1 Fundamentação teórica

 

A problem well defined is a problem half-solved.

John Dewey

Este capítulo tem por finalidade fundamentar teoricamente o Programa Empregador de Última Instância. Programa este que será delineado, em parte, a partir do trabalho de Randall Wray (1998) e dos demais autores citados no segundo capítulo, também sendo feita uma revisão histórica, no Capítulo 3, dos programas que

tinham o pleno emprego1 como objetivo principal e final.

Inicialmente, explicar-se-á a abordagem cartalista do surgimento da moeda e o funcionamento das finanças funcionais, a partir de Abba Lerner (1943, 1944, 1947, 1951). Sobre Lerner e seu trabalho pode-se dizer, nas palavras de Colander (1984, p.1574), que "foi um expositor de talento raro e devemos a ele muito de nosso entendimento lógico elementar da teoria de Keynes. Mas a lógica elementar de uma teoria nem sempre se traduz facilmente em política sensata. Lerner traduziu teoria diretamente em política e ao fazer isto adicionou insight tanto na teoria quanto na política".

 

A abordagem da moeda cartalista

Existem diferentes formas de explicar a gênese da moeda e a sua incorporação pela sociedade. Hoje se sabe, como relembrado por Carvalho (2000, p.2-4), que a moeda possui três funções: meio de pagamento, unidade de conta e reserva de valor. A abordagem tradicional afirma que a primeira função atribuída à moeda é a de meio de troca, contida na primeira função, mas também intimamente ligada à segunda função, a de medida de valor (unidade de conta). Ao substituir o escambo, isto é, a troca em espécie, a moeda teria adquirido o valor que lhe era arbitrariamente atribuído pelos mercadores e, depois, pelo Estado, em determinadas permutas de mercadorias.

Essa abordagem explicaria o surgimento da moeda, que teria sido criada pela necessidade de facilitar a troca, ou seja, nesse caso, destaca-se a função meio de pagamento como força motriz para o surgimento de um bem universalmente aceito para tal finalidade. Ao longo da história vários bens tiveram essa função: sal, fumo, açúcar, dentre outros, até chegar à adoção de metais preciosos, como ouro, prata e cobre.

Entretanto, essa crença não é unânime; Wray (1998, 2000b) e Semenova (2007), por exemplo, apontam falhas nela. Apoiados em

evidências históricas,2 argumentam que, antes mesmo de existir um bem comumente aceito nas trocas, a compra e venda (comércio)

era baseada no sistema de talhas3 ou similares, ou seja, à base de créditos e débitos, comprovadamente utilizados na época mesopotâmica (entre o período 4000 a.C e 2500 a.C.).

Além disso, a moeda metálica só surgiu 2.000 anos após as talhas. Ademais, segundo Wray (1998, 2000b), os valores de face das antigas moedas de metais preciosos, mesmo as menos valiosas, eram muito elevados, deixando uma lacuna que permite argumentar que não podem ter sido usadas no comércio diário. Um bom exemplo é a forma mais comum de eletro, uma das moedas mais

antigas da história,4 na qual uma unidade tinha o poder de compra de dez carneiros. Evidencia-se assim a pouca praticidade da moeda para o uso cotidiano, tornando-se uma alternativa menos eficiente de troca em muitos casos, quais sejam, o de compra de bens diários, como comida e bebida. Tal fato contraria a definição que diz que a moeda surgiu para facilitar as trocas em geral.

Por isso, a abordagem da moeda cartalista não segue tal rumo, qual seja, a do surgimento da moeda para facilitar as trocas. A moeda, na visão cartalista, foi criada, originalmente, a fim de pagar tributos. "Já que a moeda não surge como uma mercadoria com características favoráveis, conducente para se tornar um meio de troca universal, tem que obter seu valor através de um mecanismo diferente. Moeda, como uma 'criatura do Estado' é a 'coisa' que é usada para liquidar obrigações tributárias para o Estado" (Semenova, 2007, p.3). Cabe ao Estado estabelecer o que aceita como pagamento de tributos e cobrá-lo da nação, devendo os agentes econômicos obter o que o Estado aceita para o pagamento

desses tributos; é assim que a moeda é imbuída de valor. 5

Essa percepção é corroborada pela análise anterior, na qual se afirmou que as talhas surgiram muito antes da moeda e, assim, a economia já funcionava, ao menos em certas regiões, à base de créditos e débitos, com o pagamento de taxas e tributos entre

estes. 6 Dessa forma, a moeda não surgiu nem teve o seu valor atribuído para facilitar a troca, e sim com a finalidade de pagar tributos, tendo seu valor estabelecido pelo tempo de trabalho necessário para arcar com o pagamento desses tributos.

Acredita-se, portanto, que a moeda surgiu para servir de incentivo a que determinadas quantidades de trabalho sejam destinadas ao Estado soberano, evitando-se a escravidão e estimulando um trabalho mais produtivo, a fim de reduzir a parcela relativa destinada ao Estado. Na verdade, então, é ao estimular o trabalho em prol do Estado que a moeda ganhou/ganha seu valor, através do número de horas de trabalho necessárias para se pagar tributos ao Estado (Semenova, 2007; Wray, 2000b).

A diferença de abordagens refere-se a como a moeda passa a ser aceita dentro da sociedade: ao passo que na visão tradicional a moeda passa a ser aceita devido à função precípua de meio de pagamento, e, assim, apenas como facilitadora de trocas entre agentes econômicos, a teoria da moeda cartalista busca mostrar que a moeda é aceita pelos agentes pela necessidade que estes têm de pagar obrigações com o governo ou outros agentes, ou seja, os defensores dessa teoria têm a função unidade de conta como a genitora da moeda.

O Estado moderno pode tornar moeda amplamente aceita

qualquer coisa que escolher e estabelecer seu valor

desconectado de qualquer bem, mesmo do tipo mais formal [...]

se o Estado estiver disposto a aceitar a moeda proposta como

meio de pagamento de tributos e outras obrigações, o truque

está feito. Todos aqueles que têm obrigações com o Estado

estarão dispostos a aceitar pedaços de papel com os quais

podem saldar as obrigações e todas as outras pessoas estarão

dispostas a aceitar esses pedaços de papel, porque sabem que

os pagadores de tributos, etc., irão aceitá-los, por sua vez.

(Lerner, 1947, p.313)

Wray (2000b, p.12) aprofunda essa passagem de Lerner ao afirmar que o valor real da moeda cartalista depende de quão difícil é obtê-la. Wray passa a explicar e justificar assim a importância do Programa Empregador de Última Instância conjuntamente com o

ferramental de finanças funcionais:7 "se o Estado simplesmente

entregar HPM, 8 seu valor seria próximo a zero, já que qualquer um poderia pagar suas dívidas tributárias simplesmente pedindo HPM. Por outro lado, se o Estado requer uma hora de trabalho duro para obter uma unidade de HPM, então esta unidade 'valeria' uma hora de trabalho duro".

A evolução desse pensamento a respeito da moeda cartalista, ao longo da história, pode ser visto através de Wray (1998), que se baliza, fundamentalmente, em três autores: Smith, Friedrich Knapp e Keynes.

Smith, um autor do século XVIII, apontava, segundo Wray (1998, p.41), que, "se um papel-moeda cujo resgate é incerto é aceito em pagamento de tributos e se não é emitido em excesso relativamente à obrigação tributária, então ele pode não se depreciar relativamente à moeda em espécie".

Essa análise vai no sentido oposto à visão tradicional. Na visão tradicional, a moeda e seu estoque/fluxo não têm forças para alterar variáveis outras que não os preços, sendo uma variável do lado monetário da economia. Na abordagem de Smith, a moeda, apesar de influir nos preços, não age de forma danosa aos preços caso exista em curso uma política fiscal adequada. Além disso, Smith (apud Wray, 1998) defende que os preços e o valor da moeda podem ser controlados/ajustados através da política fiscal, sendo o valor da moeda proveniente das obrigações tributárias, ou seja, da escassez de moeda em conjunto com a preferência pela liquidez resultante das obrigações com os tributos.

Seguindo a linha cronológica dos três autores citados, Knapp (1924) foi aquele que mais discorreu sobre o tema. No início do século XX, quando escreveu The state theory of money, seu texto era o oposto da visão tradicional, a metalista, "de acordo com a qual o valor da moeda deriva do valor do padrão metálico adotado" (Wray, 1998, p.43). Por seu texto ter sido escrito antes da existência de uma força consolidada oposta ao mainstream, o autor cria diversas definições e alegorias de difícil compreensão. Entretanto, como é um importante marco histórico na evolução do pensamento sobre a moeda cartalista, merece ser analisado.

