Para compreender o auxílio-acidente

 

O estudo do auxílio-acidente requer, inicialmente, uma visita crítica às fontes

formais do Direito: a lei, a doutrina e a jurisprudência. Neste capítulo, examina-se o benefício a partir do seu histórico legislativo, os sentidos que teve no passado, o tratamento legal dos efeitos do acidente de trabalho e o seu significado na atualidade. Segue-se a leitura das posições dos comentadores e teóricos do direito previdenciário nacional. E, por fim, verifica-se o quanto as jurisprudências têm contribuído para a compreensão social e jurídica do benefício. O objetivo é refletir acerca da produção histórica, teórica e legislativa em torno do auxílio-acidente, assim como aprofundar a análise do aparente desconhecimento da sociedade sobre esse importante benefício, questão inquietante e constante ao longo deste livro.

 

O que diz a norma

 

O auxílio-acidente é um dos benefícios do Regime Geral da Previdência Social

(RGPS). A Lei identifica o momento para o início do seu gozo: uma vez afastado ao Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) por incapacidade para o trabalho, o segurado, até então beneficiário do auxílio-doença, se submeterá à perícia médica administrativa da autarquia, que avaliará a hipótese de alta previdenciária e encerramento do afastamento; neste caso, caberá à perícia examinar se o fim do auxílio-doença será acompanhado da concessão do auxílio-acidente para, em seguida, implantá-lo. Como órgão responsável pelo benefício, o INSS deve também fiscalizá-lo e controlá-lo. Diferentemente dos demais benefícios, o auxílio-acidente se constitui como indenização e não como parcela alimentar a substituir a remuneração, como o são o auxílio-doença ou a aposentadoria, quando da incapacidade temporária ou permanente do segurado ao trabalho. Trata-se de uma indenização que depende da ocorrência de evento que venha a provocar ao segurado incapacidade parcial e permanente.

O auxílio-acidente é previsto no art. 86 da Lei nº 8.213/91, que regulamenta os

benefícios do RGPS. Sua concessão é condicionada legalmente à constatação, por perícia médica do INSS, da existência de sequelas consolidadas oriundas de doenças ou acidentes, e que cujos efeitos provoquem queda na capacidade laboral do segurado, tendo como referência a atividade que exercia quando do afastamento. Cuida-se de benefício que deve indenizar perdas que o segurado sofreria por conta das sequelas parcialmente incapacitantes. A indenização se dá por meio de uma compensação econômica e corresponde, atualmente, à metade do salário de benefício, a ser paga em parcelas mensais até a morte do segurado ou até quando da sua aposentadoria.

Após a Constituição de 1988, o benefício foi regulado pela Lei de 1991, que teve

suas regras alteradas em 1995 e depois em 1997. A compreensão ampla e crítica acerca do auxílio exige um olhar mais atento às mudanças normativas nesse curto período, de 1991 a 1997, além da necessária investigação do histórico normativo dessa modalidade de indenização pública.

Uma leitura possível da Lei, a partir de interpretação literal, tenderia a identificar

o auxílio-acidente como benefício pautado meramente em preocupação produtivista: apenas seria possível a sua concessão caso a produção se tornasse comprometida por meio da redução da capacidade laboral do trabalhador beneficiário. A redação atual da Lei nº 8.213/91, dada pela Lei nº 9.528/97, amplifica essa identificação. Diz o texto legal:

 

Art. 86. O auxílio acidente será concedido, como indenização, ao segurado quando, após

consolidação das lesões decorrentes de acidente de qualquer natureza, resultarem sequelas

que impliquem redução da capacidade para o trabalho que habitualmente exercia.

§ 1º O auxílio acidente mensal corresponderá a cinqüenta por cento do salário-de-benefício e

será devido, observado o disposto no § 5º, até a véspera do início de qualquer aposentadoria

ou até a data do óbito do segurado.

§ 2º O auxílio acidente será devido a partir do dia seguinte ao da cessação do auxílio-doença,

independentemente de qualquer remuneração ou rendimento auferido pelo acidentado,

vedada sua acumulação com qualquer aposentadoria.

§ 3º O recebimento de salário ou concessão de outro benefício, exceto de aposentadoria,

observado o disposto no § 5º, não prejudicará a continuidade do recebimento do auxílio

acidente.

