Parte II – Cenários

 

4 – O acidente industrial

 

ampliado de Seveso:

 

paradigma e paradoxo

 

Bruna De Marchi, Silvio Funtowicz, Jeremy Ravetz

 

'Seveso'

 

O acidente de 'Seveso' apresenta uma qualidade simbólica e sua história tem sido contada muitas vezes (Hay, 1982; Roche Magazin, 1986; Lagadec, s.d.; Pocchiari, Silano & Zapponi, 1987; Bertazzi & Di Domenico, 1994; De Marchi, Funtowicz & Ravetz, 1996). Por volta do meio-dia de um sábado, 10 de julho de 1976, ocorreu uma explosão em um reator TCP (2,4,5-triclofofenol), na unidade B da planta industrial da Industrie Chimiche Meda Società Azionaria (ICMESA), situada na periferia da municipalidade de Meda, na Itália. Uma nuvem tóxica contendo TCDD (2,3,7,8tetraclorodibenzeno-p-dioxina), geralmente aceita como uma das substâncias químicas mais tóxicas produzidas pelo homem (Mocarelli et al., 1991), foi acidentalmente emitida no meio ambiente, contaminando seriamente uma área densamente povoada até seis quilômetros além do ponto do acidente, de acordo com a direção dos ventos, e com uma largura de um quilômetro. As municipalidades mais envolvidas no acidente foram a própria Seveso (17 mil habitantes), Meda (19 mil habitantes), Desio (33 mil habitantes) e Cesano Maderno (34 mil habitantes). Outras municipalidades menos envolvidas foram Barlassina (6 mil habitantes) e Bovisio Masciago (11 mil habitantes). Os programas de monitoramento para os efeitos à saúde a longo prazo, os quais foram implementados após o acidente, estenderam-se depois a mais cinco municipalidades.

A economia da região, originalmente baseada na agricultura, foi sendo desenvolvida em grupos de pequenas manufaturas e principalmente indústrias de móveis. Tais indústrias são típicas de Brianza, uma área na província de Milão. Estão ligadas ao norte da cidade, através do Lago de Como. Brianza é uma parte próspera da Lombardia, região das mais ricas e industrializadas da Itália.

Pelo fato de a seriedade do acidente tornar-se conhecida somente por meio de vários estágios, os primeiros efeitos sobre o público exposto foi o mais traumático de todos. Este evento ficou conhecido internacionalmente como o 'desastre de Seveso', por conta do nome da municipalidade vizinha (Seveso) que foi a mais severamente afetada. O acidente contribuiu dramaticamente para o crescimento da preocupação pública acerca dos riscos industriais e acelerou a resposta regulamentadora acerca da segurança de instalações químicas. Junto com Bhopal (1984) e Cheraobyl (1986), Seveso tornou-se símbolo das patologias de nossa civilização tecnológica.

A principal lição de 'Seveso' (em contraste com Bhopal e Chernobyl, por exemplo) foi demonstrar que uma resposta razoavelmente rápida e efetiva é a chave para o restabelecimento da comunidade. Entretanto, deve-se observar que parte deste restabelecimento foi atingido exportando-se partes do problema. A disposição final do material seriamente contaminado em outras localidades fora da Itália envolveu confusão e escândalo, encontrando-se ainda obscuro (Gambino, Gümpel & Novelli, 1993). Neste sentido, 'Seveso' também simboliza o estilo adotado pela indústria de alta tecnologia, em que o sucesso da satisfação do consumidor tem sido injustamente sustentado pela "externalização' de seus custos e também de seus problemas sociais. Isto significa que os problemas são transferidos para algum lugar fora da cultura do seu consumidor-alvo, podendo ser um ambiente natural desprotegido ou que é habitado por pessoas de baixa renda, sendo nestes casos utilizados como local de exploração da mão-de-obra ou depósito de resíduos, ocorrendo isto em âmbito local ou mesmo em países da América Latina e da África.

Nesta perspectiva, pretende-se recolocar nossa noção do significado 'desenvolvido'. Para os autores deste texto, o critério básico para se considerar desenvolvido é poder, de vários modos, internalizar os custos de 'descontaminação' ambiental e também dar suporte à recuperação da área afetada. O contraste com Chernobyl e Bhopal (admitindo-se ambos em larga escala) é instrutivo. Pelo mesmo princípio, o problema em larga escala do gerenciamento dos resíduos, incluindo o doméstico, o industrial, o tóxico e o nuclear, pode tornar-se um teste de como economias mundiais de alta tecnologia são verdadeiramente 'desenvolvidas' ou ainda são dependentes de uma exploração destrutiva da natureza e de suas populações vulneráveis.

'Seveso" girou essencialmente em torno do medo por conta do envolvimento da dioxina. Deve-se lembrar que a dioxina tornou-se pela primeira vez notícia amplamente divulgada durante a Guerra do Vietnã, quando foi identificada como um dos componentes do notório "agente laranja' (Hay, 1982). Previamente a isto, houve as campanhas em favor dos trabalhadores agrícolas e de florestas, banindo o herbicida 2,4,5-T (ácido triclofenolacético) por conta de seus efeitos tóxicos em seres humanos. Porém, tais movimentos freqüentemente encontravam a desaprovação científica, devendo-se isto, parcialmente, ao fato de que as evidências disponíveis na época eram consideradas insuficientes, sendo o sistema regulamentador do Reino Unido particularmente antipático a esta causa (Wynne, 1989).

Anteriormente ao acidente de Seveso, diversos acidentes industriais envolvendo TCP (triclorofenol) foram amplamente conhecidos. Estes primeiros acidentes causaram severas doenças entre os trabalhadores afetados, sendo estes danos adicionais às doenças crônicas resultantes da prolongada exposição sob condições de trabalho insalubres (Hay, 1982). Após um acidente ocorrido na BASF (Alemanha, 1953), a produção de TCP foi interrompida na planta industrial. O mesmo ocorreu na planta industrial da Philips Duphar (Holanda, 1963), fechada após o acidente e desmantelada, sendo suas peças cobertas por concreto e depositadas no Oceano Atlântico. Procedimentos similares foram adotados no sítio industrial da Coalite, uma empresa da Bolsover Coalite Chemical Productions (Reino Unido, 1968). Após o acidente da Dow Chemical (EUA, 1960), a empresa construiu novas instalações, adicionando como instrumento suplementar de segurança, um vaso especial (denominado de reservatório Blow-Dow) para conter o reator químico. Seu propósito era coletar e resfriar o material tóxico em caso de uma ruptura na válvula de segurança do reator (Otway & Amendola, 1989). Este vaso é análogo aos bem conhecidos 'vasos de contenção' dos reatores nucleares PWR. Houvesse um vaso similar na ICMESA, não teria ocorrido o acidente de Seveso.

