financiamento superar 80%, o capital exigido será 100% maior do que na regra anterior.

Tendo em vista que algumas medidas implicam redução do capital alocado, enquanto outras levarão ao aumento desse capital, o Banco Central estima que o efeito dessas alterações no sistema será nulo. Individualmente, porém, as instituições financeiras poderão ter algum impacto, aumentando ou diminuindo a exigência de capital próprio (Valor Econômico, 5/5/2008).

Além da adesão ao Acordo da Basileia, também foram criados, no Brasil, alguns instrumentos que exigiram maior transparência na gestão de risco dos bancos e proporcionaram melhores condições para a concessão de crédito (Jacob, 2003).

Em de agosto de 1995, foi criado, pelo Banco Central, o Fundo

Garantidor de Créditos (FGC),18 instituição de direito privado, com capital formado, principalmente, por contribuições efetuadas pelas próprias instituições financeiras, da qual participam as instituições financeiras e as associações de poupança e empréstimos. Por meio desse fundo, são garantidos os créditos de cada cliente contra a mesma instituição, ou contra todas as instituições do mesmo conglomerado financeiro. Quando foi criado, o valor máximo garantido pelo FGC era de R$ 20 mil; entretanto, a partir de

setembro de 2006,19 esse valor passou a ser de R$ 60 mil. Além disso, a contribuição mensal devida pelas instituições associadas passou de 0,3% a.a. para 0,15% a.a.

Em novembro de 1995,20 foi estabelecido um limite inicial maior de capital para a constituição de novos bancos, o que incentivou os processos de incorporação e transferência de controle acionário. Passou a ser exigido, ainda, que os controladores comprovassem ter uma situação econômica compatível com o empreendimento e correspondente a no mínimo 220% do maior dos seguintes parâmetros: valor patrimonial contábil, capital mínimo para a instituição previsto na regulamentação vigente e preço de aquisição (Puga, 1999).

Em março de 1996, 21 foi ampliada a responsabilidade das empresas de auditoria contábil e dos auditores contábeis independentes em casos de irregularidades na instituição financeira analisada. Dessa forma, criou-se um incentivo para que esses agentes informem ao Banco Central sempre que forem identificados problemas ou que houver recusa do banco em divulgar as informações.

Adicionalmente, a Resolução n° 2.302, de 25 de julho de 1996, determinou a consolidação das demonstrações financeiras das atividades no Brasil com as demonstrações financeiras do banco em outros países, para efeitos de cálculo dos limites operacionais do Acordo da Basileia, aumentando, dessa forma, as exigências de capital mínimo para a constituição de bancos com dependências no exterior. Essa mesma resolução instituiu a Inspeção Global Consolidada (IGC), que permitiu o aprimoramento dos procedimentos de fiscalização do Banco Central. A IGC passou a verificar os tipos de atividade da instituição e do grupo econômico do qual ela faz parte e a analisar a política operacional da instituição, com o objetivo de avaliar sua situação econômico-financeira e o risco global do grupo econômico.

Em 2001, foi realizada uma IGC para adequação patrimonial dos quatro principais bancos federais, Banco do Brasil, Caixa Econômica Federal, Banco do Nordeste e Banco da Amazônia, no âmbito do Programa de Fortalecimento das Instituições Financeiras Federais (Proef). Nesse procedimento, foi identificada a presença significativa de créditos de baixa remuneração e/ou de difícil recuperação, além de elevados subsídios, vinculados, principalmente, às operações de crédito nas áreas de saneamento, habitação, agricultura, pequenos e médios produtores e financiamentos de programas de desenvolvimento regional.

Para adaptar o patrimônio dos bancos às exigências da regulamentação, o governo adotou as seguintes medidas: transferência do risco desses créditos para o Tesouro Nacional ou para uma empresa não financeira, denominada Empresa Gestora de Ativos (Emgea); troca de ativos de pouca liquidez e baixa remuneração por ativos líquidos, remunerados à taxa de mercado; aumento de capital, realizado na CEF, no Banco do Nordeste e no Banco da Amazônia.

Ainda em julho de 1996, a Resolução n° 2.303 permitiu que as instituições financeiras cobrassem tarifas pela prestação de serviços. Essa medida buscou amenizar a perda de receita pelos bancos com a queda da inflação (Puga, 1999).

Em maio de 1998,22 os bancos passaram a ter a possibilidade de vender parte ou toda a carteira de crédito a sociedades anônimas de objeto exclusivo, a partir das Companhias Securitizadoras de Créditos Financeiros (CSCF). Essa medida facilitou a recuperação do capital emprestado, estimulando as instituições financeiras a ampliarem a oferta de crédito. Além disso, a medida possibilitou a agilização do processo de saneamento dos bancos, uma vez que permitiu o repasse dos créditos das instituições sob intervenção (Puga, 1999).

