Parte III – Os arranjos produtivos locais

Parte III – Os arranjos

produtivos locais

Introdução

Cristovão Brito, Elson Luciano Silva Pires, Eugênio Lima Mendes, José Renato Ribeiro, Lucas Labigalini Fuini, Wilson B. Figueiredo Filho

A expressão arranjo produtivo local (APL) surge de um esforço teórico dos formuladores de políticas públicas para compreender os modelos de aglomerações e de cadeias produtivas de pequenas empresas e sistemas produtivos territorializados, à luz da realidade brasileira no final do século passado. Inicialmente, essas noções foram inspiradas nos processos de desenvolvimento local, como ocorreu nos distritos industriais italianos (Becattini, 1994), nos sistemas produtivos locais franceses e nos clusters industriais norte-americanos (Porter, 1999).

Nesses estudos, a presença concentrada de empresas de um mesmo setor ou segmento industrial que atraem fornecedores e prestadores de serviços faz com que se desenvolvam intensas interações entre as empresas locais. Essas interações podem ser comandadas por uma grande empresa-líder ou por mais de uma grande empresa coordenadora, ou pode não haver grandes empresas coordenadoras. A elevada frequência de interações decorre da divisão do trabalho entre produtores e fornecedores especializados, resultando em ganhos competitivos para as firmas participantes do sistema de produção. Os autores Storper e Harrison (1994) apresentam uma taxonomia de sistemas de produção com três dimensões complementares: a) as características da cadeia produtiva (sistema insumo-produto); b) a existência de aglomeração de empresas; c) a estrutura de governança da rede de empresas.

Na prática, todo sistema produtivo local, como um APL, tem uma estrutura própria de cooperação e coordenação (governança), formal ou informal, por conta dos vínculos cooperativos e interorganizacionais que se estabelecem no seu entorno, que serve de base para a construção de convenções e identidades comuns localizadas. Aquela estrutura tem como premissa a proximidade geográfica entre as empresas altamente especializadas, que desenvolvem redes e linkages com fornecedores, firmas subcontratadas e organizações de apoio, consolidando a proximidade organizacional e institucional entre as empresas e os territórios (Pecqueur; Zimmerman, 2005). Nesse sentido, a governança de um APL pode ser definida como uma forma de coordenação do complexo produtivo em sua base territorial.

Nos casos de APLs sem a presença de grandes empresas, baseados em pequenas e médias empresas, o nível de desenvolvimento da governança local afeta as relações de mercado fora do aglomerado, especialmente na compra de insumos, venda de produtos finais, busca de financiamentos e de apoio a políticas públicas do Estado (Markusen, 1995; Lemos, Santos, Crocco, 2005, p.194). Nesses casos o papel da governança é decisivo, já que as empresas locais não têm o poder individual de mercado, nem no mercado de bens e muito menos nos mercados financeiros. A busca de formas mais desenvolvidas de governança pode cumprir uma função virtuosa nesse processo de interação, na forma de ganhos institucionais locais, favorecendo ganhos de eficiência produtiva (ibidem, p.196).

No Brasil, o conceito de arranjo produtivo local (APL) foi inicialmente sistematizado no ano de 2000, por um grupo de pesquisadores reunidos na Rede de Pesquisa de Sistemas Locais de Produção e Inovação (Redesist) do Instituto de Economia da UFRJ, sendo posteriormente incorporado nas propostas do Sebrae (2002) e nas estratégias do BNDES (2004).

