1 - A Dinâmica de Inovação e a Perspectiva do Complexo Produtivo da Saúde: uma nova abordagem

1 – A dinâmica de inovação e a

 

perspectiva do complexo

 

produtivo da saúde: uma nova

 

abordagem

 

O Complexo Econômico-Industrial da Saúde (CEIS) – designação

adotada para o sistema produtivo da saúde – constitui uma das

áreas de maior dinamismo, crucial para a economia do

conhecimento. Envolve atividades de alta intensidade de inovação

nos novos paradigmas tecnológicos, pela existência de uma base

produtiva de bens e serviços bastante relevante, que responde por

parcela significativa do Produto Interno Bruto (PIB) nas economias

emergentes e desenvolvidas, e associa, inerentemente, a dimensão

econômica e a social que, junto com a ambiental, definem o

processo de desenvolvimento (Gadelha, 2002, 2003, 2006).1

É possível assinalar a efetiva existência de um sistema produtivo

no campo da saúde. Observam-se claramente as estreitas relações

de interdependência entre as diversas atividades econômicas, que

evidenciam uma dinâmica sistêmica que vai muito além das

relações de compra e venda na cadeia produtiva e envolvem fortes

interações e sinergias na geração e difusão de conhecimento, nas

relações políticas e institucionais e nas estratégias competitivas

vigentes.

Essa abordagem sistêmica da base produtiva e de inovação em

saúde vem sendo trabalhada no âmbito acadêmico (Gelijns &

Rosemberg, 1995; Albuquerque & Cassiolato, 2000; Quental,

Gadelha & Fialho, 2000; Gadelha, 2002, 2003, 2006) e tem se

desdobrado na experiência concreta de política de desenvolvimento

no Brasil, no campo industrial e produtivo – Política de

Desenvolvimento Produtivo lançada pela Presidência da República

em 2008 e Programa Brasil Maior, em 2011 –, no campo da saúde – Programa Mais Saúde do Ministério da Saúde (MS), em 2007, e

aumento significativo do volume de recursos deste ministério

direcionados para o fomento das atividades relacionadas à

produção e inovação em saúde, em 2012 – e no da ciência e

tecnologia – Plano de Ação em Ciência e Tecnologia do Ministério

da Ciência e Tecnologia (PACTI), em 2007, e Estratégia Nacional de

Ciência, Tecnologia e Inovação, em 2012.2

Na percepção aqui adotada, a saúde passa a ser vista como um

espaço econômico interdependente que configura um sistema de

inovação e um sistema produtivo, congregando alto potencial de

geração de conhecimentos, uma base econômica setorial de alta

importância, o consumo de massas e a presença destacada do

Estado na regulação e na promoção das atividades e da inovação.

O fator analítico e normativo substantivo a ser destacado é a

incorporação, nesta abordagem, tanto das atividades industriais

quanto dos serviços, que articulam o complexo do ponto de vista do

mercado, institucional e do conhecimento, e que, por sua vez,

também têm uma dinâmica própria de produção e de inovação.

Como decorrência, a estratégia de investimento em saúde passa,

necessariamente, por uma forte articulação analítica e normativa

entre as dimensões da inovação, da base produtiva e do bem-estar

social.

 

Sistema de inovação e CEIS: a

 

dinâmica do sistema produtivo da

 

saúde

 

O estudo da dinâmica industrial e competitiva na área da saúde

constitui um grande desafio ao mesmo tempo acadêmico e político-

normativo. A perspectiva centrada no processo de inovação e de

desenvolvimento envolve, necessária e simultaneamente, uma forte

articulação entre a geração e difusão de tecnologias, a dinâmica

institucional e social e a estruturação do Estado e sua relação com o

setor privado. 3 A tensão, inerente ao capitalismo, entre o interesse privado e o público se expressa de modo incisivo na área da saúde,

impondo aos analistas e policy makers um elevado risco de

privilegiar ou a dimensão econômica ou a social, não estabelecendo

nexo entre ambas.

Assim, o grande desafio para a análise econômica é a

necessidade de acoplar uma visão sistêmica da área da saúde que

dê conta, simultaneamente, da lógica econômica e da lógica

sociossanitária, captando as tensões e as interfaces existentes entre

elas. A saúde talvez seja a área em que esse desafio mais se

coloca, por constituir, no contexto atual,uma das mais importantes

frentes de inovação, respondendo por cerca de 20% do gasto

mundial com atividades de Pesquisa e Desenvolvimento (P&D) e ao

mesmo tempo uma área de alto interesse estratégico para a

sociedade. A área constitui, assim, um lócus privilegiado nas

políticas públicas e nos debates políticos nacionais (Burke & Matlin,

2008).