Knapp (1924, p.1-2) começa seu livro afirmando que a numismática não pode explicar a moeda e suas relações/usos/surgimento, pois ela somente estuda sua forma final, material, enquanto a "alma da moeda", expressão usada por ele, reside na conduta legal que regula seu uso: a "moeda é uma criatura de lei" (Knapp, 1924, p.1). O objetivo final de Knapp é, nesse momento, estabelecer onde e

como se encaixam a moeda metálica e o papel-moeda,9 ou seja, redefinir a moeda fora do metalismo. Para isso, o autor passa a definir: meios de pagamento, unidade de valor e exchange-commodity.

O dilema de Knapp é simples: um metal precioso, desde que regulamentado pelo Estado, é uma exchange-commodity e um meio de pagamento ao mesmo tempo, o papel-moeda não. Para Knapp, o papel-moeda (por exemplo, a libra), atrelado a um metal precioso (ouro), não é uma exchange-commodity, pois só serve como meio de pagamento e a sua unidade de valor é uma libra arbitrária, não o tipo de libra na qual os pagamentos são feitos.

Além de não poder servir como exchange-commodity, Knapp não achava que o papel-moeda tivesse um valor ínfimo em relação a um metal precioso, ou seja, diferente dos metalistas, não via o papel-moeda como uma unidade de valor de um dado metal. Enquanto os metalistas defendiam o valor ínfimo em ouro que uma libra (pedaço de papel) valia, Knapp procurava uma forma diferente de definição. Ele queria definir a unidade costumeira de meio de pagamento, o que acreditava ser impossível para os metalistas. Assim, passa a analisar as dívidas adquiridas e suas diferentes formas de pagamento, na tentativa de estabelecer a finalidade da moeda metálica e do papel-moeda.

Tal análise fez Knapp cunhar duas novas definições: dívida nominal e dívida real. A dívida real, segundo Knapp (1924, p.12-9), ocorre

quando o devedor deve saldar o credor de forma 10 authylic , ou seja, uma dívida a ser paga em trigo se puder ser saldada em trigo, o que faz a dívida, nesse caso, ser real. Portanto, como a dívida não é paga com meio de pagamento, mas com exchange-commodity, o valor não muda, no caso, o peso do material. Se a dívida foi adquirida por duas toneladas de trigo, ela será paga em montante igual, desde que a lei de aceitação do material como exchange-commodity não mude. Caso a lei mude e outro material passe a ser considerado no lugar do antigo para o pagamento da dívida, essa dívida passa a ser nominal, pois depende de conversões para ser estabelecida e, às vezes, de tempo/trabalho para ser angariada. Tendo seu valor mudado, mesmo que infimamente, deixa de ser dívida real.

No caso de dívidas 11 lytric , elas sempre serão dívidas nominais, pois a moeda e suas várias (sub)unidades de valor podem deixar de ser um meio de pagamento. Somente essa possibilidade torna nominais as dívidas contraídas em unidades de valor comparativas desse meio de pagamento.

Depois dessa análise inicial, Knapp trata de meios de pagamento

cartais.12 Para Knapp (1924, p.25-6),

nós observamos o fato de que na sociedade humana uma

mercadoria definida, ou, mais precisamente, um material

definido, se transforma em meio de pagamento. Então, vimos

que a noção de meios de pagamento não fica presa a um

material específico. Assim, o conceito meios de pagamento é

libertado da natureza real do material. [...] Isto é o mais

profundo que alguém pode chegar examinando o

autometalismo. A unidade de valor não é mais, sem dúvida,

"real". [...] Dívidas em unidades de valor - dívidas lytric - são

dívidas pagáveis com o material usado para o pagamento no

passado, mesmo que elas tenham sido contraídas em outro

material. [...] Através do autometalismo não existe outro meio

de pagamento que não o metal. Enquanto esse metal for per se

meio de pagamento, o papel-moeda ainda não passou a existir.

Podendo chegar somente até este ponto através do autometalismo, Knapp (1924, p.22-32) procura uma nova forma de rotular a moeda e suas características, encontrando na palavra morfismo o que procurava. Knapp identifica que quando algo, seja o que for, é definido por lei como moeda, ele se transforma em moeda. O autor vai mais longe do que identificar a moeda estabelecida pelo Estado,

utilizando-se também do exemplo da senha 13 recebida quando deixamos um casaco em algum estabelecimento comercial. Essa senha, com seu valor intrínseco sendo irrelevante, serve como meio de pagamento, que nos dá o direito de reaver nosso casaco.

Expandindo esse exemplo para o da moeda cunhada pelo Estado, e tendo cada Estado sua moeda (morfismo), Knapp procura estabelecer uma palavra para designar essa forma física de meio de pagamento que tem a forma de token (símbolo). Encontra a palavra latina charta e transforma-a em adjetivo: chartal. "Cartalismo, então, é simplesmente o uso, de acordo com uma proclamação, de certos meios de pagamento que têm uma forma visível" (Knapp, 1924, p.35). Em outras palavras, no metalismo, uma moeda de 50 g de ouro vale 50 g de ouro e deve pesar 50 g de ouro; já no cartalismo, a moeda é estabelecida por lei, seja essa moeda qual for, e seu valor advém da dificuldade de obtê-la.

A importância dessas definições, para Knapp (1924, p.38), é a possibilidade de responder à pergunta: o que é dinheiro? "Dinheiro sempre significa um meio de pagamento cartalista. Todos os meios de pagamento cartais nós chamamos de dinheiro. A definição de dinheiro é, portanto, 'um meio de pagamento cartal'." Ou seja, a moeda cartalista, através dessa visão de Knapp, pode ser vista desde o tempo das talhas analisadas por Wray e Semenova, quando tokens (símbolos) faziam parte do cotidiano social na forma de talhas, com a função única de pagar dívidas/tributos. Isto porque "a forma cartalista não proíbe o uso de materiais custosos para fazer o meio de pagamento, mas, por outro lado, não o requer. O cartalismo torna o conceito de meios de pagamento independente do material. A forma cartal é a estrutura maior na qual podem ser colocados os meios de pagamento, sejam feitos de metais preciosos ou de material mais pobre" (Knapp, 1924, p.40).

Já Keynes (1936, p.6-7, apud Wray, 1998, p.50), começa a tratar a moeda da seguinte forma: "Knapp aceita como 'moeda' -exatamente o que penso - qualquer coisa que o Estado se comprometa a aceitar em seus guichês de pagamento, seja ou não declarada de curso legal entre os cidadãos". Keynes opõe-se, portanto, segundo Wray (1998, p.50), à visão tradicional de surgimento da moeda como facilitadora de troca: "como Knapp, a análise de Keynes vai além das leis de curso forçado para identificar a 'aceitação' pelo Estado como a chave para determinar o que servirá como moeda". Nesse mesmo sentido estarão as análises de Lerner (1951), Minsky (1986), Wray (1998) e outros.

A importância dessa passagem de Keynes, apesar de não acrescentar nada à teoria da moeda cartalista, mostra que o principal economista do século XX é um adepto dessa vertente do surgimento da moeda.

Assim, a evolução dessa linha de pensamento conduziu ao desenvolvimento da teoria cartalista, chamada por Wray (2000b) de neo-chartalist (novo-cartalista), a qual diz que

a ideia central da visão alternativa14 é que o valor do dinheiro é

baseado no poder da autoridade emissora, e não por qualquer

metal precioso incorporado ou que lhe sirva de suporte.

Portanto, cartalistas conferem um papel fundamental ao Estado

na evolução e uso do dinheiro. Para a maior parte, essa

evolução não está associada à redução de custos de troca de

transações. Pelo contrário, a evolução da moeda está

associada às necessidades de o Estado aumentar seu poder de

comandar recursos através da monetização de seus gastos e

poder de tributação. Assim, moeda e política monetária estão

intrinsecamente associadas à soberania política e autoridade

fiscal. (Wray, 2000b, p.3)

Essa diferente abordagem de moeda traz implicações importantes para o modo de se entender a economia. Se o governo, segundo Wray (1998, 2000b, 2006), tem a capacidade de influir diretamente no valor da moeda, através dos tributos que cobra da sociedade - ao manter relativamente escassa a quantidade de moeda disponível -, ele necessitará do dinheiro da população para manter essa escassez relativa, ao mesmo tempo em que a sociedade necessitará da moeda estabelecida pelo governo para arcar com suas obrigações. "Isto significa que o governo pode 'comprar' qualquer coisa que esteja à venda com seu dinheiro, apenas pelo fornecimento desse dinheiro" (Wray, 1998, p.38). Tendo isso em mente, muda-se a função das políticas monetárias e fiscais. A primeira teria como objetivo fixar as taxas de juros, enquanto a segunda passaria a ter a finalidade precípua de aumentar ou diminuir a estabilidade do valor da moeda, pela manutenção da moeda (e/ou de outros passivos emitidos pelo governo) em níveis relativamente escassos (Keynes, 1936, cap.17). Com esses determinantes acima, Lerner (1943, p.313) direciona sua análise à noção de que "depressão somente ocorre se o volume de moeda gasta for insuficiente. Inflação somente ocorre se a quantidade de moeda gasta for excessiva".

