Conclusão – A construção inacabada da governança territorial

Conclusão – A construção

inacabada da governança

territorial

Elson Luciano Silva Pires

O principal objetivo deste livro foi investigar, no período 2003-2016, o aprofundamento das institucionalidades constitutivas da governança setorial e territorial nos estados de São Paulo, Minas Gerais e Bahia, por meio de comitês de bacias hidrográficas, câmaras setoriais, arranjos produtivos locais e conselhos turísticos intermunicipais, interrogando se tais lógicas espaciais de organização coletiva constituem elemento inovador na construção de territórios produtivos coordenados, com possibilidades de mudar as estratégias (nacionais e estaduais) de políticas e de planejamento do desenvolvimento territorial (regional e local) sustentável, democrático e participativo. Ao recuperar desafios de estudos anteriores, procurou-se responder se, de fato, ocorreu interface entre a emergência dos tipos de organizações associativas que contribuem para o empoderamento da sociedade civil e a descentralização política do Estado, por meio da participação e ações dos agentes econômicos e atores sociais nas modalidades de governança estudadas.

Diante desse objetivo, quais traços caracterizam a lógica da governança de territórios em processos desiguais de desenvolvimento socioeconômico? Ao fim deste livro, podemos destacar cinco aspectos principais.

Em primeiro lugar, o que não é novidade, a essência da construção de um território produtivo cooperado apresenta-se não como um dado da organização administrativa do espaço, mas como uma realidade construída de recursos que, como tais, requerem a intervenção do Estado, assim como a instauração de uma sociedade civil de direito comunitário específico. Nesse sentido, o discurso territorial não está diretamente articulado a uma ontologia da ordem mercantil da produção do espaço geográfico, pois, longe de buscar o fundamento de sua própria legitimidade, ele assume deliberada e explicitamente seu caráter de projeto de regulação em construção, cada vez mais submetido à norma da solidariedade interna e da concorrência espacial. Nesses casos, o território produtivo – regional e local – é uma forma de corporação coletiva com identidade e escala determinada, tanto em relação com o seu dimensionamento interno como em relação com os outros territórios.

Em segundo lugar, o que é novo, a essência da construção da governança de um território local e/ou regional reside não só na cooperação, mas também na coordenação das ações, definida como interface socioespacial de unidade de desigualdade de forças entre o Estado, as diferentes unidades de produção (as empresas) e as organizações associativas e sindicais da sociedade civil. Nesse sentido, é forçoso reconhecer que a dificuldade da governança territorial, que vai muito além do tradicional papel de "gestão democrática", é instaurar a regulação territorial a partir do princípio constituinte da "participação paritária", e zelar para que esse quadro seja respeitado por todos os agentes econômicos e atores sociais. Assim, o Estado, ao qual compete legitimar a governança do território, tem ao mesmo tempo de colocar-se de acordo com a diversidade de modalidades de coordenação e de normas de cooperação de arranjos institucionais, tais como comitês de bacias hidrográficas, câmaras setoriais, arranjos produtivos locais e conselhos de turismo.

Em terceiro lugar, o que é ainda mais novo, a exigência da governança territorial paritária tripartite, submetida às lógicas endógenas da cooperação e coordenação, ultrapassa os limites setoriais do território local e regional, atingindo diretamente a população e até mesmo os indivíduos e grupos sociais em sua relação consigo mesmos e com seus territórios. Nesses casos, a governança não é simplesmente a gestora administrativa desse quadro territorial constituinte; ela própria, em sua ação, é submetida a normas subjetivas de princípios reguladores das relações sociais. Segundo esse ideal de uma estrutura democrática de direito público igualitário, não existe nenhuma razão para que as boas práticas da governança sejam exceção às regras de comportamentos que ela própria é encarregada de aplicar, em consonância com as considerações éticas, políticas e culturais que permitem evidenciar tanto o contexto da ação pública quanto a pluralidade das opções possíveis.

