Introdução

O emprego é uma variável macroeconômica fundamental para o bom funcionamento de uma economia e de uma sociedade moderna. O estudo dessa variável pela ciência econômica é antigo, passando pelo mercantilismo, pela fisiocracia, por Adam Smith, Ricardo e Marx, entre outros, ainda nos séculos XVIII e XIX. Atualmente, quando falamos em emprego, estamos nos referindo, em geral, às ideias do início do século XX, como os estudos de Keynes.

Na Teoria geral do emprego, do juro e da moeda, podemos encontrar importantes noções e conceitos sobre o emprego: por exemplo, "o volume do emprego depende do nível de receita que os empresários esperam receber da correspondente produção. Os empresários, pois, esforçam-se por fixar o volume de emprego ao nível em que esperam maximizar a diferença entre a receita e o custo dos fatores" (Keynes, 1936, p.60). Em outra passagem, Keynes (1936, p.63) resume sua teoria do emprego em oito pontos/passagens-chave, destacando três variáveis como as mais importantes, as quais definem o volume de emprego: a função da oferta agregada, a propensão a consumir e o montante do investimento.

No presente trabalho, o emprego será estudado sobretudo através da contribuição de Abba P. Lerner (1903-1982), um economista que seguiu os conceitos de Keynes no que se refere ao nível de intervenção governamental na economia necessário para um bom funcionamento desta. Lerner aprofunda muitos dos debates trazidos à tona por Keynes (1936).

O mundo que recentemente entrou em crise por muito tempo teve como diretriz econômica o uso intenso das ferramentas ortodoxas de condução macroeconômica: baixo intervencionismo governamental, orçamento equilibrado e política monetária direcionada para as metas inflacionárias, como bem salientado por Petiffor (2008) e muitos outros. Esse cenário implica dizer que, no geral, temos baixo gasto governamental e taxas de juros mais elevadas do que em um cenário com políticas (pós-)keynesianas.

Em sentido totalmente oposto a essa visão ortodoxa, Lerner apresenta um ferramental teórico para alcançar o nível de pleno emprego, almejado, ao menos em tese, por todas as escolas de pensamento econômico. Seu diferencial está na forma de alcançar tal patamar de atividade econômica, ou seja, através dos gastos

públicos1 e de políticas monetárias corretas. Portanto, não só o gasto público deve ser aumentado na visão de Lerner. A utilidade da taxa de juros também muda. Não servirá apenas para manter estável o preço da moeda. Lerner postula a relevância das finanças funcionais não somente para combater crises, como muitos a aceitam, mas sim para ser uma política perene.

Neste sentido, vale relembrar as recentes palavras de Stiglitz (2003, p.301 e 306), que nos fala da "importância de se manter a economia tão próxima quanto possível do pleno emprego; o desemprego representa a falha mais dramática dos mercados, um desperdício de nosso recurso mais valioso. É uma responsabilidade fundamental do governo manter o pleno emprego [...] e, o que é mais importante, a adoção de políticas macroeconômicas que sustentem o pleno emprego".

O estudo do emprego se justificaria per se, mas, mais ainda, quando analisamos o seu antagonista, o desemprego, o qual, nas palavras de Stiglitz, "representa a falha mais dramática dos mercados" e se tornou um mal universal. Muitas nações procuram combatê-lo, poucas com sucesso. Atualmente, segundo Wray (1998), Mitchell (1998), Lesbaupin (2004), Pochmann & Moretto (2004), Cardoso (2006) e outros, o objetivo principal das políticas fiscal e monetária é o controle da inflação, utilizando o desemprego como um resíduo inevitável, ainda que indesejado, desta busca pela estabilização de preços: "[em 1982] a inflação é reduzida para um dígito na América do Norte, Inglaterra, e muitos outros países da Europa ocidental [...] as vítimas: [...] mais de 32 milhões de desempregados nas nações da OCDE, que foi muito maior do que se antecipou e há pouca esperança atualmente para a sua rápida recuperação" (Osberg, 1984, p.111, apud Mitchell, 1998, p.2).

