Apresentação

 

Elson Luciano Silva Pires

 

Nos últimos quinze anos vieram a público no Brasil inúmeras análises reveladoras de estudos de pesquisadores das ciências humanas e sociais aplicadas que se debruçaram sobre as políticas públicas federais de desenvolvimento econômico, social e político vigentes nos governos dos presidentes Fernando Henrique

Cardoso, Luiz Inácio Lula da Silva e Dilma Rousseff.1

O presente livro, Governança de territórios em desenvolvimentos desiguais, é o último de uma trilogia de projetos desenvolvidos pelo Grupo de Pesquisa Estruturas de Governança e Desenvolvimento Territorial, cadastrado em 2003 na Plataforma Lattes do Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq). Tais projetos foram financiados com recursos do CNPq e Fapesp e abordaram a questão da atualidade da governança territorial no Brasil, durante o período de 2003 a 2016. O primeiro desses projetos, publicado no livro Governança territorial (Pires et al., 2011), tratou de compreender o conceito de governança territorial na literatura internacional, comparando-o com os fatos emergentes e as versões de modalidades existentes no Brasil. O segundo mostrou em detalhes as lógicas de funcionamento das modalidades de governança territorial e setorial em comitês de bacias hidrográficas, câmaras setoriais, arranjos produtivos locais (APL) e circuitos turísticos (CT) no estado de São Paulo, foi publicado parcialmente em artigo (Pires, 2017) e encontra-se em preparação final para publicação do segundo livro. O último projeto de pesquisa, encerrado em 2019, constitui a base do presente livro comparar o funcionamento dessas modalidades de governança encontradas em São Paulo com as similares praticadas nos estados de Minas Gerais e Bahia.

Esses estudos mostram que as modalidades de governança territorial têm uma história rica no Brasil, carregada de coerências e fragilidades. Criticá-las exige não se deixar iludir por um discurso governista, mas fazer uma análise lúcida delas, sem tampouco se deixar levar por uma oposição oportunista. Assim, pressupõe uma análise precisa, documentada, circunstanciada e atualizada da situação. As governanças são indissociáveis da história recente do capitalismo brasileiro e de suas metamorfoses, de seus descarrilamentos, de suas escalas, das lutas que transformam, das estratégias de cooperação e de coordenação que o renovam.

Estendida ao domínio das ciências sociais aplicadas, mediante a lógica hierárquica de uma relação horizontal (descentralizada) e menos vertical (centralizada), a expressão governança territorial designa, na virada do século XXI, os conceitos e procedimentos institucionais das relações de poder e das formas de gestão públicas ou privadas, tanto formais quanto informais, que regem a ação política, destinada a atingir determinados objetivos discutidos e definidos coletivamente em contextos desiguais e fragmentados. Ela não é apenas uma ideologia, um tipo de política administrativa. Ela não é só um sistema normativo, mas uma interação entre uma forças sociais que pressionam pela cooperação e outras pelo conflito, estendendo a lógica paritária a todas as relações sociais.

O conceito de governança territorial impõe, portanto, que se identifique onde e quando ocorrem os processos endógenos de cooperação sociais determinantes, acompanhados de um contexto de territorialização/desterritorialização da divisão do espaço econômico nacional em proveito de outros territórios subnacionais. Neste livro, parece-nos ser mais adequado pensar o território (local e regional) em termos de espaços socialmente organizados, com especializações em atividades produtivas, possuidores de ativos e recursos gerais e específicos, capazes de mobilizar ações humanas, materializar inovações, gerar conflitos e sinergias positivas entre grupos de interesses organizados nos novos processos de desenvolvimento endógeno: administração pública (tecido estatal), agentes econômicos (tecido empresarial), atores sociais e comunidade (tecido cidadão). Nesse sentido, o território é a base material da governança, uma espécie de campo de forças sociais coletivas em constante mudança, um lugar do exercício de dialéticas entre as escalas geográficas e o poder político do Estado com o mercado e a sociedade. Ele acolhe conflitos e coerências com os compromissos estabelecidos e se fundamenta segundo um conjunto de regras e de instituições, formais e informais, que são parcialmente elaboradas no nível local ou regional, no ambiente institucional e federativo do Estado nacional (Pires; Müller; Verdi, 2006, p.442).

O conceito sugere, assim, que se coloque o acento nas formas de coordenação horizontal e vertical da ação pública, acompanhado de uma descentralização do poder do Estado em proveito de outras autoridades estatais (a justiça, as autoridades independentes), das coletividades territoriais e de componentes da sociedade civil (Bourdin, 2001, p.137). Desse modo, as estruturas de governança, quando abordadas em âmbito intranacional, não podem ser reduzidas somente aos limites dos municípios e de suas estruturas político-administrativas. Governança refere-se, enfim, à capacidade de inserção do Estado na sociedade, rompendo com a tradição de governo fechado e enclausurado na alta burocracia governamental (Diniz, 2007, p.54). Nesse contexto, ao longo das três últimas décadas no Brasil, experiências consideradas inovadoras de políticas espaciais, como de governança ambiental e territorial ou de governança das águas, estariam revelando um alto grau de eficiência na desprivatização do poder público, na democratização do processo decisório ou, ainda, na reversão de práticas clientelistas

Como veremos neste livro, no setor produtivo, a introdução dos novos programas que influenciaram a descentralização do desenvolvimento e da gestão pública via governança setorial e territorial foram introduzidos no estado de São Paulo, inicialmente com o acordo setorial da indústria automobilística na região do ABC da grande São Paulo (1993), seguida das Câmaras setoriais por produtos da agroindústria no estado de São Paulo (1997). Estas experiências são distintas e bem anteriores aos experimentos nos estados de Minas Gerais (2010) e da Bahia (2010). Apesar de alguns avanços, são inúmeras as fragilidades encontradas no funcionamento dessas experiências e programas nos três estados. Entre essas experiências de políticas públicas mais exitosas, o ponto positivo é o Sistema Nacional de Gerenciamento dos Recursos Hídricos (Singreh), que desaguou nos comitês de bacias hidrográficas (Parte I), que vão se destacar como fenômenos de governança territorial tripartite deliberativa, mais designada como governança das águas e governança ambiental. Normalmente ultrapassam os limites geográficos e econômicos estabelecidos por setores econômicos, microrregiões e mesorregiões, para incluir a sociedade e o meio ambiente físico na construção dos interesses territoriais, além da relação dominante do estado-mercado.

No entanto, na prática de formulação e realização de agendas de políticas públicas na busca de convergências coletivas, como na governança territorial, predominam as divergências dos agentes econômicos e atores sociais com o Estado em torno dos interesses conflitantes que estão por trás da problemática mais ampla do desenvolvimento nacional, como as desigualdades territoriais, regionais e urbanas, além das ambivalências das questões ambientais e fundiárias. Por vezes, o intuito neste livro é compreender como funcionam as modalidades de governança e como se dá a coesão ou o conflito na construção das agendas nos territórios, considerando a identificação dos problemas e das demandas da sociedade. Em outras ocasiões, o objetivo é buscar pistas para analisar o jogo político ocorrido no processo de produção das governanças, a partir das formas de poder e da influência endógena exercida pelos agentes econômicos e atores sociais. Ou, ainda, entender as suas motivações e preferências no momento da tomada de decisões e dos meios utilizados para participar dos processos decisórios. Como procuramos mostrar aqui, concordando com outros estudos (Faria; Karan; Santos, 2017), cada agente econômico e ator político e social possui uma lógica própria de atuação determinante nas demandas políticas voltadas para seus interesses e na formação de coalizões para alcançar os resultados almejados nas políticas públicas. Tal lógica pode induzir ao conflito e à disputa por poder, pois as decisões tomadas no processo de produção de políticas públicas, como nas plenárias das governanças, implicam custos econômicos e riscos políticos.