A dioxina foi percebida como sendo uma substância extremamente perigosa, parcialmente por conta dessas experiências industriais e parcialmente por conta das numerosas evidências experimentais de toxicidade entre algumas espécies de animais de laboratório. Sob vários aspectos, sua imagem era similar à da radioatividade: invisível, venenosa em níveis de doses microscópicas, e implicada em uso bélico. Além disso, ao contaminar pessoas e coisas, era vista como uma espécie de praga, uma doença ameaçadora, e esse modo de contaminação aumentava a angústia pessoal, social e econômica da população. Produtos da área afetada foram rejeitados por conta do medo da contaminação, impondo um estigma sobre toda a comunidade (Edelstein, 1988).

 

A 'Diretiva Seveso'

 

A mais bem conhecida conseqüência do acidente de Seveso foi o impulso para ser criado um novo sistema regulamentador, denominado 'Diretiva Seveso'. Dentro da Comunidade Européia (agora União Européia), cada país possuía previamente sua própria tradição para gerenciar a segurança industrial. Urgentes discussões acerca de uma nova estrutura regulamentadora para a segurança de instalações perigosas, a ser compartilhada por todos os Estados-membros, foram iniciadas após a explosão de ciclohexano na planta industrial da Nypro Ltd., em Flixoborough (Reino Unido, 1974). A explosão (em uma localidade rural) produziu 28 óbitos e 36 lesionados entre trabalhadores, além do registro, pela polícia, de 53 membros da comunidade como sofrendo algum dano à saúde, enquanto centenas de outros tiveram problemas menores. A planta industrial foi destruída, havendo no mínimo algum grau de prejuízo em 1.821 habitações, 167 lojas e fábricas (Perrow, 1984). Nos dois anos seguintes, mais três acidentes químicos sérios ocorreram na Comunidade Européia, sendo eles: Beek (Holanda, 1975), Manfredonia e finalmente Seveso (Itália, 1976) (Otway & Amendola, 1989).

Esses acidentes demonstraram a necessidade de uma nova legislação para a melhoria da segurança de sítios industriais, de enfrentar os problemas com caraterísticas regionais e 'transfronteiriças', bem como de implementar planos externos de emergências. A denominada 'Diretiva Seveso', adotada pelo Conselho de Ministros da Comunidade Européia em junho de 1982 (Council Directive 82/ 501/EEC), é o resultado desses esforços. Uma peça central da legislação é o requerimento de informação para público acerca dos perigos de acidentes ampliados, medidas de segurança e ações a serem tomadas no caso de um acidente. Foi a primeira vez que um princípio de "necessidade de se conhecer" (need to know) foi sacramentado na legislação das Comunidades Européias. Não é tão consistente como o 'Direito ao Conhecimento' (Right to Know) americano, desde que o status de 'necessidade' é fornecido pelas autoridades, e não um direito dos cidadãos (Baram, 1991; Royal Society Study Group, 1992).

A 'Diretiva Seveso' foi, assim, um crescimento orgânico, em resposta às necessidades para a regulamentação dos riscos que se tornaram 'transfronteiriços" em uma Europa integrada. A regulamentação é complementar à produção e não provê meramente proteção contra perigos, mas também assegura um 'nível de atuação no campo' para o livre comércio dentro da área da União Européia, privando os operadores menos escrupulosos de uma Vantagem competitiva. Dentro da regulamentação, há também outra função complementar e mais complexa, entre os que estão no centro e os que estão na periferia dos processos decisórios acerca dos riscos industriais, sendo isto mais altamente desenvolvido nos EUA. Isto é implicitamente reconhecido no princípio do "direito (ou necessidade) ao saber', o qual não é meramente uma questão de justiça dentro da organização política, mas também um processo regulamentador bastante proveitoso.

O desastre de Seveso e os outros acidentes ampliados mencionados anteriormente, que ocorreram no mesmo período, demonstraram dramaticamente a inadequação das regulamentações e das práticas correntes para o gerenciamento de riscos. A vulnerabilidade das comunidades afetadas localmente começou a ser percebida como um reflexo de uma ampla vulnerabilidade das sociedades como um todo. Independentemente de suas caraterísticas e dinâmicas' específicas, esses acidentes surgiram como sintomas de uma falha global das políticas de gerenciamento de riscos industriais. Em particular, a ausência comum de informações completas acerca das instalações industriais, às vezes até de sua existência, foi sentida como uma grande fraqueza, o que impedia medidas preventivas e um planejamento de emergências adequado.

Uma das características mais marcantes do caso de Seveso foi que nem os residentes, nem as autoridades locais e regionais tinham qualquer suspeita de que a planta industrial estava tornando-se uma fonte de riscos. Não dispunham ainda de nenhuma informação precisa acerca do tipo de processo produtivo e das substâncias químicas envolvidas. Como registrou o prefeito (Rocca, 1992), a indústria foi, durante 30 anos, apenas fonte de reclamações ocasionais por parte dos moradores vizinhos preocupados com aromas desagradáveis. Além disto, em Seveso, assim como em Flixborough, mudanças no processo industrial da planta foram realizadas comprometendo a segurança, porém não foram comunicadas às autoridades responsáveis pela segurança e saúde pública (Otway & Amendola, 1989:).

Quando a Diretiva Seveso estava sendo esboçada, o processo para se chegar a uma proposta de Diretiva relacionada aos perigos de acidentes ampliados foi longo e complexo, envolvendo problemas técnicos e políticos. Estes foram resolvidos mediante a extensão de consultas entre as diferentes partes e instituições. Uma proposta final foi finalmente apresentada pela Comissão ao Conselho em julho de 1979. As opiniões requeridas do Parlamento Europeu e do Comitê Econômico e Social foram expressas em 1980 e duraram mais de dois anos de posteriores consultas e discussões, antes que a Diretiva fosse finalmente adotada em 24 de junho de 1982. O prazo final para a implementação pelos Estados membros (15 na época) daquele período foi em 8 de janeiro de 1984.