Em quarto lugar, o que vem se aprofundado, a submissão da governança setorial e territorial à universalização da concorrência espacial globalizada e a financeirização da economia ultrapassam largamente as fronteiras do território local e regional, atingindo diretamente os trabalhadores, produtores e empresários em suas relações de consumo, produção e concorrência. Nesses casos, a governança não é simplesmente a gestora desse território produtivo constituinte, mas ela própria, em sua ação local, está submetida às normas objetivas de princípios reguladores dos direitos trabalhistas e comerciais da concorrência internacional. Diferentemente da situação anterior, segundo esse ideal de uma "sociedade de direito privado" de fato, a governança setorial que deve prevalecer no plano da ação de um "Estado empreendedor" deve conduzir indiretamente os pequenos negócios e os indivíduos trabalhadores ao empreendedorismo. Nesses casos, o Estado é obrigado a ver a si mesmo como uma empresa, enquanto a pequena e média empresa é promovida a modelo de subjetivação de planos de melhoria de competitividade, nos quais cada aglomerado é um arranjo produtivo local que deve se gerir e um capital territorial que deve se fazer frutificar.

Em quinto lugar, o que continua sendo um grande desafio, as exigências de um território produtivo coordenado e de uma descentralização do Estado pela escolha política da governança territorial tripartite subnacional, na globalização, obrigam o poder político local, a sociedade civil e as empresas a ir além dos seus interesses particulares, para definir novas estratégias coletivas de interesses comuns supralocais. Nesses casos, a questão que se coloca para o desenvolvimento regional e territorial é a possibilidade/impossibilidade de recriar territórios subnacionais e regiões econômicas e políticas, conforme a materialidade de uma ação coletiva intencional organizada, um modo de regulação territorial social e ambientalmente sustentável, portanto, uma estrutura com poder de ação associada a uma cultura, a um plano e instituições locais, tendo em vista arranjos de regulação das práticas sociais territoriais na produção de mercadorias e serviços. Junto com entes da federação e atores sociais da sociedade civil, a representação paritária de poder dos elos das cadeias produtivas poderia modelar a governança coletiva dos territórios. No entanto, o caráter sistêmico e a forte indeterminação da política neoliberal sob a égide da globalização financeira e da institucionalidade forçada parece não suportar a formação de novos espaços decisórios, tornando qualquer inflexão dessas políticas muito difícil ou mesmo impossível no próprio âmbito do sistema. Na ausência de margem de manobra, o confronto político com a centralização do Estado e com o sistema neoliberal enquanto tal é inevitável.

Portanto, na prática, o conceito de governança territorial traz em si uma ideia de território mobilizado pela democracia participativa, que supõe coerência intrínseca de agenda de interesses sempre parcial e provisória, de compromissos formais e informais entre agentes econômicos do setor privado, instituições públicas do Estado e atores representantes da sociedade civil.

De uma maneira geral, esses cincos traços comuns que caracterizam a marcha forçada de um processo inacabado de construção da governança e do desenvolvimento territorial no país mostraram-se pouco combinados, muito desiguais e heterogêneos. Apesar dos avanços do crescimento econômico e da redemocratização, a ação coletiva se tornou mais difícil, porque os indivíduos são submetidos a um regime de concorrência em todos os níveis. (Uma parte desses problemas pode ser atribuída às nossas instituições, conforme evidenciam os resultados, por exemplo, dos APLs.)