Para a Redesist, os APLs são considerados

aglomerações territoriais de agentes econômicos, políticos e sociais – com foco em um conjunto específico de atividades econômicas – que apresentam vínculos mesmo que incipientes. Geralmente envolvem a participação e a interação de empresas – que podem ser desde produtoras de bens e serviços finais até fornecedoras de insumos e equipamentos, prestadoras de consultoria e serviços, comercializadoras, clientes, entre outros – e suas variadas formas de representação e associação. Incluem também diversas outras instituições públicas e privadas voltadas para: formação e capacitação de recursos humanos, como escolas técnicas e universidades; pesquisa, desenvolvimento e engenharia; política, promoção e financiamento. (Cassiolato; Lastres, 2003, p.5)

Para o Sebrae (2002, p.7), os APLs são considerados "aglomerações de empresas, localizadas em um mesmo território, que apresentam especialização produtiva e mantêm algum vínculo de articulação, interação, cooperação e aprendizagem entre si e com outros atores locais, tais como: governo, associações empresariais, instituições de crédito, ensino e pesquisa". Mais sucinto, o BNDES (2004, p.29-30) considera os APLs uma "concentração geográfica de empresas, sobretudo pequenas e médias, e outras instituições que se relacionam em um setor ou cadeia produtiva particular e tem sua existência definida a partir de vantagens competitivas locacionais".

Esses conceitos sugerem, na interpretação dos fatos, que os arranjos produtivos locais são aglomerados constituídos de estruturas de produção não integradas, com elevado número de empresas, na maioria das vezes de micro, pequenas e médias. Elas interagem com alguma frequência e, a partir dessa interação, se desenvolvem formas variadas de cooperação e coordenação entre os agentes econômicos nas relações interempresariais, que extravasam os mecanismos de preços na regulação das relações mercantis. Essas formas de relações não mercantis impõem trabalhar em comum, coordenadamente, por meio da interação e das relações de compromissos e de confiança, envolvendo as partes (agentes) em níveis diferenciados dados pelas hierarquias e correlações de forças.

Em todas essas abordagens, os fenômenos das aglomerações mostram o uso diferenciado de cada território pelas empresas, organizações e instituições, que permite compreender melhor a hierarquia e a regulação das regiões e comunidades, desde a escala local/lugar à escala mundial. Nessa perspectiva, os estudos apontam a cooperação e a coordenação como elementos imprescindíveis para o êxito dos arranjos e sistemas produtivos locais. A cooperação em arranjos produtivos pode envolver a cooperação produtiva com vistas à obtenção de economias de escala e de escopo, melhoria dos índices de qualidade e produtividade, mas também a cooperação inovativa, a qual resulta na diminuição de riscos, custos, tempo e, especialmente, no aprendizado interativo, dinamizando o potencial produtivo e inovativo do APL (Lemos, 2002). As relações não comercializáveis nos APLs, possibilitadas pelo contato face a face, podem estabelecer confiança recíproca suficiente para que surja uma coordenação entre os atores, podendo resultar em uma governança das transações frequentes e recorrentes de informações e de conhecimento entre os atores locais, com redução dos custos de transação entre as empresas dentro do arranjo (Lastres; Cassiolato; Maciel, 2003).

Em 2005, foram identificados quase mil APLs no país, sendo 36% no setor secundário, o que levou o Governo Federal, por meio do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior (MDIC), a criar um grupo de trabalho permanente para APL (GT APL), composto por 23 instituições, para articular as ações governamentais, os incentivos no sentido de facilitar informações e os mapeamentos e pesquisas e, também, para capacitar empreendedores. No Termo de Referência para Política Nacional de Apoio ao Desenvolvimento de Arranjos Produtivos Locais, elaborado pelo GT APL, é possível identificar uma evolução do conceito de APL, que passou de simples indicação de concentração industrial geográfica de pequenos e médios produtores para dimensões, como territorialidade e especialização, contendo "cultura local, existência de cooperação entre MPME e organização institucional, formas de governança, aprendizagem coletiva, potencial de promover inovações e presença de fornecedores locais" (Brasil, 2004a, p.5). De acordo com esse termo, um arranjo produtivo local seria, em linhas gerais, "um número significativo de empreendimentos e de indivíduos que atuam em torno de uma atividade produtiva predominante, e que compartilhem formas percebidas de cooperação e algum mecanismo de governança, e pode incluir, pequenas, médias e grandes empresas" (ibidem, p.5).

