1. Territórios e governanças nos comitês de bacias hidrográficas

1. Territórios e governanças

 

nos comitês de bacias

 

hidrográficas

 

Elson Luciano Silva Pires, Eugênio Lima Mendes, Wilson B. Figueiredo Filho, Bruno Zucherato

 

Introdução

 

Este capítulo faz uma comparação das dinâmicas de territórios e governanças de quatro comitês de bacias hidrográficas, interrogando se tal lógica espacial de regulação coletiva constitui elemento inovador nas políticas públicas nos respectivos estados (SP, MG, BA), com possibilidade de influenciar as estratégias de planejamento do desenvolvimento territorial sustentável, democrático e participativo. O capítulo está estruturado em quatro seções. Na primeira, a estrutura e dinâmica socioeconômica dos territórios dos comitês de bacias. Na segunda, a estrutura e dinâmica das organizações da sociedade civil e das despesas das prefeituras municipais. Na terceira, as dimensões dos serviços ambientais dos territórios dos CBH. Na quarta, a composição social da governança dos CBHs analisados. Na quinta, a introdução da cobrança e a criação da Agência Nacional de Águas. Por último, as principais conclusões.

 

Estrutura e dinâmica socioeconômica

 

dos territórios dos CBHs

 

A mobilização do território construído

Para a análise dos territórios mobilizados nos comitês das bacias hidrográficas, foi necessário fazer uma separação teórica e conceitual de "território dado" (território banal) e "território construído" (território usado), o primeiro como um agrupamento de todos os municípios que compõem o entorno das bacias hidrográficas e o segundo como os municípios das bacias que participam dos comitês. Portanto, para centrar as análises nos territórios construídos e mobilizados para a defesa dos seus interesses, foram selecionados apenas os municípios que possuem assento nas plenárias dos comitês, titulares e/ou suplentes.

Com base nesse raciocínio, na bacia dos rios Piracicaba, Capivari e Jundiaí (PCJ), que abrange 68 municípios, foram selecionados para as análises seguintes os dezenove municípios titulares e dezesseis suplentes que participaram das reuniões dos comitês. Nesse caso, apenas os municípios de Campinas, Piracicaba e Sapucaí-Mirim não dividem a suplência com outro município. Na bacia hidrográfica do Rio Araguari, no Triângulo Mineiro e Alto Parnaíba, de um total de vinte municípios, foram selecionados nove titulares e três suplentes. No estado da Bahia, na bacia hidrográfica do Rio Paraguaçu, de um total de 86 municípios foram selecionados apenas oito titulares e oito suplentes, enquanto na bacia hidrográfica do Rio São Francisco, de um total de 507 municípios, foram selecionados, também, apenas oito municípios titulares e oito suplentes. Essas informações mostram diferenças no poder e na representação dos territórios na governança dos recursos hídricos.

 

A estrutura hierárquica das redes socioespaciais

e políticoadministrativas dos territórios dos

CBHs

 

A área de estudo dos quatro comitês de bacias hidrográficas indica a participação de municípios de sete estados (Alagoas, Bahia, Goiás, Minas Gerais, Pernambuco, São Paulo e Sergipe) mais o Distrito Federal. A extensão da área total varia entre as latitudes 7° 4' 48" S e 23° 45' 0" S, ou seja, completamente na zona intertropical sul, e no sentido longitudinal a área se localiza entre as coordenadas 48° 42' 36" W e 35° 42' 36" W, o que a localiza no quadrante Oeste brasileiro e, portanto, mais próximo de sua área litorânea.

A soma das áreas das quatro bacias corresponde a 10% de todo o território brasileiro, com uma extensão de 842.000 km2 e um total de 663 municípios, dos quais doze estão sobrepostos, possuem seu território localizado em mais de uma das bacias estudadas. Para os objetivos deste estudo, foram considerados apenas os municípios que têm assento nas plenárias dos comitês de bacias, sejam titulares e/ou suplentes, partindo do entendimento de que são de fato os municípios que compõem os territórios de governança em questão. Assim, foram elencados 67 municípios para elaboração de um mapa representando o valor do PIB per capita, com a finalidade de mostrar o alcance da distribuição dessa variável entre os

municípios representantes dos comitês, conforme indicado no Mapa

1.1.

Conforme é possível observar, de maneira geral, a maior parte dos municípios apresentou valores do PIB per capita próximos à média do comitê de bacia à qual pertencem, com exceção de um ou outro município que apresentou valores destoantes tanto para mais quanto para menos.

No território do Comitê da Bacia do Rio São Francisco, entre os municípios que apresentam maior PIB per capita destaca-se o município de Três Marias (BA), seguido de Correntina (BA), ambos com valores bem acima do valor da média dos demais municípios. Entre os municípios com os PIBs per capita mais baixos estão Terra Nova (PE), Pão de Açúcar (AL) e Abaré (BA). Nesse comitê, as medidas da forma de distribuição dos histogramas dos valores do PIB per capita mostram que tanto a sua curtose quanto a sua assimetria são positivas, com valores próximos a 1. Isso demonstra que a maior parte dos municípios apresentaram valores do PIB per capita tanto abaixo da média quanto da mediana, concentrando-se nos menores valores do histograma. O valor da curtose confirma essa heterogeneidade, mostrando que poucos municípios apresentam valores mais elevados do dado analisado.

Para os municípios do comitê do rio Paraguaçu, foi possível observar uma tendência muito parecida com a da bacia do Rio São Francisco. Em geral, os municípios apresentaram valores do PIB per capita dentro do intervalo do valor médio, com exceção do município de Mucugê (BA), que apresentou um valor acima da média dos demais com um PIB per capita de mais de R$ 33.203,00 para o ano de 2010.

 

Mapa 1.1 – Distribuição do PIB per capita dos municípios com

assento nos comitês de bacias hidrográficas

 

Fonte: IBGE (2010)

 

Quando analisados os parâmetros estatísticos de curtose e assimetria, é possível perceber claramente uma polarização do município de Mucugê no território do CBH Paraguaçu. Como o valor de seu PIB per capita é cerca do triplo do valor médio, os valores de curtose ficaram em torno de 9,8, o que mostra que está muito concentrada. Por sua vez, a assimetria mostrou uma tendência ainda maior do que a da bacia do Rio São Francisco, com um grande número de municípios com valores muito abaixo da média. Nesse caso, é possível perceber claramente uma grande heterogeneidade entre os municípios analisados, mostrando que Mucugê acaba tensionando o valor acima da média dos demais municípios. Esta configuração heterogênea acaba trazendo desafios para a governança do território do CBH Paraguaçu.

Para o território do CBH Rio Araguari, a tendência da distribuição do PIB per capita dos municípios que participam do comitê seguiu uma tendência semelhante à da bacia do Paraguaçu, mas com uma heterogeneidade um pouco menor. Nesse território, o município de Indianápolis apresentou um grande destaque no valor do PIB per capita, com um valor de pouco mais de R$ 100.000,00 para o ano de 2010. Esses valores mostram que o município possui um PIB per capita acima do dobro da média dos demais, o que acaba influenciando tanto as estatísticas de sua curtose como de sua assimetria, mais uma vez criando um gráfico de distribuição com maior concentração das unidades espaciais analisadas entre os valores menores e com um pico abrupto, evidenciando certa heterogeneidade na sua distribuição.

No território do CBH dos rios Piracicaba, Capivari e Jundiaí (PCJ), o PIB per capita também apresentou uma manifestação semelhante à dos demais territórios dos comitês analisados, mas as heterogeneidades observadas para os municípios desse comitê foram menores do que aquelas apresentadas. O município de Louveira (SP) apresentou valor do PIB per capita muito acima da média dos demais municípios, e os municípios de Jaguariúna (SP) e Extrema (MG) também se destacaram com valores acima da média. As estatísticas de distribuição dos valores obtidos em um histograma mostraram valores positivos para a curtose e para assimetria, demonstrando que poucos municípios influenciam a determinação da média e que a maior parte deles apresentaram valores menores do que a média, apesar de mais branda do que os demais territórios analisados. Ainda assim, o território do CBH PCJ apresenta uma grande heterogeneidade intraterritorial.

Entre os territórios analisados, o CBH São Francisco apresentou menor heterogeneidade, seguido pelo território do CBH Araguari, do CBH PCJ e, por último, do território do CBH Paraguaçu, que apresentou as maiores discrepâncias entre os valores dos PIBs municipais.

De maneira geral, esses resultados demonstram, no que se refere ao PIB per capita, que todos os CBHs analisados apresentam territórios heterogêneos, ou seja, são marcados pelas disparidades dos dados analisados, havendo em geral, em cada um deles, municípios que se destacam dos demais, provavelmente demonstrando algum tipo de poder econômico e uma maior influência nas decisões tomadas nos referidos comitês de bacias.

 

O crescimento econômico e a estrutura produtiva

 

Os dados coletados reforçam a desigualdade econômica regional

e municipal. A Tabela 1.1 mostra, tomando como critério o Produto Interno Bruto (PIB), que a economia paulista é quase três vezes maior que a mineira e quase oito vezes maior do que a baiana. Quando o critério é o PIB per capita, São Paulo é quase três vezes maior do que a Bahia e pouco menos que o dobro de Minas Gerais.

 

Tabela 1.1 – PIB, população e PIB per capita a preços

correntes dos estados da Bahia, Minas Gerais e São

Paulo (2014)

Estado PIB (R$ 1.000,00) População PIB per capita (R$)

BA 223.929.970 15.126.371 14.803,95

MG 516.633.984 20.997.560 24.604,47

SP 1.858.196.055 44.035.304 42.197,87

Fonte: IBGE (2014)

 

Por sua vez, a Tabela 1.2 evidencia que o setor de serviços predomina nas três economias. O setor de serviços paulista é dez vezes maior que o setor de serviços baiano e quase quatro vezes o mineiro. O setor industrial paulista é quase duas vezes maior que o mineiro e quase oito vezes maior que o baiano. No setor agrícola, a situação é menos desigual, mas com predomínio de São Paulo.