No interior dos estados de São Paulo, Minas Gerais e Bahia, parece que as dinâmicas territoriais foram influenciadas por três processos econômicos e políticos fundamentais, que provocaram mudanças específicas nos rumos do desenvolvimento no interior desses estados. O primeiro processo, no contexto dos estados, foi a continuidade de uma trajetória de longo prazo de interiorização da produção das atividades industriais e agroindustriais em direção a regiões, municípios e cidades selecionados pela disponibilidade de ativos e recursos potenciais e específicos. O segundo processo, no contexto nacional e estadual, tem sido marcado pela ausência do debate sobre os resultados da descentralização político-administrativa do Estado e das políticas públicas decorrentes desse processo no Brasil, iniciado pela Constituição de 1988 e impulsionado no primeiro mandato do Presidente Lula (2003 a 2006), mas burocratizado posteriormente. O terceiro processo, no contexto internacional, tem sido marcante pelas exigências de adaptação dos territórios locais para se inserir nos fluxos globais de inovação, investimento, produção e consumo globais. Foi possível perceber que os três estados possuem estratégias e recursos específicos de adaptação dos seus territórios ao mundo globalizado.

Porém, em uma perspectiva para além da análise do poder político do Estado e da autoridade legítima dos governantes, procuramos detalhar que a governança territorial no Brasil deve ser entendida como estrutura incompleta e diferenciada de escalas de divisões de poderes, de falta de inovação organizacional na criação e gestão dos recursos territoriais, para negociar conflitos e pilotar processos e expectativas de planejamento estratégico do desenvolvimento dos territórios locais e regionais desiguais. Nos estados de São Paulo, Minas Gerais e Bahia as modalidades de governança setorial e territorial foram incentivadas pelo poder do Estado para atender a demandas da sociedade civil organizada na construção de câmaras, circuitos, comitês, conselhos ou fóruns como tentativas de coordenação de demandas mais descentralizadas, participativas, equilibradas e democráticas.

Entretanto, as constatações empíricas deste livro sustentam que, apesar de avanços demonstrados nos estudos de casos, foram marcantes as fragilidades do arcabouço institucional e político do modo de intervenção do Estado e da desorganização da sociedade brasileira na maioria das modalidades de governanças territoriais estudadas nos estados de São Paulo, Minas Gerais e Bahia. Elas se apresentam truncadas, incompletas e, quando funcionam e decidem, reproduzem acordos fragmentados, parciais e provisórios. Vale dizer que as modalidades de governança nos estados e regiões com institucionalidade adensada e a sociedade civil mais mobilizada, como no estado de São Paulo, tendem a ser mais descentralizadas, democráticas e participativas, quando comparadas aos estados de Minas Gerais e Bahia.

O reconhecimento da fragilidade de participação de representantes da sociedade civil organizada, bem como dos pequenos produtores nas composições das modalidades analisadas, geralmente caracteriza governanças truncadas e incompletas. Essa constatação pode ser explicada pela herança cultural dada pela centralização política e econômica, em que os processos decisórios obedeciam à hierarquia vertical, tomados de cima para baixo, mediante interesses de grupos privilegiados. Pode-se destacar também a carência das habilidades sociais e das dificuldades de acesso ao conhecimento por parte dos agentes e elos das cadeias de produção de menor expressão econômica e politicamente menos empoderados. Apesar dos avanços na multiplicação das modalidades de governança, esses fatores garantem antigas práticas de valorização dos interesses de determinados grupos em detrimento dos demais, sejam setoriais, sejam territoriais. As estruturas de modalidades analisadas não abrangem a multiplicidade dos agentes envolvidos nos setores e territórios avaliados e não alteraram por completo a forma de tomada de decisões ora praticadas no país, fato que debilita o caráter democrático e participativo do processo de descentralização política almejado e introduzido pós-Constituição de 1988.

Nesse ambiente, os esforços pela cooperação parecem anular-se diante da pressão da lógica da concorrência generalizada a todos os indivíduos e a todas as esferas sociais, que contaminam as práticas dos agentes e atores nas governanças e fragilizam a execução das políticas públicas nos processos de construção do desenvolvimento territorial. Tais elementos acabam privilegiando os interesses dos setores e agentes hegemônicos, apoiados pelos governos em suas distintas escalas.