Nesse contexto de comportamentos adversos, na contramão das políticas macroeconômicas neoliberais dos anos 1990, as ações inovadoras de algumas prefeituras municipais no Brasil contribuíram diferentemente para a construção da governança local e regional, inicialmente por meio das experiências de orçamento participativo, conselhos de saúde e de emprego, evoluindo para conselhos de desenvolvimento regionais, câmaras setoriais, câmaras regionais e comitês de bacias hidrográficas. Os primeiros estudos da viabilidade dessas experiências de governança subnacional apontavam algumas condições necessárias para serem exitosas. Do ponto de vista da sociedade, seria preciso considerar seu grau de organização e a disposição dos cidadãos para participar da vida social (capital social), a densidade e qualidade da representação, isto é, o grau de organização dos interesses representados e a legitimidade e abrangência da representação, e, finalmente, o grau de horizontalização das relações. Do ponto de vista do governo local, o grau de descentralização administrativa, a autonomia das diversas esferas de poder, a articulação entre elas, a capacidade de comando e de coordenação do Estado seriam alguns dos fatores que favoreceriam a eficácia desse novo padrão de gestão pública (Diniz, 2007, p.55).

Do ponto de vista da produção de mercadorias e serviços, a convergência de cadeias produtivas e de redes de agentes locais mobilizados endogenamente, desde a base da tessitura social e não somente da atividade empresarial, se faz, mormente, não apenas em ambientes construídos, mas também em contextos setoriais específicos e sócioespaciais inéditos. Nesses casos, a governança pode ser setorial, mas tem caráter territorial, pois promove as vantagens competitivas pela cooperação entre os agentes do setor com os recursos dos atores sociais locais. Ela é analisada neste livro pela dinâmica dos comitês de bacias hidrográficas (Parte I), das câmaras setoriais da agropecuária e do agronegócio (Parte II), dos arranjos produtivos locais da indústria de transformação (Parte III) e dos circuitos e conselhos de turismo (Parte IV), e supõe uma relação pactuada entre diversos agentes e atores envolvidos, públicos e privados, individuais e coletivos. Nesta perspectiva, os pactos setoriais estabelecidos dos empresários (mercado) com o Estado e a sociedade civil visam estabelecer os parâmetros de demandas organizadas dos setores, que abrangem zoneamentos, impostos, financiamentos, compras públicas, inovação pública, assistência técnica pública, formação e qualificação dos recursos humanos.

A noção de governança territorial requer, portanto, uma concepção de territorialização dos processos econômicos, que Storper (1993) resume em três eixos: o primeiro, os efeitos das economias locacionais externas ou de aglomeração; o segundo, o conhecimento especializado alcançado em aprendizado tecnológico por organização de agentes em contexto de interdependências organizacionais; o terceiro, o funcionamento e o impacto das estruturas institucionais e ações base de coordenação econômica de um lugar. No Brasil, essas condições estão na base da constituição dos arranjos produtivos locais (APL) de pequenas e médias empresas. Nesses casos, o principal desafio está, inicialmente, na própria esfera microeconômica da produção local, a fim de superar os excessivos níveis de ineficiência produtiva e ambiental existentes.

Em cada localidade específica, a governança territorial deve coordenar interesses e conflitos locais ao englobar as ferramentas sociais e políticas que promovem as metas para obter o máximo de externalidades positivas regionais, por meio da promoção da solidariedade interna e das vantagens competitivas e, ao mesmo tempo, para resolver assegurar a preservação dos padrões sociais de proximidades e de coordenação do bem-estar da comunidade (Torre, 2010). Desta forma, as estruturas de governança setorial são também concebidas como alavancas da competitividade e do desenvolvimento territorial das regiões e aglomerados produtivos, por meio da promoção e criação de seus recursos e ativos territorializados (Storper, 1993; Benko, Pecqueur, 2001).

No início do século XXI, pelo menos dois elementos marcam os processos de construção da governança de territórios no Brasil, que os tornavam alvos excepcionais para o estudo do desenvolvimento territorial. Por um lado, o caráter estratégico adotado pelo Estado em relação às expectativas do estilo de desenvolvimento almejado (integrado, participativo, sustentável etc.). Por outro lado, baseados e alimentados pelos processos de territorialidades vigentes, a capacidade dos territórios, o alcance dos compromissos entre os agentes e as políticas públicas que deveriam ser adotadas, para estimular o processo e estilo de desenvolvimento idealizado (Pires, 2015b, p 130). Para isso seriam necessários novos esquemas de regulação e de governança no nível mesoeconômico e multiescalar, a fim de que a gestão pública descentralizada proporcionasse novos papéis e competências às administrações locais, facilitando as necessárias alianças e as articulações dos municípios com a base empresarial e o Estado, para alcançar um novo estilo de desenvolvimento econômico territorial com geração de emprego e renda (Pires, 2014b).

Portanto, a questão democrática do desenvolvimento territorial vai além da consolidação das regras formais da democracia, já que se refere à sustentabilidade da ordem democrática. Não basta alcançar a institucionalização das regras do jogo ou introduzir os princípios e fundamentos do sistema poliárquico para que o desenvolvimento floresça (Diniz, 2007, p.23). A definição de um projeto autônomo de desenvolvimento é um constructo político, que depende, para sua formulação e execução, da sustentação de coalizões políticas identificadas com tal objetivo e com um modo de governança sustentado pelos atores sociais, em consonância com os governos e parlamentos (ibidem, p.27; Tapia, 2007, p.182).

Entretanto, por imposição constitucional, protegidos pelo princípio da soberania e pelo princípio da adesão, estados e municípios precisam de incentivos para assumir novas atribuições, o que estimula as barganhas federativas, isto é, transferir os gastos e custos políticos a outro nível de governo. Tal fato, somado à elevada pobreza, à fragilidade fiscal da maioria dos municípios e à complexidade do nosso federalismo que envolve um elevado número de atores em muitas instâncias de decisão torna as políticas públicas caras e inefetivas (Arretche, 2000, p.23). Adicionalmente, em continuidade ao longo processo de desenvolvimento do Estado nacional, as reformas descentralizadoras do final do século XX concentraram-se na transferência da execução das políticas, preservando na União a autoridade para financiar e legislar sobre as políticas descentralizadas. Essa distribuição de funções manteve centralizada a autoridade sobre políticas, limitando a autonomia decisória dos governos territoriais, em oposição à autonomia dos governos territoriais sobre suas próprias políticas, que explicaria a emergência de políticas inovadoras o que, em contrapartida, tornaria mais difícil a coordenação nacional das políticas públicas (idem, 2007, p.265).

Nesse ambiente construtivo, ao analisar as origens da governança territorial nas regiões do interior dos estados de São Paulo, Minas Gerais e Bahia, convém lembrar que as dinâmicas de reestruturação urbana e produtiva deles foram influenciadas por três processos econômicos e políticos fundamentais que provocaram mudanças específicas nos rumos da coordenação espacial do desenvolvimento. No primeiro, registra-se a continuidade de um processo de longo prazo de interiorização da produção das atividades industriais e agroindustriais, iniciado em São Paulo em direção às regiões, municípios e cidades especializadas pela disponibilidade de ativos e recursos potenciais e específicos. O segundo processo tem sido marcado pela ausência do debate sobre as influências da descentralização político-administrativa do Estado e das políticas públicas decorrentes desse processo no Brasil, iniciado pela Constituição de 1988 e impulsionado no primeiro mandato do presidente Lula. Como se constatou, a coordenação dos novos programas de descentralização do desenvolvimento e da gestão pública via governança territorial foi introduzida inicialmente no estado de São Paulo (1997), bem anterior à dos estados de Minas Gerais (2008) e Bahia (2010). O terceiro processo, no contexto internacional, tem sido marcante pelas exigências de adaptação dos territórios locais para se inserir nos fluxos de inovação, investimento, produção e consumo globais.