A Diretiva 82/501/EEC, adotada pelo Conselho em 24 de junho de 1982, logo tornou-se amplamente conhecida como a 'Diretiva Seveso', a despeito da oposição dos residentes de Seveso, os quais reclamaram formalmente às autoridades em Bruxelas. Embora o acidente na ICMESA, em 1976, seja considerado o evento iniciador para a Legislação da União Européia, deve-se ter em conta que, conforme observam Myers & Read (1992),

 

... o desastre de 1974, em Flixborough, iniciou as reações para este mesmo

fim. Atualmente, a estrutura legal para a implementação desta Diretiva no

Reino Unido (a denominada regulamentação Control of lndustriaI Major

Hazards - CIMAH) é baseada em aros e ações que seguem as

recomendações das investigações do acidente de Flixborough. (Myers &

Read, 1992)

 

Antes da Diretiva, as indústrias nos diferentes Estados membros eram sujeitas a obrigações de vários níveis de severidade. A submissão do relatório de segurança por parte da empresa responsável pela instalação perigosa, por exemplo, não era obrigatória em todos os países. Como foi expresso no Preâmbulo da Diretiva, disparidades na provisão de informações já aplicáveis ou sendo preparadas nos Estados membros poderiam criar condições desiguais de competição e ainda afetar o funcionamento do mercado comum. Por esta razão, foi enunciado que o propósito global da intervenção da Comunidade Européia era prevenir acidentes ampliados que poderiam resultar de certas atividades e limitar suas conseqüências para os seres humanos e o meio ambiente, por intermédio da harmonização de regulamentações em todos os Estados membros. A preocupação com a prevenção conformou toda a Diretiva, sendo apresentada ainda nessas partes questões relacionadas com as conseqüências de um acidente. Os procedimentos consideravam que uma resposta de emergência adequada incluía a troca de informações entre as diferentes partes, que deveriam trabalhar conjuntamente para construir uma experiência comum para gerenciamento de efetivos riscos futuros.

A Diretiva Seveso é endereçada aos Estados membros, de modo que estes são os responsáveis, em primeiro lugar, por assegurar que às instituições internas relacionadas ao tema obedeçam aos requerimentos para um gerenciamento de risco adequado. Quanto à preocupação com a informação pública, os Estados membros têm a responsabilidade de assegurar que "as pessoas sujeitas a serem afetadas por um acidente ampliado... sejam informadas, de um modo apropriado, acerca das medidas de segurança e sobre o comportamento correto a ser adotado no evento de um acidente" (art. 8).

O artigo 8 possui características bastante inovadoras na legislação de segurança. Pela primeira vez, as pessoas externas às instalações são levadas em consideração, indo além da idéia de que somente os trabalhadores (na melhor das hipóteses) têm o direito de serem informados. A total ausência de informações preventivas e planejamento de emergências contribuiu para atrasar a resposta apropriada no caso do acidente de Seveso, possivelmente piorando suas conseqüências negativas. Essa ausência de informações vem desencadeando protestos populares e diminuindo a credibilidade da indústria química e das instituições do governo. No artigo 8, o direito do público ao conhecimento foi reconhecido em bases éticas e pragmáticas. Não surpreendentemente, este artigo teve fortes resistências e foi sujeito a uma longa demora na sua implementação (De Marchi, 1991). A despeito dessas dificuldades iniciais, este artigo foi um ponto de mudança na tradição de comunicar ao público temas que anteriormente haviam sitio considerados exclusivos somente para os especialistas.

Para a fase pós-acidente, a Diretiva estabelece que os Estados membros devem tomar as medidas necessárias para assegurar que a indústria provenha imediatamente completa e detalhada informação às autoridades competentes. Por sua vez, essas informações devem assegurar que todas as medidas necessárias serão tomadas e que uma completa análise do acidente seja acompanhada sempre que possível. Esta é uma obrigação específica para os Estados membros registrarem qualquer acidente para a Comissão Européia. A Comissão é encarregada de preparar um registro contendo um sumário dos acidentes ampliados que tenham ocorrido dentro da União Européia, incluindo as análises das causas, as experiências adquiridas e as medidas tomadas para assegurar que os Estados membros usem essa informação com propósitos preventivos (Rasmussen, 1996).

A Diretiva Seveso inclui provisões que asseguram sua efetiva implementação, assim como sua adaptação aos progressos técnicos. Prevê-se que os Estados membros e a Comissão devam trocar informações sobre as experiências adquiridas, visando à prevenção de acidentes ampliados e à limitação de suas conseqüências. Tais informações dizem respeito à operação das medidas estipuladas na Diretiva. A Diretiva também estipulou procedimentos para sua contínua atualização e revisão. Com este fim, a Comissão realiza reuniões regulares do Comitê de Autoridades Competentes. Este processo resultou em duas emendas à Diretiva original, que foram concebidas como resultado das experiências adquiridas com outros desastres industriais ampliados, em particular Bhopal (1984), Cidade do México 1984) e Basel (1986).

A primeira emenda, intitulada Diretiva 87/216/EEC, foi adotada pelo Conselho em 19 de março de 1987. A segunda emenda, a Diretiva 88/610/EEC, foi lançada pelo Conselho em 24 de novembro de 1988. Entre outras, a última emenda revisa substancialmente o artigo 8, sobre a informação pública, enunciando que esta deve ser publicamente disponível, assim como fornecida ativamente e de modo apropriado. Adiciona que a informação deve ser periodicamente repetida e atualizada sempre que necessário. Um novo anexo, de número VII, foi adicionado à Diretiva, em que os itens sobre a informação a ser fornecida para o público são especificados em maiores detalhes. Em 1994, a Comissão Européia publicou as diretrizes gerais para a correta interpretação e implementação do Anexo VII (De Marchi & Funtowicz, 1994).

Em 1996, uma nova diretiva foi lançada sobre o 'Controle de Perigos de Acidentes Ampliados Envolvendo Substâncias Perigosas', a qual substituiu a Diretiva de 1982. Em termos de comunicação de riscos, as inovações substanciais são o acesso do público a partes dos relatórios de segurança das empresas e maior participação do público no assentamento de novas plantas industriais e nos planejamentos de emergências.