§ 4º A perda da audição, em qualquer grau, somente proporcionará a concessão do auxílio

acidente, quando, além do reconhecimento de causalidade entre o trabalho e a doença,

resultar, comprovadamente, na redução ou perda da capacidade para o trabalho que

habitualmente exercia. (BRASIL, 1991a)

 

O contexto da Lei de 1997 caracterizava-se pelo predomínio político da visão

fiscalista, tendente à proposta de redução do Estado e, nesta perspectiva, de diminuir os custos da previdência social, suposta geradora de queda nas receitas públicas, e com isso ampliar o espaço privado no sistema previdenciário. Nessa linha, o modelo neoliberal (MARINI, 2000) incrementado pelo governo brasileiro, especialmente a partir de 1995 (FREITAS, 2013), promoveu alterações normativas que permitiram reduções e limites para concessões de benefícios previdenciários.

Os alvos principais eram as aposentadorias dos regimes próprios dos servidores

públicos, mas também os benefícios do Regime Geral da Previdência Social, aí incluído o auxílio-acidente. É o que informa, por exemplo, o jornal Folha de São Paulo, em sua edição de 28 de novembro de 1997, quanto às intenções do governo do presidente Fernando Henrique Cardoso, iniciado em 1995:

 

Um passo na direção desejada pode estar embutido no novo projeto de reforma da

Previdência, que está sendo costurado por um grupo de economistas, dentro e fora do

governo, comandados por André Lara Resende. É um projeto amplo e que toca em pontos

cruciais para o horizonte de médio prazo: ajuda a fechar uma conta aberta crescente do setor

público nos próximos anos e a elevar a poupança interna. De duas formas: reduzindo o déficit

público e ampliando o papel do sistema de previdência privada.

É possível perceber a intenção descrita no texto da Lei de 1997, se o

compararmos com a Lei original de 1991, ainda com influências das conquistas sociais estabelecidas na Constituição de 1988. O texto de 1991 era o seguinte:

 

Art. 86. O auxílio acidente será concedido ao segurado quando, após a consolidação das

lesões decorrentes do acidente do trabalho, resultar sequela que implique:

I – redução da capacidade laborativa que exija maior esforço ou necessidade de adaptação

para exercer a mesma atividade, independentemente de reabilitação profissional;

II – redução da capacidade laborativa que impeça, por si só, o desempenho da atividade que

exercia à época do acidente, porém, não o de outra, do mesmo nível de complexidade, após

reabilitação profissional; ou

III – redução da capacidade laborativa que impeça, por si só, o desempenho da atividade que

exercia à época do acidente, porém não o de outra, de nível inferior de complexidade, após

reabilitação profissional.

§ 1º O auxílio acidente, mensal e vitalício, corresponderá, respectivamente às situações

previstas nos incisos I, II e III deste artigo, a 30% (trinta por cento), 40% (quarenta por cento)

ou 60% (sessenta por cento) do salário-de-contribuição do segurado vigente no dia do

acidente, não podendo ser inferior a esse percentual do seu salário-de-benefício.

§ 2º O auxílio acidente será devido a partir do dia seguinte ao da cessação do auxílio-doença,

independentemente de qualquer remuneração ou rendimento auferido pelo acidentado.

§ 3º O recebimento de salário ou concessão de outro benefício não prejudicará a continuidade

do recebimento do auxílio acidente.

§ 4º Quando o segurado falecer em gozo do auxílio acidente, a metade do valor deste será

incorporada ao valor da pensão se a morte não resultar do acidente do trabalho.

§ 5º Se o acidentado em gozo do auxílio acidente falecer em conseqüência de outro acidente,

o valor do auxílio acidente será somado ao da pensão, não podendo a soma ultrapassar o

limite máximo previsto no § 2º. do art. 29 desta Lei. (BRASIL, 1991a)

 

A primeira alteração nesse texto ocorreu em 1995: a Lei nº 9.032 unificou o valor

do benefício em 50% do salário de benefício e o estendeu para acidentes em geral, não apenas aos eventos relacionados a acidentes ou doenças do trabalho. Unificação que Bertagni e Monteiro (2012) pontuam como injusta para os interesses dos segurados. No texto de 1991, eram previstos três graus de incapacidade parcial, equivalentes a 30%, 40% ou 60%. Essas duas alterações apresentam-se, em uma leitura inicial, como ampliação do benefício, seja na abrangência, pois passa a atingir também os segurados que se tornam parcialmente produtivos mesmo que vítimas de acidentes não relacionados ao trabalho, seja nos valores, pois ao unificá-lo em uma única faixa, haveria uma aparente melhoria aos beneficiários.