Nesses processos de desenvolvimentos desiguais, envolvendo relações de poder, coesões e conflitos, a discussão da governança territorial no Brasil se coloca como tentativa do Estado de organizar demandas, de compatibilizar ou equilibrar diferenças por meio de acordos parciais e provisórios. Geralmente, os acordos de governança estudados começam com objetivos pontuais; conforme adquirem maior legitimidade social e política, passam a adicionar um conjunto maior de temas e problemas com os quais buscarão lidar em sua dinâmica, dando a entender que a comunidade local dá à modalidade de governança um nível de credibilidade para coordenar os conflitos e buscar soluções dos problemas coletivos de forma pública e transparente (Dallabrida, 2011; Pires et al., 2011; Pires, 2014b, p.11; Pires et al., 2017).

Quando se observa a regionalização dos acordos patrocinados por setores da atividade econômica e sua evolução no tempo, ficam evidente as heranças da questão regional mal resolvida simultânea à problemática do federalismo brasileiro e, por consequência, os desafios não resolvidos de uma Política Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR).

Em 2014, a determinação implícita dos projetos de lei de "consolidar a participação social como método de governo", que fortaleceria a descentralização política e a governança territorial, gerou críticas duras entre juristas e intelectuais de oposição política, mas também entre alguns representantes da própria base aliada do governo da presidente Dilma Rousseff. Adversários da Política Nacional de Participação Social (PNPS), além de apontar falhas e dificuldades de funcionamento em estruturas dessa magnitude, mesmo entre aqueles que ressaltavam a importância dos atuais conselhos, comitês, câmaras e fóruns criados e espalhados em vários estados a partir da Constituição de 1988, fizeram críticas jurídicas que sugerem duas linhas de raciocínio: de um lado, o aparelhamento da sociedade civil e a disciplina total das diversas instâncias da participação social pela Secretaria Geral da Presidência da República; de outro, os almejados tentáculos do Poder Executivo (Romano, 2014; Reale Jr., 2014). Outras críticas mais ideológicas alinhadas aos partidos de direita (Democratas – DEM) procuravam chamar a atenção sobre o decreto para uma vocação bolivariana do Governo Federal, pois este último pretenderia substituir a democracia das urnas por outra dirigida pelo Executivo e grupos enquistados em cada Ministério (Martins, 2014). Na verdade, o debate áspero entre o governo e a oposição sobre a participação da sociedade civil consolidava dois estilos opostos de estratégias de governança do Estado e do desenvolvimento do país.

Em meio aos conflitos e dilemas regionais que pautam os desafios desses processos na nossa história recente, os resultados apresentados neste livro questionam se tais lógicas espaciais de organização coletiva constituem elemento inovador na construção de territórios produtivos, com possibilidade de influenciar as novas estratégias de planejamento do desenvolvimento democrático e participativo. No processo de investigação, pretendeu-se, por um lado, conhecer as possibilidades de mobilização dos atores e convergências na coordenação pública dessas estratégias e, por outro, aprofundar a compreensão do grau de antagonismos nas relações de poder e nos processos de hegemonia e contra hegemonia política, questões imanentes nos processos de disputa pelos usos e regulação dos territórios. Ao recuperar desafios de estudos anteriores, trata-se de verificar se ocorre interface entre o crescimento dos tipos de organizações associativas que contribuem para o empoderamento da sociedade civil e a descentralização do Estado, por meio da participação dos agentes-atores nas modalidades de governança estudadas.

Nesse ambiente institucional e histórico de uma desconcentração política e administrativa do Estado, esperava-se que a capacidade de governança dos territórios, com execução a cargo de ministérios distintos envolvendo diferentes escalas de governo, estivesse sempre sujeita a sobressaltos, não apenas em função do desafio gerencial hercúleo que demandavam, mas também das inevitáveis nuances e mudanças políticas de cooperação e coordenação entre os entes da federação. O principal desafio parecia consistir na construção de instâncias de interlocução suficientemente representativas, para superar a lógica da competição em prol da sinergia. Nessas instâncias, princípios como a transparência e a participação política e cidadã tornar-se-iam historicamente elemento central para o novo desempenho das administrações públicas, das organizações comunitárias/associativas e das organizações corporativas das empresas privadas.

Período de avanços significativos na redemocratização do país, na esteira da Constituição de 1988, era de se esperar que partidos considerados de centro (PSDB) e de centro esquerda (PT), e que se revezaram nos governos nacionais, estaduais e municipais no período pós-1988 até 2014, pudessem ir além de um esboço essencial de desenvolvimento integrado e sustentável, focado na governança territorial tripartite, mais democrática, ativa e propositiva.

O descontrole generalizado da poluição (ar, solos, rios e mares) e a produção de resíduos sólidos nos anos 1990 exigia a sustentabilidade do meio ambiente, constituindo-se em elemento condicionante na formulação das estratégias e políticas de desenvolvimento. Nesse sentido, a partir de 2012, como veremos nos territórios dos comitês de bacias hidrográficas, mas também em outras modalidades de governança setorial, como nas câmaras estaduais da agroindústria e nos conselhos estaduais de turismo, são abordadas ações relevantes e temas que ganharam evidência nos últimos anos, como licenciamento ambiental, monitoramento de biomas, regularização fundiária, unidades de conservação, gerenciamento costeiro, gestão das águas, diversidade biológica e patrimônio genético. Mesmo nos comitês de bacias, quase sempre a predominância dos interesses econômicos na agenda ambiental e de uma maior influência de grandes grupos desequilibra as relações de poder entre os diferentes agentes-atores na governança, e pode colocar em risco os avanços alcançados pela Política Nacional de Meio Ambiente (PNMA) (Brasil, 1981) e pela Política Nacional de Recursos Hídricos (PNRH) (idem, 1997).

Diante deste ambiente de possibilidades de mudanças institucionais no período analisado, procurou-se fazer uma análise comparada da capacidade efetiva de coordenação política das modalidades de governança do Estado, partindo dos processos de regulação das ações de desenvolvimento territorial local e regional entre os estados de São Paulo, Minas Gerais e Bahia.

O conjunto das análises apresentadas nos capítulos visou à identificação de processos de construção de coordenação de territórios multiníveis, lançando pistas para caracterizar o poder econômico e político das escalas (local, regional, estadual, nacional, transnacional e global) e o significado das suas participações (ou ausência) nas estratégias de valorização do desenvolvimento (sob coordenação de modalidades de governanças multiníveis). A ótica comparativa com o foco entre distintos processos de representação de governanças em formações regionais e territoriais desiguais, mesmo com programas semelhantes, abre possibilidades analíticas para entender os recursos territoriais intransferíveis e os impactos espaciais diferenciados das políticas nacionais do Governo Federal.

Com relação ao recorte geográfico dos territórios das modalidades de governança, não se utilizam neste livro as regiões dadas do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), estabelecidas ex-ante (microrregião, mesorregião, região metropolitana e grandes regiões). Utilizamos o conceito socioeconômico de território produtivo de mercadorias e serviços construído a partir de um recurso econômico e ambiental específico, instituído ex-post, fruto de estratégias de cooperação e coordenação espacial entre agentes socioeconômicos nos processos coletivos de produção, com apoio e chancela política do Estado. Assim, para delimitar os territórios produtivos e ambientais das governanças, inicialmente, tomaram-se os setores-elos da cadeia produtiva de cada atividade econômica estudada, como ponto de partida para a denominação e delimitação da área de poder econômico e de coordenação das ações coletivas nos territórios analisados. Assim foi possível identificar territórios locais e regionais flexíveis, construídos e em construção, a partir da produção e controle de águas (bacias hidrográficas), da produção de produtos agrícolas (café, frutas) e de mercadorias industriais do setor vestuário (têxteis, vestuário e calçados). Nessa lista se incluem os territórios turísticos (produtos e paisagens típicas), que em muitos casos se sobrepõem aos demais territórios.

Com relação ao arcabouço institucional e político da construção analítica desses territórios, tomou-se como ponto de partida a participação efetiva das instituições públicas e das organizações das sociedades civis que se integram nas composições das modalidades de governança territorial estudadas. A partir dos recortes espacial e institucional, foram caracterizadas as escalas dos territórios e as dinâmicas socioeconômicas dos aglomerados de setores e municípios, nos quais estão ancoradas as modalidades de governança territorial estudadas nos três estados.