Com relação à dimensão analítica do tema, a inovação em saúde

envolve uma complexa teia de instituições, no sentido amplo do

termo, que adquirem um formato coevolutivo, não linear, bastante

diferenciado nos diversos ‘tempos e espaços’ de desenvolvimento

em que os países se situam em torno do processo de inovação. A

cada etapa corresponde um diferenciado conjunto de arranjos

institucionais que envolvem setores e cadeias produtivas, empresas,

organizações de Ciência e Tecnologia (C&T), agências de regulação

sanitária, de implementação de políticas industriais, científicas e

tecnológicas, de políticas de saúde, de propriedade intelectual, entre

muitas outras. Nesta perspectiva, a ideia, cara ao programa de

pesquisa neo-schumpeteriano, da inovação como um processo

político e social, que a insere no contexto da economia política,

ganha na área da saúde um campo de estudo privilegiado, que

remete à própria organização dos Estados nacionais, à relação

entre Estado e setor privado e à sua inserção na economia mundial.

Em função dessa importância e complexidade, a saúde emerge

como um campo estratégico para se pensar os desdobramentos

analíticos, políticos e operacionais do conceito de sistemas

nacionais de inovação, permitindo elucidar o caráter sistêmico,

nacional e, portanto, político do desenvolvimento dos Estados nacionais centrado na geração e difusão de inovações (Lundvall,

1992; Nelson, 1993; Freeman, 1995; Edquist, 1997). Em termos do

esforço analítico incorporado neste trabalho, focalizamse, no

contexto do Sistema Nacional de Inovação (SNI), o CEIS como o

lócus do sistema produtivo e o lugar de destaque ocupado pela

empresa, como agente central que transforma conhecimento em

inovação.

A Figura 1 permite situar a inserção do Sistema Nacional de

Inovação em Saúde tanto no SNI em geral como no Sistema de

Saúde, que constitui um componente importante do sistema de

bem-estar. Esta concepção analítica tem desdobramentos

normativos, pois ressalta a interface entre sistemas e políticas

voltados para o desenvolvimento industrial e tecnológico e para

setores sociais. Ocorre, assim, uma politização do conceito quando

inserido no contexto da conformação de Estados de bem-estar em

economias em desenvolvimento.

 

Figura 1 – Sistema Nacional de Inovação em Saúde

 

Fonte: Gadelha, Quental & Fialho, 2003.

 

Assim, neste contexto teórico do programa de pesquisa em torno

dos sistemas nacionais de inovação em saúde, desenvolveu-se o

conceito de Complexo Econômico-Industrial da Saúde – CEIS

(Gadelha, 2002, 2003, 2006), privilegiando-se a relação entre as

inovações e a estrutura produtiva, como enfatizado no trabalho

seminal de Lundvall (1992), que demonstrou as relações de

interdependência entre os setores de atividades e configurou o CEIS

como parte destacada dos sistemas nacionais de inovação. A

dinâmica competitiva dos segmentos produtivos da área da saúde e suas relações de interdependência condicionam a evolução dos

paradigmas e trajetórias tecnológicos estratégicos para as

inovações em saúde, como no caso da biotecnologia, da química

fina, da eletrônica e dos novos materiais.

A Figura 2 apresenta, de modo estilizado, o Sistema Nacional de

Inovação em Saúde, identificando tanto a estrutura produtiva quanto

o tecido socioinstitucional e político que a envolve.

 

Figura 2 – Sistema Nacional de Inovação em Saúde: contexto

político-institucional e produtivo

 

1 Incorpora relações de poder, estrutura decisória e a formulação

e implementação de políticas implícitas e explícitas.

2 Desde instituições formais de C&T e de educação, agências de

fomento, órgãos de financiamento, entre outras, até normas de

conduta institucionalizadas na sociedade.

Fonte: Gadelha & Maldonado, 2007.

 

Partindo-se da conceituação de CEIS é possível, portanto,

demarcar claramente um conjunto particular de setores econômicos

que estão inseridos em um contexto produtivo bastante específico,

característico da área da saúde. Apesar de sua dispersão

tecnológica, a produção industrial em saúde conflui para mercados

fortemente articulados que caracterizam a prestação de serviços de

saúde (hospitalares, ambulatoriais e de saúde pública),

condicionando a dinâmica competitiva e tecnológica que permeia as

indústrias da área. Há, de fato, um ambiente econômico, político e

institucional em saúde que permite caracterizar mercados

fortemente interligados e interdependentes. Como contrapartida, é possível pensar políticas industriais, tecnológicas e sociais que

apresentam grande potencial de articulação, permitindo a

concepção de intervenções, sistêmicas e de alta relevância, no ritmo

e no direcionamento das inovações do país, assim como no âmbito

da competitividade empresarial nos setores da saúde.