 

Gerenciamento da informação e tipos

 

de incertezas

 

A resposta ao acidente de Seveso e o restabelecimento da comunidade não ocorreram de forma suave e imediata. Alguns dias se passaram antes que a completa seriedade do incidente fosse percebida, e houve certa demora até que medidas apropriadas fossem adotadas. Durante o intervalo, houve muita confusão, aflição e ressentimento. Mesmo quando as medidas de remediação foram implementadas, problemas de falta de credibilidade e comunicação precária levaram algum tempo para serem superados (Hay, 1982). O eventual processo de restabelecimento, que só pode ser iniciado quando o medo de nascimento de crianças com malformações diminuiu e quando os últimos casos de cloroacne desapareceram, permitiram à comunidade apresentar os problemas de comunicação anteriores. Histórias de restabelecimento de outros desastres, naturais e tecnológicos, demonstram como é importante a solidariedade interna e externa nas esferas política e moral (Barton, 1969; Erikson, 1976; Couch and Kroll-Smith, 1991).

Estudos sobre gerenciamento de desastres têm confirmado que problemas relacionados às incertezas e à comunicação (ainda que entre as agências responsáveis) podem ser completamente críticos e afetar o sucesso do gerenciamento de uma emergência, ou a fase aguda de um perigo (De Marchi & Ungaro, 1987). Parte do problema é que, sob tais condições de novidade, fluxo de informações e incertezas, tornam-se mais frágeis os limites que as pessoas normalmente apresentam em direção a uma visão consensual do problema e das soluções. As diferentes partes envolvidas não somente avaliam as evidências de modo diferente como também tendem a perceber diferentes espécies de evidências, que são filtradas por suas necessidades e pressuposições particulares. Tais divergências criam antagonismos e confusões, as quais persistem após a conclusão da fase aguda da emergência e tornam as tarefas de restabelecimento mais difíceis. Nosso estudo sobre "Seveso' e outros desastres (De Marchi, Funtowicz & Ravetz, 1993) conduziu-nos a um modelo para os tipos de incertezas e estratégias para sua comunicação, as quais são importantes para o gerenciamento de desastres durante todas as fases, incluindo a de incubação, a aguda e a de restabelecimento. Isto pode ser fornecido em duas listas, uma sobre os tipos de incertezas e outra sobre as estratégias de gerenciamento para elas. A lista de incertezas é demonstrada a seguir:

 

Checklist sobre os Tipos de Incertezas Ranking de Incertezas

 

As incertezas científicas referem-se às dificuldades da avaliação de riscos ou das previsões de emergências. Nesta fase latente do perigo são feitas as avaliações de riscos, baseadas em técnicas que são bem desenvolvidas para certos tópicos, como plantas industriais fixas, porém menos desenvolvidas para outros aspectos, como transportes de cargas perigosas e os poluentes ambientais. Mesmo assim, pode ocorrer uma ampla variação no grau de incerteza já na avaliação científica da fase latente (Funtowicz & Ravetz, 1990). Quando o perigo se encontra em sua fase aguda, isto é, durante a emergência, a possibilidade de uma previsão efetiva de seu futuro desenvolvimento pode ser tanto completamente boa quanto completamente insuficiente, dependendo de circunstâncias especiais (as quais, em si mesmas, não podem ser previstas). Assim, a severidade das incertezas do tipo científico podem variar de baixas para muito altas.

As incertezas legais referem-se às possibilidade futuras de responsabilidade ante ações judiciais ou não. Em um mundo ideal isto não seria levado em consideração, porém no mundo real seria menos do que prudente ignorar isto. Os resultados gerais deste tipo de incerteza são atos defensivos, tanto no que diz respeito aos processos decisórios como no que se relaciona à emissão de informações.

Incertezas morais são similares às anteriores, porém referem-se mais aos critérios relacionados às éticas pessoais e comunitárias do que às normas judiciais. Assim, consistem na possibilidade de uma futura responsabilidade social ou da experiência de culpabilidade ante ações na Justiça, considerando-se a possibilidade de um futuro culpado ou ostracismo da comunidade para essas ações. Ao realizarem ações, os atores podem vivenciar uma contradição entre a necessidade de ser efetivo e a de ser justo.

A severidade das incertezas morais e legais tenderá a se correlacionar com as incertezas societais, referindo-se à ausência ou escassez de integração do público e dás instituições. Isto é mais marcante em sociedades em que cada ação é mediada por advogados representando outros interesses em jogo. A incerteza societária, porém, pode ser manifestada em outros caminhos. Assim, o respeito em relação às agências do governo pode ser baixo, ou o individualismo pode ser carregado de extremos entre o público ou, ainda, entre as pessoas responsáveis.

As incertezas institucionais referem-se à colaboração inadequada e/ou à credibilidade entre as instituições. Em circunstâncias como as mencionadas anteriormente, essas incertezas serão altas, como nas comunicações informais, em que o intercâmbio do conhecimento e a credibilidade entre o pessoal de agências com diferentes tradições e missões torna-se difícil. Então, quando chega o tempo em que a comunicação rápida e segura é importante, os canais necessários de compreensão e confiança se encontram ausentes. As incertezas institucionais podem ser altas ainda em sociedades relativamente consensuais, se há nestas uma tradição de segredos da burocracia.

As incertezas relacionadas à propriedade indicam direitos ao saber contestados, seja para alertar ou para dissimular. Quando os parâmetros de "confidencialidade' tornam-se exauridos ou incertos, então as incertezas relacionadas à propriedade tornam-se salientes. Em diversos casos, no meio da emergência, ocorre um debate sobre os direitos das pessoas de conhecer, de alertar ou de dissimular. Isto remete ao caráter complexo e particular das respostas de emergências, em que de algum modo é necessário estabelecerem-se regras à medida que as coisas acontecem.

Incertezas situacionais são resultantes das incertezas previamente definidas e indicam a condição das pessoas responsáveis nas situações de crise, ainda que na fase de preparação e planejamento, ou na de emergência. As incertezas situacionais, em último plano, referem-se à inadequação das informações disponíveis em relação às decisões necessárias. Elas, as incertezas situacionais, são bastante comuns, já que somente em casos completamente excepcionais existem informações científicas suficientes é de alta qualidade subsidiando as decisões a serem tomadas. Assim, o gerenciamento do perigo envolve a colaboração de diversas agências e de seu pessoal, e o conhecimento de suas capacidades é parte do raciocínio que conduz à decisão.