Nessa sequência interpretativa, perseguiu-se uma linha mestra de argumentação que sustenta este livro, qual seja, a articulação indissociável entre as causas da construção de territórios e suas governanças, bem como suas consequências para os processos de cooperação e coordenação de desenvolvimentos desiguais e combinados. É dessa forma que este livro aprofunda os conhecimentos interpretativos dos fenômenos da governança setorial e territorial no Brasil, fundamentados nas evidências e qualidades dos resultados empíricos obtidos nas pesquisas de campo.

Esta leitura transversal interpretativa do desenvolvimento brasileiro, socioeconômico desigual e ambientalmente insustentável deve ultrapassar os limites e dilemas tradicionais dos mecanismos clássicos de regulação dicotômica do desenvolvimentismo, como o Estado e o mercado, para introduzir o papel da sociedade civil, por meio de arranjos institucionais intermediários, necessários para a construção subnacional de territórios econômicos e políticos socialmente organizados.

O processo de investigação científico privilegiou o diálogo interdisciplinar com as abordagens institucionalistas da economia política, da geografia e da sociologia. Além disso, foram significativas as contribuições do direito e da ciência política. Nesse sentido, partimos do conceito de governança para nos referirmos a uma estrutura de poder composta por atores e regras formais e informais, capaz de explicar a coordenação coletiva das formas de gestão pública dos interesses comuns que regem a ação política dos atores sociais. Nesse sentido, a governança territorial tripartite é considerada como a variável institucional mais democrática de coordenação das ações entre Estado, mercado e sociedade civil, que explica por que os atores ao se organizarem no território favorecem mudanças na construção de novas legitimidades e, assim, transitam com mais eficácia nos processos de desenvolvimento socioeconômico e espacial (Pires et al., 2017). Investigamos então quais argumentos teóricos e empíricos sustentam a ideia de que a governança territorial de caráter setorial é a estrutura que funda um território produtivo, sustenta e pilota o desenvolvimento territorial – local e regional – desigual.

Em termos de estratégia de cooperação, o Quadro A.1 serviu de base para a identificação e análise do tipo de governança praticada em cada modalidade estudada, conforme a articulação política entre o Estado, os agentes econômicos e os atores sociais. A forma de coordenação mais democrática encontrada foi a paritária pública-tripartite, mas também se observam formas de coordenação de governança privada e estatal-privada. Como veremos em todos os capítulos, cada governança estudada apresenta um tipo de cooperação específica entre os agentes e atores no território.

 

Quadro A.1 – Tipos de governança territorial

 

governança Tipos de Características

São organizações privadas dominantes que

impulsionam e pilotam dispositivos de coordenação de

Governança recursos com objetivo de apropriação privada do

privada território. Neste caso, a grande empresa (um grande

grupo) aparece como o motor do sistema, que

estrutura o espaço produtivo local e regional.

O ator-chave é uma organização formal que agrupa

operadores privados e impulsiona a coordenação de

 

Governança privada- recursos e estratégias. Encontram-se neste caso os

 

coletiva sindicatos patronais e empresariais que agrupam operadores privados, que estrutura o espaço produtivo

local e regional.

O Estado e as instituições públicas impulsionam a

Governança coordenação de recursos e estratégias territoriais com

estatal- o setor privado, neste caso, por meio dos órgãos

privada públicos, autarquias e serviços coletivos, demandados

por atores públicos ou privados do território.

São instituições públicas, organizações privadas e da

sociedade civil, que juntas impulsionam a coordenação

compartilhada de recursos e estratégias territoriais,

Governança

neste caso, por meio de câmaras, conselhos,

pública-

consórcios, comitês, agências ou fóruns voltados à

tripartite

gestão das políticas públicas. São situações mistas e

raras, de autonomia relativa e sem domínio unilateral –

a priori ou ex-ante.

Fonte: elaboração própria, adaptado de Colletis et al. (1999) e Fuini (2010)

Em termos de estratégias de coordenação política, a identificação dos princípios que norteiam a qualidade da governança nos permitiu investigar os recursos territoriais em atividade, isto é, as condições políticas, econômicas e culturais que são requeridas para que uma modalidade de governança seja consistente e, com isso, possibilite a cooperação entre a administração pública, os agentes econômicos e os atores sociais para coordenação dos conflitos e da regulação descentralizada de desenvolvimentos desiguais. A expectativa foi a contribuição para a construção de uma agenda comum de pesquisa e de debate público sobre a complexa conexão entre esses princípios e as ações e políticas.

Nessa perspectiva, o Quadro A.2 sintetiza um conjunto de dez princípios básicos, possíveis de identificar na percepção endógena dos determinantes da governança territorial e que, portanto, refletem a sua composição social, sua natureza institucional e cultural.

 

Quadro A.2 – Princípios básicos de governança territorial

Princípios básicos Características

Clareza na definição dos objetivos da estrutura institucional que facilita a atuação dos

 

1 – Foco gestores e participantes, e o ponto para o qual convergem as ações relacionadas com as

políticas públicas de âmbito local/regional, estadual e nacional.

Dispositivos que buscam divulgar e

operacionalizar os princípios da governança

 

2 – Mecanismos territorial (reuniões, grupos de trabalho, audiências, mesas de negociação etc.),

direcionados para atingir as expectativas dos agentes.

 

Fonte: Pires (2014a)

Nota: baixa (1), média-baixa (2), média (3), média-alta (4), alta (5) Princípios básicos Características

Qualidade das relações sociais entre os atores que permite evidência nas ações direcionadas aos objetivos, clareza na definição das

3 – Transparência funções e responsabilidades dos atores, do

compromisso dos gestores e lideranças com a publicação e acesso púbico às informações e dados.

Qualidade e equilíbrio da composição da

representação social e política, que permite o

 

4 – Participação ato ou efeito de tomar parte nos processos decisórios, respeitando-se as condições de

igualdade/desigualdade dos atores,

organizações e instituições.

Qualidade democrática da participação social

 

5 – e política dos atores, que garanta aos representantes um discurso coletivo que Representatividade permite saber o que e quem participa, como se

participa e as consequências da participação.

Qualidade da responsabilidade e obrigação de geração de informações e dados, de

6 – Accountability prestação de contas, de interação de

argumentos e de justificar ações que deixaram de ser empreendidas.

Qualidade das ações e da integração dos agentes com o foco, estado ou atitude de

relação harmônica entre situações,

 

7 – Coerência acontecimentos ou ideias capazes de fortalecer a prática de gestão territorial

descentralizada para promoção de acordos e ajustes relacionados ao projeto de

desenvolvimento.

 

Fonte: Pires (2014a)

Nota: baixa (1), média-baixa (2), média (3), média-alta (4), alta (5) Princípios básicos Características

Efetividade e consenso das ações, segurança ou crédito depositado nas lideranças e

gestores, que inspiram a cooperação e as

8 – Confiança boas práticas da gestão territorial

descentralizada, para promoção de acordos e ajustes relacionados ao projeto de

desenvolvimento da governança.

Recursos da estrutura para auxílios, agentes

9 – ou elementos que reforçam e complementam

Subsidiariedade outro de maior importância ou convergem para

ele.

Faculdade relativa da estrutura de se reger por

10 – Autonomia si mesma em relação ao Estado e às políticas

públicas.

Fonte: Pires (2014a)

Nota: baixa (1), média-baixa (2), média (3), média-alta (4), alta (5)

 

Como veremos, esses princípios subjetivos e qualitativos contribuem na análise da percepção dos autores dos capítulos no desempenho de cada modalidade de governança estudada, considerando os significados de cada um deles no debate da chamada "boa governança". Não se trata de montagem de princípios de normas ou regras gerais abstratas, mas de identificação de boas práticas que podem ser debatidas para aumentar as oportunidades da governança territorial nos processos de coordenação e planejamento do desenvolvimento descentralizado.