Portanto, é de responsabilidade do governo o bom andamento da economia (Minsky, 1986), seja evitando inflação indesejada ou impedindo/atenuando uma recessão utilizando o controle que detém sobre a moeda. O controle do governo sobre a moeda, segundo Lerner (1943), não se restringe à sua capacidade de criá-la para a sociedade; o governo possui também a capacidade de manter estável seu valor. Os fatores fundamentais para manter o valor da moeda "estão na determinação das taxas de salário e na determinação das taxas de mark-up dos preços de venda sobre os custos" (Lerner, 1943, p.314-5).

Essa crença do surgimento da moeda como facilitadora de trocas levou à criação de falsos paradigmas acerca da importância da

moeda nos dias de hoje. 15 Para o mainstream, a moeda é um véu, que permeia o lado monetário e não a parte real da economia. Já os adeptos da teoria cartalista apontam para sua importância no lado real da economia, com os seus impactos imediatos sobre a relação entre Estado e nação. Essa mudança nos leva a propostas de políticas macroeconômicas (tanto fiscais quanto monetárias) bastante diversas das usuais.

Apesar de ser consensual a procura pelo pleno emprego pelas diversas escolas econômicas, as amarras criadas e as inevitáveis perdas advindas da visão tradicional da moeda são importantes e não devem ser relegadas ao segundo plano. A teoria da moeda cartalista fundamentou os conceitos de Lerner em seu aparato das finanças funcionais, bem como influenciou Keynes, Minsky, Wray e outros em seus trabalhos.

 

Introdução às finanças funcionais

Essa teoria tem como seu principal proponente Abba P. Lerner (1903-1982), o qual, como salientado no tópico anterior, propõe que o governo influencie a economia, para que esta não "sofra" de inflação ou recessão danosa, utilizando-se tanto da sua capacidade de gastar como de efetuar políticas monetárias (Minsky, 1986; Chick & Dow, 2002), tendo como objetivo final alcançar o pleno emprego e, ao mesmo tempo, índices reduzidos de inflação.

Essa percepção de Lerner (1941, 1943, 1951) sobre as variáveis antes mencionadas está intimamente ligada a um maior controle das oscilações dentro dos ciclos de negócios da economia. Em um artigo de 1941, "The economic steering wheel", Lerner discorre sobre o frequente fato de os governos não terem maior controle sobre as bruscas variações econômicas que resultam em inflação ou crise econômica e sugere a variável gastos do governo como forma de manter menos acentuadas as oscilações dentro do ciclo.

Lerner (1941) defende, então, a necessidade de o governo ser o mantenedor do bom andamento da economia. Utiliza-se de uma alegoria para justificar suas afirmações: imagine um carro sem volante trafegando em uma estrada construída para levar o carro do ponto A ao ponto B. Em vez de nós dirigirmos o carro com o volante, nessa alegoria, cientistas criaram uma pista especial que garante que o carro não saia da estrada e que, ao mesmo tempo, esses cientistas estudam constantemente formas de aperfeiçoar a pista. Lerner (1941) nos diz que o objetivo do estudo dos ciclos de negócios é exatamente este: melhorar a "pista econômica" através dos estudos dos motivos de ainda existirem acidentes na pista, a fim de que não exista a necessidade de um condutor ao volante, no caso, o governo, dirigindo a economia com a finalidade de sair do ponto A e chegar ao ponto B. Caberia, dessa forma, essencialmente às forças do mercado (a pista) nos conduzir pelo percurso. Entretanto, para Lerner (1951, p.307), "não necessitamos saber nada além de que as depressões são causadas por gastos insuficientes e a inflação por excesso de gastos para saber o que precisa ser mudado para prevenir inflação e depressão... É mais importante prevenir os ciclos de negócios do que os explicar".

Para isso, Lerner propõe um condutor ao volante, o governo, mas com uma postura sobre seus gastos diferente da usual, para que, assim, possa alcançar um melhor funcionamento da economia. Vale ressaltar que não é proposta uma política inflacionária, pois a primeira lei das finanças funcionais é de que o "gasto total pode ser mantido no nível requerido, o qual será suficiente para comprar os bens que podem ser produzidos por todos aqueles que querem trabalhar, e ainda não suficiente para gerar inflação por demandar (a preços correntes) mais do que pode ser produzido" (Lerner, 1943, p.40).

Essa mudança de postura com relação a gastos públicos, em Lerner (1951), tem impacto sobre os determinantes da atividade econômica. Nesse caso, ele se refere ao montante gasto em bens e serviços que podem ser produzidos, sendo que o aumento de gastos (do patamar atual, tradicional, para um no qual o governo intervenha mais na economia) tem efeito direto sobre a oferta desses bens e serviços, enquanto a oscilação causada no nível de

preços, se ocorrer, será somente temporária.16 Outro importante fator considerado por Lerner (1951) é que um aumento dos gastos, quando não existe maneira de aumentar a produção/oferta (ou seja, em uma situação de pleno emprego), gerará oscilação no nível de

preços não temporária, diferente do que foi visto acima, 17 quando a oferta pode ser aumentada.

Utilizar-se, segundo Lerner (1943), de tal instrumental para controle da inflação e crescimento pode gerar déficit público, mas este é um fator menos determinante para continuar ou não com a política mencionada. O mais importante é manter uma taxa de gastos em um patamar que não gere nem inflação, nem desemprego. Ademais, como visto antes, no longo prazo, a sustentabilidade das finanças públicas, a fim de manter razoavelmente estável o valor da moeda, é um dos objetivos da política econômica (Kregel, 1985, 1998; Wray, 1998).

A pergunta "natural" que emerge neste momento é: de onde sairá o dinheiro para esse aumento dos gastos? A resposta repete-se em Lerner (1941, 1943, 1951), Minsky (1986), Wray (1998), dentre outros: basicamente, "imprimindo mais dinheiro". Lerner (1951, p.8) acrescenta quatro fatores importantes às demais explicações presentes nesta seção: 1) um aumento no montante de dinheiro não tem necessariamente relação direta com inflação; 2) esse aumento no montante de dinheiro na economia não é importante, a menos que crie um aumento de gastos por parte de algum agente; 3) um aumento nos gastos é o que se faz necessário para aumentar o emprego na economia; 4) como visto anteriormente, se o aumento de gastos for realizado enquanto for possível aumentar a oferta da economia, não se incorrerá em elevação permanente do nível de preços.

Entretanto, devem-se ter em mente algumas considerações, segundo Lerner. Será bem possível que o governo sofra déficits por um período (mesmo longo), mas isto não deve gerar dano ou perda para a sociedade, desde que as propostas de finanças funcionais continuem a ser aplicadas para manter o nível de emprego elevado e a inflação controlada, porque a aplicação empírica dessa teoria tende, no longo prazo, a um orçamento sustentável, com alto nível de emprego e baixa inflação, dada a elevada atividade econômica, com maior arrecadação, menores gastos com desempregados,

etc. 18

Além do déficit governamental, outra variável afetada diretamente pelo aumento da moeda, segundo Lerner (1941), é a taxa de juros. Isto se dá pela maior disponibilidade de dinheiro, advinda do aumento dos gastos do governo, para os tomadores de empréstimos. Como existe mais dinheiro na economia, não é lucrativo deixá-lo "parado" (entesourado), ainda mais que há uma tendência à queda da taxa de juros e a um consequente aumento do preço dos ativos: portanto, melhor é emprestar o quanto antes esse dinheiro ou comprar papéis que rendam juros. Portanto, com essa maior quantidade de dinheiro na economia, a taxa de juros declinará, devendo acarretar um aumento nos investimentos, pois projetos que não eram lucrativos devido à taxa de juros anterior passam a sê-lo.

Caso esse aumento nos investimentos se mostre indesejado, o governo pode intervir e aumentar essa taxa de juros, amparado pela segunda lei da regulação do emprego, que diz que "o governo deve manter a taxa de juros que induz a taxa de investimento ótima, tomando emprestado dinheiro quando a taxa de juros for muito baixa e emprestando (ou recomprando empréstimos) quando a taxa de juros for muito alta" (Lerner, 1951, p.10-1).