Com base nessa conceituação e nas ações do Governo Federal, vai sendo institucionalizado um conjunto de planos e orientações para os APLs que seria reproduzido por vários governos estaduais, sobretudo nos estados do Rio Grande do Sul, Paraná, São Paulo, Minas Gerais e Bahia. Desde então, a partir de 2003, os antigos polos de produtos têxteis e de confecções, calçados e móveis, entre outros, foram reconsiderados pelo Ministério do Desenvolvimento da Indústria e Comércio (MDIC) como arranjos produtivos locais (APL), tornando-se no novo foco da política pública para o desenvolvimento regional.

Na literatura internacional, os fatores que condicionam a forma de governança em APLs encontram respaldo em vários tipos de abordagens analíticas. Boa parte dessas abordagens trata especificamente de governança em sistemas de produção organizados em redes ou cadeias de produção comandadas por empresas líderes, que são frequentemente externas ao sistema local. Dentre os autores dessa linha de análise mais utilizados no Brasil destacam-se Gereffi (1994), Markusen (1995) e Sturgeon (2002), como observado nos trabalhos de Suzigan et al. (2002; 2005; 2007).

Com base nas contribuições originais de Williamson (1985), Storper e Harrison (1994) abordam o tema da governança por meio da análise das hierarquias que são formadas dentro das cadeias de produção e distribuição de mercadorias. Utilizam o conceito de sistema produtivo, que definem como a estrutura de coordenação que se forma a partir das interações que se dão ao longo das cadeias de suprimento, em que se verificam relações verticais e horizontais entre as firmas, relações essas que podem ser governadas por mecanismos puramente de mercado ou resultar de processos interativos entre os agentes, mesmo que seja com a conformação de fortes hierarquias.

A partir desse conceito, procuram analisar a estrutura de governança presente nessas relações, ou seja, o grau de hierarquia, liderança e comando (ou, alternativamente, colaboração e cooperação) entre as empresas participantes do sistema. A estrutura de governança é formada pelas relações de poder (ou de cooperação) ao longo das cadeias de produção e distribuição de mercadorias. Por isso, os autores procuram verificar se, e em que extensão, as relações dentro do sistema de produção são governadas por mecanismos de preços ou se, em outro extremo, resultam de hierarquias impostas por agentes participantes do processo, ou ainda se prevalece alguma estrutura intermediária de coordenação, em que o mercado e as hierarquias são substituídos por interações mais frequentes entre os agentes envolvidos, resultando em maior grau de colaboração e cooperação nas relações entre as empresas. Isso não significa que as interações entre os agentes se dão na ausência de assimetrias entre as empresas. Pelo contrário, em muitos casos, as interações são caracterizadas por fortes hierarquias, decorrentes do diferenciado poder de barganha que é verificado entre as firmas participantes do processo produtivo.

No Brasil, particularmente, as formas de governanças adotadas variam de acordo com o modelo do APL, que é determinado por seis dimensões: 1) sua estrutura de produção; 2) aglomeração territorial; 3) organização industrial; 4) inserção nos mercados, interno e externo; 5) densidade institucional; 6) o tecido social (Suzigan et al., 2002). Nesse modelo adotado, a análise da governança do APL deveria partir do estabelecimento de práticas democráticas locais por meio da intervenção e participação de diferentes categorias de agentes e atores nos processos de decisões locais: o Estado, em seus diferentes níveis e instituições; as empresas privadas locais; os sindicatos de trabalhadores e organizações não patronais e não governamentais. As diversas atividades podem envolver a organização dos fluxos de produção, bem como do processo de geração, disseminação e uso de conhecimentos (Cassiolato; Szapiro, 2003). Assim, a questão da governança do APL refere-se às relações de poder que ocorrem ao longo das cadeias de produção e distribuição das mercadorias. Nesse sentido, faz-se necessário verificar se, e em que extensão, as relações dentro da cadeia produtiva são governadas por mecanismos de preços ou são resultados de fortes hierarquias impostas pelos agentes participantes do processo dessa interação (Suzigan et al., 2002).