 

Tabela 1.2 – Valor adicionado a preços correntes dos estados da

Bahia, Minas Gerais e São Paulo (2014)

Valor adicionado (R$ 1.000,00)

Estados

Agropecuária Indústria Serviços Adm. pública

BA 15.483.990 41.143.350 99.338.760 40.236.740

MG 25.586.134 130.897.371 225.777.879 71.892.046

SP 27.335.096 341.738.687 1.032.873.124 150.925.990

Fonte: IBGE (2014)

 

No que se refere ao valor adicionado da administração pública, há uma inversão. O estado da Bahia com 17,96% do PIB, seguido de Minas Gerais com 13,91% e São Paulo com 8,12%, indício da maior dependência das economias baiana e mineira do setor público e do maior grau de diversificação e dinamismo da economia paulista.

A desigualdade se repete nos municípios que participam dos quatro CBHs analisados durante o período estudado (2002 a 2014).

Conforme a Tabela 3, o maior PIB é do comitê paulista, seguido pelo mineiro e pelos baianos. Tomando o PIB per capita como critério, o CBH Piracicaba, Capivari, Jundiaí (PCJ, SP) está na frente com um PIB per capita quase cinco vezes maior que o CBH Paraguaçu (BA) que, por sua vez, apresenta um PIB per capita menor que o estadual. Vale destacar que no conjunto dos municípios que participam do comitê de bacia hidrográfica do Rio Paraguaçu, a administração pública é responsável por 26,3% do valor adicionado, seguido pelo CBH São Francisco (BA) com 17%, Araguari com 17% e o PCJ com 6,7% (IBGE, 2014).

 

Tabela 1.3 – PIB, população e PIB per capita a preços correntes dos

municípios membros (titulares e suplentes) dos comitês de bacias

hidrográficas rios Araguari, Paraguaçu, Piracicaba-Capivari-Jundiaí e

Rio São Francisco (2014)

CBHs População PIB População PIB CBHs PIB (R$ PIB (R$ per capita per capita (R$ (R$ 1.000,00) 1.000,00) 1,00) 1,00)

Araguari (MG) 48.024.171 1.223.826 39.241,01

Paraguaçu (BA) 4.090.460 409.587 9.986,79

PCJ (SP) 222.924.267 4.209.349 52.959,32

 

São Francisco 17.268.127 867.858 19.897,41 (BA)

Fonte: IBGE (2014)

 

A desigualdade se repete entre os municípios que participam dos CBHs, quer na comparação entre estados ou intraestados. Por exemplo, em São Paulo, Louveira apresenta um PIB per capita de R$ 216.016,70, enquanto Vargem apresenta R$ 10.228,15 (dados de 2014). Para comparar, os municípios de Mucugê e Várzea da Roça, na Bahia, participantes do comitê Paraguaçu, apresentam um PIB per capita de, respectivamente, R$ 34.606,90 e R$ 5.568,38.

 

As relações de trabalho e a geração de emprego

 

Durante o período de 2000 a 2010, registou-se um crescimento significativo da participação das relações de trabalho assalariado com carteira assinada no território do CBH dos rios Piracicaba, Capivari e Jundiaí (10 pontos percentuais), atingindo em média 62,8% dos ocupados em 2010. O território do CBH do Rio Paraguaçu apresenta a maior taxa de crescimento desse segmento formal do mercado de trabalho (74,7%), decorrente do avanço das relações de produção capitalista nesse território.

Apesar do crescimento da valorização da formalização das relações de trabalho nos territórios do CBH do Rio Paraguaçu, em 2010, a participação dos assalariados com carteira assinada representava menos que um quarto dos ocupados (23%), bem abaixo da participação registrada no território do CBH do Rio São Francisco (39,4%).

Esse processo de crescente formalização da força de trabalho provoca uma redução da participação do assalariamento ilegal sem carteira de trabalho assinada, com destaque para os territórios do CBH PCJ do estado de São Paulo (-6,8 pontos percentuais) e de Araguari (-5,6 pontos percentuais). Nesses territórios, os sem carteira representavam em média 12,5% e 14,5% dos ocupados. Entretanto, nos territórios dos CBH do Rio Paraguaçu e São Francisco, apesar do crescimento da participação da formalização do trabalho assalariado com carteira assinada, a relação salarial local é precoce e precária, parcial e limitada. Respectivamente, os assalariados sem carteira assinada ainda representavam 28,6% e 23,5% do total dos ocupados nos dois territórios. Nessas condições, os assalariados ilegais funcionam como o principal exército de reserva dos empregadores nesses territórios.

Seguindo a dinâmica de crescimento da formalização dos assalariados, as ocupações informais de trabalho autônomo ou por conta própria também cresceram nos territórios dos CBHs do Rio Araguari (26,8%), PCJ (25,1%) e Rio São Francisco (14,2%), mas diminuem em termos absolutos no território do CBH do Rio Paraguaçu (-0,8%). Apesar do desempenho positivo, os ocupados por conta própria perderam um pouco da participação nos mercados regionais de trabalho, nos quatro territórios dos CBHs analisados, mas reafirmam a sua reprodução como trabalhadores autônomos não assalariados, em plena expansão do capitalismo nessas regiões. Em 2010, eles representavam em média 22% do total dos ocupados nos territórios dos CBHs dos rios Paraguaçu e São Francisco, 21% no CBH Araguari e 18% no CBH PCJ.

Apesar dos avanços das relações capitalistas nas cidades e no campo, como no território do CBH do Rio Paraguaçu, ainda persiste um nicho de ocupados não remunerados e de trabalhadores na produção para o próprio consumo, atingindo em média 19,1% do total dos ocupados (29.611 trabalhadores). Trata-se de um conjunto de pessoas que trabalham na construção de edificações, estradas privativas, poços e outras benfeitorias para o próprio uso da unidade domiciliar, característica dessa região.

 

Estrutura e dinâmica das

 

organizações da sociedade civil Municípios do comitê de bacia hidrográfica do

Rio Araguari (MG)

 

O número de organizações associativas nos doze municípios que participavam desse comitê passou de 251 (2002) para 273 (2014), um crescimento de 8,77%. As organizações associativas que mais cresceram foram as religiosas, que passaram de 51 (2002) para 69 (2014), crescimento de 35,30%, com presença em doze municípios, seguidas pelas de defesa dos direitos sociais, que passaram de 74 (2006) para 95 (2014), crescimento de 23,37%, abrangendo onze municípios, e pelas profissionais, que passaram de nove (2002) para onze (2014), crescimento de 22,23%, com presença em cinco municípios.

Em números absolutos, as organizações associativas de defesa dos direitos sociais lideravam (34,79% do total em 2014), seguidas pelas religiosas (25,27% do total em 2014) e pelas sindicais (42 em 2014, 15,38% do total, com presença em treze municípios).

Em 2002, quatro municípios, Patrocínio (78), Araxá (57), Araguari (55) e Sacramento (23), concentravam 213 organizações associativas ou 84,86% do total. Em 2014, os mesmos municípios, com respectivamente 75, 68, 53 e 19, concentravam 215 organizações associativas ou 78,75% do total, indício de desconcentração geográfica da participação.

 

Municípios do comitê de bacia hidrográfica do

Rio Paraguaçu (BA)

 

O número de organizações associativas passou de 45 (2002) para 65 (2014) nos dezesseis municípios participantes desse comitê, um crescimento de 30,77%. As organizações associativas que mais cresceram foram as religiosas, que passaram de oito (2002) para 24 (2014), crescimento de 200%, com presença em doze municípios, seguidas pelas culturais, que foram de zero (2006) para duas (2014), com presença em dois municípios, e pelas sindicais, que foram de nove (2002) para 17 (2014), crescimento de 88,89%, presentes em doze municípios.

Em números absolutos, as organizações associativas religiosas lideravam (36,93% do total em 2014), seguidas pelas sindicais (26,16% do total em 2014) e pelas de defesa dos direitos sociais (dezesseis em 2014, 24,62% do total, com presença em dez municípios).

Em 2002, quatro municípios, Barra da Estiva (quatro), Cruz das Almas (catorze), Ipirá (sete) e Ruy Barbosa (seis), concentravam 31 organizações associativas ou 73,80% do total. Em 2014, Cruz das Almas (quinze), Ruy Barbosa (dez), Santo Estevão (sete) e Ipirá (seis) concentravam 38 organizações associativas ou 58,46%, indício de desconcentração geográfica da participação.

 

Municípios do comitê de bacia hidrográfica dos

rios Piracicaba, Jundiaí, Capivari (PCJ)

 

Em 2002, nos 35 municípios que participavam deste comitê, havia 1.678 organizações associativas, número que passou para 2.132 em 2014, aumento de 21,29%. O maior crescimento foi das organizações associativas culturais, que passaram de doze (2006) para 37 (2014), crescimento de 208,4%, abrangendo quinze municípios, seguidas das patronais, que passaram de 61 (2002) para 93 (2014), crescimento de 52,46%, abrangendo 17 municípios, e pelas religiosas, que passaram de 432 (2002) para 618 (2014), crescimento de 43,86%, abrangendo 34 municípios.

Em números absolutos, as organizações associativas de defesa dos direitos sociais lideravam (778 em 2014, 36,49% do total, abrangendo 32 municípios), seguidas pelas religiosas (28,99% do total em 2014) e pelas sindicais (240 em 2014, 11,26% do total, abrangendo 21 municípios).

Em 2002, Campinas (520), Piracicaba (214), Jundiaí (171) e Limeira (120) concentravam 1.025 organizações associativas, ou seja, 61,08% do total. Em 2014, Campinas (647), Piracicaba (255), Jundiaí (207) e Limeira (154) concentravam 1.263 organizações associativas ou 59,24% do total, indício de estabilidade geográfica da participação.

Comitê de bacia hidrográfica do São Francisco

(BA)

 

Esse comitê abrange municípios em cinco estados: Alagoas, Bahia, Pernambuco, Sergipe e Minas Gerais. Em 2002, os 32 municípios, treze deles baianos, que participavam desse comitê continham 1.342 organizações associativas, número que passou para 1.679 em 2014, o que representa um crescimento de 20,07%.

As maiores responsáveis por tal crescimento foram as organizações associativas profissionais que aumentaram 65,34%, indo de 52 (2002) para 86 (2014), abrangendo quinze municípios, seguidas pelas culturais, que passaram de 28 (2006) para 46 (2014), crescimento de 64,29%, abrangendo nove municípios, e pelas políticas, que passaram de treze (2002) para dezessete (2014), crescimento de 30,76%, abrangendo um município (Salvador).