As duas leis apresentadas por Lerner seriam o volante da economia, na alegoria apresentada anteriormente. São essas as diretrizes necessárias para que a economia possa percorrer seu caminho sem oscilações acentuadas do ciclo dos negócios. Porém, o funcionamento básico das finanças funcionais requer um aprofundamento das variáveis envolvidas para seu entendimento completo.

 

As variáveis das finanças funcionais

Emprego, gastos, consumo, renda, investimento e taxas de juros: são essas as variáveis para as quais se deve ter mais atenção, quando tratamos do funcionamento das finanças funcionais. Sobre a primeira variável, pode-se dizer, seguindo Lerner (1951), que, para um agente econômico encontrar emprego, é necessário alguém disposto a contratá-lo. Para que tal fato ocorra, é necessário que o contratante tenha perspectivas de rendimentos positivos em relação à compra do que será ofertado, fato que também determinará a quantidade de pessoas que se irá empregar (Keynes, 1936, Cap.3).

Quanto se espera vender e, assim, quantas pessoas serão empregadas para produzir essas mercadorias e serviços, depende dos gastos correntes e futuros da população (pessoas físicas e jurídicas), bem como do governo (Keynes, 1936). Lerner (1951, p.48) está preocupado com o nível geral de emprego na economia. Seu aparato, das finanças funcionais, não está direcionado para a resolução dos problemas de um setor específico, portanto não se preocupa com o nível de emprego ou com o quanto é consumido ou gasto em determinados setores. Sua preocupação é com o desempenho dessas variáveis para a economia como um todo. Isso implica dizer que o nível de emprego depende de quanto é gasto na economia como um todo, em todos os bens e serviços produzidos por ela e não em quanto é gasto na compra de um produto específico em detrimento de outro.

O nível geral de emprego depende, assim, da taxa total em que

a moeda está sendo gasta na compra de todos os serviços e

bens produzidos correntemente. Uma política de pleno emprego

precisa, portanto, consistir de medidas para alcançar e manter a

taxa apropriada de gasto total de moeda. (Lerner, 1951, p.48)

O que, então, determina o gasto na economia, já que essa variável é de vital importância para o nível de emprego, é, segundo Lerner, o consumo e o investimento: consumo das famílias, investimentos do

setor privado, e a ação do governo em ambas as variáveis. 19 Como o que é analisado é o fluxo de gastos e não o estoque de moeda na economia, é possível dizer que esse fluxo é composto por investimento e consumo, em uma economia fechada (ou com saldo zero na balança de transações correntes) e com finanças públicas igualmente "equilibradas". Sendo assim, "o nível de emprego depende da taxa total de gastos e a taxa de gastos consiste de [...] consumo e investimento" (Lerner, 1951 p.61).

Pode-se, consequentemente, afirmar, através de Lerner, que os gastos totais compõem-se de investimentos, consumo, gastos do governo (em uma economia com governo) e exportações e importações (em uma economia aberta); e que, entre empresas, governo e famílias, a variável agregada que detém maior peso nos gastos são as famílias (consumo, portanto). Então,

o ganho de renda é idêntico à venda de serviços ou de bens

que incorporam tais serviços. Mas nada pode ser vendido a

menos que tenha alguém que gaste dinheiro na compra do que

está sendo vendido. O ganho de renda é ele mesmo

dependente do gasto. (Ibidem, p.64)

Desse modo, temos a tautologia de que renda e gastos são iguais; porém, de acordo com o princípio da demanda efetiva, são os gastos que geram a renda, e não o inverso. No entanto, podemos adicionar que uma parte dos gastos tem uma conexão não fixa com a renda recebida, vale dizer, o consumo equivale ex post a uma parcela da renda ganha dos consumidores, tomados individual ou agregadamente (e, portanto, também como multiplicador ex post, individual ou agregado). Lerner (1951), então, assim como Keynes (1936), aponta a relação entre a renda e o consumo, chamando-a

de propensão a consumir.20 Sabendo-se a renda e a propensão a consumir de um indivíduo, ou mesmo de uma nação, torna-se possível descobrir o consumo, uma das variáveis importantes apontadas pelo autor para entendermos as finanças funcionais, a partir de certo nível de investimento e/ou renda, supondo-se que essa propensão permaneça razoavelmente estável. Neste ponto, retorna-se à tautologia anterior, isto porque o consumo depende da renda, enquanto a renda se iguala aos gastos. O consumo médio, portanto, só pode aumentar se a renda aumentar ou, em menor escala, com um aumento na propensão a consumir. Já a renda só irá aumentar com um aumento dos gastos totais realizados na economia.

Assim, o investimento pode tanto ser adicionado diretamente à renda quanto via seus efeitos sobre o consumo, através do mecanismo "multiplicador", em que um investimento adicional gera um pouco mais de renda que deve gerar um pouco mais de consumo, em um pequeno ciclo que, no fim, será maior do que a simples adição de investimento (inicial) à renda. Adicionalmente, a diferença entre renda e gastos que define o investimento será também igual à poupança, como em Keynes. Lerner explica também:

[o] montante realmente poupado nunca pode ser diferente do

montante realmente investido. Existe um nível de renda no qual

esse montante de poupança está em sintonia com a propensão

para poupar. Este será o nível que a renda nacional tenderá a

alcançar. (Ibidem, p.77)

Agora pode-se estabelecer a quinta variável mencionada no início desta subseção, o investimento. Para Lerner, essa variável é caracterizada por gastos que não são imediatamente consumidos, como a compra de máquinas ou a composição de estoque. Assim, qualquer fator que influencie os gastos em bens de consumo não imediatos é um determinante do investimento. Como dito anteriormente, essa variável é influenciada pelo setor privado e pelo governo. Entretanto, ambos dependem de benefícios futuros e custos presentes para determiná-lo. Sabemos que esta dependência está intimamente ligada às expectativas dos investidores sobre o futuro da economia, bem como a elementos técnicos (a possibilidade da existência de máquinas mais avançadas em um futuro não muito distante, ou postergar os investimentos o máximo possível). Entretanto, segundo (Lerner, 1951, p.90), "o governo pode investir em projetos não lucrativos, porém socialmente benéficos", e mais: o governo pode melhorar as expectativas sobre o futuro com tais investimentos não lucrativos.

Também há o setor privado, que, pelo fato de as expectativas dos agentes estarem ligadas ao futuro, dependem de outra variável econômica, os juros, que, em certa medida (considerando também a política monetária), são uma resposta às incertezas do tempo distante, proporcionando-nos uma medida da preferência pela liquidez dos credores (potenciais). Os juros são um dos determinantes na decisão dos investidores de tomarem empréstimos ou não, a fim de investirem ou não e, como consequência, aumentarem ou não a renda total, gerando assim mais ou menos emprego (Lerner, 1951; Keynes, 1936, cap.17). Isto porque, se o investidor tomar emprestado para poder investir, ele terá que obter retornos futuros suficientemente elevados para manter a empresa e pagar os juros do empréstimo, saldando sua dívida e, quanto maiores os juros, maiores terão que ser esses benefícios futuros. Caso o dinheiro seja próprio, existe a possibilidade de não investir, para emprestar e ganhar os juros para si.

Um caminho alternativo para chegar à solução é dizer que, já

que a poupança deve ser igual ao investimento, a renda

continuará aumentando até alcançar o nível em que as pessoas

querem poupar tanto quanto está sendo investido. [...] O público

irá, portanto, aumentar seu consumo em uma tentativa de

reduzir sua poupança ao patamar indicado por sua propensão

para poupar (que é somente outro aspecto da propensão a

consumir). O efeito no aumento do gasto é, entretanto, não

reduzir a poupança total [...], mas aumentar a renda total.

(Lerner, 1951, p.94)

Portanto, de um lado, temos o governo, que pode investir sem as amarras da necessidade de busca pelo lucro, da qual, no geral, o setor privado, por outro lado, não pode abrir mão. Com Lerner evidencia-se que um gasto do governo com finalidade social, como a construção de um porto, pode gerar expectativas positivas no presente para o setor privado, estimulando-o a investir, ajudando o governo a aumentar o investimento total, e, assim, gerando impacto na renda e no emprego, por meio do processo multiplicador e até mesmo gerando, por esse meio, aumentos posteriores das receitas tributárias.

O papel do investimento é, assim, fundamental para o bom andamento da economia. Sendo o investimento uma variável sobre a qual o governo pode influir, Lerner propõe uma maior/melhor utilização dessa variável pelo governo, com a finalidade de aumentar o nível geral de emprego na economia, também através do seu impacto sobre o consumo.