É certo que essa unificação preservou o INSS dos desgastes de processos

judiciais que protestavam contra a fixação de uma faixa menor (30% ou 40%), em detrimento de faixa maior. O mesmo pode se dizer em relação a outros processos judiciais que reclamavam o nexo causal entre ambiente e trabalho como condição para a concessão do benefício, quando era apenas gerado por eventos laborais.

A unificação em 50% imposta pela Lei de 1995 possibilita a equiparação em

tratamento de situações não necessariamente equiparáveis. É o que apontam as sensatas críticas de Juang Tuh Yu e Raimundo Simão de Melo:

 

Como não importa qual seja a gravidade das conseqüências do acidente, desde que resulta

em qualquer incapacidade laborativa, o acidentado tem direito ao benefício de 50%; essa

solução se torna injusta para os trabalhadores e, de outro lado, flagrantemente onerosa para a

Seguradora. (YU, 1998, p. 47)

Observa-se que, em relação à redação original da Lei nº 8213/91, que assegurava o auxílio

acidente de forma proporcional à redução da capacidade de trabalho do acidentado, houve

retrocesso e prejuízo para este, uma vez que o benefício é devido na base de 50% para

qualquer redução, o que dificulta a sua concessão nas pequenas lesões, visto que é o médico

perito da Previdência quem defere o benefício. Por isso, muitas ações judiciais em face da

negativa administrativa do órgão segurador. (MELO, 2010, p. 185)

 

Já as novidades introduzidas pela Lei nº 9.258/97 são claramente desfavoráveis

ao beneficiário do auxílio-acidente. Como se trata de um benefício vitalício, a nova norma tratou de relativizar seus efeitos por meio de dois dispositivos: a) tornar o benefício incompatível com a aposentadoria, com o cancelamento sumário do auxílio quando da concessão da aposentadoria; e b) eliminar o reflexo do auxílio-acidente na pensão a ser recebida pelo dependente do beneficiário falecido. São desvantagens sutis e de longo prazo, cujos efeitos o beneficiário do auxílio-acidente tende a não perceber imediatamente.

Houve ainda alteração com efeito imediato que não nasceu de algo suprimido do

texto original, mas de medida introduzida em 1997: a limitação de acesso ao auxílio

imposta aos segurados que sofreram perda auditiva. 1 (BRASIL, 1991a, § 4º) A novidade, porém, teve um efeito opaco, pois a jurisprudência já reconhecia, então, que a perda auditiva geraria o auxílio-acidente independente do grau da perda, mesmo mínima; e a segunda parte da norma –“resultar, comprovadamente, na redução ou perda da capacidade para o trabalho que habitualmente exercia” –. (BRASIL, 1991a) revela-se uma repetição do caput do artigo 86 – “resultarem sequelas que impliquem redução da capacidade para o trabalho que habitualmente exercia” – (BRASIL, 1991a), com a única diferença na expressão “comprovadamente”, presente na alteração e que não representa algo decisivo ou diferenciado quanto à perda auditiva. Aparentemente, a intenção dessa novidade específica foi chamar a atenção a um tipo de dano e a um maior cuidado, por parte do INSS, ao conceder o benefício quando da sua ocorrência.

As mudanças nas regras do auxílio-acidente se aprofundam ainda mais no texto

do decreto regulamentador, o de nº 3.048/99, que sofreu alterações também em 2003 (por meio do Decreto nº 4.729), 2008 (Decreto nº 6.722) e 2009 (Decreto nº 6.939). O Decreto nº 3.048/99 parece ampliar as restrições ao que já havia sido limitado pela Lei nº 9.258, de 1997, em relação ao que dispunha originalmente a Lei nº 8.213/91. Ocorre que o grau de detalhamento do decreto deve auxiliar a Lei, mas se ao invés disso, ele a limita, haveria ofensa ao princípio da hierarquia das normas. O trecho a seguir é do decreto regulamentador, sendo possível perceber suas diferenças com a Lei:

Art. 104. O auxílio acidente será concedido, como indenização, ao segurado empregado,

exceto o doméstico, ao trabalhador avulso e ao segurado especial quando, após a

consolidação das lesões decorrentes de acidente de qualquer natureza, resultar sequela

definitiva, conforme as situações discriminadas no anexo III, que implique:

I – redução da capacidade para o trabalho que habitualmente exerciam;

II – redução da capacidade para o trabalho que habitualmente exerciam e exija maior esforço

para o desempenho da mesma atividade que exerciam à época do acidente; ou

III – impossibilidade de desempenho da atividade que exerciam à época do acidente, porém

permita o desempenho de outra, após processo de reabilitação profissional, nos casos

indicados pela perícia médica do Instituto Nacional do Seguro Social.