Em números absolutos, as organizações associativas de defesa dos direitos sociais lideravam (535 em 2014, 31,87% do total, abrangendo 23 municípios), seguidas pelas religiosas (493 em 2014, 29,37% do total, abrangendo 27 municípios) e pelas sindicais (262 em 2014, 15,61% do total, 25 municípios).

Em 2002, Salvador (943), Patos de Minas (81), Itaúna (45) e Paracatu (41) concentravam 1.110 organizações associativas ou 82,71% do total. Exceto por Salvador, as demais cidades que aparecem aqui são mineiras. Em 2014, Salvador (1.117), Patos de Minas (93), Paracatu (56) e Itaúna (50) concentravam 1.316 associações organizativas, ou 78,37% do total, indício de tendência à desconcentração geográfica da participação. Considerando-se somente Salvador, a tendência se repete. Em 2002, a capital do estado da Bahia tinha 943 organizações associativas (70,26% do total). Em 2014, eram 1.117 organizações associativas (66,52% do total) localizadas na capital baiana.

 

Estrutura dos gastos públicos e a

 

influência dos partidos políticos na administração pública municipal

 

Estrutura dos gastos públicos municipais

 

Os gastos públicos (GP) dos municípios que compõem os comitês de bacias nos três estados apresentaram crescimento vertiginoso em todos os quatro períodos da série: 2002, 2006, 2010 e 2012. Os municípios dos comitês de bacia do Paraguaçu e do São Francisco, ambos na Bahia, apresentaram crescimento nos gastos totais per capita superiores aos dos municípios dos comitês de bacia do Araguari (MG) e do PCJ (SP). No comitê da bacia do Paraguaçu-BA, os gastos totais per capita nos municípios multiplicaram-se por 3,84 vezes no período, enquanto no comitê da bacia do São Francisco-BA esse crescimento foi de 3,44 vezes. Em seguida, vem o comitê da bacia do PCJ (SP), com os gastos municipais crescendo 3,19 vezes. Por último, situa-se o comitê da bacia do Araguari (MG), com os gastos municipais registrando crescimento de 3,17 vezes. Não obstante os números serem nominais, ou seja, não estarem deflacionados, o crescimento real do gasto total per capita foi bastante significativo nos comitês dos três Estados analisados.

Embora o gasto total anual per capita tenha sido maior nos municípios dos comitês das duas bacias situadas no estado da Bahia que nos dos comitês dos estados de São Paulo e Minas Gerais, ainda persiste uma grande diferença em termos do valor total per capita anual em favor dos municípios dos estados da região sudeste.

O gasto total per capita dos municípios da Bacia do Paraguaçu-BA é inferior aos da Bacia do Araguari (MG), e menos da metade do gasto total dos municípios da Bacia do PCJ (SP). Entre 2002 e 2012, o gasto total da Bahia cresceu um pouco mais que São Paulo com pequena redução na diferença entre esses dois estados. Essa desigualdade regional revelada pelas despesas totais per capita indica que ainda não vigora nos municípios desses estados brasileiros o princípio universal da democracia de que todo cidadão tem o direito de receber o mesmo tratamento por parte do Estado nacional.

É importante observar que, caso o aumento do gasto total anual persistisse por um período mais longo, haveria uma redução na histórica defasagem existente entre o estado da Bahia, na região Nordeste, e os dois estados do Sudeste, aproximando mais as duas regiões em termos de equidade na prestação de serviços públicos oferecidos aos cidadãos.

Essa discrepância em termos de quantidade e qualidade do gasto público revela um desacordo entre a ação dos poderes públicos refletida no padrão de gasto público municipal e o nível de desigualdades encontrado nas regiões. Essa discrepância levanta dúvidas sobre os critérios do atual sistema de transferências intergovernamentais adotado pelo país, especialmente o fundo de participação dos estados e fundo de participação dos municípios, cuja finalidade explícita nos textos legais que as regulamentam é a redistribuição de recursos públicos entre as esferas da federação visando reduzir as desigualdades regionais.

Ao analisarmos a composição da despesa total por tipo de gasto nos municípios que compõem os quatro comitês de bacia, observa-se um padrão de gasto comum a todos eles, qual seja: gastos sociais > gastos políticos > gastos econômicos. Contudo, vale ressaltar que há uma grande disparidade quando visto o comportamento do gasto por cada município individualmente.

Os gastos sociais correspondem, em média, a mais de 70% do gasto total municipal (entre 70,17% e 79,16%). Esse percentual elevado dos gastos sociais é influenciado pela ação política adotada pelo Governo Federal no período 2020-2012. De fato, o Governo Federal optou por uma política de desconcentração de recursos cuja característica principal foi priorizar a questão social, proporcionando um aporte volumoso de recurso aos governos municipais por meio das políticas de cunho social (saúde, educação, assistência social, cultura etc.).

Esse aporte significativo de recursos federais aos governos municipais via políticas sociais, sem dúvida, favoreceu a melhora de alguns indicadores sociais no âmbito local. Contudo, não se pode inferir que esse forte aumento nos gastos sociais se refletiu em melhora da qualidade na prestação dos bens e serviços públicos ofertados à população.

Os gastos políticos representam, em média, pouco mais de 20% dos gastos totais, com pequena variação para mais ou para menos (entre 18,46% e 26,90%). Esse tipo de gasto corresponde à manutenção e funcionamento dos aparelhos de Estado. Nesse sentido, são considerados bens públicos puros, despesas desprovidas de utilidade econômica pela ciência econômica convencional, ou seja, aqueles oferecidos exclusivamente pelo Estado. Segundo a metodologia adotada na pesquisa, esses gastos são políticos, no sentido de que se constituem nos meios que o Estado utiliza para exercer o seu poder soberano de coerção. No caso dos municípios, representa o custo dos poderes Executivo e Judiciário, assim como gastos com as funções de segurança pública, direitos da cidadania e encargos da dívida municipal.

Esse patamar relativamente elevado dos gastos políticos dos municípios reflete a formação histórica do Estado brasileiro, marcado por um duplo caráter: autoritário e patrimonialista. No âmbito municipal, o viés autoritário se manifesta por meio do coronelismo ainda hoje vicejante em muitas localidades. O patrimonialismo estatal municipal, por sua vez, se revela, ainda hoje, por meio da persistência no exercício do poder de diversas gerações de famílias tradicionais nas localidades.

Esses aspectos históricos da sociedade brasileira são fatores inibidores de práticas de gestão municipal inovadoras e estão muito arraigadas ao passado, prevalecendo até os dias atuais na quase totalidade das municipalidades brasileiras. Não se percebem, pela análise dos gastos políticos nesses municípios, investimentos necessários na função direitos da cidadania ou na modernização da máquina administrativa, adaptando a gestão local às exigências do mundo moderno atual, como as que primam pela transparência e responsabilização dos atos dos governantes ou pela integração dos cidadãos às práticas das gestões públicas municipais. Os argumentos de manutenção da ordem e da defesa da propriedade no Brasil sempre serviram para sonegar direitos e solapar os anseios por uma cidadania inclusiva desde o início do século XIX.

Por fim, os gastos econômicos dos comitês de bacias apresentam o menor percentual médio em relação aos gastos sociais e políticos, com médias menores que 10% dos gastos anuais (entre 1,98% e 6,60%). Diferentemente do que ocorreu com os gastos sociais, o Governo Federal não estruturou um conjunto amplo e robusto de mecanismos institucionais federais visando à integração de programas/projetos focados no desenvolvimento territorial/local. Vale ressaltar, contudo, que a presidente Dilma Rousseff, ao final do seu primeiro mandato, encaminhou ao Congresso Nacional o Programa Nacional de Desenvolvimento Regional, contendo mecanismos que buscavam a integração dos programas regionais entre as três esferas de governo. Tal programa construído ao longo de uma série de conferências regionais, com ampla participação de todos os setores da sociedade brasileira, até hoje não foi apreciado pelo Congresso Nacional.

Já a política de desenvolvimento regional/territorial concebida pelo Governo Federal no período 2002-2012 de natureza essencialmente setorial seleciona certos setores econômicos prioritários, compostos pelas pequenas e médias empresas, a exemplo dos APLs, das câmaras setoriais (fruticultura, carne, café, vinho etc.) e dos circuitos turísticos, entre outros. Os comitês de bacias não foram concebidos com o objetivo precípuo de promover o desenvolvimento regional/territorial. Foram criados com a finalidade de regular a oferta e o uso da água nas bacias hidrográficas brasileiras. Entretanto, tais comitês constituem um vetor importante do desenvolvimento regional e são fonte de recursos para os municípios margeados pelos rios afluentes das bacias.

Segundo a legislação específica (Lei da Outorga, nº 9.433/1997), os recursos oriundos da outorga da água deverão ser repassados aos municípios e deverão ser aplicados em atividades específicas de preservação do meio ambiente. Essas atividades, ao ser realizadas pelos poderes públicos, implicam despesas classificadas na função gestão ambiental, segundo a classificação oficial do gasto público. Na metodologia adotada na pesquisa, a função gestão ambiental é classificada como gasto econômico. Feita essa observação de natureza metodológica, investigaremos em seguida a importância da função gestão ambiental no gasto econômico dos comitês de bacias.

Os gastos econômicos (GE) são compostos por onze funções governamentais, dentre elas, a gestão ambiental. Ao desdobrar o gasto econômico por funções dos governos municipais, observa-se que a função agricultura é a mais prioritária, ou seja, é aquela em que o maior número de municípios realiza gastos em todos os anos e em todos os quatro comitês situados nos três estados pesquisados.

O comitê de bacia do Araguari (MG) é o que apresenta a maior proporção de municípios com gastos na função agricultura com 100% dos municípios realizando gastos nessa função nos anos de 2002, 2006 e 2010, e 91,7% em 2012. Em seguida vêm os municípios dos comitês do São Francisco-BA, com o mínimo de 86,7% (2002) e o máximo de 92,9% (2012) dos municípios realizando gastos na função agricultura. Os municípios do comitê do Paraguaçu-BA vêm em seguida com um percentual mínimo de 68,8% (2006) e o máximo de 87,5% (2002 e 2010). Por fim, os municípios do comitê da bacia do PCJ (SP), com os menores percentuais de municípios que gastam na função agricultura, com o mínimo de 65,7% (2010 e 2012) e o máximo de 74,3% (2002 e 2006).