Resta determinar a taxa de juros, a fim de compreendermos melhor o investimento (atrelado à propensão a consumir ex ante, isto é, como expectativa tanto para investimento e renda quanto para consumo) e com isso o impacto do investimento sobre a renda e o volume de emprego. Lerner (1951) explica a taxa de juros como sendo o preço cobrado sobre o dinheiro emprestado, que se estabelece na esfera dos empréstimos de moeda, sendo essa variável "ajustada" pelo desejo dos tomadores de empréstimos de contrair empréstimos e pela disposição dos emprestadores em

concedê-los.21 Para Lerner (1951, p.114), "a taxa de juros é determinada pela oferta de moeda disponível e a quantidade de moeda que o público quer manter em seus cash-balances".

Trata-se, portanto, de uma teoria que leva em conta a preferência pela liquidez e o cash-balance dos agentes econômicos, a qual, de um lado, tem o governo (banco central) ofertando uma quantidade de moeda (um estoque de moeda) que pode ser influenciada pelo setor privado, por exemplo, pela pressão por maior oferta e/ou pelo crescimento dos empréstimos pelo setor bancário. Do outro lado, há os outros agentes, demandando moeda, devido a sua preferência pela liquidez: o encontro dessas forças, como em Keynes (1936), determina a taxa de juros. Para Lerner (1951), nem poupança nem investimento são fatores relevantes para a determinação da taxa de juros, mas sim o que os agentes econômicos tentam fazer com seus cash-balances.

Para Lerner, o ajuste se dá dessa forma porque os agentes econômicos, como frisado, tentam mudar seu cash-balance. Já que não se pode mudar a quantidade de moeda na mão dos agentes sem aumentar a quantidade de moeda em circulação na economia, o que flutua é a taxa de juros, dado o que os agentes tentam fazer com seus cash-balances e sua preferência pela liquidez. Torna-se, portanto, mais claro por que Lerner (1951) afirma que a taxa de juros é determinada quando a força "demanda por liquidez" for igual à quantidade de moeda disponível na economia, em vez de simplesmente dizer que a taxa de juros é determinada pelas forças demanda e oferta de moeda.

Uma figura extraída de Lerner (1951, p.137) pode ajudar a visualizar

as relações das variáveis22 tratadas na Figura 1.

Figura 1 – Relação das variáveis em finanças funcionais

Vale destacar nessa figura, assim como Lerner o fez, que a estrutura representada tem três das quatro variáveis que sustentam toda a teoria, não independentes. Muito pelo contrário, são variáveis que dependem, e muito, de outras funções da própria estrutura. As relações entre as variáveis descritas são necessárias para o entendimento da quantidade de gastos adequada, em uma economia, para gerar uma produção suficiente que corresponda a um determinado nível de renda ou produto esperado, capaz de aumentar ou manter um alto índice de emprego - no limite, como neste texto, o pleno emprego.

Agora que foi explicada uma série de relações entre variáveis, pode-se dizer, segundo Lerner (1951, p.122), que:

O volume de emprego depende do total de moeda gasta na

produção de bens e serviços como um todo. Gastos totais

consistem de [consumo e investimento]. O consumo depende

principalmente da renda e o consumo é expresso pela fórmula

que chamamos de propensão a consumir. O investimento

depende dos custos presentes de fazê-lo - da oportunidade de

investir, por um lado, e da taxa de juros, pelo outro. Finalmente,

a taxa de juros é determinada por sua interação entre o estoque

de moeda disponível para o público reter e o grau em que o

público quer reter sua riqueza na forma de cash balances

líquidos - sua preferência pela liquidez. Com essa série de

relações podemos começar... e construir uma explicação para a

determinação do volume de emprego.

 

Finanças funcionais

O perfeito funcionamento das finanças funcionais, em conjunto com o desejo político para isso, pode levar a economia a um maior volume de emprego, até mesmo ao pleno emprego. Isto porque, se o nível de emprego estiver abaixo do desejável, basta, segundo Lerner, aumentar os gastos (que gerem consumo ou investimento, tanto governamental quanto privado) para aumentar o número de pessoas empregadas. Cabe salientar, uma vez mais, que essa teoria não se esquiva de um potencial grande problema: a instabilidade de preços.

Assim, se na economia estiver ocorrendo inflação é porque existe um excesso de gastos e uma intervenção governamental nos elementos que definem os gastos totais para que a pressão seja amenizada é recomendada; e, caso a economia apresente deflação ou estagnação, uma atuação similar é igualmente recomendada, mas no sentido inverso, ou seja, de ampliação de gastos. Outra fonte, segundo Lerner (1951, p.193), para a instabilidade de preços advém do poder de barganha do trabalhador. Quando existe um alto número de desempregados, os salários são forçados para baixo, o que reduz ainda mais a renda da economia e, assim, a capacidade de gastar desses agentes (via multiplicador - ver também Kalecki, 1954), e, quando o desemprego é muito baixo, a pressão por maiores salários é mais viável, podendo levar a uma alta dos preços.

No lado dos gastos, sabemos que o governo pode aumentá-los simplesmente gastando mais ou também pode reduzir a carga tributária para que a população possa gastar mais. Sobre política fiscal, Lerner faz uma importante ressalva: "A tributação nunca deve ser realizada meramente porque o governo precisa realizar pagamentos em moeda" (Lerner, 1943, p.40, grifos no original). Para Lerner, a política fiscal deve ser tratada exclusivamente pelos seus efeitos sobre a sociedade. Aumentar a carga tributária acarretará uma sociedade com menos dinheiro para gastar. Portanto, o único efeito real do aumento tributário é deixar a população com menos dinheiro. Portanto, tal redução na quantidade de dinheiro disponível ao setor não governamental só deve ser feita quando for necessário que a sociedade tenha menos dinheiro para gastar, a fim de alcançar um maior controle inflacionário. Isso é verdade somente porque a moeda é uma "criatura do Estado" na visão de moeda cartalista.

Já o poder de barganha dos trabalhadores deve ser visto, de acordo com Lerner (1951, p.208), pela necessidade de alguma fixidez salarial, mas não sua completa rigidez ou completa falta de poder de barganha. Assim, a política econômica deve deter algum controle

sobre essa variável macroeconômica.23

Sobre o poder da barganha salarial, Lerner (1951) explica que as economias, na realidade, possuem dois patamares de pleno emprego, o baixo e o alto: no primeiro, uma elevação do emprego, podendo transferir-se para um aumento exagerado de salários, levaria a um aumento de preços, impossibilitando a consecução de

um alto pleno emprego. 24 Para o autor de Economics of employment, o fato se deve ao poder de barganha dos trabalhadores: "por isto precisamos de uma política salarial que previna o aumento inflacionário dos salários que resulte em baixo pleno emprego ao invés de alto pleno emprego" (Lerner, 1951 p.209).

Lerner não está aqui preocupado com os salários reais da economia, mas sim com os salários nominais, afirmando que, para uma economia passar do baixo pleno emprego para o alto, é necessário que o governo possua algum controle sobre a taxa de salário nominal. Uma pergunta é: por que não controlar o salário real? Segundo Lerner, o governo pode influenciar o salário nominal, mas não o real, porque quem define os preços na economia não é o governo ou somente ele. Portanto, uma fonte estabilizadora da moeda seria uma política consequente de salário nominal.

Um controle sobre os salários nominais, segundo Lerner, tem impacto sobre os custos e a produtividade. O aumento salarial não poderia ser maior do que o ganho de produtividade, caso contrário geraria pressões inflacionárias ou, ao menos, uma compressão de

mark-ups 25 . Essa linha de pensamento leva à preferência de Lerner pelo não controle simultâneo de salários e preços. Assim, para termos alto pleno emprego, devemos ter uma política salarial adequada e não uma política direta de preços, ou seja, apenas um controle indireto destes últimos: "Se estabilizarmos os preços limitando o gasto, estamos na verdade segurando a subida dos preços mantendo baixa a demanda, no nível em que o poder de

barganha dos trabalhadores já não é excessivo"26 (Lerner, 1951, p.229).

O escopo de Lerner (1951), nesse sentido, restringe-se ao impacto que os gastos governamentais geram sobre os salários nominais. Em uma economia em que o estoque de moeda é insuficiente até mesmo para gerar o baixo pleno emprego, um aumento do salário nominal acarretará inflação, não pelo aumento do salário em si, mas por essa escassez de moeda na economia, advinda de uma má condução da política monetária. Isto porque, caso existisse um maior estoque de moeda na economia, o aumento do salário nominal não geraria inflação, já que haveria uma resposta da oferta a essa demanda ampliada, tendo como consequência uma diminuição das pressões inflacionárias.