No que diz respeito à política tecnológica e industrial, a saúde e

as indústrias que fazem parte da área compartilham o fato de

apresentarem elevado grau de inovação e de intensidade de

conhecimentos científicos e tecnológicos que lhes confere alto

dinamismo em termos de taxa de crescimento e de competitividade

(Gelijns & Rosemberg, 1995). Expressa essa característica o fato de

que os setores da saúde estão, invariavelmente, entre os que

recebem maior estímulo governamental: os recursos estatais

destinados às atividades de Pesquisa e Desenvolvimento (P&D) em

saúde sempre aparecem, em conjunto com a área militar, como os

mais expressivos (Burke & Matlin, 2008); além disso, no setor

ocorrem diversas modalidades de intervenção, como a indução de

parcerias entre universidades e empresas, o financiamento de

empresas de base tecnológica e a montagem de infraestruturas de

serviços técnicos para a indústria, entre outras. No Brasil, esse

padrão se mantém, com a área liderando os esforços nacionais

apoiados pelas agências federais de fomento à ciência e tecnologia

(BRASIL. Ministério da Ciência e Tecnologia e Inovação, 2012) e o

segmento empresarial investindo de forma muito reduzida em

atividades de P&D (Gadelha et al., 2007).

Quanto à política social, é possível afirmar que, apesar dos

esforços internacionais generalizados para a contenção do gasto

público a partir dos anos 80 do último século, a área da saúde

preservou sua participação nas despesas nacionais financiadas pelo

Estado e pelo setor privado, conformando um horizonte dinâmico de

longo prazo para os agentes e setores de atividade. Ou seja, os

requerimentos de saúde por parte da população constituem uma

demanda social em permanente expansão (fruto das mudanças

demográficas e das características inerentes aos bens e serviços

em saúde) que confere uma perspectiva bastante dinâmica de

evolução dos mercados, seja a curto, médio ou longo prazo.

O conceito de CEIS, ou de Sistema Produtivo da Saúde, pode, em

síntese, ser compreendido como um foco no interior do Sistema

Nacional de Inovação em Saúde, na medida em que privilegia o

sistema produtivo de bens e serviços (a prestação de serviços

assistenciais passa a seguir uma lógica típica da atividade

industrial), enfatizando a dinâmica específica de cada subsistema e

setor e, principalmente, as interações entre relações de mercado

(compra e venda de bens e serviços), tecnológicas (geração e

difusão de conhecimentos no âmbito dos paradigmas tecnológicos

dominantes) e político-institucionais (interações no âmbito do

sistema de saúde que envolvem atividades de promoção e

regulação).

A Figura 3 permite demarcar o CEIS, evidenciando um conjunto

particular de atividades econômicas que estão inseridas em um

contexto institucional e produtivo bastante específico. Conforme

ilustrado nesta figura, a produção em saúde envolve um espectro

amplo de atividades industriais: um conjunto de setores que,

liderados pela indústria farmacêutica, adotam paradigmas de base

química e biotecnológica; e outro conjunto conformado pelas

indústrias de equipamentos e materiais, cujas inovações se baseiam

em paradigmas de base mecânica, eletrônica e de materiais. A

produção de todos esses segmentos industriais conflui para

mercados fortemente articulados que caracterizam a prestação de

serviços de saúde, hospitalares, ambulatoriais e de diagnóstico e

tratamento, condicionando a dinâmica competitiva e tecnológica do

CEIS.

Figura 3 – Complexo Econômico-Industrial da Saúde. Morfologia

 

Fonte: Gadelha, 2003.

 

Isso posto, neste estudo adota-se um recorte metodológico que

privilegia a base produtiva e tecnológica em saúde, permitindo

delimitar e captar três subsistemas interdependentes, a saber:

 

Subsistema de Base Química e Biotecnológica, que envolve a

indústria farmacêutica, de vacinas, hemoderivados e reagentes

para diagnóstico.

Subsistema de Base Mecânica, Eletrônica e de Materiais, que

inclui as indústrias de equipamentos médico-hospitalares e de

materiais médicos.

Subsistema de Serviços, que abrange a produção hospitalar,

laboratorial e serviços de diagnóstico e tratamento.

 

Objetivos e metodologia

Com base nos trabalhos realizados tanto sobre a dinâmica do

sistema quanto sobre cada subsistema, apresentamos a seguir os

elementos-chave do investimento do Brasil na produção e inovação

em saúde:

 

Relações de interdependência que permitem analisar a área da

saúde como um sistema produtivo, e não como uma agregação

de atividades e setores econômicos independentes.