Transporte aparece em segundo lugar em termos de quantidade de municípios que realizaram gastos nesta função. A ordem proporcional é a mesma que observamos na função agricultura. Os municípios do comitê de bacia do Araguari (MG) aparecem à frente dos demais com o mínimo de 83,3% (2010 e 2012) e o máximo de 91,7% (2006) dos seus municípios com gastos na função transporte. Em seguida vêm os municípios do comitê do São Francisco-BA com o mínimo de 73,3% (2002) e com o máximo de 87,5% (2006). Os municípios do comitê do Paraguaçu-BA vêm em terceiro lugar com o percentual mínimo de 68,8% (2002) e o máximo de 81,35% (2006 e 2010). Por fim, os municípios do comitê do PCJ (SP) com o mínimo de 57,1% (2002 e 2010) e o máximo de 68,6% (2012).

Gestão ambiental é terceira prioridade entre os gastos econômicos, ou seja, é aquela que aparece em terceiro lugar em número de municípios que realizam gastos regulares nessa função nos comitês de bacia da Bahia (São Francisco e Paraguaçu) e Minas Gerais (Araguari) e em quarto lugar no comitê de São Paulo (PCJ). A ordem da proporção dos municípios que gastam na função gestão ambiental é a seguinte: em primeiro lugar aparecem os municípios do comitê do Araguari (MG) com o mínimo de 63,6% (2002) e o máximo de 83,3% (2006). Em seguida vêm os municípios do comitê do PCJ (SP), com o mínimo de 31,4% (2002) e o máximo de 74,3% (2010 e 2012). Por fim aparecem os dois comitês da Bahia: o comitê do São Francisco, com o mínimo de 46,7% (2002) e o máximo com 71,4% (2012), e o comitê do Paraguaçu, com o mínimo de 43,8% (2002, 2006 e 2010) e o máximo de 62,5% (2012).

Portanto, as ações públicas locais que se aduzem dos gastos econômicos realizados nos municípios nessa modalidade de governança se alinham com as premissas básicas que fundamentam o desenvolvimento local. Esse alinhamento ocorre como resultado da determinação legal que vincula recursos a determinados gastos. Nesse caso, são os recursos oriundos do direito de outorgas concedidas aos diversos usuários da água que são distribuídos aos municípios que compõem as bacias dos rios. Por força da lei, esses recursos devem ser destinados à conservação da terra e da natureza, como gestão ambiental e agricultura.

Deve-se observar, também, que os gastos prioritários com a função transportes nos municípios dessa modalidade de governança mantêm certa sintonia com o desenvolvimento das municipalidades, pois as despesas com manutenção das estradas locais (função agricultura) são significativas para escoar a produção dos produtos agrícolas, base da economia de inúmeras localidades. Mas isso pode indicar também uma influência política dos grupos locais ligados a esse setor, cuja atuação política tem sido fundamentada por posições conservadoras, e apresentam-se refratários a novas políticas de desenvolvimento locais mais afinadas com outras potenciais vocações das municipalidades.

Outro fato que nos chama a atenção é o crescimento assustador do valor do total da dívida dos municípios (classificados na função de encargos gerais) ao longo do tempo, a ponto de ultrapassar o valor total do gasto econômico no comitê da bacia do São Francisco no ano de 2012, e em todos os quatro períodos no comitê da bacia do PCJ. Essa tendência é preocupante, pois, se as possibilidades de ação nas economias locais estão diretamente ligadas às capacidades financeiras dos municípios, que já são bastante limitadas, essa situação reduz sobremaneira as possibilidades de os municípios desenvolverem novos projetos que alavanquem o desenvolvimento local.

Por fim, observa-se que o gasto econômico (GE) total per capita é pouco significativo em comparação com os gastos sociais (GS) e gastos políticos (GP). A proporção muito pequena dos gastos econômicos em relação aos gastos sociais e gastos políticos indica a pequena capacidade de financiamento dos municípios para estimular o desenvolvimento local. Entretanto, existem outras formas de o Estado financiar os setores empresariais que não aparecem no orçamento público e que, por essa razão, não foram contemplados em nossa pesquisa. Dentre essas, a principal refere-se aos gastos fiscais (incentivos fiscais, isenções de impostos etc.). Não foram computados também os créditos subsidiados com fundos públicos constitucionais para desenvolvimento das regiões Nordeste, Norte e Centro-Oeste. Esses recursos favorecem a acumulação de capital, mas não circulam pelos orçamentos públicos e sim pelos bancos via mercado de crédito público.

 

As formas das intervenções dos partidos na

administração pública municipal

 

No âmbito de cada estado, o quadro político partidário nos territórios dos comitês de bacia é ainda mais favorável aos partidos conservadores. Nos municípios do comitê de bacia do Rio Araguari, em Minas Gerais, o partido mais forte politicamente nos quatro períodos é o PMDB, com dez mandatos entre 48 possíveis, o que corresponde a 20,8% do total. Em segundo lugar aparece o PP, com oito mandatos (16,7% do total). Em terceiro, aparece o PFL/DEM, com sete mandatos (14,6% do total). Em quarto lugar vem o PSDB, com seis mandatos (12,5% do total). Os partidos de esquerda (PT/ PCdoB) aparecem na quinta posição, com três mandatos (6,3% do total). Desse modo, observa-se que os municípios do estado de Minas Gerais registraram a menor taxa de renovação partidária. No âmbito geral, excetuando o PT/PCdoB, o conjunto de partidos conservadores conquistou grande maioria do total de mandatos nos quatro períodos.

Nos municípios do CBH PC, em São Paulo, o quadro é um pouco melhor que em Minas Gerais. Nesse território, o PSDB ocupa o primeiro lugar em número de mandatos conquistados com 27 mandatos, o que corresponde a 19,3% do total da série de quatro períodos. Em segundo lugar vem o PMDB, com 21 mandatos (15,0% dos mandatos). O PDT vem em seguida com vinte mandatos (14,3%). O PT/PCdoB aparecem em quarto lugar com catorze mandatos, ou seja, 10,0% do total. Em quinto lugar vêm o PV e o PPS, com doze mandatos cada, ou seja, 8,6% para cada partido no total. Os partidos conservadores exerceram 106 mandatos, o que representa 90,0% do total dos mandatos.

Nos municípios que participam dos comitês de bacias no estado da Bahia, a situação é um pouco mais favorável aos partidos de esquerda, PT/PCdoB. Nos municípios do comitê de bacia do Rio Paraguaçu, o PFL/DEM é o partido mais forte politicamente, ocupando o primeiro lugar em número de mandatos frente às prefeituras desses municípios, com catorze mandatos conquistados, o que corresponde a 21,9% do total. O PT/PCdoB aparecem em segundo lugar com nove mandatos, ou seja, 14,1% do número total de mandatos. Em terceiro lugar vem o PL, com cinco mandatos (7,8%). Em quarto lugar vêm cinco partidos empatados com quatro mandatos, o que corresponde a 6,25% do total dos mandatos para cada um desses partidos.

Nos municípios do comitê de bacia do Rio São Francisco-BA, a situação é um pouco distinta daquela do comitê visto anteriormente. O PSDB com doze mandatos ocupa a primeira posição em número de mandatos conquistados, o que corresponde a 18,75% do total dos mandatos disputados. Em segundo lugar aparece o PFL/DEM, com onze mandatos, ou seja, 10,15% do total. Em terceiro lugar está o PT/PCdoB, com dez mandatos, 15,6% do total. Em quarta posição está o PMDB, com nove mandatos (14,1%). O PPS aparece em quinto lugar, com cinco mandatos (7,8%). Excetuando o PT/PCdoB, os outros quatro partidos ocuparam 37 mandatos, o que representa 57,8% do total dos mandatos nos municípios desse comitê de bacia da Bahia.

A dinâmica política desses comitês revela um movimento marcante observado nos dois últimos períodos da pesquisa (2010 e 2012). Nesses dois períodos, especialmente nos municípios baianos, cresceu vertiginosamente o número de municípios governados pelo PT/PCdoB em comparação com os dois períodos iniciais (2002 e 2006). Nos municípios dos comitês de bacias da Bahia esse fato é bem expressivo. Nos períodos 2002-2006 esses dois partidos, juntos, governaram quatro municípios. No período seguinte (2010-2012), aumentou para quinze o número de municípios governados por esses dois partidos. Esse crescimento não é observado nos municípios dos outros dois estados. Nos municípios que participam do CBH PCJ, em São Paulo, o número de municípios governados pelo PT/PCdoB aumentou de seis para oito no primeiro período em relação ao segundo. Nos municípios que participam do CBH Araguari, em Minas Gerais, o desempenho do PT foi mais fraco ainda, com o crescimento menor dos municípios governados por esse partido entre os períodos: aumentou de um para dois municípios.

Nota-se, portanto, que o PT e o PCdoB começaram a crescer e a ganhar posição de destaque na política dos municípios dos três estados pesquisados, em especial na Bahia. O crescimento desses dois partidos de esquerda em um quadro tão predominantemente conservador como o da região do comitê do São Francisco e do Paraguaçu se explica pela influência que o governador exerce na política local. De fato, nos municípios dos comitês de bacia da Bahia, o PFL/DEM aparece como o partido hegemônico nos dois primeiros períodos (2002-2006), liderado no estado pelo então governador Antônio Carlos Magalhães. No segundo período (2009-2012), com o enfraquecimento do grupo carlista (grupo de Antônio Carlos Magalhães, ou ACM) no poder e com a posterior morte do velho cacique político baiano ACM, o PT vence a eleição de 2006 e assume o governo da Bahia. Desse modo, o governador eleito pelo PT passa a ser o ponto de convergência da política regional, tendo como base de apoio o prestígio conquistado na política municipal.

Quando assume o governo estadual, o partido do governador tende a crescer sua participação nos governos municipais. Após assumir o poder no âmbito estadual, o PT passa a ser um partido mais influente e passa a conquistar maior número de mandatos municipais, desbancando o PFL-DEM, seu maior rival no estado da Bahia, assim como outros partidos mais tradicionais como o PMDB e o PSDB.