Passando agora para as estratégias para comunicação de incertezas, temos duas escalas, uma representando interpretações e outra envolvendo políticas públicas:

 

Recusa Desprezo Reconhecimento Amplificação Segredo Confidencialidade Publicidade Compartilhamento

 

Assim, a recusa refere-se não a um ato de manutenção do segredo, porém à forma mais extrema de desprezo de uma possibilidade, nomeadamente a recusa a admitir que os problemas decorrentes de um acidente possam existir, ou ainda a dar alguma notícia a respeito disto. O desprezo ordinário reconhecerá essa possibilidade, porém (assim como para muitos eventos no futuro distante) assinalará para tal um baixo valor, de modo a não lhe dar proeminência, considerando que isto pode ser negligenciado para os propósitos de políticas públicas. Referimo-nos ao reconhecimento de uma incerteza contingente como urna apreciação balanceada; e, por contraste, a amplificação é uma ênfase, talvez ainda uma ênfase acentuada da significância do problema.

Correspondente às interpretações, têm-se as políticas relacionadas à comunicação. Em um extremo, encontra-se o segredo, o caso extremo da 'confidencialidade'; no meio, então, tem-se a publicidade, com sua forma extrema sendo o compartilhamento. Naturalmente, existem muitas variações e nuanças em qualquer política de comunicação.

No acidente de Seveso, a complexidade dos problemas de comunicação no contexto de uma incerteza severa foi reconhecida, se não completamente gerenciada, somente no início das últimas semanas da fase aguda. Antes do acidente, ninguém do lado de fora da planta industrial, nem os residentes, nem as autoridades públicas e da saúde, tinham alguma idéia de que havia um perigo de tal magnitude. O acidente e o vazamento causaram incredulidade, seguida por alarme e espanto. O comportamento inicial da empresa conduziu a uma subseqüente suspeição acerca de seus motivos: enquanto quase imediatamente foram lançadas várias instruções sobre medidas de precaução, ao mesmo tempo encobriam o conhecimento da substância tóxica envolvida (Rocca, 1980, 1992). Somente cerca de 10 dias depois, quando a empresa confirmou que o vazamento incluía dioxina (Pocchiari, Silano & Zapponi, 1987), as autoridades e também o público tomaram consciência de que havia um risco realmente grave. Ainda assim, era impossível avaliar o perigo com qualquer precisão. Houve um conjunto de temores genuínos, acerca de doenças em geral e, em particular, acerca de crianças com malformações. A amplitude de doenças e óbitos de muitas de muitas espécies era um funesto sinal. As autoridades tiveram seus próprios, e severos problemas para tomada de decisão sob incertezas, incluindo a definição de diferentes zonas poluídas, dos programas de evacuação dos residentes ameaçados e da disposição final do material contaminado.

Desde o início do acidente as incertezas situacionais eram salientes; decisões tiveram de ser tomadas, algumas vezes sob condições de grande urgência, diante da completa ausência de informações científicas, as quais poderiam orientar e distinguir entre as corretas e as erradas. Agindo com precaução, os investigadores da magistratura local fecharam o local oito dias após o acidente. Este era um caso em que a incerteza científica, sendo muito grande, era completamente proeminente. Também, na ausência de uma preparação prévia ou consulta, era natural que uma incerteza societal fosse também severa. Como conseqüência, as incertezas legais e morais, foram também severas; assim, o diretor-técnico (de nacionalidade Suíça) da ICMESA foi preso quando se encontrava em uma reunião de trabalhadores 20 dias após o acidente, junto com o diretor de produção (o último foi também preso, e cerca de quatro anos depois assassinado por terroristas).

Um dos aspectos incomuns desse acidente foi o aparente baixo nível de incertezas relacionadas à propriedade. Embora a provisão de informações relevantes tenha sido completamente retardada, não houve no início a necessidade de as autoridades governamentais utilizarem meios legais para forçar a empresa a divulgar a informação. O fato de a fábrica da ICMESA já ter sido confiscada teria tornado claramente imprudente para as autoridades da região de Givaudan reter informações sobre os contaminantes, e isto foi observado na época que a ameaça da dioxina já havia sido tornada pública pela imprensa antes de ser oficialmente confirmada. Mais tarde, e fora do sítio contaminado de Seveso, as incertezas envolvendo a propriedade foram importantes, particularmente em conexão com a disposição dos barris contendo materiais tóxicos coletados durante a operação de limpeza. De 1982 em diante, histórias sobre ocultamento e erros na disposição dos resíduos começaram a circular, e ainda não terminaram.

Nosso modelo de gerenciamento de incertezas pode ser aplicado em outros casos relevantes, nomeadamente envolvendo regulamentação acerca do gerenciamento e da comunicação de perigos, que se encontram contidas na legislação da Comunidade Européia, conhecida como 'Diretiva Seveso'. Nossa preocupação aqui é com a comunicação e para isto uma relevante passagem (do artigo 8 da Diretiva 88/610/EEC, emenda Diretiva 82/501/EEC) é a seguinte:

 

Os Estados-membros devem assegurar que a informação sobre as medidas

de segurança e sobre os comportamentos corretos a serem adotados no

caso de um acidente devem ser fornecidos de modo apropriado, sem que

haja a requisição para tal, para as pessoas que poderão ser afetadas por

acidentes ampliados originários em atividades industriais notificadas de

acordo com o que se encontra no Artigo 5. A informação deve ser repeti& e

atualizada em intervalos apropriados. Deve também ser tornada

publicamente disponível. Tal informação deve conter aquilo que se encontra

definido no Anexo VII.