Tendências do investimento e do mercado, da inovação, da

reestruturação produtiva e competitiva global e do papel do

Estado na área da saúde.

Dinâmica recente do CEIS no Brasil com base nos resultados

das forças atuantes em seus três subsistemas.

Perspectivas para o investimento nos subsistemas e no CEIS

no cenário possível (2008-2012), considerando a dinâmica

recente do sistema e as políticas nacionais de desenvolvimento

vigentes, sem avaliações de ordem conjuntural. As perspectivas

a médio prazo consideraram a institucionalidade de 2009,

portanto posterior ao Mais Saúde, ao PACTI e à Política de

Desenvolvimento Produtivo (PDP), entre outras iniciativas aqui

mencionadas. Optou-se por preservar a formulação inicial do

trabalho, por refletir a expectativa do lançamento da política

(três anos atrás).

Perspectivas para o investimento nos subsistemas e no CEIS

no cenário desejado (2008-2022), tendo como norte o contexto

ideal e deixando claro que não se trata de um exercício ‘técnico’

de prospecção, mas de uma percepção política inerente ao

campo da saúde.

Subsídios para a política nacional nos subsistemas e no CEIS,

com foco na inovação e nos requerimentos de fortalecimento da

base produtiva que condicionam o avanço tecnológico.

 

Em termos metodológicos, para cada um dos subsistemas do

CEIS selecionou-se o setor de atividade-chave para uma análise

mais aprofundada, tomando-se como critério a intensidade

tecnológica que incorpora e sua importância para a dinâmica de

inovação no subsistema do CEIS, além de sua relevância econômica e social para as políticas públicas. Nesta perspectiva, o

foco setorial para cada subsistema foi o seguinte:

 

Subsistema de Base Química e Biotecnológica: indústria

farmacêutica;

Subsistema de Base Mecânica, Eletrônica e de Materiais:

equipamentos médicos;

Subsistema de Serviços: serviços hospitalares.

 

Como a concepção de sistema produtivo e de inovação em saúde

já atingiu, na academia e nas políticas relacionadas ao

desenvolvimento e à saúde vigentes no Brasil, significativo grau de

consolidação, neste trabalho pretendemos mais do que apresentar

uma morfologia setorial do CEIS, como efetivado em estudo anterior

análogo (Gadelha, 2002). Para além da lógica setorial e dos

subsistemas, procuramos, aqui, também captar a lógica sistêmica

da área, que não decorre apenas da soma de suas partes, sejam os

subsistemas ou os setores de atividade.

Com relação à base de informação, e de modo sintético, a

elaboração do estudo sobre o CEIS envolveu o recurso a diferentes

fontes de informações secundárias e o levantamento de algumas

informações primárias. Entre as fontes secundárias consultadas,

destacam-se a revisão e sistematização dos estudos e diagnósticos

desenvolvidos sobre segmentos produtivos que compõem o CEIS

no Brasil e no mundo, as diferentes bases de informações oficiais –

especialmente Pesquisa Industrial Anual (PIA/IBGE), Pesquisa de

Inovação Tecnológica (Pintec/IBGE), Secretaria do Comércio

Exterior (Secex/MDIC), Assistência Médico-Sanitária (AMS/ IBGE),

Cadastro Nacional de Estabelecimentos de Saúde (CNES), Agência

Nacional de Saúde Suplementar (ANS/MS), Relação Anual de

Informações Sociais (Rais/MTE), Banco de Dados do Sistema Único

de Saúde (Datasus/MS) – e programas do Poder Executivo federal,

além de relatórios de agências internacionais e das associações de

produtores. O levantamento de informações primárias envolveu, de

modo muito seletivo, a realização de entrevistas abertas com

informantes-chave do setor produtivo e da arena política, para subsidiar a percepção da dinâmica estrutural vigente e as

perspectivas e políticas requeridas.

Por fim, cabem dois registros importantes. Em primeiro lugar, o

que apresentamos aqui não é um estudo neutro de prospecção

econômica e tecnológica. Na realidade, os cenários são pensados

no contexto político de um determinado padrão de desenvolvimento

desejado, que associa inovação e bem-estar, e estratégias políticas

e institucionais são muito mais enfatizadas do que o emprego de

ferramentas usuais de prospecção tecnológica. Em segundo lugar, e

como desdobramento, este estudo se situa no nível estratégico da

definição de grandes orientações e diretrizes políticas, pretendendo

subsidiar, com aspectos substantivos e conceituais, a formulação

concreta e o desenho de ações e instrumentos cujo detalhamento

cabe ao Estado e suas agências, às associações empresariais e à

sociedade civil.