§ 1º O auxílio acidente mensal corresponderá a cinqüenta por cento do salário-de-benefício

que deu origem ao auxílio-doença do segurado, corrigido até o mês anterior ao do início do

auxílio acidente e será devido até a véspera de início de qualquer aposentadoria ou até a data

do óbito do segurado.

§ 2º O auxílio acidente será devido a contar do dia seguinte ao da cessação do auxílio-

doença, independentemente de qualquer remuneração ou rendimento auferido pelo

acidentado, vedada sua acumulação com qualquer aposentadoria.

§ 3º O recebimento de salário ou concessão de outro benefício, exceto de aposentadoria, não

prejudicará a continuidade do recebimento do auxílio acidente.

§ 4º Não dará ensejo ao benefício a que se refere este artigo o caso:

I – que apresente danos funcionais ou redução da capacidade funcional sem repercussão na

capacidade laborativa; e

II – de mudança de função, mediante readaptação profissional promovida pela empresa, como

medida preventiva, em decorrência de inadequação do local de trabalho.

§ 5º A perda da audição, em qualquer grau, somente proporcionará a concessão do auxílio

acidente quando, além do reconhecimento do nexo entre o trabalho e o agravo, resultar,

comprovadamente, na redução ou perda da capacidade para o trabalho que o segurado

habitualmente exercia.

§ 6º No caso de reabertura de auxílio-doença por acidente de qualquer natureza que tenha

dado origem a auxílio acidente, este será suspenso até a cessação do auxílio-doença

reaberto, quando será reativado.

§ 7º Cabe a concessão de auxílio acidente oriundo de acidente de qualquer natureza ocorrido

durante o período de manutenção da qualidade de segurado, desde que atendidas às

condições inerentes à espécie.

§ 8º Para fins do disposto no caput considerar-se-á a atividade exercida na data do acidente.

(BRASIL, 1999)

 

Todo cuidado é pouco ao analisar uma norma. Ao indicar os segurados que têm

direito ao benefício, o decreto excetua o doméstico e logo em seguida refere-se ao avulso e ao segurado especial. A leitura rápida confunde e os artigos anteriores aos substantivos podem levar a enganos. A própria Lei nº 8.213/91 trata de esclarecer em definitivo sobre aqueles que têm acesso ao auxílio-acidente:

 

Art. 11. São segurados obrigatórios da Previdência Social as seguintes pessoas físicas:

I – como empregado:

a) aquele que presta serviço de natureza urbana ou rural à empresa, em caráter não eventual,

sob sua subordinação e mediante remuneração, inclusive como diretor empregado;

b) aquele que, contratado por empresa de trabalho temporário, definida em legislação

específica, presta serviço para atender a necessidade transitória de substituição de pessoal

regular e permanente ou a acréscimo extraordinário de serviços de outras empresas;

c) o brasileiro ou o estrangeiro domiciliado e contratado no Brasil para trabalhar como

empregado em sucursal ou agência de empresa nacional no exterior;

d) aquele que presta serviço no Brasil a missão diplomática ou a repartição consular de

carreira estrangeira e a órgãos a elas subordinados, ou a membros dessas missões e

repartições, excluídos o não-brasileiro sem residência permanente no Brasil e o brasileiro

amparado pela legislação previdenciária do país da respectiva missão diplomática ou

repartição consular;

e) o brasileiro civil que trabalha para a União, no exterior, em organismos oficiais brasileiros ou

internacionais dos quais o Brasil seja membro efetivo, ainda que lá domiciliado e contratado,

salvo se segurado na forma da legislação vigente do país do domicílio;

f) o brasileiro ou estrangeiro domiciliado e contratado no Brasil para trabalhar como

empregado em empresa domiciliada no exterior, cuja maioria do capital votante pertença a

empresa brasileira de capital nacional;

g) o servidor público ocupante de cargo em comissão, sem vínculo efetivo com a União,

Autarquias, inclusive em regime especial, e Fundações Públicas Federais.

h) o exercente de mandato eletivo federal, estadual ou municipal, desde que não vinculado a

regime próprio de previdência social;

i) o empregado de organismo oficial internacional ou estrangeiro em funcionamento no Brasil,

salvo quando coberto por regime próprio de previdência social;

j) o exercente de mandato eletivo federal, estadual ou municipal, desde que não vinculado a

regime próprio de previdência social;