 

Existem dois aspectos salientes nesta parte da Diretiva. Menos surpreendente é a preocupação para a constante redução da incerteza científica, no requerimento para atualização. Porém, a variedade de frases assegurando que o direito público à informação deve ser efetivamente implementado demonstra uma clara consciência dos problemas relacionados às incertezas institucionais e às incertezas sobre propriedade (naturalmente a natureza da informação da propriedade coletada pelas autoridades é reconhecida e protegida no texto da Diretiva; ver o artigo 13). Grande parte da Diretiva, particularmente o artigo 8, reflete também um aumento da consciência das incertezas legais e morais em qualquer perigo: o evento de Seveso demonstrou que simples 'acidentes' ou 'atos de Deus' não são as questões reais na segurança das instalações e de suas comunidades. Para Seveso, o lugar que deu seu nome a um acidente, e posteriormente a uma nova regulamentação, poderia permanecer em uma tranqüila obscuridade, tivesse o acidente sido prevenido pela implementação de um rigoroso critério de segurança, posteriormente prescrito pela Diretiva.

Quando consideramos a implementação dos requerimentos do artigo 8 sobre a comunicação de perigos, percebemos que a atual prática pode ser mais bem entendida pelo nosso modelo de tipos de incertezas. Em primeiro lugar, parece ser implicitamente assumido que as incertezas relacionadas ao contexto social não são salientes ou severas. Normalmente não se espera que determinados problemas, os quais podemos denominar de incertezas sociais Ou institucionais, sejam explicitados na base de tais regulamentações ou diretrizes. Nenhuma de tais regulamentações enfrenta a possibilidade de incertezas situacionais, que estão relacionadas à impossibilidade de uma completa competência da expertise oficial disponível para predição, prevenção e controle. Isto contrasta com a prática americana, em que a legislação ambiental prevê a disponibilidade de fundos públicos para grupos de cidadãos locais poderem financiar análises técnicas de especialistas que consideram confiáveis. Tal premissa está baseada na concepção de justiça entre os cidadãos, o que requer que seus conhecimentos complementares sejam efetivamente incorporados no discurso das políticas públicas.

 

O paradoxo de 'Seveso'

 

No seu último desenvolvimento, 'Seveso' produziu um paradoxo acerca do conhecimento no processo de políticas públicas (Funtowicz & Ravetz, 1985, 1993). Embora as pessoas tenham tido sua saúde indubitavelmente afetada (algumas severas, como os casos de cloroacne) e surgido severas doenças e óbitos entre animais, em conjunto com o estresse psicológico e a ruptura social, até o momento qualquer ameaça de conseqüência mais grave para a saúde humana, como os casos de câncer que se podiam esperar surgir, tem sido bastante difícil de se comprovar (Mastroiacovo et al., 1988; Regiona Lombardia, 1989; Mocarelli et al., 1991). Neste sentido, Seveso forma um caso extremo, um desastre sem produzir conseqüências desastrosas claramente identificáveis. Mesmo os estudos epidemiológicos mais recentes, se demonstram um crescimento de alguns tipos de casos raros de câncer, ainda não revelam qualquer evidência firme para um crescimento generalizado de casos de risco de câncer na população monitorada (Bertazzi et al., 1993; Bertazzi & Di Domenico, 1994).

O aspecto científico central do caráter ameaçador do desastre de Seveso é a toxicidade da dioxina. Logo que se tomou consciência disto, em efeito, a população já havia sido submetida à contaminação por dioxina, e o incidente, por definição, tornou-se um desastre; os efeitos psicológicos, sociais e econômicos desta tomada de consciência foram severos para muitas pessoas e sobre toda a comunidade. Entretanto, neste caso, a certeza científica acerca da extrema toxicidade da dioxina (baseada em estudos animais e casos anteriores de contaminação) foi sendo gradualmente dissipada. Após alguns anos, especialmente quando técnicas de medições confiáveis e estatísticas epidemiológicas foram desenvolvidas, a situação tornou-se um quebra-cabeça ainda maior. Embora os efeitos à saúde humana nos homens americanos que manusearam o 'Agente Laranja' sejam ainda debatidos, no presente não há nenhum cientista estabelecido argumentando acerca das evidências clínicas dos efeitos continuados à saúde na população de Seveso. As recentes acusações de diferentes fontes de que a fábrica tinha dioxina como um componente significativo de sua produção irão, de novo paradoxalmente, contabilizar as evidências de uma menor relação dose-resposta para os seres humanos.

"Seveso' agora funciona parcialmente como um experimento, assim como outras. áreas de desastres que vêm sendo monitoradas, como Hiroshima. Dados provenientes da população afetada são utilizados como evidências em outros casos menos diretos de poluição e também para uma revisão em andamento da regulamentação (Schneider, 1992). Dessa forma, 'Seveso' continua a ser estendido, com seu único evento de contaminação atmosférica (em conjunto com o último contato com objetos contaminados), como um modelo apropriado para situações de longa e contínua contaminação, a ser debatido entre cientistas e tomadores de decisões.

A toxicologia, necessariamente, faz diversas extrapolações em suas inferências: de animais para seres humanos, de altas doses para baixas doses, de doses agudas para crônicas. Em qualquer caso dado, tais inferências resultam de uma derivação do modelo dose-resposta, sobre o qual as bases do 'limite seguro' são definidas. Existem largas incertezas inerentes a qualquer avaliação deste tipo, embora o debate crítico e o desenvolvimento de metodologias sejam realizados em torno do progresso real na ciência (Vineis, 1990). Acidentes em larga escala, com bons monitoramentos subseqüentes, são muito úteis para a ciência, porque constituem um fonte mais realística de dados. Entretanto, sua interpretação não é destituída de problemas; a história dos dados de Hiroshima é um exemplo de séria reavaliação dos parâmetros básicos (Marshall, 1992).

O status de 'Seveso' como um desastre de dioxina pode possivelmente conduzir ao uso dos dados em um caminho paradoxal. Como vimos, 'Seveso' foi imediatamente percebido como um desastre, porém está longe de ser aceito como tal se consideramos as conseqüências para a saúde a longo prazo. Pode haver uma tendência de se fazer uma inferência simplista: "Seveso' foi um inofensivo desastre de dioxina, portanto outras emissões de dioxina não são necessariamente danosas. Tal argumento tem sido colocado em jogo em Arkansas, onde a evidência de 'Seveso' foi utilizada para justificar a segurança de um proposto incinerador de resíduos tóxicos, o qual iria emitir dioxina em quantidades similares às estimadas em Seveso (Schneider, 1992). Assim, tem-se o paradoxo científico de ‘Seveso': um evento primeiramente aceito como um desastre (com grandes conseqüências para as políticas públicas regulamentadoras) é utilizado como suposta evidência para segurança. 'Seveso', como um símbolo, pode tornar-se crescentemente complexo: sua conotação original de ameaça é agora desafiada por uma de tranquilização. Paradoxalmente, a recuperação de 'Seveso' pode ser utilizada como asserção de uma limitada responsabilidade, com suas possíveis conseqüências para ações na Justiça e como empecilho à necessária recuperação em qualquer outro lugar contaminado.