Com base nas evidências produzidas por estudos de casos no Brasil, esses autores (idem, 2007, p.435) procuram mostrar que a governança em APLs está condicionada por características ou fatores específicos a cada sistema ou arranjo produtivo local. Mostram que são as formas de governança local que são relevantes, do ponto de vista da coordenação de ações coletivas e atividades cooperativas em APLs, e não aquelas governanças cujo comando é exercido por redes internacionais ou empresas líderes externas aos APLs. Portanto, iniciativas de instituições privadas ou de órgãos públicos visando à governança em APLs devem ser precedidas de caracterização do APL em termos dos fatores que condicionam a governança local. Esses condicionantes incluem: a) a estrutura de produção, especialmente quanto ao número de empresas e sua distribuição por tamanhos; b) a natureza do produto ou da atividade econômica e sua base tecnológica; c) a forma de organização da produção e divisão do trabalho na cadeia produtiva; d) a forma de inserção comercial das empresas locais nos mercados; e) a existência ou ausência de empresas que dominem capacitações e ativos estratégicos; f) as instituições locais, seu grau de desenvolvimento e de interação com o setor produtivo; g) o contexto social/ cultural/político e suas características quanto a associativismo, solidariedade, coesão social, confiança e capacidade de gerar lideranças locais.

A conclusão geral desses autores é que APLs compostos predominantemente por grandes empresas dominantes, inseridas em cadeias globais de produção/suprimento ou comercialmente subordinadas a grandes redes varejistas, deixam pouco espaço para formas de governança local, a menos que haja decisão política e um sério propósito das grandes empresas locais e suas empresas coordenadoras ou líderes, bem como de atores coletivos privados e públicos locais, no sentido de redirecionar o desenvolvimento do APL. Esse tipo de situação é bem ilustrado pelo caso da indústria de calçados de Franca (ibidem, p.435).

Em contraposição, os APLs com predominância de micro/pequenas e médias empresas ou com estruturas produtivas sem grandes assimetrias, com produto que favorece a divisão do trabalho e a formação de cadeia produtiva, menos subordinados em termos de inserção comercial, com tecido institucional denso e contexto social/cultural/político que valoriza o associativismo, a solidariedade e a confiança, e gera lideranças locais, são mais propícios a formas bem-sucedidas de governança local. Ela pode assumir a forma de um modelo associativo-cooperativo, como no caso do APL de calçados esportivos de Nova Serrana (ibidem, p.435).

Portanto, para diferentes formatos de APLs correspondem distintas estruturas de governança local, pública e/ou privada, que podem exercer papel importante para melhorar a competitividade dos produtores aglomerados (Colletis et al., 1999; Humphrey, Schmitz, 2000). Da mesma forma, a proximidade dos agentes com princípios básicos que estruturam a relação de confiança e o grau de compromisso assumido na governança pode também alcançar resultados significativos para melhorar a adesão das estruturas e seus atores à lógica da ação coletiva (Pires et al., 2017).

Tendo como pano de fundo essas referências conceituais e experiências reais, a governança setorial e territorial, analisada nesta terceira parte do livro, deriva da institucionalização dos arranjos produtivos locais nos estados de São Paulo, Minas Gerais e Bahia. Como aglomerações englobadas pela governança territorial, os APLs fariam emergir cooperações e competições entre os diversos atores e aglomerações produtivas, representadas nos programas desses estados conveniados com o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID).

Nos programas BID-APLs, nos três estados, deveriam ser criados comitês gestores com várias organizações e instituições pertinentes (Estado, empresários, trabalhadores, Sistema S), os quais seriam a governança territorial tripartite, garantindo a execução dos princípios do acordo de cooperação para prover a competitividade econômica das empresas nos APLs apoiados. A iniciativa desse tipo de governança seria um ganho de inovação para fomentar as demandas dos APLs e estabelecer agendas de compromissos entre os interessados.