Agregado a isso, Lesbaupin (2004) acrescenta que o desemprego é

parcialmente explicado 2 pelas inovações tecnológicas nos países mais ricos e pela baixa qualificação dos trabalhadores dos países pouco desenvolvidos. Assim, o desemprego é justificado como um resultado do progresso. Noção similar se encontra em Wray (2006a). Mas, nesse caso, o autor já explicita o real motivo do desemprego em uma alegoria com cachorros e ossos, através da qual ele demonstra que, se existirem dez cachorros e enterrarmos nove ossos, não adianta treinarmos todos os cachorros até a exaustão, pois sempre haverá um cachorro sem osso, isto é, sempre haverá alguém desempregado. Portanto, o desemprego toma forma porque existe uma demanda maior do que a oferta de emprego; em consequência, como visto anteriormente, pelo objetivo final da política macroeconômica corrente: baixa inflação.

O desemprego, portanto, não advém do progresso. Não é de responsabilidade do indivíduo. Não pode ser encarado como um resultado inevitável, algo deve e pode ser feito. Lerner propôs, como Keynes, o aumento dos gastos públicos, principalmente os voltados para infraestrutura, para combater esse mal. Ou seja, o investimento público como uma forma de gerar emprego e, como objetivo final, o pleno emprego (Minsky, 1986; Harvey, 1989; Wray, 1998; Mitchell, 1998; Mosler 1998).

Aumentar o gasto público (ou mesmo o investimento público) é quase sempre visto com ressalvas. Sendo assim, Lesbaupin (2004)

analisou um período, 1945-1975, 3 em que esses gastos

aumentaram em alguns países. 4 Nesse caso, o emprego esteve sempre elevado, com taxa de desemprego abaixo de 3%. O autor compara esse período com o subsequente (1975-1997), que teve baixo gasto público e, conjuntamente, taxas de desemprego cerca de três vezes maiores nos países em questão, em comparação com o período anterior.

Unindo essas duas análises, desemprego e pleno emprego (através de gastos públicos), vale destacar, para atenuar as possíveis ressalvas, que,

[m]ais recentemente, o tema dos efeitos de longo-prazo de uma

expansão fiscal foi retomado, no contexto da literatura pós-

keynesiana de crescimento e distribuição de renda, por You &

Dutt (1996). Esses autores apresentaram um modelo

macrodinâmico pós-keynesiano no qual o consumo dos

capitalistas depende não só dos lucros que os mesmos obtêm

sobre o estoque de capital produtivo da economia como

também da renda-juros obtida a partir dos títulos públicos que

os mesmos mantêm nos seus portfólios. Nesse contexto, os

autores mostram que se o multiplicador dos gastos do governo

for suficientemente grande, então um aumento dos gastos do

governo (como proporção do estoque de capital) irá resultar

numa redução do endividamento público (como proporção do

estoque de capital) no equilíbrio de longo prazo e, dessa forma,

num aumento do grau de utilização da capacidade produtiva e

da taxa de acumulação de capital. (Oreiro & Pereima-Neto,

2006, p.1)

Mais adiante, Oreiro & Pereima-Neto (idem, p.3), afirmam que "o multiplicador fiscal de longo-prazo é maior do que o multiplicador fiscal de curto-prazo, ou seja, os efeitos de longo-prazo de uma expansão fiscal são maiores do que os efeitos de curto-prazo dessa mesma política. Como corolário desse resultado, segue-se que o efeito crowding out não é válido nem a curto nem a longo-prazo, ou

seja, a política fiscal é plenamente eficaz no longo-prazo".5 Dessa forma, fundamentam a proposta de Lerner, mostrando que qualquer efeito como equivalência ricardiana não é automático, pelo contrário. Foi com a preocupação de responder às ressalvas existentes ao aumento do gasto público que Lerner propôs o aparato de finanças funcionais. É com esse mesmo cuidado que, posteriormente, Minsky, Wray e outros apresentaram seus estudos baseados nas finanças funcionais.