[…]

VI – como trabalhador avulso: quem presta, a diversas empresas, sem vínculo empregatício,

serviço de natureza urbana ou rural definidos no Regulamento;

VII – como segurado especial: a pessoa física residente no imóvel rural ou em aglomerado

urbano ou rural próximo a ele que, individualmente ou em regime de economia familiar, ainda

que com o auxílio eventual de terceiros, na condição de:

a) produtor, seja proprietário, usufrutuário, possuidor, assentado, parceiro ou meeiro

outorgados, comodatário ou arrendatário rurais, que explore atividade:

1. agropecuária em área de até 4 (quatro) módulos fiscais;

2. de seringueiro ou extrativista vegetal que exerça suas atividades nos termos do inciso XII do

caput do art. 2º da Lei nº 9.985, de 18 de julho de 2000, e faça dessas atividades o principal

meio de vida;

b) pescador artesanal ou a este assemelhado que faça da pesca profissão habitual ou

principal meio de vida; e

c) cônjuge ou companheiro, bem como filho maior de 16 (dezesseis) anos de idade ou a este

equiparado, do segurado de que tratam as alíneas a e b deste inciso, que, comprovadamente,

trabalhem com o grupo familiar respectivo. (BRASIL, 1991a)

 

A exclusão dos empregados domésticos ao benefício do auxílio-acidente reiterou

o que já era corrente: a discriminação de uma categoria numerosa de trabalhadores, sem qualquer justificativa razoável, caracterizada como explícito preconceito do legislador. Esse posicionamento não contava com respaldo na realidade e nem se apoiava em princípios jurídicos. Ao contrário. Nos últimos anos, os domésticos tiveram ampliados os seus direitos e garantias, a exemplo da Lei nº 10.208/2001 (que possibilitou o acesso dos trabalhadores ao seguro-desemprego e ao FGTS, mesmo que limitado) e da Lei nº 11.324/2006 (que limitou os descontos por moradia no salário, ampliou o período mínimo de férias para 30 dias, e vedou a dispensa arbitrária de empregada gestante até cinco meses após o parto).

Dispositivos que não chegam a ter a mesma abrangência da Emenda

Constitucional (EC) nº 72, de 2013, que alterou o parágrafo único do art. 7º da Constituição, para igualar os direitos dos domésticos aos empregados celetistas. Com a nova Emenda Constitucional, vários incisos do art. 7º se estendem aos domésticos, como o que se refere diretamente a acidentes do trabalho, o inciso XXVIII: “seguro contra acidentes de trabalho, a cargo do empregador, sem excluir a indenização a que este está obrigado, quando incorrer em dolo ou culpa”. (BRASIL, 1988) Domésticos são trabalhadores que se aproximam, assim, dos celetistas, mas ainda com desvantagens importantes.

Após a EC e como sua regulamentação, a Lei Complementar nº 150, de 2015,

impôs um tratamento bem menos desigual aos trabalhadores domésticos. A LC 150/2015 “Dispõe sobre o contrato de trabalho doméstico; altera as Leis nº 8.212, de 24 de julho de 1991, nº 8.213, de 24 de julho de 1991, e nº 11.196, de 21 de novembro de 2005; revoga o inciso I do art. 3º da Lei nº 8.009, de 29 de março de 1990, o art. 36 da Lei nº 8.213, de 24 de julho de 1991, a Lei nº 5.859, de 11 de dezembro de 1972, e o inciso VII do art. 12 da Lei nº 9.250, de 26 de dezembro 1995; e dá outras providências”. E em seu art. 37, cuida de estabelecer garantias previdenciárias às trabalhadoras e trabalhadores domésticos, em especial com a inclusão do auxílio-acidente:

 

Art. 37. A Lei nº 8.213, de 24 de julho de 1991, passa a vigorar com as seguintes alterações:

“Art.18………………………………………………………………………………………………………

……………………………………………………………………………..

§ 1º Somente poderão beneficiar-se do auxílio-acidente os segurados incluídos nos incisos I,

II, VI e VII do art. 11 desta

Lei………………………………………………………………………………………” (NR)

“Art. 19. Acidente do trabalho é o que ocorre pelo exercício do trabalho a serviço de empresa

ou de empregador doméstico ou pelo exercício do trabalho dos segurados referidos no inciso

VII do art. 11 desta Lei, provocando lesão corporal ou perturbação funcional que cause a

morte ou a perda ou redução, permanente ou temporária, da capacidade para o trabalho.

(BRASIL, 2015)