Dessa forma, mesmo com a criação de uma superestrutura de governanças multiníveis, vinculadas diretamente à Presidência da República e aos governadores dos estados, com o intuito de estreitar o diálogo e a participação, a coordenação e a articulação política não foram solucionadas. Pelo contrário, a superposição de governanças e a complexidade dos processos participativos significam, na prática, o acréscimo de um nível superior na hierarquia da tomada de decisões. Nas modalidades de governança estudadas, a percepção de participação marginal no processo de formulação das políticas públicas se difundiu entre os agentes-atores privados dos setores produtivos. Tal percepção é evidenciada junto aos pequenos produtores nas câmaras setoriais e aos empresários de pequeno e médio porte nos APLs, cujo acesso às instâncias de participação de fóruns nacionais é mais limitado, sendo ofuscados pela pressão econômica exercida por grandes grupos produtivos sobre os governos estaduais e federal.

Apesar dos avanços alcançados nos governos Lula e Dilma, bem como nos governos estaduais, a política regional não teve a importância esperada. Nesse período, a construção de um território local e regional (aqui entendido como a forma espacial de inscrição material dos dispositivos do comportamento social) e de diferentes modalidades de governança (aqui definida como uma forma de coordenação coletiva das decisões dos agentes-atores) não foi ainda assim fundamental para a introdução das novas estratégias de desenvolvimento territorial, como um processo de mudança social, dinamizado por ações e expectativas localizadas e geradoras de cidadania. As desigualdades abissais permanecem. Mesmo assim, as estratégias desenvolvidas para mobilizar a ação coletiva e a coordenação intencional conjunta dos atores, planos e recursos das organizações e instituições públicas e privadas parecem ter estabelecido em cada estado um novo modo particular de coordenação política e de regulação socioeconômica própria dos seus territórios.

As principais conclusões deste livro apontam que os processos de construção das modalidades de governança territorial de caráter setorial no interior dos estados analisados são heterogêneos e desiguais, variando entre setores econômicos produtivos e recursos territoriais existentes. A estratégia adotada pelos governos – concebida a partir da construção de territórios dos setores (cadeias produtivas) como fio condutor da governança para o desenvolvimento local e regional – foi contestada, predominando as ações individuais das corporações empresariais sobre a representação da corporação coletiva territorial. Em casos extremos, registram-se ambientes de cultura refratária à organização política setorial com vistas à possibilidade de formação de sinergias. Além disso, a sobreposição de escalas de territórios e de governanças dificulta ainda mais a possibilidade de uma governança tripartite multinível.

Os resultados apresentados mostraram que, apesar do crescimento de estabelecimentos das organizações dos direitos civis e dos sindicatos de trabalhadores nas sociedades municipais, eles participaram muito pouco da coordenação das modalidades de governança territorial estudadas nos três estados. Na esmagadora maioria das câmaras setoriais predominou uma relação entre Estado e organizações empresariais do setor produtivo privado, e nos APLs, uma situação dominada pela organização patronal mais forte do setor, apoiada pelos governos estaduais e federal. Vale destacar a interferência maior do Estado na composição das câmaras setoriais em Minas Gerais e na Bahia, sendo os membros definidos ex-ante, listados no ato da publicação delas. No estado de São Paulo, a composição obedece à lógica mais espontânea, pois incorpora só os membros diretamente envolvidos na organização, dando maior liberdade de participação aos agentes e instituições realmente interessadas. Apesar dessa diferenciação de postura da gestão pública, a sociedade civil e os menos empoderados detêm um mesmo padrão de participação, caracterizado pelo frágil envolvimento nessa modalidade de governança.

Dessa forma, a participação da sociedade civil (associações e organizações não governamentais e sindicatos do setor laboral) limita-se apenas aos comitês de bacias hidrográficas. Portanto, entre todas as modalidades estudadas, os comitês de bacia hidrográfica foram as que mais se aproximaram de uma governança territorial paritária pública-tripartite. As câmaras setoriais caracterizaram-se pela governança setorial estatal-privada e os arranjos produtivos locais pela governança privada-coletiva, semelhante aos conselhos de turismo.