Assim, a motivação para um estudo sobre o emprego encontra-se na percepção corrente dos objetivos principais das políticas fiscal e monetária, as quais, para muitos, têm como finalidade principal o controle da inflação, utilizando o desemprego como um resultado inevitável, ainda que indesejado, dessa busca pela estabilização de preços, a não ser que, no longo prazo, como supõe a teoria padrão das metas de inflação, baixa inflação e pleno emprego sejam possíveis simultaneamente, por meio das políticas econômicas atuais, via convergência de expectativas (Bernanke et al., 1999). Partindo desse pressuposto, serão apresentadas teorias que oferecem soluções para mitigar os resultados indesejados das políticas econômicas correntemente adotadas, bem como criar novos objetivos macroeconômicos: pleno emprego sem inflação -tendo como resultado inevitável um orçamento (levemente) deficitário no curto prazo -, mas que não inviabiliza, de forma alguma, a proposta apresentada, como será visto.

Já a estrutura do texto, além desta introdução, constitui-se de três capítulos e conclusão. O primeiro capítulo trará uma revisão dos fundamentos econômicos para que um programa que objetiva o pleno emprego possa funcionar. Isso será feito analisando o estudo das finanças funcionais, de Abba Lerner (1943, 1944, 1951), e a abordagem da moeda cartalista, principalmente por Knapp (1924), Lerner (1947, 1951), Wray (1998, 2000b) e Semenova (2007).

No segundo capítulo, será traçada a fundamentação teórica dos programas que visam ao pleno emprego e que se baseiam, de uma forma ou de outra, nas finanças funcionais apresentadas no Capítulo 1. Isto será feito através dos estudos de Hyman Minsky (1986), em seu livro Stabilizing an unstable economy, e de Randall Wray (1998), em seu livro Trabalho e moeda hoje.

Já o terceiro capítulo traçará a evolução histórica de alguns programas que têm o pleno emprego como objetivo principal, a partir do século XXI, expondo suas linhas gerais. Serão analisados programas que se tornaram políticas públicas, como o National Rural Employment Guarantee Act (NREGA) indiano e o programa argentino Jefes y Jefas de Hogar Desocupados, bem como uma proposta de um programa para a Tunísia nos moldes apresentados no Capítulo 2. Finalizando o capítulo, faz-se uma análise, não exaustiva, do programa Bolsa Família e do mercado de trabalho brasileiro, a fim de apresentar a proposta/alternativa nacional ao Programa Empregador de Última Instância, qual seja, um programa de renda mínima, no Brasil.

Por fim, a conclusão trará uma revisão dos três capítulos, agregando e expondo ainda mais a interdependência entre eles. Além disso, trará uma reflexão da possibilidade de ter as finanças funcionais como base das políticas macroeconômicas vigentes, objetivo da maioria dos autores analisados neste texto. Com isso, espera-se demonstrar que a realidade atual da economia não precisa ser imutável em seu cerne. Mostrar que existem possibilidades macroeconômicas passíveis de ser aplicadas, as quais podem gerar crescimento e desenvolvimento econômico sem criar instabilidades econômicas/sociais insustentáveis, mas, pelo contrário, causar menos instabilidade do que as atuais políticas.

1 Gastos públicos bem direcionados, voltados para o desenvolvimento do país. Não faz parte do argumento de Lerner imprimir dinheiro pelo simples fato de imprimi-lo e esperar o crescimento/desenvolvimento econômico surgir. Ademais, a diferença neste sentido em relação a Keynes é a destinação do dinheiro. Enquanto para Keynes o gasto poderia ser aumentado, no limite (mas apenas teórico), de qualquer forma, para Lerner somente investimentos que gerem retornos para a sociedade além do efeito multiplicador, como forma de aquecer a demanda, são sugeridos. Isto porque, para Lerner, seu aparato de finanças funcionais é mais robusto para responder em favor da estabilidade econômica.

2 Pela ortodoxia, na visão de Lesbaupin (2004).

3 Nesse período, os gastos aumentaram pela adoção de políticas keynesianas. Ademais, apesar de essa época compreender o pós-II Guerra Mundial, os anos em questão são de elevado gasto público.

4 Alemanha, Inglaterra, França, Espanha e Itália, analisados por Lesbaupin. Acrescento à lista, conforme retirado do trabalho de Mitchell (1998), Austrália, Áustria, Bélgica, Dinamarca, Finlândia, Japão, Holanda, Noruega e Suécia.

5 Vale destacar que os autores não defendem, explicitamente, uma política macroeconômica nos moldes de Lerner. O trabalho deles se destina sobretudo a analisar o impacto da política fiscal, a necessidade do déficit público e o impacto disso na distribuição de renda.