Considerações finais sobre os

arranjos produtivos locais

O recorte geográfico utilizado para o estabelecimento dos territórios dos APLs foi o adensamento da proximidade geográfica organizado a partir das aglomerações de estabelecimentos empresariais das cadeias produtivas no município ou na região. No Brasil, em geral, a participação das empresas e dos municípios nos APLs é institucionalizada por meio de programas estaduais.

Os APLs tiveram momento de auge na política de desenvolvimento local dos estados no início dos anos 2000, com apoio logístico do Governo Federal e financiamento do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), nos quais a governança via que os comitês gestores seriam a inovação institucional da organização do setor produtivo envolvido. Entretanto, como é baixa a organização dos sindicatos de trabalhadores nas pequenas e médias empresas, não se encontram comitês gestores representativos como citados nos programas do BID, mas um sindicato patronal associado ao Estado como a entidade de governança privada formal à frente do APL. Atualmente, sem o financiamento do BID, os programas e a representação das governanças dos APLs diante do Estado estão desarticulados nos estados de São Paulo e Minas Gerais. Em alguns estados, como na Bahia, o programa dos APLs inexiste na prática; apenas foram criados para aproveitar uma oportunidade de financiamento externo por meio do BID. Nesse sentido, a situação voltou ao mesmo estágio anterior ao financiamento do BID.

Com relação à caracterização dos territórios dessas modalidades de governança, de uma maneira geral, a pesquisa mostra que os PIBs per capita nos municípios dos APLs, em 2014, são maiores nos territórios de fabricação de produtos têxteis e confecções de Americana, na média com R$ 42.820,00, Cerquilho e Tietê, com R$ 38.190,00, todos no estado de São Paulo. A regulação da relação salarial local é a mais abrangente nos mercados de trabalho nos municípios dos APLs de confecções de Americana e Cerquilho/Tietê, de cama, mesa e banho de Ibitinga e de vinho de Jundiaí. Nos municípios desses APLs, os trabalhadores assalariados com carteira de trabalho assinada representam entre 61% e 63% de todos os ocupados nesses mercados regionais de trabalho, quase o dobro dos assalariados com carteira nos municípios de fabricação de calçados esportivos de Ipirá na Bahia, de malhas e confecções no Sul de Minas e em Feira de Santana na Bahia. A proporção muito pequena dos gastos econômicos das prefeituras também indica uma pequena capacidade de financiamento indutor dos municípios para estimular o desenvolvimento local.

Com relação aos partidos políticos nos territórios dos APLs, no estado de São Paulo, o PSDB foi o partido que governou o maior número de prefeituras no APL de Americana no período estudado (seis). Em seguida vêm o PT e o PDT empatados com cinco mandatos cada. Com relação ao APL de Franca, o PT é o partido que governou o maior número de prefeituras no período: foram sete ao todo. Em seguida vem o PSDB com seis prefeituras sob o seu comando. O PMDB é a terceira força, tendo governado cinco prefeituras. No estado de Minas Gerais, o PSDB aparece como partido hegemônico no APL de calçados esportivos de Nova Serrana, com oito mandatos, seguido pelo PMDB com sete mandatos. O PT aparece em quarto lugar com quatro mandatos nos municípios do APL de calçados esportivos de Nova Serrana e em segundo lugar no APL de malhas e confecções de Monte Sião, ocupando forte força política nos municípios desses APLs. Na Bahia, nos territórios dos APLs, o PT não aparece tão forte quanto nos municípios das outras modalidades de governança. Entretanto, registra-se a queda vertiginosa da participação do antigo PFL e o crescimento do PT e do PCdoB no interior do estado (efeito governador Jaques Wagner).