Com base nos pressupostos teóricos e metodológicos estabelecidos, o rumo das pesquisas desenvolvidas, fundamentado na análise de casos concretos e trilhado por equipe interdisciplinar, proporcionou importantes avanços metodológicos e interpretativos para a abordagem da governança setorial e territorial. O envolvimento de pesquisadores de diversas áreas do conhecimento e com formações teóricas próximas permitiu o cercamento das múltiplas facetas da temática de forma complexa, abrangência que proporcionou o reconhecimento, sistematização e conceituação das principais características da governança, ampliando ainda mais o arcabouço metodológico na interpretação dos casos empíricos.

Os pressupostos teóricos das estratégias de governança de territórios em processos de desenvolvimento desiguais, como os aqui investigados – marcados pela desigualdade econômica, pelo trabalho informal e pelo predomínio numérico de micro e pequena empresa –, só podem tornar-se experiências exitosas em situações em que haja uma cooperação solidária entre a sociedade civil, o Estado e os agentes econômicos locais. Nessa direção, as análises empíricas das sociedades territoriais estão referendadas neste livro como o conjunto de indivíduos e de instituições de organização e representação social, um elemento fundamental na equação do desenvolvimento, pois tem o papel de realizar o controle público, seja do Estado, seja do mercado (empresas), no sentido da defesa do bem comum, isto é, do bem-estar social e da qualidade de vida para todos. Para compreender a dinâmica da participação associativa da sociedade civil nos territórios das governanças estudadas, a identificação dos atores e indivíduos envolvidos na dinâmica social dos territórios foi captada, inicialmente, por meio de dados secundários da Classificação Nacional das Atividades Econômicas (CNAE), de 2002 a 2014, referentes à quantidade de estabelecimento de organizações associativas presentes nos municípios que poderiam participar das estruturas de governança estudadas.

A partir dessa referência, as análises empíricas foram realizadas catalogando sete grupos de estabelecimentos de organizações associativas que empregam pessoas nas sociedades civis locais, como patronais e empresariais (código 9411-1), profissionais (9412-0), sindicais (código 9420-1), de defesa dos direitos sociais (código 9430-8), religiosas (código 9491-0), políticas (código 9492-8) e ligadas à cultura e à arte (código 9496-4). De maneira geral, os dados secundários indicam um crescimento das organizações associativas, como indício do aumento da participação nos municípios que compõem as estruturas de governança estudadas durante o período abrangido pela pesquisa (2002 a 2014). Em 2014, as organizações de defesa dos direitos sociais lideravam em 26 estruturas de governança, seguidas pelas religiosas em catorze estruturas e pelas sindicais em uma estrutura. Ao longo do período estudado, os municípios que participavam de 37 estruturas apresentaram crescimento das organizações associativas. Entretanto, quatro deles apresentaram queda (Figueiredo Filho, 2015).

As organizações associativas religiosas, sindicais e de defesa dos direitos sociais apresentam os maiores números e abrangem mais municípios do que as outras categorias. Em comparação com os números dessas organizações associativas citadas, as organizações associativas políticas são poucas e abrangem menos municípios e, via de regra, se localizam nos municípios de porte médio. As organizações patronais e as profissionais também apresentam números menores quando comparados com essas três, mas em São Paulo e Minas Gerais abrangem mais municípios do que na Bahia. Talvez uma possível explicação seja a inexistência de um saber fazer regional (ibidem).

Esse aumento do número das organizações associativas não se reflete em aumento da participação nas estruturas de governança estudadas.

Essa desconexão entre a dinâmica do crescimento das organizações civis com o distanciamento dessas das governanças territoriais estudadas, acaba contribuindo para a concretude de governanças territoriais truncadas e de desenvolvimentos desiguais, incompletos, reproduzindo, ainda mais, acordos parciais e fragmentados (Pires, 2017, 2018b). A hipótese implícita a essa questão constata que não haverá desenvolvimento territorial sustentável, democrático e participativo sem a construção de formas de parcerias entre governos, empresas e organizações de representação social e política da sociedade civil.

O Estado brasileiro é referido neste livro como o conjunto das instituições governamentais, um elemento imprescindível na promoção do desenvolvimento – necessário, mas não suficiente. Nas suas diferentes estruturas federativas (União, estados e municípios), ele é analisado como uma totalidade concreta, complexa e contraditória, portadora de uma estrutura jurídica e política autônoma, uma genealogia, um fetichismo, uma teleologia. Mesmo considerando as mudanças da pós-modernidade, o ponto de partida metodológico continua sendo o desdobramento da sociedade em Estado e sociedade civil, como um processo objetivo, orgânico e dialético, no tempo e no espaço.

Como veremos ao longo dos capítulos, o modo de intervenção do Estado na sociedade brasileira se materializa em um conjunto de instituições jurídicas e políticas que, uma vez assumidas pela coletividade territorial, criam normas e regras de comportamento desta sociedade. Nos Estados democráticos, essa intervenção é resultado de um conjunto de compromissos institucionalizados no poder e no uso do fundo público, que criam regras e regularidades das políticas e do modo de distribuição dos gastos públicos, que podem ser classificados em gastos políticos, econômicos e sociais. No Brasil, como veremos, o Estado está presente em todas as modalidades de governança territorial por meio de secretarias, autarquias, universidades e institutos de pesquisa. Entretanto, o Estado, por melhores que sejam as políticas públicas de promoção do desenvolvimento, não pode substituir o mercado (empresas) e a sociedade.

Nessa presença marcante, a forma da intervenção do Estado foi captada pelas despesas públicas das prefeituras municipais que participam dos territórios das modalidades de governança. Na análise técnica e política das finanças públicas, as formas de distribuição dos gastos públicos do Estado federativo, nas diferentes esferas de governos, representam uma variável importante para explicar a ação dessas esferas de governo em busca do desenvolvimento local/regional e da sua governança. Argumenta-se que as preferências alocativas dos gastos dos governos revelam o seu comprometimento com a sociedade e o desenvolvimento local/regional (Rezende, 1993). Por conseguinte, o perfil dos gastos municipais demonstra o conflito entre o Estado-município, as empresas e a sociedade local e o papel desempenhado por esse nível de governo nas diferentes modalidades de governança territorial.

Para essa análise foi utilizada a classificação oficial da despesa pública, estabelecida pela Portaria n.42, de 14 de abril de 1999, do então Ministério de Orçamento e Gestão (MOG), que estabelece 28 funções de gastos dos governos. Assim, os dados secundários para a composição do gasto público utilizada neste livro agregam 28 funções de governo, que foram agrupadas em três categorias analíticas: gasto social (GS), gasto político (GP) e gasto econômico (GE).

O gasto social (GS) representa a parcela do gasto governamental despendido em políticas públicas cujo objetivo é a provisão dos custos de reprodução da força de trabalho e de bens e serviços meritórios ou do tipo quase-públicos. No capitalismo brasileiro, pelas características intrínsecas desses bens, tais como os seus graus de exclusão e divisibilidade relativa do consumo, o governo pode ofertá-los, desde que não assuma posição monopolista e dê oportunidade a mecanismos políticos e de mercado para alocação de tais recursos (assistência social, previdência social, saúde, educação, cultura, desporto e lazer, urbanismo, habitação, saneamento). Entre os gastos sociais destacam-se as despesas com previdência, saúde e educação.

O gasto político (GP) representa a parcela dos gastos do governo realizados por meio de políticas públicas consideradas de domínio exclusivo do governo. Tais políticas correspondem à provisão de bens e serviços considerados pela literatura tradicional sobre finanças públicas como bens públicos puros de legitimação do Estado. Por causa dessa característica específica, essas funções do Estado (legislativa, judiciária, justiça, administração, defesa nacional, segurança pública, direitos da cidadania, encargos especiais) não podem ser provisionadas por mecanismos de mercado, sendo considerados campos de domínio exclusivo do governo. A grande maioria dos encargos essenciais são despesas com dívidas municipais.