Entretanto, como os cientistas sabem, é necessário aparecer somente uma única patologia longamente retardada no processo de monitoramento para que a ressonância negativa original de 'Seveso' possa ser restaurada. E então a recuperação de 'Seveso', aparentemente bastante completa hoje, pode imediatamente ser posta em questão. Mesmo no presente, a ausência de evidências conclusivas de câncer, seja entre as vítimas que tiveram cloroacne como efeito imediato ou as outras vítimas, pode ser explicada em termos do 'pequeno tamanho da população, com outros aspectos do curto período de acompanhamento' (Bertazzi et al., 1993).

 

Sociedade industrial e recuperação

 

Ao confrontar-se com problemas como o do TCP e da dioxina, a sociedade passou de uma concepção reducionista e atomista dos efeitos danosos do processo industrial para uma corrente de entendimento ecológico, ~m que a indústria é percebida como parte da sociedade e da natureza. Sérios acidentes em instalações químicas e petroquímicas durante o início dos anos 70 geraram o interesse social na segurança dos sítios industriais. Embora não envolvendo dioxina, eles deram visibilidade aos riscos relacionados à produção, ao transporte e à armazenagem de substâncias perigosas. Até então, os perigos que chamavam a atenção do público eram os dos locais de trabalho; para o público mais geral afetado, a crítica sobre as instalações industriais era focalizada nas suas perturbações ambientais (odores, tráfego, fumaças, efluentes etc.). Tudo isto se transformou nos anos 70, com a ocorrência de todos os simbólicos desastres industriais e ambientais.

Mais tarde, deu-se conta de que ainda que todo desastre possui causas regulares, todos eles são "produzidos pelo homem" (Turner, 1978) e ocorrem por conta de falhas no sistema de prevenção. Uma interpretação mais radical, derivada de um estudo de Three Mile Island, é a de que eles são "acidentes normais" (Perrow, 1984); ainda que as indústrias se preocupem, acabam por não planejar ações adequadas em razão de possíveis ocorrências futuras, aceitando-as como aspectos normais da operação. Os sistemas industriais podem ainda ser considerados como "sistemas geradores de acidentes" (Haastrup & Funtowicz, 1992), rotineiramente produzindo outputs não desejados, assim como seus produtos intencionados - o que inclui a poluição contínua e rejeitos, junto com os incidentes ocasionais de diferentes intensidades. Quando um incidente vai além de certo limite (definido convencionalmente por termos de regulamentações relevantes), é julgado como sendo um 'acidente'. O caso de Seveso é outro exemplo do que tem sido reconhecido na literatura (Susman, O'Keefe & Wisner, 1983; Quarantelli, 1987) como sendo um "desastre", tendo ainda elementos fortemente convencionais na sua definição e na sua resposta de emergência. Assim, nossa compreensão dos riscos industriais tem-se movido completamente para longe de uma abordagem unicausal ou de "atos de Deus'; eles são criações dos sistemas industriais, tanto quanto os seus produtos intencionados.

Esta nova consciência acerca dos riscos industriais tem coincidido com uma crescente preocupação para com a percebida perda de qualidade ambiental, dados os efeitos sinérgicos do desenvolvimento tecnológico e do processo ambiental, como nos casos da chuva ácida e das mudanças climáticas globais. Atualmente, considera-se que o sistema tecnológico é global, complexo e até certo ponto altamente inter-relacionado. A linha que separa as 'boas' e as 'más' coisas produzidas pelo sistema é agora sinuosa e indistinta. A implementação dessa consciência ecológica nas práticas industriais e regulamentadoras se encontra agora a caminho. Esta nova consciência ecológica inclui não somente a interconexão dos 'maus' efeitos do sistema industrial, mas também o caráter convencional da distinção tradicional entre o que é 'produzido pelo homem" e o que é "natural'. Em algumas partes do sistema total, a entropia decresceu drasticamente no nível local (como na manufatura de artefatos), enquanto ainda vem crescendo mais drasticamente em nível global (mediante a poluição e os rejeitos). Os acidentes industriais e a recuperação a partir deles não podem ser vistos de modo isolado das patologias do sistema industrial total, que é em si mesmo um subsistema do planeta. Contradições dentro dos subsistemas, e entre estes e outros componentes do sistema total, constituem a chave para sua compreensão. Assim, fomes e enchentes, por exemplo, podem ser agora não mais diferentes em qualidade dos súbitos eventos denominados 'acidentes industriais'.

Para o entendimento do processo de 'recuperação' proveniente desses eventos não desejados, eles devem ser concebidos como ocorrendo dentro do sistema total. Assim, usualmente não existe um absoluto corte de alimentos, mesmo nas áreas de 'fome', o que levanta a questão de até que ponto uma sociedade pode sofrer rupturas sem que tenha meios minimamente adequados para lidar com o problema. Agora, é conhecido que 'socorros para a fome' simplistas podem, em algumas ocasiões, contribuir mais para impedir a recuperação de uma situação de fome do que promovê-la. Similarmente, no caso dos desastres industriais, a recuperação de uma comunidade toma lugar não somente na esfera societal, mas também (como tem-se visto) na sua dimensão moral, e eqüitativamente importante nos seus aspectos ecológicos como um todo. Assim, a recuperação da comunidade existe como parte de um amplo processo, envolvendo todos os elementos do ecossistema total.

 

O símbolo paradoxal

 

Como qualquer poderoso símbolo, "Seveso' contém paradoxos e contradições. No início, o fator dominante era o medo, por causa da possibilidade de devastação (econômica e pessoal) causada por um agente invisível e obscuro, a dioxina que havia envenenado o Vietnã. Porém, assim que a possibilidade de bebês malformados diminuiu, o medo eventualmente deu lugar à reafirmação da comunidade. A despeito do seu sucesso local, 'Seveso" permanece como símbolo de uma calamidade: a Diretiva da Comunidade Européia é conhecida por isto, e O Acidente Industrial Ampliado de Seveso os sítios industriais perigosos considerados notificáveis são assim informalmente nomeados. Desta forma, o símbolo permanece potente, em termos figurativos e legais, para além dos limites de Seveso em si mesmo, enquanto internamente os traços visíveis do acidente vêm desaparecendo.