Enquanto política pública do Estado, os programas dos APLs receberam apoio de financiamento e linhas de crédito subsidiadas dos estados, mas também do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), com foco na introdução de planos de melhoria da competitividade (PMC) de setores empresariais e regiões específicas. Nos casos analisados, observa-se que a organização da competitividade atuaria como fator responsável pela governança setorial compartilhada no interior dos APLs, que, infelizmente, não se efetivou

Nesses programas, os comitês gestores dos APLs seriam as entidades de governança, tanto no plano setorial quanto territorial. Todavia, como não há uma cultura de representação política de trabalhadores (sindicatos) nas empresas alvo dos programas, dependendo das articulações empresariais e políticas no território, descobriu-se que os comitês gestores, nos três estados, foram substituídos majoritariamente por sindicatos patronais e, em alguns casos, por fundações de instituições de ensino, prefeituras ou outra entidade representativa do setor, para liderar as ações do grupo empresarial com o Estado. Em nenhum programa estadual de APL registrou-se a presença de sindicatos de trabalhadores. Nos APLs visitados, registra-se uma hostilidade recíproca entre sindicato dos trabalhadores e sindicato patronal, sob o olhar distante dos governos federal, estaduais e municipais. Assim, os comitês gestores previstos na proposta do BID, e do Governo Federal, não se concretizaram nos estados. Nessas condições, embora a representação dos atores patronais e a composição das estruturas de coordenação sejam parecidas, a capacidade de governança local é distinta entre os APLs estudados.

Como veremos, os APLs selecionados para os estudos de casos revelam modalidades específicas na governança setorial dos seus territórios, tanto na indústria de alimentos e da produção de vinho, quanto no mundo fabril de aglomerados de empresas de pequeno e médio porte nos setores de produtos têxteis, confecções e calçados (Pires et al., 2018).

No Governo Federal, ainda que constassem nos documentos do Programa de Desenvolvimento Produtivo no Governo Dilma de modo similar à Política Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior do Governo Lula, as temáticas da regionalização, da descentralização espacial da produção no país e inclusive da governança territorial e da sustentabilidade ambiental tornaram-se na prática expectativas que foram deixadas a cargo da Política Nacional de Arranjos Produtivos Locais (APLs).

Como será demonstrado nos capítulos seguintes, mesmo com os programas estaduais de apoio aos APLs, com a parceria do BID, essas expectativas não foram alcançadas. A criação de um comitê gestor tripartite para coordenação das ações dos empresários em cada APL, em parceria com o poder local e a sociedade civil, por exemplo, não se verificou nos três estados. A governança dos APLs não deixou de continuar corporativa e privada, sob a responsabilidade dos sindicatos patronais. Nesse sentido se destaca o APL de malhas do Sul de Minas. Dessa forma, apesar do foco desses programas centrado na melhoria da competitividade, as "boas práticas" esperadas da governança setorial paritária nos referidos programas de APLs foram extremamente baixas, como

demonstrado no Quadro III.1.

Esses e outros resultados generalizados são tratados nos capítulos seguintes, de forma específica, tomando como referência os estudos de casos dos territórios e governanças dos APLs especificados no quadro anterior.

Quadro III.1 Princípios de governança setorial e territorial, arranjos p

(APL) (2003-2016)

Princípios de APL APL APL APL AP Têxteis e Malhas Têxteis e Calçados Calç governança confecções do Sul confecções de de N territorial de de de Feira de Franca Serr Americana Minas Santana

Foco 3 3 3 3 3

Mecanismos 2 3 1 1-2 1

Transparência 1 3 1 1 1

Participação 1 2 1 1 1

Representatividade 1 2 1 1 1

Accountability 1 2 1 1 1

Coerência 1 3 1 1 1

Confiança 1 3 1 1 1

Subsidiariedade 1 2 1 1 1

Autonomia 1 2 1 1 1

Média final 1,3 2,5 1,2 1,2 1

Fonte: elaboração própria – Pires (2014a) Nota: Baixa (1), Média-Baixa (2), Média (3), Média-Alta (4), Alta (5)