Por fim, o gasto econômico (GE) representa a parcela do gasto governamental em apoio das atividades econômicas nas quais, tecnicamente, o governo não teria necessidade de se envolver. Entretanto, na prática, os governos assumem tais atividades por necessidade de regulação dos mercados, com intervenções diretas desempenhando atividades empresariais, incentivando e promovendo o desenvolvimento econômico local/regional (agricultura, organização agrária, indústria, comércio e serviços, comunicações, energia, relações exteriores, trabalho, transporte, gestão ambiental, ciência e tecnologia).

Para consulta da percepção dos agentes e atores diretamente envolvidos nos processos de governança, foram privilegiadas as pesquisas primárias, utilizando três abordagens. A primeira, a observação participante, foi realizada por meio de participação por dentro das reuniões plenárias da modalidade, como nas câmaras setoriais (SP) e nos comitês de bacias hidrográficas (SP, MG), além de relatos de pessoas responsáveis do governo do Estado e das prefeituras municipais, das organizações empresariais e de trabalhadores da sociedade civil, envolvidos diretamente nas modalidades de governança nos estados de São Paulo, Minas Gerais e Bahia. A segunda, a pesquisa qualitativa, foi realizada por meio de entrevistas em profundidade, aplicadas in loco, mediante roteiros estruturados para coleta de dados e opiniões dos agentes sobre os programas existentes de governança nos processos de desenvolvimento local. A terceira, da pesquisa quantitativa, foi realizada pessoalmente, por meio da aplicação de questionários estruturados (contendo perguntas fechadas e abertas) com colaboradores das modalidades, profissionais de instituições de ensino e pesquisa e de consultores do Sebrae.

As pesquisas secundárias se deram a partir da coleta de dados e de pesquisa bibliográfica, na qual recorremos aos principais institutos e autores de referência, na coleta de dados e na temática estudada, bem como por meio da análise de documentos e diversas publicações avulsas, buscando suporte para responder às questões levantadas.

Ao valorizar as entrevistas e ouvir os posicionamentos de técnicos de secretarias estaduais e municipais, mormente dos atores sociais e agentes econômicos sobre a efetiva participação dos agentes na governança, este livro pode contribuir para uma avaliação menos dicotômica entre forças e fraquezas, avanços e retrocessos, na medida em que permite enfatizar a complexidade em torno de projetos distintos de desenvolvimento que se entrecruzam nas diferentes modalidades de governança estudadas.

Nessa sequência, os capítulos procuram oferecer um conjunto de estudos de casos das modalidades de governança no Brasil entre 2003-2016 nos estados de São Paulo, Minas Gerais e Bahia, para debater as estratégias adotadas e os desafios encontrados, com foco na coordenação subnacional de processos desiguais de desenvolvimento local e regional, que se esperava fossem integrados e sustentáveis.

Para fazer uma exposição detalhada dos resultados alcançados, além desta apresentação, este livro está organizado em quatro partes, dezenove capítulos, uma conclusão e um posfácio, além das introduções a cada parte. Cada parte do livro apresenta um tipo de modalidade de governança estudada (comitês de bacias hidrográficas, câmaras setoriais da agricultura, arranjos produtivos locais e conselhos turísticos), e cada capítulo exprime as diversidades organizacionais, institucionais e políticas dos achados empíricos da pesquisa.

O Capítulo 1, de autoria de Elson Luciano Silva Pires, Eugênio Lima Mendes, Wilson B. Figueiredo Filho e Bruno Zucherato, "Territórios e governanças nos comitês de bacias hidrográficas", faz uma comparação das dinâmicas de territórios e governanças de quatro comitês de bacias hidrográficas (CBH), questionando se tal lógica espacial de regulação coletiva constitui elemento inovador nas políticas públicas nos mencionados estados (SP, MG, BA), com possibilidade de influenciar as estratégias de planejamento do desenvolvimento territorial sustentável, democrático e participativo. O capítulo está estruturado em quatro seções. Na primeira, a estrutura e dinâmica socioeconômica dos territórios dos comitês de bacias. Na segunda, a estrutura e dinâmica das organizações da sociedade civil e das despesas das prefeituras municipais. Na terceira, as dimensões dos serviços ambientais dos territórios dos CBH. Na terceira, a composição social da governança dos CBHs analisados. Na quarta, a introdução da cobrança e a criação da agência de águas. Por último, as principais conclusões revelam que a dificuldade de governança está fortemente influenciada pelos contextos econômicos, sociais, políticos e institucionais.

O Capítulo 2, "A governança ambiental no comitê de bacia do Rio Araguari", de autoria de Deise Junqueira e Vânia Rosolen, investiga como o conceito de governança ambiental avança dentro do comitê. Sendo os recursos naturais bens públicos, procurou-se identificar se o diálogo entre os atores envolvidos nos processos de tomada de decisão ocorre de forma horizontal e com igual importância nessa tomada de decisão, percebendo como as questões ambientais são tratadas pelos múltiplos atores (setor público, privado e sociedade civil). Para mostrar esse processo, o capítulo está organizado em quatro seções. A primeira mostra a estrutura e dinâmica produtiva dos municípios do comitê da bacia hidrográfica do Rio Araguari. A segunda analisa os territórios dos serviços ambientais prestados. A terceira é a composição do CBH Araguari e suas câmaras técnicas. A quarta faz uma análise das atas das reuniões do comitê. Por último, as principais conclusões apontam a dificuldade do comitê na gestão entre interesses públicos e privados.

O Capítulo 3, "A governança territorial no comitê de bacia do Rio Paraguaçu", de Heleni Duarte Dantas de Ávila, Jucileide F. do Nascimento e Maria Gorete Borges Figueiredo, continua as análises dos comitês de bacias, mostrando o processo de estruturação institucional e de hegemonia política, explorando as relações de poder e as alianças de interesses dos agentes no comitê de bacia. Para isso, o capítulo está organizado em duas seções. A primeira faz uma apresentação da estrutura institucional do comitê. A segunda mostra a composição decações e conflitos do CBH Rio Paraguaçu. Por último, as conclusões apontam a existência de um bloco hegemônico, composto por uma elite economicamente dominante diante da sociedade civil desorganizada.

O Capítulo 4, "A governança territorial no comitê de bacia do Rio São Francisco", redigido por Eduardo Gabriel Alves Palma (in memoriam), revela os avanços e dilemas da amplitude dos problemas enfrentados pelo comitê, ao longo de dezessete anos de atuação. Para tratar desses assuntos, o capítulo está estruturado em quatro seções. A primeira analisa o debate da governança das águas e o seu rebatimento nos comitês de bacias hidrográficas. A segunda mostra a importância do Sistema Nacional de Gerenciamento dos Recursos Hídricos na construção da gestão participativa nos comitês de bacias. A terceira mostra a dimensão regional e as especificidades do hidroterritório do Rio São Francisco. A quarta analisa a composição e estrutura do comitê de bacia do Rio São Francisco. Por último, conclui afirmando que os principais conflitos no comitê estão em torno da questão da outorga dos múltiplos usos dos recursos hídricos, para fins de geração de energia e de irrigação, dada pelos órgãos estaduais e pela Agência Nacional das Águas.

O Capítulo 5, escrito por Adma Viana dos Santos, "A governança ambiental dos resíduos sólidos urbanos: os conselhos municipais e a defesa do meio ambiente", encerra a Parte I, destacando o debate sobre a governança ambiental voltada para a questão dos resíduos sólidos urbanos (RSU). O capítulo traz uma análise holística sobre as formas de atuação do Estado (por meio de seus variados mecanismos de regulação e controle) e da sociedade civil organizada sobre a temática, a partir da atuação dos conselhos municipais. O capítulo está estruturado em quatro seções. Na primeira, foram abordados os fundamentos, objetivos e desafios da Política Nacional de Resíduos Sólidos (PNRS), enquanto principal diretriz norteadora de ações e responsabilidades relativas a essa questão no país. Na segunda, foram caracterizadas as formas de gestão e gerenciamento dos RSU nos municípios de Piracicaba/SP, Vitória da Conquista/BA e Anápolis/GO (bases empíricas dessa pesquisa). Na terceira, foram abordados os conselhos municipais e a defesa do meio ambiente associada à questão dos RSU. Por último, conclui-se que apesar da Política Nacional de Resíduos Sólidos apresentar princípios modernos, observam-se uma série de entraves ao seu cumprimento.

