Prefaciando o debate

Elementos de governança

territorial

André Torre1

Este é um livro importante, pois trata da questão da governança territorial e a estuda a partir de muitos exemplos de campo. A noção de governannça recentemente passou a prevalecer ao lado do governo, símbolo do exercício do poder hierárquico do Estado sobre os cidadãos. No nível territorial, o crescente interesse pelas questões locais tem ecoado a evolução de políticas – de equilíbrios macro ao princípio da subsidiariedade – e, em seguida, à intensificação da ação pública. Os modelos de relação com o poder central se multiplicaram, com suas dimensões institucional, territorial, de identificação, políticas e outras integrando os dois níveis de funções econômicas e sociais como funções soberanas. A tensão dos territórios com o papel do Estado tradicional, governando à distância por meio de mecanismos e instrumentos públicos, tornou-se tangível e levou ao surgimento de processos de governança territorial.

A governança territorial pode ser definida como um processo de coordenação entre stakeholders ou atores de diferentes naturezas (produtores, associações, indivíduos, autoridades públicas ou comunidades locais), com recursos assimétricos, que se articulam em torno das questões territoriais e contribuem com a ajuda de ferramentas e estruturas adequadas à elaboração, ora concertada, ora conflituosa, de projetos comuns de desenvolvimento dos territórios. Essa definição pragmática reflete a virada cívica tomada pelo desenvolvimento territorial nos últimos anos. Ela não esquece a articulação local/global, mas se refere sobretudo à governança que se constrói no nível dos territórios, em torno de ferramentas e representações partilhadas, mas também de uma visão dos territórios como lugares para projetos comuns.

Os mecanismos de governança territorial envolvem tanto a realização de atividades de produção ou inovação baseadas em relações de cooperação quanto a forma em que os usuários de um recurso trabalham juntos para gerenciá-lo conjuntamente, a aplicação de cartas ou planos de ação locais, ou a oposição concertada a um projeto decidido por uma grande empresa ou multinacional. Sua função é cumprir alguns objetivos simples em termos de desenvolvimento territorial: contribuir para a preparação ou promover a realização de projetos de desenvolvimento, facilitar a coordenação entre as partes interessadas dentro dos territórios, impedir que certos atores saiam do território (processo de desertificação ou abandono), evitar bloquear confrontos e decidir sobre os caminhos de desenvolvimento. Assim, eles dão origem a inovações e intervenções de todos os tipos, são altamente escalonáveis no tempo e suscitam debates e controvérsias. No entanto, existe um consenso em torno da participação dos atores nos debates ou nas tomadas de decisão, cujo estabelecimento permitiria avançar para processos mais democráticos, como é o caso da consulta, por exemplo.

Devemos ter o cuidado de considerar o conflito como parte integrante do processo de governança territorial. Não se opõe de forma alguma ao seu bom funcionamento, mas, pelo contrário, é parte integrante dela. Algumas inovações locais – em termos de infraestrutura, escolha do uso do solo, estruturas de governança – provocam resistência e dão origem a maior ou menor oposição dependendo das mudanças propostas. No decorrer do conflito surgirão numerosas inovações em termos sociais e organizacionais (constituição de novos grupos de atores), institucionais (novos padrões ou regulamentos) ou técnicos (novos métodos de produção ou mudanças tecnológicas). Algumas propostas serão então recusadas, mas outras serão amplamente alteradas e melhoradas por esse processo de aprendizagem coletiva, que leva à definição de novos elementos de tomada de decisão pública e à reintegração de partes interessadas esquecidas ou lesadas em uma fase anterior de desenvolvimento do projeto.

A governança dos territórios não se reduz, portanto, a uma visão idílica das relações econômicas e sociais, ou seja, às formas de cooperação e construções comuns. Em vez disso, é uma interação entre forças que pressionam pela cooperação e outras que pressionam pelo conflito. Como os vários capítulos deste livro mostram claramente, os processos de desenvolvimento territorial e suas evoluções em nada se assemelham a um longo rio calmo. Eles são constituídos por fases de negociação, colaboração ou apaziguamento, mas também por períodos de muita animação ou de confronto, durante os quais certos grupos ou categorias de atores se opõem, às vezes ferozmente, para definir o curso a seguir e as opções a manter. O processo de governança dos territórios apresenta, assim, duas faces complementares, cuja importância recíproca varia de acordo com os períodos e as situações, e se alimenta dessas tendências opostas, cuja síntese e superação levam à definição de caminhos de desenvolvimento.

Quais são as condições para garantir um processo de coordenação bem-sucedido, ou mesmo uma "boa governança territorial", não no sentido do Banco Mundial ou da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), mas sim da definição dada aqui? A resposta é complexa e é, acima de tudo, uma questão de processo, e não de uma montagem de normas ou regras-chave na mão. Mas certas boas práticas podem ser incentivadas para aumentar as chances de governança e, portanto, um desenvolvimento bem-sucedido. Essas boas práticas poderiam ser colocadas em prática e utilizadas nos territórios do Brasil, em particular em torno da gestão de bens comuns, no desenvolvimento de iniciativas e inovações locais, bem como na definição de produções comuns baseadas na exploração e promoção dos recursos dos territórios.

Essas boas práticas dizem respeito, em particular, ao processo de consulta e à expressão de oposições. No que concerne ao primeiro, é necessário assegurar o mais amplamente possível os processos de trocas e negociações, com o envolvimento das populações locais, que não se limita a reuniões informativas. Nesse contexto, o empoderamento das populações também é importante, pois permite aumentar o nível de conhecimento e, portanto, da posterior participação e reintegração das oposições em projetos comuns.

Do ponto de vista do conflito, é importante permitir que a dissensão e a oposição sejam expressas, de modo a oferecer uma forma para os oponentes e, possivelmente, permitir que eles modifiquem projetos e os integrem em sua execução subsequente. A contenção de conflitos leva à lentidão, mas as expressões excessivamente violentas são destrutivas e, portanto, devem ser administradas. É a esse preço que se pode realizar a aprendizagem territorial, que permitirá o estabelecimento de regras e boas práticas locais a favor da governação dos territórios.

Referências

CHIA, E.; TORRE, A. Gobernanza territorial a través del prisma de los instrumentos, aprendizajes y conflictos. Investigaciones Geográficas, n.60, p.18-34, 2020.

TORRE, A. Conflitos e governança dos territórios. Raízes, Campina Grande, v.28, n.1-2 e v.29, n.1, p.109-20, jan. 2009 e jun. 2010.

TORRE, A. Théorie du développement territorial, Géographie, Économie, Société, n.17, p.273-88, 2015.

TORRE, A. Les moteurs du développement territorial. Revue d'Économie Régionale & Urbaine, n.4, p.711-36, 2018.

TORRE, A.; TRAVERSAC, J.-B. (Ed.). Territorial governance: local development, rural areas and agrofood systems. New York: Physica-Verlag, 2011.