Além dessa medida, o Banco Central determinou, em 1999,23 que as instituições financeiras classifiquem suas operações de crédito em níveis de risco, em ordem decrescente. Para isso, foram criados nove níveis de classificação de risco, de AA a H, que devem ser revistos periodicamente, bem como o provisionamento que deverá ser realizado em cada caso. Essa medida tem como objetivo oferecer maior transparência com relação à qualidade da carteira de crédito dos bancos, possibilitando que o Banco Central fiscalize as instituições financeiras, além de constranger a displicência por parte dos gestores de crédito. Espera-se, com essa medida, a mudança no comportamento dos bancos com relação à concessão de crédito (Jacob, 2003).

A Central de Risco de Crédito foi criada em maio de 2000, pelo

Banco Central,24 com o propósito de oferecer uma ferramenta de pesquisa para as instituições analisarem o risco de crédito dos tomadores. Esse sistema pode simular dados contábeis para angariar crédito no sistema financeiro. A Central de Risco de Crédito está instalada no Banco Central e recebe informações de todos os bancos sobre seus clientes com saldos devedores superiores a um determinado valor. Essas informações são utilizadas pela autoridade fiscalizadora para aprimorar sua capacidade de avaliação da concentração dos empréstimos por devedor/conglomerado, mensuração do risco e análise da qualidade do portfolio bancário.

O Banco Central patrocinou uma série de medidas objetivando o fortalecimento do sistema de pagamentos, sendo que o principal marco legal da reforma foi instituído pela Lei n° 10.214, de março de 2001, que determinou: a definição do Sistema de Pagamentos Brasileiro (SPB) e dos sistemas que o integram; a atribuição ao Banco Central da definição dos sistemas considerados

sistemicamente importantes, 25 o reconhecimento da compensação multilateral nos sistemas de compensação e de liquidação; a definição de que, em todo sistema de compensação multilateral considerado sistemicamente importante, a correspondente entidade operadora deve atuar como contraparte central e assegurar a liquidação de todas as operações cursadas; o estabelecimento da impenhorabilidade dos bens oferecidos em garantia no âmbito dos sistemas de compensação e de liquidação; e a disposição de que os regimes de insolvência civil, concordata, falência ou liquidação extrajudicial, a que seja submetido qualquer participante, não afetam o adimplemento de suas obrigações no âmbito de um sistema de compensação e de liquidação, as quais serão ultimadas e liquidadas na forma do regulamento desse sistema (site do Banco Central do Brasil).

Em agosto de 2001, o Banco Central estabeleceu os princípios bá-sicos de funcionamento do SPB, seguindo recomendações feitas pelo BIS e pela International Organization of Securities Commissions (Iosco) nos relatórios denominados Core Principles for Systemically Important Payment Systems e Recommendations for Securities Settlement Systems. Uma das principais recomendações é a observação do princípio da Entrega Contra Pagamento (ECP) nos sistemas de liquidação de operações com títulos, valores mobiliários e moeda estrangeira. Ou seja, os sistemas de liquidação devem contar com um mecanismo que assegure que a entrega ocorra somente se o pagamento ocorrer, contribuindo, assim, para reduzir o risco de liquidez.

Também foi implementado, em 22 de abril de 2002, o novo Sistema de Pagamentos Brasileiro, que teve como foco principal a questão do gerenciamento de riscos no âmbito dos sistemas de compensação e de liquidação. Uma das medidas adotadas foi a implantação do Sistema de Transferência de Reservas (STR), que possibilitou a transferência de fundos interbancários em tempo real e em caráter irrevogável e incondicional, reduzindo os riscos de liquidação (risco de perda definitiva do valor total ou parcial de uma operação e o risco de a liquidação de uma operação somente ocorrer em data posterior à acordada) e, consequentemente, o risco sistêmico – ou seja, o risco de que a quebra de um banco provoque a quebra em cadeia de outros bancos. As operações com títulos públicos federais cursadas no Sistema Especial de Liquidação e de Custódia (Selic) também passaram a ser liquidadas em tempo real, o que foi possibilitado pela interconexão entre esse sistema e o STR.

Além disso, foi alterado o regime de operação das contas de reservas bancárias. A partir de junho de 2002, qualquer transferência de fundos entre contas passou a ser condicionada à existência de saldo suficiente de recursos na conta do participante emitente da correspondente ordem. Essa medida permitiu uma redução significativa no risco de crédito incorrido pelo Banco Central do Brasil.

Ainda no âmbito da reestruturação do SPB, foram autorizados novos sistemas de compensação e de liquidação: a Câmara de Câmbio da BM&F, a Centralclearing de Compensação e Liquidação S.A., a Tecban e a Câmara Interbancária de Pagamentos (CIP).