O Capítulo 6, "Territórios e governanças nas câmaras setoriais de café", de autoria de Elson Luciano Silva Pires, Eugênio Lima Mendes, Wilson B. Figueiredo Filho, inicia a Parte II examinando a dinâmica dos territórios cafeicultores e o funcionamento das câmaras setoriais de café nos estados da Bahia, Minas Gerais e São Paulo por dois aspectos. O primeiro, caracterizar os municípios que participam dessas câmaras por meio das dinâmicas econômica, social e política. O segundo, caracterizar a governança das câmaras setoriais, questionando a sua capacidade de influenciar o desenvolvimento territorial sustentável e fazer frente aos desafios postos pela modernização/ profissionalização do setor. Para tratar dessas questões, o capítulo está organizado em cinco seções. A primeira apresenta a diversidade das regiões e da cadeia produtiva do café, no mundo e no Brasil. A segunda, a estrutura e a dinâmica socioeconômica dos territórios das câmaras setoriais (CSs) de café. A terceira, a dinâmica das organizações da sociedade civil e o papel do Estado. A quarta, a estrutura e a dinâmica dos territórios das câmaras setoriais de café. A quinta, a composição social e o funcionamento das câmaras setoriais de café. Por último, conclui que apesar dos objetivos comuns, o funcionamento das CSs do café é bem distinto entre os estados de SP, MG e BA.

O Capítulo 7, "Territórios e governanças nas câmaras setoriais de frutas", de autoria de Elson Luciano Silva Pires, Eugênio Lima Mendes e Wilson B. Figueiredo Filho, dá continuidade examinando a dinâmica dos territórios da fruticultura e o funcionamento das câmaras setoriais de frutas, mostrando tratar-se de outra atividade agrícola com características bastante peculiares, tanto técnicas quanto mercadológicas. Para tratar dessas questões, o capítulo está organizado em cinco seções. A primeira apresenta a diversidade das regiões e da cadeia produtiva da fruticultura, no mundo e no Brasil. A segunda, a estrutura e a dinâmica socioeconômica dos territórios das CSs de frutas. A terceira, a dinâmica das organizações da sociedade civil e o papel do Estado. A quarta, a estrutura e dinâmica dos territórios das câmaras setoriais de frutas. A quinta, a composição social das câmaras setoriais de frutas. Por último, as principais conclusões apontam que a representação da CS não inclui a sociedade civil, e depende muito do nível de organização e mobilidade sistemática dos pequenos e médios produtores e empresários do setor.

O Capítulo 8, "Territórios e governanças nas câmaras setoriais de frutas, uva e vinho no estado de São Paulo", de autoria de Adriana Renata Verdi e Elson Luciano Silva Pires, dá continuidade ao capítulo anterior partindo dos processos que abrangem a institucionalidade da coordenação da cadeia produtiva do setor frutífero e de vitivinicultura. O capítulo procura aprofundar a compreensão sobre o processo de construção dos territórios das frutas e do vinho, as relações de poder entre os atores no interior das duas câmaras e as influências delas na perspectiva do desenvolvimento de uma política pública territorializada. Para mostrar esses resultados, o capítulo está organizado em três seções. A primeira analisa as características da organização da produção e da coordenação das governanças nos territórios das frutas. A segunda analisa essas características organizacionais e institucionais nos territórios da vitivinicultura. A terceira avalia as desvantagens e potencialidades das políticas públicas e medidas de apoio ao desenvolvimento da governança nos territórios da fruticultura. Por último, apesar da ausência da sociedade civil na governança setorial, as conclusões apontam a importância das duas câmaras como o único espaço público privilegiado de pequenos e médios produtores para participar do debate setorial e reivindicar seus interesses.

O Capítulo 9, "Territórios e governanças nas câmaras setoriais de carnes", de autoria de Elson Luciano Silva Pires, Wilson B. Figueiredo Filho, Ricardo Nagliati Toppan e Eugênio Lima Mendes, avalia o funcionamento das CS da bovinocultura de corte nos estados de São Paulo, Minas Gerais e Bahia, mostrando como a bovinocultura de corte envolve múltiplos atores, desde a indústria de equipamentos e insumos até o consumidor final. Para demonstrar essa experiência, o capítulo está estruturado em cinco seções. A primeira apresenta as características da cadeia produtiva da agroindústria de pecuária de corte no mundo e no Brasil. A segunda, a estrutura e dinâmica socioeconômica dos territórios das CSs de carne bovina. A terceira, a dinâmica das organizações da sociedade civil e o papel do poder público local. A quarta, a dinâmica da estrutura produtiva dos territórios do setor. A quinta, a composição e o funcionamento das câmaras setoriais da carne bovina nos três estados. Por último, as principais conclusões revelam como as divergências entre os pecuaristas e os empresários do setor de frigoríficos afetam a trajetória dessas câmaras setoriais, sobretudo no estado de São Paulo.

O Capítulo 10, "O território da governança ineficaz: a caprino-ovinocultura na Bahia", de autoria de Noeli Pertile, dá prosseguimento à análise da especificidade do setor de carnes no Brasil, investigando a lógica territorial do processo produtivo da caprino-ovinocultura no estado da Bahia e a contribuição dessa atividade de base familiar para a economia dos municípios e o modo de vida das populações envolvidas. Aborda-se a produção e as diferentes formas institucionais no âmbito local no qual tanto as relações de trabalho quanto o mercado de produtos aparecem de modo geral como informais, com pouca ou nenhuma atuação dos sindicatos e de mecanismos de governança setorial. Para exposição desse processo, o capítulo está dividido em quatro seções. A primeira trata da dinâmica regional da caprino-ovinocultura na Bahia. A segunda apresenta a territorialidade da caprino-ovinocultura e a lógica do minifúndio no semiárido. A terceira mostra o papel dos programas dos governos da Bahia para a caprino-ovinocultura. A quarta debate a ineficácia e os sentidos de não governança territorial da caprino-ovinocultura no estado. Por último, as principais conclusões apontam a descontextualidade das políticas para o setor.

O Capítulo 11, assinado por Eduardo Fernandes Marcusso, "O poder econômico na governança territorial das câmaras setoriais do Ministério da Agricultura", encerra a Parte II fazendo uma análise comparativa da configuração das estruturas de poder nas câmaras setoriais do Ministério da Agricultura Pecuária e Abastecimento (Mapa), e sua influência nas lógicas territoriais e de políticas de desenvolvimento nos estados de São Paulo, Minas Gerais e Bahia, onde os setores analisados nos capítulos anteriores têm destaque. Para mostrar essas estruturas, o capítulo se divide em quatro seções. A primeira analisa a expansão do agronegócio e a regulação setorial. A segunda descreve a criação da câmara setorial no Ministério da Agricultura (Mapa). A terceira aprofunda a análise sobre a governança territorial nas principais câmaras setoriais do Mapa. A quarta seção analisa os princípios básicos da governança territorial nas câmaras setoriais do Mapa. Por último, conclui que, embora as CSs do Mapa tenham um foco no mercado bem definido e os mecanismos de operacionalização bem estruturados, elas têm uma baixa representatividade dos atores e regiões do país e pouca transparência nas decisões.