De fato, as eleições locais têm um efeito importante sobre a política estadual. O êxito do governador nas eleições municipais modifica a correlação de forças políticas no âmbito estadual a partir dos resultados obtidos nos municípios, aumentando até mesmo a sua influência na composição da Assembleia Legislativa nos pleitos seguintes. Os prefeitos e vereadores se tornam os maiores cabos eleitorais de candidatos à Assembleia Legislativa.

Nos municípios que participam dos comitês de bacia nos estados de Minas Gerais e São Paulo, não se percebe a influência do governador do PT na dinâmica política dos municípios como nos comitês de bacia da Bahia. No estado de Minas Gerais porque, primeiro, esse partido só começou a governar o estado a partir de 2012. Segundo, nos períodos 2002, 2006 e 2010 o PT ainda é um partido com fraca participação na política nos municípios desse comitê de bacia. A hegemonia política no estado de Minas Gerais nesses três períodos era exercida pelo PSDB em aliança com o PMDB. No estado de São Paulo, o PSDB é o partido hegemônico na política estadual e está no comando do governo desse estado há mais de trinta anos. O PT nunca ganhou uma eleição para o governo do estado de São Paulo.

Cabe assinalar, contudo, que se no âmbito político a influência dos governadores sobre os municípios é forte, isso nem sempre se traduz em maior articulação das políticas estaduais com as políticas públicas municipais de desenvolvimento local. A articulação sistemática entre as políticas setoriais estaduais e locais tem sido um desafio para o planejamento e desenvolvimento regional/local. O federalismo cooperativo no Brasil, operando políticas públicas setoriais integrando os três níveis de governo, ainda está muito longe de constituir uma realidade nacional, salvo algumas raras iniciativas isoladas.

Cabe investigar agora se a ideologia partidária exerce algum impacto sobre os gastos econômicos dos municípios dos comitês de bacia. Para isso, consideramos o PT e PCdoB como partidos mais identificados como de esquerda, e comparamos com os demais partidos, aqui considerados de centro esquerda, centro, centro direita e direita. Isso nos permite identificar se a renovação partidária identificada com os partidos de esquerda à frente dos governos locais tem alguma influência na dinâmica dos gastos públicos municipais.

Para isso, computamos somente três períodos eleitorais: 2002, 2006 e 2010. Como o exercício de 2012 ainda faz parte do mandato iniciado em 2010, não foi considerado, pois, se assim fizéssemos, estaríamos comparando dois anos do mesmo mandato.

No cômputo geral dos três exercícios, foram identificados 24 casos possíveis de comparação entre o gasto econômico percentual realizado por partidos segundo a orientação ideológica. São catorze casos nos municípios dos comitês de bacia da Bahia, um no comitê de bacia de Minas Gerais e nove no de São Paulo.

Nos municípios do comitê de bacia do Paraguaçu, sete situações são passíveis de comparação, sendo que em uma delas houve reeleição. Em cinco casos o gasto econômico percentual realizado pelos governos do PT/PCdoB foi maior que o dos seus oponentes de centro e de direita. Em um caso o gasto econômico percentual realizado por esses dois partidos foi inferior ao dos seus oponentes. No único caso em que houve reeleição, o PT gastou menos no segundo mandato em comparação ao primeiro.

Nos municípios do comitê da bacia do Rio São Francisco, sete situações nos permitem a comparação entre os gastos econômicos entre os partidos segundo a orientação ideológica. Em três situações o gasto econômico do PT/PCdoB foi superior ao dos seus opositores de centro e de direita. Em outras três situações os gastos econômicos percentuais desses dois partidos foram inferiores ao dos seus opositores. Em um único caso de reeleição o gasto econômico percentual do segundo mandato do PT foi inferior ao do primeiro.

Nos municípios do comitê de bacia do rio Araguari, temos apenas uma situação passível de comparação do gasto econômico percentual entre os partidos por posição ideológica. A outra situação não pôde ser comparada por falta de dados. Nesse único caso, houve reeleição do PCdoB e o gasto econômico percentual foi menor no segundo mandato em relação ao primeiro.

No comitê de bacia do PCJ são nove situações passíveis de comparação do gasto econômico percentual entre partidos com posições ideológicas distintas, sendo que em quatro delas o PT foi reeleito. Em duas situações o PT/ PCdoB realizou menor gasto econômico percentual que seus opositores de centro e de direita. Em três situações esses dois partidos realizaram gasto econômico percentual inferior aos seus opositores. Nas quatro situações em que houve reeleição do PT, o gasto econômico percentual foi superior em dois casos, inferior em um caso e de empate em outro.

Desse modo, as experiências das gestões do PT/PCdoB nos municípios dos comitês de bacia não contribuíram para modificar o padrão de gasto público nas esferas municipais, se situando mais próximo da visão conservadora tão marcante na política local. Por conseguinte, esses dois partidos de esquerda não se diferenciam dos partidos situados mais ao centro e à direita do espectro político ao assumir o poder local.

 

As dimensões dos serviços

 

ambientais nos municípios dos

 

comitês de bacias

 

Os serviços ambientais nos territórios dos CBHs

 

De acordo com a Tabela 1.4, considerando os municípios que têm assento nas plenárias de quatro CBHs dos estados de SP, MG e BA, o sistema de captação, tratamento e distribuição de água junto com a coleta, mais o tratamento e disposição de resíduos constituem os principais serviços prestados pelos setores público e privado nos territórios desses comitês. Quanto aos demais serviços, o tratamento de esgoto não aparece nos municípios do CBH Paraguaçu na Bahia, bem como no CBH Araguari em Minas Gerais, e a descontaminação e gestão de resíduos só aparece nos municípios do CBH do PCJ no estado de São Paulo. Com dezenas de municípios que fazem parte desse território, o sistema é seletivo, desigual e excludente.

No território do CBH dos rios Piracicaba, Capivari e Jundiaí, de um total de 324 estabelecimentos de serviços ambientais prestados à região, a metade deles está concentrada nos municípios mais importantes, entre os quais se destacam Campinas (59), Piracicaba (34), Jundiaí (31), Americana (23), Indaiatuba (18) e Rio Claro (18).

No território do CBH Araguari, de um total de 55 estabelecimentos, mais de dois terços dos serviços ambientais estavam concentrados em Uberlândia (26) e Uberaba (14), bem à frente de Araguari (8). A maioria dos municípios que participam do CBH ou possuem poucos ou não possuem alguns serviços ambientais.

No território do CBH São Francisco, de um total de quarenta estabelecimentos de serviços ambientais, mais da metade deles estava concentrada nos municípios de Itaúna (14) e Patos de Minas (10) em Minas Gerais, bem à frente de Juazeiro (5) na Bahia. Em relação a todos os demais municípios que têm assento nas plenárias do CBH do Rio São Francisco, ou poucos possuem o serviço básico (captação de água e coleta de lixo), ou a maioria não possui nenhum outro serviço ambiental (tratamento de água e esgoto e a gestão de resíduos).

 

Tabela 1.4 – Estabelecimentos de serviços ambientais nos municíp

bacias hidrográficas com assento nos comitês de bacias (201

Coleta,

 

Comitês de tratamento Descontamina Captação,

bacias e e outros servi tratamento Esgoto e

e atividades

disposição de gestão d

 

hidrográficas distribuição relacionadas de água de resíduos

resíduos

 

Rios PCJ 40 34 244 6 (SP)

 

Rio Araguari 7 4 44 0 (MG)

Rio São

 

MG, BA, SE, Francisco: 8 1 31 0

AL, PE

 

Fonte: Rais (2014)

hidrográficas Comitês de Captação, Coleta, tratamento Descontamina tratamento Esgoto e e e outros servi bacias e atividades disposição de gestão d distribuição relacionadas de resíduos de água resíduos

Rio

Paraguaçu 1 0 3 0

(BA)

Total 56 39 322 6

Fonte: Rais (2014)

 

No território do CBH Paraguaçu, os quatro únicos estabelecimentos de serviços ambientais estavam concentrados nos municípios de Cruz das Almas, Mucugê, Santo Estêvão e Várzea da Roça. Todos os demais municípios que participam do CBH Paraguaçu não possuem nenhum serviço básico.

 

Estrutura e dinâmica do crescimento dos

serviços ambientais

 

Para comparar o estudo da estrutura e o crescimento dos serviços ambientais nos territórios dos CBHs com os outros setores da atividade econômica (agricultura e indústria), procurou-se utilizar os mesmos dados de tamanho do estabelecimento por número de pessoas empregadas, fornecidos pela Rais. Dessa forma, foi utilizada a classificação de porte da empresa utilizada pelo Sebrae, específica para o setor de serviços: microempresa (até nove pessoas empregadas), pequena empresa (de dez a 49 pessoas empregadas), média empresa (de 50 a 99 pessoas empregadas) e grande empresa (cem empregados ou mais).

 

Estrutura e crescimento dos estabelecimentos

Em 2014, após mais de uma década de crescimento dos serviços ambientais, observa-se o predomínio de estabelecimentos de porte

micro em todos os territórios dos CBHs analisados (tabelas 1.5 e

1.6). Esse segmento representava 71,37% dos estabelecimentos dos serviços ambientais nos territórios do CBH PCJ (231 unidades), 70% no CBH Rio São Francisco (28 unidades), 69,2% no CBH Rio Paraguaçu (nove unidades) e 56,4% no CBH Rio Araguari (31 unidades). Nesse universo, apesar de número reduzido, destaca-se a participação relativa de grandes estabelecimentos de serviços ambientais nos territórios do CBH Rio Paraguaçu na Bahia (duas unidades, 15,4%), seguido dos CBH PCJ (19 unidades, 5,9%), CBH Araguari (três unidades, 5,5%) e CBH São Francisco (duas unidades, 5%).