Para tal condição delineada por Lerner ser estabelecida, a política salarial deve ser focada em salários em indústrias/regiões específicas. Entretanto, seu resultado deve impactar preços e

rendas de forma ampla.27 Para tal, existem duas pré-condições: "manter o pleno emprego através de demanda adequada de moeda [e] a maior remoção possível de todas as resistências artificiais e desnecessárias ou restrições ao movimento dos trabalhadores para qualquer ocupação em qualquer parte da economia" (Lerner, 1951, p.212-3).

No que diz respeito à segunda condição, sua importância reside no ganho de produtividade advindo de uma política de salário nominal. Lerner argumenta que uma grande mobilidade trabalhista faria com que os trabalhadores fossem aproveitados nos empregos em que são mais eficientes e para os quais os trabalhadores seriam atraídos naturalmente, por exemplo, pelo fato de pagarem maiores salários devido a maiores produtividades (Keynes, 1936), as quais levarão a

menores pressões salariais sobre 28 mark-ups e preços.

No lado da primeira condição o governo tem à sua disposição, segundo Lerner, três pares de instrumentos fiscais e/ou monetários para ajustar os gastos totais: primeiro, pode aumentar ou diminuir as compras de produtos ou serviços; segundo, pode induzir os agentes econômicos a gastar mais ou menos, através de políticas sociais; e, por fim, pode influir no mercado de empréstimos, com a compra ou venda de títulos.

Sobre esse último tipo de ajuste que o governo pode fazer, a segunda lei das finanças funcionais acrescenta que "o governo deveria tomar emprestado somente se desejar que o público tenha menos moeda e mais títulos do governo, pois estes são os efeitos

de empréstimos governamentais" 29 (Lerner, 1943, p.40).

Com essa segunda lei, podemos notar, então, qual é o impacto desejado da venda de títulos sobre a economia, na perspectiva de finanças funcionais: a escolha entre quantidade desejada de moeda e de títulos é pertinente à política monetária, a fim de determinar, na margem, as taxas de juros almejadas, a fim de que a economia não se encontre em deflação ou inflação (Lerner, 1943; Wray, 1998).

Assim, segundo Lerner (1943), as finanças funcionais podem ser caracterizadas por não ter o orçamento governamental "equilibrado" como objetivo central - apesar de defender, como vimos, sua sustentabilidade no longo prazo -, mas sim o ajuste dos gastos com

relação à inflação e ao desemprego, através da primeira lei.30 Por meio da segunda lei, almeja-se o controle da taxa de juros, para se atingir um nível de investimento desejado. Portanto, a política econômica visa criar, destruir ou acumular moeda e outros títulos públicos, a fim de sustentar essas duas leis.

Qual é então o objetivo das leis das finanças funcionais? Que o governo gere pleno emprego se o setor privado não tiver forças para gerá-lo por si só. "Disto decorre que, se a renda nacional dever ser mantida em um patamar elevado, o governo tem que manter suas contribuições ao gasto pelo tempo em que o gasto privado for insuficiente por si só para prover pleno emprego" (Lerner, 1943, p.44).

O que deve acontecer quando o setor privado puder prover pleno emprego? O déficit público irá tender a zero ou mesmo a um superávit, pois não haverá a necessidade de continuar com elevados gastos públicos para manter ou gerar o pleno emprego. Isto porque, segundo Lerner (1943), um dos principais determinantes para o investimento privado, a incerteza quanto ao futuro, estará sendo amplamente minimizado por uma política que busca um alto nível de atividade econômica, aumentando assim a confiança dos investidores em financiarem per se o pleno emprego (Minsky, 1986). Continuando nessa mesma linha, esse crescimento privado gerará um aumento na arrecadação tributária mesmo que as alíquotas não mudem e, como o aumento da receita não reflete uma diminuição na renda da população, antes pelo contrário - já que é decorrente de uma ampliação da renda nacional -, ele pode ser totalmente destinado ao pagamento e/ou estabilidade da dívida

pública nacional.31

A principal resistência às finanças funcionais é a preocupação com o controle de preços, devido à possibilidade de aumento de moeda pela simples criação da mesma. De acordo com Lerner (1951, p.132), esta não é uma preocupação correta, já que um pouco de inflação em consequência do aumento de gastos é exatamente o que uma economia precisa, quando sofre de insuficiência em seus gastos totais. Quando o inverso é realidade e uma deflação está em curso - ademais, nem sempre caracterizada por uma baixa de preços sistemática -, não se deve deixar a situação se agravar quando se pode simplesmente aumentar os gastos e/ou reduzir as taxas de juros, via políticas fiscal e/ou monetária. Assim, o que não se pode ter é uma economia desajustada quando se tem os

mecanismos para contornar a situação.32

Acredita-se, portanto, que uma inflação que se deflagrou após um aumento dos gastos do governo, aumento este justificado por não se ter alcançado o baixo pleno emprego, advém de outras imperfeições da economia e não do aumento do gasto em si. Imperfeições como uma política fiscal muito frouxa ou dirigida a setores errados da economia, gastos realizados em setores errados, política de juros equivocada e contrária às finanças funcionais, dentre outras.

 

Detalhes sobre finanças funcionais

Vimos as interações entre variáveis, bem como o funcionamento das finanças funcionais, isto tudo para alcançarmos o pleno emprego. Mas por quê? De acordo com Lerner (1951, p.31-41), "os ganhos econômicos em decorrência do pleno emprego são enormes"; por exemplo, o pleno emprego nos daria uma maior mobilidade trabalhista; reduziria o desemprego friccional, o subemprego, a incerteza e, com isso, diminuiria as desigualdades sociais e a discriminação trabalhista (de idade e sexo). Por fim, aumentaria a capacidade de se gerar progresso sustentado e disseminado por toda a sociedade.

Pode-se pensar, por outro lado, que, pelo fato de a maioria dos países estar tão longe do pleno emprego, a aplicação das finanças funcionais traria mais malefícios do que benefícios. Entretanto, segundo Lerner (1951, p.142), o aparato dessa teoria é topsy-turvy, ou seja, às avessas, em completa confusão, em relação às teorias econômicas usuais, e um país com alta taxa de desemprego é uma economia upside-down (de ponta-cabeça), que necessita de medidas geralmente consideradas deletérias (contrárias ao bom senso). Assim,

Política econômica em completa confusão é exatamente o que

é apropriado para uma economia que está sofrendo de

desemprego. Uma economia sofrendo de desemprego é uma

economia de cabeça para baixo para a qual somente uma

política em completa confusão é de alguma utilidade.

Isto porque, para Lerner (1951, p.143), políticas right-side-up (com o lado correto para cima) devem ser sempre postas em prática visando ao melhor uso dos recursos, já que os recursos são escassos em uma economia que não está de cabeça para baixo (topsy-turvy). Por outro lado, em uma nação topsy-turvy, não são os recursos que são escassos, mas sim a oferta de postos de trabalho e a moeda, que não possibilitam sua utilização plena: "onde existe desemprego, a eficiência não é econômica" (Lerner, 1951, p.143), porque, nesse caso, políticas para aumentar a eficiência, utilizando os recursos de forma mais eficaz, gerarão mais desemprego. Porém, como o trabalho é desejável e sua alternativa não é desfrutar de lazer, mas sim o desemprego, deve-se ressaltar que

a ideia de que a ciência econômica das finanças funcionais é

"ciência econômica de depressão" é descabida, e a lição de

economia em completa confusão não diz que desperdício deve

ser aceito no lugar de economia, mas que a ciência econômica

em completa confusão deve ser eliminada colocando um fim,

através das finanças funcionais, à economia de cabeça para

baixo do desemprego, para a qual é apropriada. (Lerner, 1951,

p.150)

Não se pode esperar, em adição, que os próprios agentes econômicos combatam a inflação ou deflação e alcancem o pleno emprego porque, segundo Lerner (1951), seus interesses pessoais não necessariamente vão ao encontro dos interesses nacionais. Isso acontece pela tentativa de antecipação dos eventos futuros: assim, se os agentes preveem uma crise no futuro, ao invés de investirem ou consumirem mais para evitar a crise, eles tenderão a conter seus gastos, para poderem enfrentar a crise, de onde concluímos que o que é racional em termos individuais não o é em termos coletivos (Dow, 1985), e é por esse motivo que a intervenção governamental sem fins lucrativos, e sim sociais, se faz necessária para alcançar o pleno emprego.