Nesse cenário organizacional e institucional, era de se esperar que entre as quatro modalidades estudadas, os princípios básicos das boas práticas que impulsionam a coesão de forças entre os agentes e atores sociais estivessem mais enraizados nos comitês de bacias hidrográficas. Nas câmaras setoriais, destacam-se o foco e os mecanismos utilizados nas relações entre os produtores agrícolas e o Estado, mas que são ofuscados pela parcialidade na participação dos agentes e na coerência das ações e integração entre eles. Apesar da estrutura do Estado na concessão de auxílios técnicos que subsidiam as demandas do setor, as câmaras setoriais não possuem autonomia financeira para reger a si mesma. Nos APLs, a baixa adesão dos empresários industriais aos princípios de governança territorial revelou-se um problema a mais, quando a própria governança corporativa do sindicato patronal dominante não incorpora os interesses de micro, pequenas e médias empresas. Em quase todos os casos analisados, a confiança interna nas modalidades é baixa nas relações entre o Estado, os agentes econômicos e os atores sociais da sociedade civil, da mesma forma que a autonomia política e financeira praticamente inexiste para a tomada de decisões estruturantes. Por isso mesmo todas elas dependem do Estado e de outras estruturas de apoio localizadas fora dos seus territórios.

Submetido à atualidade das regras internacionais da organização do comércio e da proteção do meio ambiente, o país precisa refazer a crítica da governança territorial do desenvolvimento a partir da recomposição das escalas subnacionais, isto é, de outra dimensão de construção de região e território, agora inseridos na nova divisão internacional do trabalho, que se dá em um novo contexto de possibilidades de cooperação e coordenação de processos endógenos sustentáveis de desenvolvimento desiguais de desregionalização/regionalização,

desterritorialização/territorialização. Esses processos afetam vulnerabilidades, vantagens e desvantagens nos usos de recursos e ativos gerais e específicos, materiais e imateriais, de cada economia e sociedade local ou regional integrada à dinâmica nacional e internacional.

Apesar dos avanços obtidos, a iniciativa de promover o desenvolvimento territorial endógeno com geração de emprego formal para enfrentar, precisamente, as desigualdades regionais, a pobreza e a marginalização da maioria da população e da fragilidade empresarial dos arranjos produtivos locais (APL) de pequenas e médias empresas, em todos os setores, de forma mais sustentável e consciente, não somente assistencialmente, mas para reorganizar o mercado interno de produção de mercadorias e de serviços essenciais, ficou longe de ser atendida e revelou-se uma difícil tarefa de longo prazo. Os planos de melhoria de competitividade e as estratégias de promoção e difusão de serviços de informações e inovações, bem como a reorganização da base empresarial local, mesmo com o apoio integral do Sebrae, não foram alcançados.

Como foi visto, a construção estratégica de uma formulação horizontal de políticas públicas se contrapõe à formulação vertical e centralizada do Estado e se orienta na direção oposta de criar oportunidades de governanças e um entorno potencial favorável à criação de recursos para impulsionar o desenvolvimento sustentável do potencial territorial. De 2003 a 2015 esta visão de desenvolvimento territorial nos levou a debater a economia nacional como um conjunto de economias e sociedades locais e regionais – e não somente como um conjunto de pessoas e setores econômicos distribuídos no espaço nacional. Frente ao controle exercido por parte das classes dominantes no sistema funcional da economia e das políticas públicas centralizadas, constata-se a necessidade de um desenvolvimento mais equilibrado territorialmente, com controle democrático compartilhado pelas comunidades locais e regionais da sociedade civil, que também não ocorreu. A estratégia de construção da governança territorial tripartite foi desigual entre as modalidades estudadas, ficou restrita aos comitês de bacias hidrográficas, mas deixou plantada uma inovação institucional, inacabada e incompleta.