 

Tabela 1.5 – Taxas de crescimento do número de estabelecimentos

dos municípios nos comitês (em pontos percentuais e variação no

período) (2002-2014)

Variação

 

Comitês de bacias (%) Micro Pequena Média Grande hidrográficas 2002-

2014

CBH dos rios Piracicaba,

20,5 -9,5 -2,0 -8,9 431,1

Capivari, Jundiaí (SP)

CBH do Rio Araguari (MG) 0,8 -0,6 5,5 -5,7 511,1

 

CBH do Rio Paraguaçu 9,2 -24,6 – 15,4 160,0 (BA)

 

CBH do Rio São Francisco 32,5 -21,3 -10,0 -1,3 150,0 (MG, BA, SE, AL, PE)

Média Total 19,8 -11,1 -2,5 -6,1 374,7

Fonte: Rais (2014)

 

Tabela 1.6 – Distribuição dos estabelecimentos dos municípios nos

comitês de bacias hidrográficas (%) (2014)

 

Comitês de bacias Micro Pequena Média Grande Total hidrográficas (abs)

Comitês de bacias Micro Pequena Média Grande Total hidrográficas (abs)

 

CBH dos rios Piracicaba, 71,3 21,6 1,2 5,9 100,0 Capivari, Jundiaí (SP)

CBH do Rio Araguari (MG) 56,4 32,7 5,5 5,5 100,0

CBH do Rio Paraguaçu (BA) 69,2 15,4 – 15,4 100,0

 

CBH do Rio São Francisco 70,0 22,5 2,5 5,0 100,0 (MG, BA, SE, AL, PE)

Total 69,2 22,9 1,9 6,0 100,0

Fonte: Rais (2014)

 

No período 2002-2014, o ritmo de crescimento dos estabelecimentos dos serviços ambientais verificado nos municípios do CBH Araguari (511%) e do CBH PCJ (431%) foi muito maior que o crescimento verificado nos municípios do CBH Paraguaçu (160%) e CBH São Francisco (150%). Considerando o tamanho dos estabelecimentos dos serviços ambientais, o crescimento foi predominante naqueles de porte micro, aumentando a participação relativa desse segmento em detrimento daqueles de pequeno, médio e grande porte. A exceção ocorreu no território do CBH Rio Paraguaçu, onde houve aumento de dois grandes estabelecimentos de serviços ambientais no período, inexistentes em 2002.

O crescimento dos estabelecimentos de serviços ambientais de porte micro pode estar reforçando o crescimento desses serviços nas prefeituras municipais, bem como um controle maior do setor público dos danos ambientais nos territórios dos CBHs. O surgimento de gastos municipais na função gestão ambiental de algumas prefeituras aponta nessa direção. Nos territórios dos CBHs nos três estados estudados, essas trajetórias específicas reforçam as lógicas espaciais desiguais de organização dos serviços ambientais.

 

Estrutura e crescimento do emprego formal

 

De 2002 a 2014, o crescimento dos empregados foi distinto entre

os quatro CBHs investigados (tabelas 1.7 e 1.8). Nesse período, as taxas de crescimento dos empregados nos serviços ambientais dos territórios dos comitês de bacias do Rio Araguari (494%), do CBH PCJ (121,6%) e do CBH São Francisco (90,1%) foram abaixo do desempenho registrado dos estabelecimentos. A exceção dessa trajetória ocorreu no território do CBH do Rio Paraguaçu. Neste último, verifica-se um crescimento dos empregados de 1.891%, provocando uma mudança significativa da participação relativa do emprego nos estabelecimentos de grande porte, atingindo 93,7% do total dos empregados em 2014.

Embora estejam em pouca quantidade, os grandes estabelecimentos também empregam 77,8% dos empregados nos serviços ambientais do território do CBH Araguari, 75% dos empregados no território do CBH PCJ e 65,4% no CBH São Francisco.

Apesar do desempenho inferior verificado nos grandes estabelecimentos, o movimento de crescimento da participação relativa do emprego nos serviços ambientais também foi significativo nos estabelecimentos de micro e pequeno porte, atingindo 22% dos empregados no CBH PCJ e 25,6% no CBH São Francisco. Essa participação crescente do emprego nos micros e pequenos estabelecimentos, como verificada nos estabelecimentos do mesmo porte, pode estar influenciando o crescimento da função gestão ambiental nas secretarias municipais de meio ambiente e a participação das prefeituras nas decisões dos CBHs.

 

Tabela 1.7 – Taxas de crescimento dos empregados nos municípios

dos comitês de bacia, tamanho do estabelecimento (pontos

percentuais e variação) (2002-2014)

Variação

 

Comitês de bacias (%) Micro Pequena Média Grande hidrográficas 2002-

2014

 

CBH dos rios Piracicaba, 4,0 4,7 -0,3 -8,4 121,6 Capivari, Jundiaí (SP)

CBH do Rio Araguari (MG) 0,2 0,2 5,9 -6,4 494,3

 

Fonte: Rais (2014)

Variação

 

Comitês de bacias (%) Micro Pequena Média Grande hidrográficas 2002-

2014

CBH do Rio Paraguaçu

-7,3 -86,4 – 93,7 1.891,4

(BA)

CBH do Rio São Francisco

1,7 -3,7 -26,7 28,7 90,1

(MG, BA, SE, AL, PE)

Média Total 2,5 1,5 -2,0 -2,0 178,7

Fonte: Rais (2014)

 

Tabela 1.8 – Distribuição dos empregados nos municípios dos

comitês de bacias hidrográficas, tamanho do estabelecimento (%)

(2014)

 

Comitês de bacias Micro Pequena Média Grande (%) hidrográficas

 

CBH dos rios Piracicaba, 6,9 15,1 3,0 75,0 100,0 Capivari, Jundiaí (SP)

CBH do Rio Araguari (MG) 2,5 13,8 5,9 77,8 100,0

CBH do Rio Paraguaçu (BA) 3,0 3,3 - 93,7 100,0

CBH do Rio São Francisco

7,4 18,2 9,0 65,4 100,0

(MG, BA, SE, AL, PE)

Média Total 5,6 14,1 3,8 76,5 100,0

Fonte: Rais (2014)

 

A composição social dos comitês de

 

bacias hidrográficas

 

Os comitês de bacias hidrográficas: ambiente

organizacional e institucional

 

O CBH é a única modalidade de governança territorial em que quase todos os principais setores do Estado e da sociedade civil estão representados na sua composição, com direito a voz e voto

(Quadro 1.1).

 

Quadro 1.1 – Ambiente organizacional e institucional, representação

nos comitês de bacias hidrográficas (SP, MG, BA) (2013-2016)

 

Estado setor Organizações Organizações patronais laborais sociedade público setor privado civil

CBH PCJ CBH PCJ CBH PCJ

- 36 - 8 representantes - 9 representantes representantes titulares (15%) de titulares (17%) da titulares (68%) do associações dos sociedade civil (2 de

poder público (17 usuários das águas (2 do ensino e pesquisa; 2 do poder público setor de abastecimento de sindicatos de estadual, 19 do urbano; 2 do setor trabalhadores e ONGs; poder público industrial e comercial; 2 4 de entidades municipal) do setor agropecuário) 1 ambientalistas; 1 do

do setor de consórcio da bacia)

hidroeletricidade; 1 do

setor hidroviário, turismo

e lazer)

CBH Rio CBH Rio Araguari CBH Rio Araguari

Araguari - 9 representantes - 9 representantes

- 20 titulares (24%) de titulares (24%) da representantes usuários dos recursos sociedade civil titulares (52%) hídricos (abastecimento dos poderes urbano, setor industrial, públicos (9 do agropecuário, poder público hidroeletricidade, estadual, 9 do hidroviário) poder público

municipal e 2 do

poder público

federal)

 

Fonte: Comitês de bacias (2016)

Estado setor Organizações Organizações patronais laborais sociedade público setor privado civil

CBH Rio CBH Rio Paraguaçu CBH Rio Paraguaçu

Paraguaçu - 15 representantes - 15 representantes

- 15 titulares (33%) das (33%) da sociedade representantes associações de usuários civil (3 para ensino e titulares (33%) de águas (1 de pesquisa; 4 para dos poderes abastecimento urbano, 2 ONGs ambientalistas; públicos (6 do do setor industrial, 9 de 4 para associações poder público irrigação e uso comunitárias; 4 para estadual, 8 do agropecuário, 1 de sindicatos e órgãos de poder público hidroeletricidade, 1 de classe; 0 para municipal, 1 do pesca, 1 de turismo, 0 consórcios) poder público para hidroviário) federal)

CBH Rio São CBH Rio São Francisco CBH Rio São

Francisco Francisco- 24 representantes

20 titulares (39%) e - 18 representantes representantes suplentes das titulares (29%) e (32%) dos associações de usuários suplentes da poderes públicos de águas (6 para sociedade civil (8 para (6 representantes abastecimento urbano, 5 ONGs, 5 para do poder público para indústria, 6 para organizações de estadual – MG, irrigação e uso ensino e pesquisa, 2 GO, BA, PE, AL, agropecuário, 4 para para os consórcios de SE; 8 do poder pesca, turismo e lazer, 2 usuários, 1 para as público municipal, para as concessionárias comunidades de 5 do poder público de geração hidroelétrica, quilombolas, 2 para os federal e 1 1 para hidroviário) representantes dos representante do povos indígenas) DF)

Fonte: Comitês de bacias (2016)

 

Embora ocorra essa participação democrática, os níveis de representação dos agentes econômicos e sociais nos CBHs – Estado, setor privado e sociedade civil – são distintos nos três estados. Entre os quatro CBHs analisados, o CBH Paraguaçu é o único que apresenta uma estrutura de participação tipicamente tripartite: 33,3%. A maior participação do Estado se dá no CBH PCJ (68%) e a menor no CBH São Francisco (32%). A maior participação das organizações patronais e do setor privado se dá no CBH São Francisco (39%) e a menor no CBH PCJ (17%). Com relação às organizações laborais e da sociedade civil não patronal, a maior participação se dá no CBH Paraguaçu (33%), seguida do CBH São Francisco (29%). O CBH PCJ apresenta a menor participação da sociedade civil (17%).

 

A participação do Estado e a intervenção do setor

público

 

Nos três estados analisados (SP, MG, BA), o nível de representação dos órgãos do Estado e da intervenção do setor

público nos CBHs analisados é bem distinto (Quadro 1.2).