Também foi estimulada, pelo Banco Central, a efetivação de transferências de fundos de maior valor (antes efetuadas por cheque ou DOC e cursadas na Centralizadora da Compensação de Cheques e Outros Papéis – Compe) por meio de outros instrumentos mais seguros e modernos, como a Transferência Eletrônica Disponível (TED), com liquidação no STR ou em outro sistema de transferência de fundos.

Em 6 de dezembro de 2006, foi editada a Resolução n° 3.402, que garantiu o direito de escolha dos beneficiários de salários, aposentadorias, pensões e similares quanto à instituição financeira em que desejam manter sua conta de depósitos para recebimento dos referidos recursos. Essa resolução permite que os beneficiários transfiram, sem ônus de qualquer espécie, os referidos recursos para uma conta de depósitos mantida em outra instituição de sua preferência. Para os beneficiários que assinaram contrato de pagamento após 5 de setembro de 2006, as contas-salários, isentas de tarifas, foram abertas a partir de 2 de abril de 2007. Para os que assinaram contrato de pagamento antes de 5 de setembro de 2006, as novas regras deverão entrar em vigor até 2 de janeiro de 2009 (Banco Central do Brasil, 2007). A expectativa é que essa medida leve ao acirramento da concorrência e à queda da taxa de juros cobrada dos clientes.

Também devido a essa medida, atualmente o SPB pode ser considerado um sistema com alto grau de automação e com crescente utilização de meios eletrônicos para transferência de fundos e liquidação de obrigações.

 

1 Devido aos altos custos em que incorrem os clientes para trocar de banco.

2 O Banco do Brasil atual foi originado em 1906, resultado da fusão do Banco do Brasil de 1853 ao Banco da República do Brasil (Decreto n° 1.455, de 30/12/1905).

3 Entretanto, a segmentação foi menor do que a indicada pela legislação, uma vez que diferentes instituições financeiras, pertencentes ao mesmo conglomerado, podiam operar juntas utilizando o mesmo espaço físico, apenas com um plano contábil separado para se enquadrarem na legislação (Puga, 1999).

4 Do grupo de bancos que funcionava em dezembro de 1988, cerca de 40% não chegou a 2000 e quase metade deles saiu do SFN por motivo de liquidação. (Fonte: Site do Banco Central do Brasil).

5 Ganho inflacionário possibilitado pela detenção de recursos e depósitos não passíveis de correção monetária ou qualquer outra modalidade de remuneração.

6 Os empréstimos ao setor privado aumentaram quase 60% no primeiro ano do Plano Real (Maia, 2003).

7 O crédito ao setor privado aumentou 58,7% durante o primeiro ano de vigência do Plano Real (Soares, 2001).

8 Situação em que o dinheiro disponível no mercado fica concentrado nas mãos das instituições financeiras de maior porte, não circulando entre as instituições de pequeno porte.

9 Resolução CMN 2.099, de 1994.

10 Os países-membros do G10 são Bélgica, Canadá, França, Alemanha, Itália, Japão, Holanda, Suécia, Reino Unido, Estados Unidos e Suíça.

11 Resolução n° 2.099, de agosto de 1994.

12 Resolução n° 2.399, de 1997.

13 Circular n° 2.784, de 1997.

14 Em dezembro de 2006, das 1.781 instituições existentes, estavam desenquadradas do Limite de Basileia 55 instituições de pequena representatividade sob a ótica do SFN (Banco Central, 2007).

15 Quando os bancos utilizam como funding de operações de médio prazo recursos de curto prazo sem efetuar hedge adequado.

16 A única agência que divulga ratings não solicitados é a Moody's.

17 São consideradas operações de varejo os empréstimos até R$ 400 mil, concedidos a pessoas físicas ou pequenas empresas com faturamento anual de até R$ 2,4 milhões.

18 Resolução n° 2.211/95, do Conselho Monetário Nacional, e Circular Bacen n° 3.270/04.

19 Resolução n° 3.400, de 6 de setembro de 2006.

20 Resolução n° 2.212, de novembro de 1995.

21 Medida Provisória n° 1.334, de 13 de março de 1996.

22 Resolução n° 2.493, de maio de 1998.

23 Resolução n° 2.682, de dezembro de 1999.

24 Resolução n° 2.390, de maio de 1997.

25 São considerados sistemicamente importantes os sistemas de compensação e de liquidação, cuja falha pode colocar em risco a solidez e o funcionamento adequado do sistema financeiro. No Brasil, são considerados sistemas sistemicamente importantes todos aqueles que liquidam operações com ativos e derivativos financeiros, bem como os sistemas de transferência de fundos que apresentam giro diário ou que liquidam pagamentos acima de um determinado valor (Fonte: Site do Banco Central do Brasil).