 

Finanças funcionais e a dívida pública

A tributação, como demonstrado anteriormente, só deve ser analisada pelas suas implicações para a sociedade, por meio da verificação da quantidade de moeda e de outros títulos em poder do público, e não por proporcionar caixa ao governo, já que se pode imprimir dinheiro para alcançar essa finalidade.

Segundo Lerner (1951), se o governo decidir incorrer em déficits, e deveria fazer isso se constatar que os gastos totais na economia são insuficientes para o máximo crescimento dentro de padrões não inflacionários e a geração de pleno emprego, pode se tornar incapaz de imprimir dinheiro, caso isso eleve por demais a liquidez da economia. Ou seja, caso isso possa ocorrer, diminuindo excessivamente a taxa de juros, o governo seria obrigado a tomar empréstimos que ajudariam a não aumentar a liquidez, colocando a taxa de juros nos níveis desejados e inibindo investimentos e consumo excessivos, isto é, além do pleno emprego.

E por que então o déficit público não deveria ser evitado? Segundo Lerner, a visão usual que se tem desse assunto é turva. Pensa-se em déficit público da mesma forma que se imagina déficit pessoal, quando na verdade estamos falando do orçamento do governo da nação. Quando uma nação possui déficit público, ela acaba por dever a si própria, diferentemente da realidade doméstica, em que devemos a outrem. Seguindo essa linha de pensamento, o déficit governamental é visto como riqueza nas mãos dos agentes econômicos, pois, enquanto o governo deve aos seus cidadãos uma quantia representada por títulos, os cidadãos estarão "mais ricos" pela mesma quantia. Portanto, para Lerner, mesmo o pagamento de juros sobre a dívida não constitui um empobrecimento ou enriquecimento da nação, mantendo inalterada a riqueza nacional.

Nem mesmo um limite arbitrário é necessário, pois em finanças funcionais tem-se um limite natural, como veremos mais adiante, e "a dívida nacional não irá, todavia, subir indefinidamente, mantendo-se em algum limite não estabelecido por nós, mas pelas condições de nossa economia" (Lerner, 1951, p.274). Além disso, se os objetivos das finanças funcionais (prosperidade e estabilidade) são importantes e aceitos (com a utilização dos mecanismos apresentados por Lerner) quando se tem um déficit público pequeno, também o deveriam ser quando esse déficit estiver alto.

Não se deve, para Lerner, estabelecer um limite arbitrário, pois isso implica estabelecer um patamar onde abriremos mão do mecanismo das finanças funcionais, deixando de procurar o pleno emprego e a estabilidade de preços em detrimento de um orçamento equilibrado. Isso porque,

quando a dívida nacional cresceu tanto que as pessoas se

sentem tão ricas que gastam o suficiente para prover o pleno

emprego, não existe mais a necessidade de incorrer em

déficits. As finanças funcionais então prescrevem o

balanceamento do orçamento e a dívida nacional para de

crescer. Alcançou um nível de equilíbrio que é o seu limite

natural. (Lerner, 1951, p.275)

Um déficit excessivo, portanto, causa pressão inflacionária. Assim, segundo Lerner, para aliviar a pressão inflacionária, os gastos devem ser reduzidos e uma medida como maior carga tributária pode ser a solução ou, em alguns casos, uma reforma tributária para "realocar" os tributos na economia. Não se pode esquecer também, como já afirmado anteriormente, que, com maior atividade econômica advinda do pleno emprego, as receitas tributárias aumentarão no setor formal. Lerner vai além, lembrando que uma hiperinflação pode acometer uma economia mesmo com um estoque de moeda baixo. Assim, para ele, faz mais sentido prevenir a perda de confiança na economia do que manter o estoque de moeda baixo o suficiente para deixar a perda de confiança um pouco menos perigosa.

A grande diferença de Lerner e Wray, em relação à mainstream economics, é uma mudança de qual segmento é penalizado. Tendo um orçamento sustentável, no longo prazo, mas com alta taxa de desemprego e desigualdade social, cria-se um fardo para a sociedade na forma de gastos sociais (seguro-desemprego, previdência social, auxílio moradia e/ou alimentação, além de potenciais medidas quanto a saúde precária, devido a subalimentação, alcoolismo, crime, etc.). Em sentido oposto, um orçamento com um déficit criado para se atingir o pleno emprego e uma maior equidade social beneficia a sociedade.

Por fim, "enquanto o público estiver disposto a continuar emprestando para o governo, não há dificuldades, não importa quantos zeros forem adicionados ao déficit nacional" (Lerner, 1943, p.42). Nessa linha de raciocínio, pode-se analisar a evolução recente do orçamento e déficit governamental em alguns

importantes países e verificar, pela Tabela 1, que todos os países listados incorreram em déficit anual no período (2003-2006); todos os países europeus possuíam uma relação dívida/PIB "pior" em 2006 do que em 2003; todos aumentaram a sua dívida absoluta no período; todos apresentam uma relação dívida/PIB alta para os padrões internacionais atuais e, ademais, a Itália possui uma dívida maior que seu PIB e, ainda assim, incorre em déficits anuais; o Brasil, apesar de apresentar uma queda da relação dívida/PIB, apresenta um crescimento da dívida absoluta.

Tabela 1 – Dívida governamental, déficit e PIB (países europeus em

milhão de euros; Brasil em milhão de reais)

Fonte: Euro-Indicators. Eurostat. 22/10/2007 (para os dados

europeus). Bacen (para os dados brasileiros).

* A Inglaterra trabalha com ano fiscal abril-março e não com o ano

corrente compreendido entre janeiro-dezembro, para a análise de

seu orçamento.

Podemos, com esses dados, notar que os países europeus analisados já não realizam orçamento equilibrado, mesmo com uma alta proporção do PIB comprometido com a dívida. Resta saber o quão distantes estão das propostas de Lerner das finanças funcionais e o quão disposto está o público em manter essa relação dívida/PIB.

 

O resto do mundo

Até este ponto Abba Lerner (1951) não tratou das implicações do resto do mundo na economia em questão, o que será incorporado agora. Este tópico foi deixado para o final por não conter, segundo Lerner, fatores impeditivos à adoção das finanças funcionais. O autor adota essa visão por caracterizar a balança comercial como uma "indústria estrangeira", por meio da qual adquirimos mercadorias de que precisamos; a diferença é que sua compra se realiza no exterior, bem como suas vendas, e, como em qualquer indústria, pode-se estimulá-la através de investimentos ou concessões para produzir mais ou menos, fator este que determinará seu superávit ou déficit. Entretanto, para Lerner, assim como para tantos outros economistas, um superávit da balança comercial nem sempre é algo desejável, bem como um déficit não precisa ser algo ruim, podendo ser algo muito favorável para o país quando visto pela ótica da modernização tecnológica, por exemplo.

Como Keynes e Kalecki, Lerner ressalta que, em uma economia com alto desemprego, um superávit da balança comercial seria muito bem-vindo pelos efeitos de geração de renda e emprego no setor privado. Nesse caso, um superávit comercial deve também ser visto como uma exportação de desemprego para outros países, ajudando na geração do pleno emprego no país em questão. Todavia, Lerner (1951) não está afirmando que é uma obrigação exportar em depressões. Ao contrário, sempre é possível sair de depressões apenas com os gastos privados somados aos déficits públicos momentâneos (Kregel, 1985), sem a necessidade de se obter superávits em transações correntes, a expensas de outras nações. Ao mesmo tempo, Lerner (1951, p.327) argumenta que "[é] sempre possível para qualquer país criar os gastos necessários para prosperar, sem recorrer a investimentos estrangeiros. Sempre se pode recorrer ao investimento doméstico". Vale dizer, o capital nacional é sempre suficiente para atingir o pleno emprego, e, por isso, o recurso ao capital estrangeiro pode se dar por outros motivos, mas não para sanar deficiências nos gastos totais. Ademais, com essa afirmação fica implícita a maior resistência inata dos países a crises internacionais (Davidson, 1994). Pois mesmo que, devido a uma crise, as exportações diminuam, se as diretrizes das finanças funcionais continuarem a ser aplicadas, serão ampliadas as importações dos países em dificuldades, contribuindo, assim, para a geração de trabalhos nesses países: "Mudanças no resto do mundo podem reduzir nossa renda ou nossa riqueza de diversas formas, mas, a menos que fiquemos desnecessariamente assustados com relação ao uso das finanças funcionais, podemos sempre manter o pleno emprego doméstico" (Lerner, 1951, p.341).