O Capítulo 12, "Territórios e governanças nos arranjos produtivos locais de produtos têxteis e confecções", de autoria de Elson Luciano Silva Pires, Eugênio Lima Mendes, Wilson B. Figueiredo Filho, inaugura a Parte III fazendo uma análise comparativa das características, mutações econômicas e das dinâmicas territoriais entre os APLs de produtos têxteis e de confecções de Americana e Ibitinga em São Paulo e os APLs de confecções de malhas do Sul de Minas Gerais e de confecções de Feira de Santana na Bahia. Para mostrar essa análise, o capítulo está estruturado em quatro seções. A primeira trata das características e dinâmica do setor de têxteis e confecções no Brasil. A segunda, da estrutura e da dinâmica espacial e socioeconômica dos territórios dos APLs. A terceira, da dinâmica das organizações da sociedade civil e do papel das prefeituras municipais. A quarta seção trata dos condicionantes, ambiente organizacional e institucional dos APLs. Por último, as conclusões apontam baixa cooperação entre as empresas e desconfiança dos agentes econômicos da governança local.

O Capítulo 13, de autoria de Lucas Labigalini Fuini, "Território e governança no arranjo produtivo local e Circuito das Malhas do Sul de Minas", busca desenvolver uma análise detalhada do caso em estudo de Minas Gerais, como uma forma de governança local/regional crescente na gestão do desenvolvimento produtivo recente no país, com características potenciais de pactuação e descentralização e que, no entanto, sofre dos problemas inerentes à descontinuidade de políticas públicas e à sobreposição de interesses privados. O capítulo está dividido em três seções. A primeira trata da política mineira para os APLs. A segunda analisa o contexto socioterritorial do arranjo, tratando de informações sobre sua rede de municípios. A terceira reflete sobre as questões inerentes à governança do APL. Por último, as conclusões apontam a força da Associação Comercial e Industrial de Jacutinga (ACE) e da Associação Comercial e Industrial de Monte Sião (Acims) na governança local, enquanto destacam problemas de transparência e participação.

O Capítulo 14, "Territórios e governanças nos arranjos produtivos locais de calçados e couros", de Elson Luciano Silva Pires, Eugênio L. Mendes, Wilson B. Figueiredo Filho e Cristovão Brito, faz uma análise comparativa das estruturas de poder e do funcionamento dos APLs de calçados de Franca (SP), Nova Serrana (MG) e Ipirá (BA), para descrever a dinâmica econômica, social e política dos territórios e do tipo de governança que os caracteriza. Para tanto, o capítulo está estruturado em cinco seções. A primeira trata da estrutura e dinâmica espacial e socioeconômica dos territórios. A segunda expõe e analisa o crescimento das organizações associativas. A terceira trata das despesas das prefeituras municipais para o desenvolvimento territorial e da influência dos partidos políticos à frente dessas administrações. A quarta mostra a dinâmica dos APLs de calçados no que se refere ao emprego por porte da empresa. A quinta seção identifica os condicionantes do ambiente organizacional e institucional nos quais os APLs se inserem. As conclusões apontam a predominância de um tipo de governança privada-estatal, isto é, a organização patronal estrutura e coordena o espaço produtivo com o apoio do Estado, impulsionando a coordenação privada de recursos financeiros estratégicos.

O Capítulo 15, "Território e governança no arranjo produtivo local de calçados infantis de Birigui", de autoria de José Renato Ribeiro e Elson Luciano Silva Pires, encerra a Parte III, apresentando a relevância econômica do setor e da governança privada-estatal do território do respectivo APL para o desenvolvimento territorial. Para tanto, o capítulo está organizado em seis seções. A primeira mostra a diversidade das regiões produtoras de calçados no estado de São Paulo. A segunda trata da estrutura da dinâmica socioeconômica dos municípios do APL de Birigui. A terceira descreve brevemente o crescimento das organizações da sociedade civil. A quarta, a construção do APL e as políticas públicas a seu favor. A quinta, o aprofundamento dos estudos de caso tratados. A sexta, a análise da governança do arranjo. Por último, as conclusões apontam as desconexões da estratégia delineada pelos agentes.

O Capítulo 16, "Territórios e governanças nos circuitos e conselhos turísticos", de autoria de Elson Luciano Silva Pires, Eugênio Lima Mendes eWilson B. Figueiredo Filho, inicia a Parte IV mostrando a dinâmica econômica e política dos territórios e a qualidade da governança nos circuitos e conselhos turísticos nos estados de São Paulo, Minas Gerais e Bahia. Para isso está estruturado em cinco seções. Na primeira, a estrutura e dinâmica socioeconômica dos territórios dos circuitos turísticos (CTs). Na segunda, a dinâmica das organizações da sociedade civil e das prefeituras municipais. Na terceira, a estrutura dos gastos públicos e a atuação dos partidos políticos na administração municipal. Na quarta, as estruturas e dinâmicas dos serviços do turismo nos territórios dos circuitos turísticos. Na quinta, a composição social dos circuitos e conselhos turísticos estaduais. Por último, as principais conclusões apontam a diversidade dos interesses das riquezas dos territórios.

O Capítulo 17, "O circuito turístico das águas paulistas e o arranjo/Circuito das Malhas do Sul de Minas", de autoria de Lucas Labigalini Fuini e Bernadete Aparecida Caprioglio de Castro, busca caracterizar o panorama atual da governança e desenvolvimento territorial local/regional nos circuitos turísticos e arranjos produtivos locais, com destaque para as realidades do circuito/arranjo produtivo das malhas do Sul de Minas (articulado ao arranjo produtivo do vestuário do Sul de Minas) e do Circuito das Águas de São Paulo. Para isso, o capítulo está estruturado em três seções. A primeira trata da dinâmica socioeconômica e política dos territórios do arranjo/circuito. A segunda mostra as diferenças de governança entre o CT das águas de SP e o APL/CT das malhas de MG. A terceira discute as instâncias de governança e seus respectivos representantes. Por último, as conclusões apontam os desafios de construir formas de pactuação e concertação mais participativas e descentralizadas.

O Capítulo 18, "As estratégias do enoturismo na governança da vitivinicultura no estado de São Paulo", de Adriana Renata Verdi, avalia as novas estratégias de governança territorial com a regionalização da indicação geográfica da uva Niágara rosada e a estruturação do arranjo produtivo vitivinícola de Jundiaí na construção dos recursos específicos necessários à competitividade e ao desenvolvimento setorial e territorial. Para isso, o capítulo está estruturado em três seções. Na primeira, a problemática das noções de governança setorial e governança territorial. Na segunda, a governança da Câmara Setorial de Uva eVinho no estado de São Paulo. Na terceira, as contribuições do enoturismo para a vitivinicultura do estado de São Paulo. Por último, as principais conclusões resgatam o papel do enoturismo para o desenvolvimento territorial.

Por último, o Capítulo 19, "A governança territorial no circuito turístico da Chapada Diamantina", de autoria de Heleni D. D. de Ávila, Jucileide F. do Nascimento e Maria Gorete B. Figueiredo, analisa o território turístico não apenas como um cenário natural, mas também como mais um lócus de processos políticos, cenário de disputas de poder e da existência de blocos hegemônicos e contra-hegemônicos. Para isso, o capítulo está organizado em três seções. A primeira descreve o destino do setor de turismo no estado da Bahia. A segunda analisa o caráter simbólico e material do setor turístico. A terceira mostra o papel do Estado na organização do turismo e da governança territorial. Por último, as principais conclusões apontam os impasses e as discrepâncias territoriais da governança.

Ao final, apresenta-se uma síntese das principais descobertas e

interpretações ao longo dos capítulos, na conclusão intitulada "A construção inacabada da governança territorial". As constatações empíricas sustentam que, apesar de avanços demonstrados nos estudos de casos, sobretudo nos comitês de bacias hidrográficas, nas demais modalidades de governança foram marcantes as fragilidades do arcabouço institucional e político do modo de intervenção do Estado e da desorganização da sociedade brasileira no interior dos estados de São Paulo, Minas Gerais e Bahia. Nesses casos, as governanças estudadas se apresentam truncadas, incompletas e, quando funcionam e decidem, reproduzem acordos fragmentados, parciais e provisórios.