O paradoxo continua a ter seus efeitos pela incerteza acerca dos efeitos da dioxina. Com a contínua ausência de evidências conclusivas de doença, cerca de 20 anos após, a lição do desastre de Seveso tem sido invertida. Agora, uma nova mensagem é conduzida por "Seveso', buscando reassegurar que o baixo nível de contaminação por dioxina é, após tudo, inócuo. Naturalmente, esse otimismo resistirá por tanto tempo permaneça a ausência de registros mais concretos de efeitos à saúde.

Será incorreto interpretar esse paradoxo de forma simplista e então concluir que 'Seveso' é outro desastre notório que realmente não aconteceu. Existe agora uma poderosa reação aos profetas da iminente ruína ecológica, utilizando-se tal alarme aparente falso como prova de que nossa cultura de alta tecnologia pode absorver e se recuperar dos impactos dos desastres, tanto industriais quanto naturais. Como tem se visto, o sucesso da recuperação de Seveso dependeu somente parcialmente da 'internalização' dos custos, por meio de uma positiva resposta das estruturas institucionais e políticas. Na prática (incluindo Seveso), há também uma "externalização'» em que os problemas que são localmente insolúveis (notavelmente rejeitos tóxicos) são exportados. Este último aspecto não é geralmente considerado como regular ou intrínseco ao sistema, porém é questionável quer possamos realmente produzir tantos "bens' sem ser envolvidos com os seus correspondentes 'malefícios'.

Uma consciência ecológica, a qual conecta indústria com seu meio ambiente, social e natural, ensina que 'desastres' e 'recuperação' são eventos totais. A 'externalização' dos custos de uma sociedade de consumo não ocorre suavemente: os várias 'depósitos' tradicionais têm se tornado finitos e reativos. Não há agora nada "fora' do sistema que sirva à fração afortunada das pessoas no mundo. "Seveso' é realmente um símbolo paradoxal e contraditório, e interpretá-lo de forma simplista, seja para o alarme ou para reassegurar que tudo está bem, será um sério erro, para a história e para as políticas públicas.

 

Cronologia do desastre de Seveso e da

 

recuperação

 

10 de julho de 1976: vazamento acidental de uma nuvem tóxica na propriedade da ICMESA.

14 de julho: primeiros sintomas na pele de crianças e morte de pequenos animais.

15 de julho: sinais de alarme e erguimento de barreiras protetoras.

16 de julho: aumento das reações na pele de crianças - 13 foram hospitalizadas.

19 de julho: pela primeira vez as autoridades da região de Givaudan admitem que TCDD foi encontrado. 22 de julho: foi ordenado um censo de todos os animais mortos. Uma clínica dermatológica foi aberta em Seveso para monitorar as pessoas expostas.

A denominada Zona A (com mais de 50 microgramas de TCDD por metro quadrado), cerca de 15 hectares, é definida para evacuação, são erguidas cercas e a entrada de pessoas é proibida.

26 de julho: autoridades locais, com a ajuda das Forças Armadas, efetuam a evacuação de 225 pessoas (177 de Seveso, 55 de Meda). A partir de novos resultados de laboratórios, é decidido estender a zona de evacuação, aumentando a área para 71,8 hectares. Aproximadamente 3.300 animais morreram. Muitas outros foram eventualmente abatidos, totalizando 81 mil.

28 de julho: o Departamento Geral de Saúde estabelece quatro comitês de especialistas científicos e técnicos para investigar diferentes aspectos do acidente.

29 de julho: a zona de contaminação é estendida para 108 hectares e 730 pessoas são evacuadas.

2 de agosto: as autoridades da saúde dão permissão para abortos, a despeito de ser ilegal na Itália.

11 de agosto: em uma conferência para a imprensa, em Genebra, a Roche compromete-se a cobrir os custos dos danos.

15 de agosto: um monitoramento epidemiológico é estendido para cinco outras municipalidades: Lentate, no sul de Seveso, Seregno, Varedo, Muggio e Nova Milanese, totalizando 220 mil pessoas. Primeiros casos de cloroacne (posteriormente

ocorreram 193 casos, alguns muito sérios, demorando anos para sumir, com permanentes cicatrizes).

Agosto-dezembro de 1976: um acordo entre a região da Lombardia e Givaudan foi concluído para remoção e disposição de produtos e matérias-primas provenientes da fábrica longe de Seveso. Os trabalhadores da ICMESA São readmitidos na área. Janeiro de 1977: trabalho de descontaminação é iniciado, para capacitar o reinício das atividades produtivas: remoção de folhas, gramas e produtos agrícolas Descontaminação de escolas. Estudos hidrológicos; estudos sobre a incineração da planta. Estudos experimentais para reabilitação das construções nas zonas mais afastadas da ICMESA. Julho de 1977: programas de monitoramento epidemiológico na seguinte seqüência (com prazo para encerramento): abortos (1982); malformações (1997); tumores (1997); óbitos (1997). Monitoramento da saúde dos trabalhos da ICMESA, dos projetos de descontaminação e dos afetados por cloroacne (1985).

1981-1983: incineração na Suíça de barris contendo material contaminado.

1981-1983: em diferentes períodos de tempo, ações foram tomadas e se encontravam fora do que havia sido estabelecido pela legislação das municipalidades locais. 1984: Relatório de Saúde do Comitê Internacional de Regulamentação não apontou nenhum efeito humano além dos 193 casos de cloroacne. Incineração dos barris contendo materiais tóxicos da descontaminação se iniciam na Suíça, sendo oficialmente dito que no ano seguinte seriam completados.

1985: demolição da propriedade da ICMESA, convertida em um parque público e locais comunitários.

1993: um membro verde do Parlamento Europeu anuncia que os barris não foram disposto em Basel, na Suíça, porém enviados para uma área de deposição-ilegal na antiga Alemanha Oriental.

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