 

Considerações finais

As finanças funcionais primam por procurar atenuar as oscilações dentro dos ciclos econômicos. Para Lerner (1951, p.307), "não precisamos saber nada além de que as depressões são causadas por gastos insuficientes e a inflação por excesso de gastos para saber o que precisa ser mudado para prevenir inflação e depressão [...] é mais importante prevenir os ciclos de negócios do que explicá-los".

Lerner não sugere a completa eliminação dos ciclos, mas busca, simplesmente, atenuá-los ao máximo, por meio dos aparatos das finanças funcionais. Esse aparato macroeconômico, que é aceito para combater graves crises, deveria ser aceito para todos os momentos econômicos. A contribuição de Lerner para a teoria econômica, como destacado por Dos Santos (2005), foi a de finalizar a revolução keynesiana. Colander (1984, p.1573) compartilha dessa opinião, afirmando que "o que finalmente veio a ser conhecido como políticas keynesianas de livro-texto eram, de muitas formas, interpretações de Lerner das políticas de Keynes".

Lerner demonstrou uma nova forma de fazer política econômica, na qual as variáveis de "controle" mudam. Não é mais necessário, nesse cenário, "mirar" em orçamento equilibrado, devendo-se, isto sim, ter como meta o nível adequado de emprego; o desemprego deixa de ser o regulador da inflação, função que passa a ser exercida pelo gasto governamental; a tributação não delimita o poder de gasto, mas sim o tamanho da dívida pública e a capacidade de mantê-la dentro de certos parâmetros.

As finanças funcionais apresentadas por Lerner são ferramentas que também foram analisadas em certa medida por Keynes, o qual,

em uma carta para James Meade, em abril de 1943,33 escreveu:

Recentemente li um artigo interessante de Lerner (1943) sobre

o déficit orçamentário, no qual ele mostra que, de fato, isto não

significa um aumento infinito da dívida nacional, já que no

decorrer do tempo os juros sobre a dívida anterior tomam o

lugar da nova dívida que seria de outra forma requerida. (Ele, é

claro, está pensando em uma deficiência crônica no poder de

compra em vez de em uma que seja intermitente.) Seu

argumento é impecável. Mas Deus ajude qualquer um que tente

mostrar isso como possível para o homem comum neste

estágio de evolução das nossas ideias.

Assim, como na introdução do capítulo, fica o registro de que o que Lerner propôs é factível. A utilização desse ferramental será vista no próximo capítulo, principalmente através do trabalho de Wray, buscando-se, dessa forma, preencher lacunas operacionais relegadas por Lerner, na tentativa de apresentar ao público uma proposta sólida de finanças funcionais em operação.

1 Pleno emprego, na acepção da expressão, conforme definida por Wray (1998), em que só existiriam desemprego voluntário e desemprego friccional de curtíssima duração.

2 Para mais detalhes, cf. Innes (1913).

3 "Talha era um pedaço de madeira quadrada de aveleira, entalhada de maneira a indicar o montante da compra ou dívida, criada quando o comprador se tornou um devedor ao aceitar um bem ou serviço do vendedor que automaticamente se tornou credor" (Innes, 1913). A talha era quebrada ao meio, para que cada agente participante da transação tivesse um comprovante desse acordo de dívida. Um dos mais antigos registros da utilização de talhas vem da Babilônia (Wray, 1998, p.61).

4 Surgiu no século VII a.C., na Lídia, e consistia de uma liga de ouro e prata.

5 Os tributos acabam por determinar quanto de trabalho é necessário para arcar com as exigências do governo.

6 As talhas também eram utilizadas pelo Estado, tendo sido utilizadas para o pagamente de taxas e tributos.

7 A ser visto no próximo capítulo.

8 Hot Powered Money.

9 Na época, ainda atrelado a um metal precioso, também na análise de Knapp.

10 Palavra sem tradução, pois não há definição nos dicionários de língua inglesa, mas que, para Knapp, significa que um material que possa ser medido de forma física é considerado e aceito como exchange-commodity (ouro, prata, trigo, milho, etc.).

11 Palavra também sem tradução, mas que significa um material que se imbui de valor através da comparação com um meio de troca universalmente reconhecido. Exemplo: papel-moeda atrelado ao ouro.

12 Tradução minha para a expressão criada por Knapp: chartal means of payment.

13 Pedaço de papel, ou outro material, com algum símbolo.

14 Visão cartalista.

15 Não é defendido aqui que a moeda não facilite as trocas, mas sim que não foi por esse motivo que ela surgiu, ou que ganhou valor perante a sociedade.

16 O efeito de uma mudança nos gastos é gerar um impacto no estoque dos vendedores. Em caso de uma redução nos gastos, os produtos se acumularão ou ficarão mais tempo nas estantes. O vendedor pode combater isso com uma redução de preços ou pode deixar seu estoque aumentar esperando que os preços normais retornem e suas vendas se regularizem. Independente da decisão de como enfrentar essa redução dos gastos, a sua demanda ao seu fornecedor se reduzirá, diminuindo o produto do fornecedor e, conseqüentemente, o número de trabalhadores necessário para a produção. Assim, essa diminuição dos gastos resultará em uma redução na oferta e, caso os preços tenham mudado no começo, voltarão a subir quando a oferta se igualar à demanda novamente. Ocorre o efeito inverso nessa cadeia de eventos quando os gastos aumentam.

17 Um aumento nos gastos gerará um aumento de demanda que, não podendo ser contrabalançado pela oferta, causará um aumento de preços.

18 Maiores detalhes sobre isto serão dados no decorrer do capítulo.

19 Lerner ainda incorpora "investimento das famílias", a qual foi agregada a investimentos do setor privado.

20 Percentagem da renda destinada ao consumo.

21 A mecânica do ajuste será que, quando o desejo de tomar emprestado (demanda) for maior do que a disposição de conceder empréstimos (oferta), a taxa de juros aumentará até o ponto em que essas forças se equivalham e, quando a oferta for maior que a demanda, a taxa de juros cairá.

22 Nas quais incluiríamos as expectativas, tanto em I(i) quanto em i(M,Y), a fim de diferenciar ainda mais as ideias de Lerner (a

despeito de elas estarem em nível esquemático, na Figura 1) de qualquer versão das teorias tipo IS-LM.

23 Nesse mesmo sentido, ver Davidson (1972). Nos capítulos seguintes, quando o Programa Empregador de Última Instância for apresentado, esse fator será tratado com mais profundidade.

24 Uma forma de pensarmos a diferença entre os dois patamares de pleno emprego é imaginarmos o baixo pleno emprego como no limite da Nairu, mesmo que as finanças funcionais não se utilizem da Nairu para explicar sua realidade econômica. Já o alto pleno emprego seria uma economia operando com um nível de desemprego inferior à suposta Nairu, mas sem desencadear forças inflacionárias.

25 Caso os salários aumentem acima da produtividade, essa diferença percentual deve ser amenizada proporcionalmente pela taxa de juros que irá impactar sobre o investimento, por conseguinte sobre a geração de postos de trabalho; e, por fim, sobre a renda da economia, servindo, assim, como um amortecedor da inflação, pelo aumento sobretudo de vendas, em vez de preços ou reajustes de mark-ups.

26 Lerner não apresenta de forma clara como seria esse "algum controle" sobre os salários, pois isso foge ao escopo da sua proposta. Ele assume a existência do baixo e do alto pleno emprego e, em seu livro, dá as ferramentas para se alcançar o baixo pleno emprego, deixando como indicativo que, para se chegar ao alto, há a necessidade de "algum" controle sobre o poder de barganha salarial. Entretanto, no próximo capítulo, será visto como Wray (1998) propõe a passagem do baixo pleno emprego para o alto através das finanças funcionais.

27 Embora pareça algo inatingível, ou que requeira intervencionismo regulatório complexo, Wray (1998) apresentará uma proposta que satisfaz essa condição de Lerner. Essa proposta será delineada no próximo capítulo.

28 Lerner chega a propor uma forma de aumento salarial nominal por toda a economia. Mas como ela foi apresentada de forma pouco realista, não foi incluída no presente trabalho. No entanto, no próximo capítulo veremos de forma aprofundada uma proposta mais factível do que a de Lerner.

29 Ver também, nesse sentido, Wray (1998).

30 Qual seja, de não permitir nem deflação nem inflação.

31 Maiores detalhes sobre as finanças funcionais e a dívida pública serão dados em uma subseção mais adiante, neste capítulo.

32 Maiores detalhes sobre a inflação nas finanças funcionais serão dados no próximo capítulo, com a contribuição de autores contemporâneos, como Wray, Minsky, Mosler, Mitchell, dentre outros.

33 Retirado de Colander (1984, p. 1574-5).