 

Quadro 1.2 – Ambiente organizacional e institucional, Estado – setor

público

COMITÊ DE BACIA HIDROGRÁFICA (SP, MG, BA)

 

Estado Setor público Estado Setor Estado Setor público público (BA) (SP) (MG) (CBH (PCJ-SP) (CBH Araguari) Paraguaçu)

 

Fonte: Comitês de bacias hidrográficas (2016)

COMITÊ DE BACIA HIDROGRÁFICA (SP, MG, BA)

 

Estado Setor público Estado Setor Estado Setor público público (BA) (SP) (MG) (CBH (PCJ-SP) (CBH Araguari) Paraguaçu)

- 17 representantes - 9 representantes - 6

titulares e suplentes do titulares e suplentes do representantes

poder público estadual poder público estadual do poder público

- SMA - 2 representantes do estadual - SAA poder público federal - Cerb

- SSRH - Semad - Conder

- SS - Seapa - Coab - SF - Sedectes - Ebda

- SLT - Emater/MG - IMA

- SPG - Feam - Incra - SDS - GRS - Ingá - SEM - IEF - SIR

- SDECT - IMA - Seagri

- Secretaria da Educação - Igam - 1 representante

(SE) do poder público

- ST federal

- Secretaria do Esporte

(SE)

- Codasp

- Sabesp

- Cetesb

- DAEE

- Fundação Florestal

- 4ª Cia. de Polícia

Ambiental

Fonte: Comitês de bacias hidrográficas (2016)

 

A presença do Estado e do setor público é mais pujante no CBH PCJ (SP), bem à frente do CBH Araguari (MG) e do CBH Paraguaçu (BA). As secretarias estaduais têm maior participação no CBH PCJ, que não têm participação dos institutos do Estado. Estes últimos, entretanto, têm presença no CBH Araguari e no CBH Paraguaçu.

Por sua vez, as companhias do estado de Minas Gerais não participam do CBH Araguari, mas as companhias estatais em São Paulo e na Bahia têm assento garantido no CBH PCJ e CBH Paraguaçu.

 

Organizações patronais – setor privado

 

Nos três estados analisados (SP, MG, BA), o nível de representação das organizações patronais e do setor privado nos

CBHs é bem distinto (Quadro 1.3).

 

Quadro 1.3 – Ambiente organizacional e institucional, organizações

patronais – setor privado

COMITÊ DE BACIA HIDROGRÁFICA (SP, MG, BA)

 

Organizações patronais Organizações Organizações patronais patronais Setor privado (SP) Setor privado Setor privado (BA) (MG)

- 8 representantes - 9 - 15 representantes

titulares e suplentes de representantes titulares das

associações dos usuários titulares e associações de

das águas (2 do setor de suplentes de usuários de águas (1

abastecimento urbano; 2 usuários dos de abastecimento

do setor industrial e recursos hídricos urbano, 2 do setor

comercial; 2 do setor (abastecimento industrial, 9 de irrigação

agropecuário; 1 do setor urbano, setor e uso agropecuário, 1

de hidroeletricidade; 1 do industrial, de hidroeletricidade, 1

setor hidroviário, turismo e agropecuário, de pesca, 1 de turismo,

lazer) hidroeletricidade, 0 para hidroviário)

- Assemae hidroviário) - Acum

- Copasa - Auarc - Colônia de- Sabesp - Agrab Pescadores e

- Ciesp Limeira - Aise Aquicultores Z-07 de

- Fiesp - Codau Maragogipe

- DAEE Americana - Copasa - Sindicato dos

 

Fonte: Comitês de bacias hidrográficas (2016)- Siaesp - Cemig

- Sindicato Rural de COMITÊ DE BACIA HIDROGRÁFICA (SP, MG, BA)- CCBE

 

Organizações patronais - Sindicato Rural de Campinas - DMAE – Organizações Organizações Uberlândia patronais patronais Indaiatuba - FIEMG Setor privado (SP) Setor privado Setor privado (BA)- Sindicato Rural de Rio- Ibram (MG) Claro - Saae Produtores Rurais de- Sindicato Rural de- Sindicato dos Ibicoara Limeira Produtores- Embasa - Unica Rurais de Nova- Agropecuária Morro Ponte, do Sobrado Ltda. Sacramento,- Agropecuária Araxás, Iraí de Chapadão Ltda. Minas e- Bagisa S.A. Uberlândia Agropecuária e- Usina Uberaba Comércio - Vale- Cervejarias Kaiser Fertilizantes S.A. Nordeste S.A.

- Lavoura e Pecuária

Igarashi Ltda.

- Química Geral do

Nordeste S.A.

- Votorantim Cimentos

N/NE S.A.

- Fulgêncio Landulpho

Pereira

- Shuichi Hayashi

- Pedro Hugo Borré

- Mitsuru Horiguchi

Fonte: Comitês de bacias hidrográficas (2016)

 

A presença do setor privado é mais marcante no CBH Araguari (MG), bem à frente do CBH PCJ (SP) e do CBH Paraguaçu (BA). Enquanto essa representação é bastante diversificada no CBH Araguari, no CBH PCJ ela manifesta seu poder pelas organizações da indústria e da agricultura. No CBH Rio Paraguaçu, ela também ocorre por meio de grandes empresas e de indivíduos empresários, extrapolando as representações dos setores da classe patronal. Organizações laborais e da sociedade civil não

patronal

 

Nos três estados analisados (SP, MG, BA), o nível de representação das organizações laborais e da sociedade civil não

patronal nos CBHs é também distinto (Quadro 1.4).

 

Quadro 1.4 – Ambiente organizacional e institucional, Estado – setor

público

Comitê de Bacia Hidrográfica (SP, MG, BA)

Organizações Organizações

Organizações laborais laborais laborais

Sociedade civil (SP) Sociedade civil Sociedade civil

(MG) (BA)

- 9 representantes - 9 representantes - 15

titulares e suplentes da titulares e representantes da sociedade civil (2 de ensino suplentes da sociedade civil (3

e pesquisa; 2 de sindicatos sociedade civil para ensino e

de trabalhadores e ONGs; - Abes pesquisa; 4 para

4 de entidades - Amedi ONGs

ambientalistas; 1 do - Angá ambientalistas; 4

Consórcio da Bacia) - Apea/TMAPS para associações

- AEAA - comunitárias; 4

- Aesabesp Aprogeo/Trialto/MG para sindicatos e

- Abes-SP - Amvap órgãos de classe; 0

- AEJ - Crea/MG para consórcios)

- Aean - Conselho - Associação

- Abes-MG Comunitário de Comunitária dos

- Atrativos do Salto Desenvolvimento Moradores do

- Ipsa Rural da Tenda dos Bairro Salva-Vidas

- Rotary Internacional Morenos - Associação- Fórum das Américas - Neoambiente, Comunitária Rural

Empresa de do Bairro de

projetos ambientais Vargem Queimada

- Fonasc/CBH - Associação de

Fonte: Comitês de bacias hidrográficas (2016)- ECO

Comitê de Bacia Hidrográfica (SP, MG, BA)- OAB

Organizações- UFU Organizações

Organizações laborais laborais laborais

Sociedade civil (SP) Sociedade civil Sociedade civil

(MG) (BA)

Desenvolvimento

Comunitário de

Mucugê

- Associação do

Desenvolvimento

Agrícola e

Comunitário de

Lagoa da Boa Vista

(Oscip)

- Associação

Comunitária

Quilombola Amigos

do Agreste

- Clube dos

Contempladores da

Natureza

Pedesserrense

- Grupo

Ambientalista de

Lençóis

- Movimento Água e

Vida

- Sindicato dos

Trabalhadores e

Trabalhadoras

Rurais de Riachão

do Jacuípe,

Mulungu do Morro

- Sindicato dos

Trabalhadores

Rurais e

 

Fonte: Comitês de bacias hidrográficas (2016)

Comitê de Bacia Hidrográfica (SP, MG, BA)

Organizações Organizações

Organizações laborais laborais laborais

Sociedade civil (SP) Sociedade civil Sociedade civil

(MG) (BA)

Agricultores

Familiares de Santo

Estevão

- Sepumse

Fonte: Comitês de bacias hidrográficas (2016)

 

A presença da sociedade civil é mais marcante no CBH Araguari (MG) e no CBH Paraguaçu (SP), bem à frente do CBH PCJ (SP). Enquanto esta representação é bastante diversificada no CBH Araguari e no CBH Paraguaçu, no CBH PCJ manifesta seu poder praticamente por meio das organizações profissionais. Diferentemente, no CBH Rio Paraguaçu (BA), além das associações laborais serem mais variadas, é marcante a participação dos sindicatos de trabalhadores.

O CBH PCJ é o mais antigo deles (1993), criado quase dez anos antes do CBH São Francisco (2002) e vinte anos antes dos CBHs dos rios Araguari e Paraguaçu (2013). Por causa das regras de participação estabelecidas, de uma maneira geral, os CBHs mantêm o mesmo padrão de reuniões anuais: três a quatro reuniões

ordinárias (Tabela 1.9). Entretanto, desde a sua criação em 2013, o CBH Araguari tem realizado o dobro de reuniões extraordinárias, atingindo o auge de onze reuniões em 2016, por ação dos inúmeros conflitos relacionados com a gestão dos resíduos sólidos, escassez hídrica, outorga da água e licenciamento ambiental.

 

Tabela 1.9 – Reuniões realizadas por comitês de bacias, estados SP,

MG, BA

 

Anos CBH – Piracicaba, CBH – CBH – CBH – São Capivari e Jundiaí Araguari Paraguaçu Francisco

1993 1 – – –

 

Fonte: CBHs – PCJ, Araguari, Paraguaçu e São Francisco (2016) Anos CBH – Piracicaba, CBH – CBH – CBH – São Capivari e Jundiaí Araguari Paraguaçu Francisco

1994 2 – – –

1995 3 – – –

1996 4 – – –

1997 3 – – –

1998 2 – – –

1999 5 – –

2000 3 – – –

2001 4 – – –

2002 4 – – 1

2003 7 – – 3

2004 4 – – 3

2005 3 – – 3

2006 3 – – 2

2007 3 – – 3

2008 5 – – 0

2009 4 – – 2

2010 3 – – 4

2011 5 – – 1

2012 4 – – 4

2013 2 4 1 4

2014 4 8 2 2

2015 4 8 4 2

2016 2 11 5 4

2017 3 8 3 3

Total 87 39 15 41

Fonte: CBHs – PCJ, Araguari, Paraguaçu e São Francisco (2016)

 

Com base nos resultados dessa trajetória processual do ambiente organizacional e institucional dos comitês de bacias hidrográficas, é possível concluir afirmando tratar-se de uma governança pública-tripartite, isto é, uma governança quando o Estado e as instituições públicas, juntos com as organizações privadas e da sociedade civil, impulsionam a coordenação compartilhada de recursos e estratégias territoriais. Como observado, a governança territorial é tripartite, mas a participação dos diferentes setores da sociedade é diferenciada e não obedece a uma regra única vigente para todos.

Portanto, os resultados confirmam que, apesar dos avanços do ambiente organizacional e institucional, a falta de uma governança democrática e tripartite é consequência de fragilidades políticas nos comitês de bacias hidrográficas, que decorrem do descumprimento de suas responsabilidades por falta de apoio governamental, da falta de capacitação profissional e do engajamento de seus componentes, ou mesmo por subserviência do comitê a interesses de setores de usuários. Nesses casos, a Política Nacional de Recursos Hídricos fica relegada a papel secundário, não se efetivando. Apesar dos avanços, os poderes públicos ainda não assumiram a água como centro de suas políticas de desenvolvimento territorial sustentável (Mauro et al., 2017).

Com relação aos conflitos inerentes à governança nos comitês de bacias, quando não há entendimento entre os envolvidos, quase sempre ambos os lados perdem. Assim, parte dos desafios a superar na governança compartilhada dos recursos hídricos se refere a encontrar maneiras adequadas de lidar com as diferenças de opinião antagônica e o interesse dos envolvidos, o que demanda o fortalecimento da resolução do conflito por meios mais deliberativos, mobilizando a sociedade civil para ações mais consistentes. Torna-se fundamental o fomento, a valorização e o entendimento de articulações baseadas em iniciativas de cooperação, bem como dos processos de aprendizagem social que as acompanham (Castellano; Barbi, 2009, p.171).

 

A introdução da cobrança e a criação

 

da Agência Nacional de Águas

 

Um dos principais temas dos comitês de bacia na última década foi sem dúvida a introdução da cobrança pelo uso da água.

No estado de São Paulo, o Termo de Outorga do DAEE (Portaria 1213, de 6 de agosto de 2004) foi emitido com a concordância de todos os interessados envolvidos, com o objetivo de garantir direitos de alocação da água para as bacias dos rios PCJ e para o abastecimento da Região Metropolitana de São Paulo (RMSP), por meio de regras bem definidas de operação do sistema Cantareira. Assim, a região das bacias do PCJ passou a contar com uma garantia de vazão mínima estabelecida. Além disso, a concessão, que anteriormente era de trinta anos, passou a ser agora de dez anos, podendo ser revisada a qualquer momento.

Com essa nova outorga, a gestão estatal passou a ser descentralizada e, nos momentos de escassez, a responsabilidade para decidir o que fazer deverá ser compartilhada entre a Companhia de Saneamento Básico do Estado de São Paulo (Sabesp) e os comitês PCJ. Para isso, um banco de águas também foi aprovado; caso a Sabesp ou os comitês PCJ resolvam não utilizar as vazões acordadas a cada mês, esses volumes ficam armazenados nos reservatórios para futura utilização. É, portanto, um divisor de águas, que obriga a Sabesp a encontrar outras fontes de abastecimento para a RMSP, procurando diminuir a dependência do sistema Cantareira, além de providenciar o tratamento de esgotos urbanos, controle de perdas físicas nos sistemas de abastecimento de água e de ações que contribuam para a recarga do lençol freático (Castellano, Barbi, 2009, p.167).

Com esses instrumentos de governança, os comitês e o Consórcio PCJ foram responsáveis pela introdução da cobrança pelo uso da água das bacias, aprovada pelo Conselho Nacional de Recursos Hídricos (CNRH) em novembro de 2005. A introdução da cobrança foi feita de forma progressiva, iniciando com 60% do valor definido, em 2006, passando a 75% desse valor em 2007, e chegando ao seu valor final em 2008. Os valores cobrados ficaram sujeitos a variações, condicionadas à qualidade da água do manancial usado e às boas práticas de uso e conservação da água (ANA, 2005 apud Castellano, Barbi, 2009, p.168). Estão sujeitos à cobrança indústrias, comércios, serviços de abastecimento e outros usuários urbanos privados, tais como hotéis e shopping centers, que captem água ou despejam efluentes nos corpos d'água das bacias. O usuário que capta até cinco metros cúbicos de água por dia fica isento da cobrança.

É durante esse processo de institucionalização da cobrança pelo uso da água que será definida pelos comitês PCJ a criação da Agência Nacional de Águas dos comitês de bacias hidrográficas dos rios Piracicaba, Capivari e Jundiaí, inaugurada oficialmente em 16 de dezembro de 2005. A função da agência consiste em gerenciar os recursos financeiros gerados, propondo aos comitês o plano de aplicação destes recursos (CBH PCJ, 2005)

Com a aprovação da cobrança pelo uso da água nos rios federais e estaduais e com a assinatura do contrato de gestão entre a Agência Nacional de Águas (ANA) e o Consórcio PCJ, por meio do qual este passa a ser uma entidade delegatária das funções de agências de águas, a região das bacias PCJ finalmente tem todos os organismos e instrumentos necessários para promover a recuperação e a preservação dos recursos hídricos, para planejar e regular o uso da água, entre outras funções (Consórcio PCJ, 2005 apud Castellano, Barbi, 2009, p.170).

Além desses avanços regionais, observa-se que, em âmbito estadual e nacional, alguns atores das bacias do PCJ tiveram expressiva influência na criação do Sistema Estadual de Gerenciamento de Recursos Hídricos, bem como na formulação das legislações paulista e nacional de recursos hídricos. Assim, da mesma maneira, como as relações intersetoriais tiveram grande influência para os avanços da governança das águas em âmbito local, as conexões organizacionais entre as diferentes escalas no processo de constituição de espaços de gestão também contribuíram para os avanços na governança das águas em escalas mais abrangentes, por meio de um processo de diálogo, aprendizagem e troca de experiências (Castellano; Barbi, 2009, p.171).

 

Conclusões

 

Os resultados gerais indicaram que os CBHs são caracterizados pela desigualdade econômica quando comparados pelo critério do PIB e do PIB per capita. A desigualdade também é evidente no mercado de trabalho. É alta a formalização das relações de trabalho nos territórios do CBH PCJ, enquanto a informalidade prevalece nos territórios dos CBHs Paraguaçu e São Francisco.

Os resultados mostram que, apesar da ampliação e dos avanços da formalização do assalariamento nesses territórios, a regulação da relação salarial local é precoce e incompleta, além de precária, flexível, parcial e limitada.

Por sua vez, os dados sobre a dinâmica social revelam crescimento das organizações associativas nos quatro comitês estudados. Predominam as de defesa dos direitos sociais, seguidas pelas religiosas e pelas sindicais. Os municípios participantes do CBH Paraguaçu (BA) são a exceção. Nesse caso, as religiosas lideraram seguidas pelas de defesa dos direitos sociais e pelas sindicais. O crescimento do número de organizações associativas indica a diversidade de interesses que nascem da sociedade civil e que, em diferentes graus, está representada nos comitês.

Já a estrutura de gastos públicos é mais ou menos a mesma, prevalecendo o gasto social seguido pelos gastos políticos e pelos econômicos. É interessante notar que esta estrutura de gastos também não é alterada pela alternância dos diferentes partidos nos governos municipais. A desigualdade e a rigidez dos gastos públicos indicam dificuldades dos municípios em contribuir para o desenvolvimento sustentável, pois a participação dos atores que atuam nos municípios mais pobres por falta, por exemplo, de capacidade econômica e de pessoal qualificado põem em vantagem os atores econômica e politicamente mais poderosos, prejudicando a cooperação e reforçando a inércia institucional.

Ainda do lado da participação do poder público, o crescimento dos estabelecimentos de serviços ambientais de porte micro pode estar reforçando o crescimento de secretarias municipais do meio ambiente, bem como um controle maior do setor público dos danos ambientais nos territórios dos CBHs. O surgimento de gastos municipais dos orçamentos na função gestão ambiental de algumas prefeituras aponta nessa direção.

Embora ocorra uma participação democrática, os níveis de representação dos agentes econômicos e sociais nos CBHs – Estado, setor privado e sociedade civil – são distintos nos três estados. Entre os quatro CBHs analisados, o CBH Paraguaçu é o único que apresenta uma estrutura de participação tipicamente tripartite: 33,3%. Nos demais, a participação do Estado é hegemônica no CBH PCJ (68%) e bem reduzida no CBH São Francisco (32%). As organizações patronais têm a maior participação no CBH São Francisco (39%) e a menor no CBH PCJ (17%). Com relação às organizações laborais e da sociedade civil não patronal, a maior participação se dá no CBH Paraguaçu (33%), seguida do CBH São Francisco (29%). O CBH PCJ apresenta a menor participação da sociedade civil (17%). Esses resultados diferenciados se expressam nos conflitos de temas e problemas tratados nas plenárias dos comitês, que envolvem os usuários de água das atividades econômicas com o consumo das sociedades locais e regionais.

Esses dados revelam que a capacidade de governança da água e da governança ambiental de cada um dos comitês de bacias hidrográficas é fortemente influenciada pelos contextos econômicos, sociais, políticos, organizacionais e institucionais. Isto é, os quatro CBHs estão ancorados em territórios desiguais, estruturados de acordo com a dinâmica da correlação de forças da representação da participação dos agentes econômicos, com desafios específicos na gestão das suas águas, os quais eles são demandados a abordar.

Os resultados indicam que, apesar dos avanços do ambiente organizacional e institucional, a governança dos CBHs é frágil pelo descumprimento de suas responsabilidades por falta de apoio governamental, de capacitação profissional e de engajamento de seus componentes, ou mesmo por subserviência do comitê a interesses de setores de usuários, sem esquecer a ausência de mecanismos de resolução de conflitos e de negociação. Mas, mesmo assim, ainda podem ser descritos como as estruturas de governanças mais democráticas e participativas que permitem uma pequena abertura do Estado a um conjunto de organizações sociais.