Poder, ideologias e saúde no Brasil da Primeira República: ensaio de sociologia histórica

Poder, ideologias e saúde no Brasil da

Primeira República: ensaio de

sociologia histórica

 

Luiz Antonio de Castro Santos

 

Posto antiverminose em São Felix, Bahia, 1922. Acervo da Casa de

Oswaldo Cruz/ Fundação Oswaldo Cruz.

Posto de saneamento rural em Ribeirão, Pernambuco. Belisário

Penna é o terceiro a partir da direita. Acervo da Casa de Oswaldo

Cruz/Fundação Oswaldo Cruz.

Um dos dramas da história social no limiar do século XX envolvia a tripulação dos steamships, exposta às ‘doenças pestilenciais’ nos portos de todo o mundo. A partir da criação das inspetorias de saúde dos portos, recaíam sobre os tripulantes (não apenas sobre os passageiros e cargas) as medidas sanitárias preconizadas pelas novas doutrinas sobre a transmissão e propagação das doenças. Tomem-se os anos anteriores à eclosão da Primeira Guerra e imaginemos, aportando no Rio de Janeiro, um dos navios da companhia britânica Liverpool, Brazil and River Plate Steam Navigation Company, que ligava a América do Sul à Inglaterra e ao porto de Nova York. Para os tripulantes já não causava surpresa a atuação dos inspetores de saúde dos portos na capital e em outras cidades brasileiras. Para aquelas tripulações, isso equivaleria a dizer que a saúde pública nos portos e áreas contíguas constituía uma área importante de atuação governamental. A bem dizer, a história da reforma sanitária brasileira, ao menos em seu período de formação, é tema típico de conquistas ‘pelo alto’, em que estão em jogo percepções e valores de intelectuais, camadas médias e altas e a participação direta do Estado nacional. Nossos tripulantes – aliás, mesmo as tripulações inglesas – tinham outra pauta de lutas e reivindicações (basta ter presente o episódio da Revolta da Chibata, em 1910, no Rio de Janeiro). No período histórico de que aqui se trata, não se pode falar de lutas ‘sociais’ pela saúde, ou de ‘movimentos de trabalhadores’ em defesa dos ‘direitos da saúde’, agendas políticas às quais só muito mais tarde, em décadas recentes, poderemos nos referir.

A lamentar, no entanto, que algumas correntes da historiografia de nossos dias só tenham olhos para ver o que viam aqueles tripulantes desembarcados. Dois equívocos de interpretação se seguem a partir daí. O primeiro é o de deduzir que o que se via nos portos – ou o que avistavam nossos tripulantes dos vapores, décadas atrás – era parte de um serviço sanitário mais amplo, isto é, a higiene dos portos seria uma das pontas de um sistema regional já institucionalizado. ‘Antes de 1915/20’ essa visão não encontra apoio na evidência histórica disponível. Outra falácia é o inverso da anterior: muito se diz, ainda hoje, sobre a saúde pública das cidades principais brasileiras como se essas fossem as ‘únicas’ áreas de atuação das políticas públicas na Primeira República. Depois de 1920, ao contrário, o país assiste a um processo de interiorização dos serviços de saúde, que tem por lastro uma efetiva participação do Estado na formulação de ideologias e políticas de salvação nacional por meio da educação e da saúde pública.

Esse período posterior a 1915/20 é dos mais importantes na história da saúde no Brasil e faz da ‘saúde’, a meu ver, um campo de estudos absolutamente necessário para que se entenda a construção do Estado e as ideologias do Estado nacional na Primeira República. A ação dos poderes constituídos e o alcance das ideologias de saneamento, naquele tempo, estendia-se para além dos maiores portos nacionais. O ano de 1915, se tentarmos precisar um processo difícil de ancorar no tempo, revela os primeiros contornos de ideologias e ações civilizatórias que têm como alvos as populações rurais do país. O movimento de saúde pública apresentava, então, um ímpeto considerável em certas regiões do Brasil, particularmente no eixo Rio-São Paulo. Desde logo, tratava-se de um panorama extremamente diversificado.

Busco aqui relatar e propor algumas hipóteses para o sentido que tomou a reforma sanitária no país, isto é, para seu caráter geograficamente diversificado e para sua impregnação fortemente ideológica durante a Primeira República. Se observarmos os três principais objetivos da luta pela reforma sanitária no Brasil – desenvolvimento de uma base institucional para a pesquisa científica, criação de uma moderna administração da saúde pública e erradicação das doenças endêmicas e epidêmicas –, veremos que os reformadores de São Paulo, não obstante os tropeços, estiveram mais próximos de alcançar aqueles objetivos do que os sanitaristas de outras unidades da federação.

Esse é um ponto que requer breve comentário. Se excetuarmos

uma importante produção sobre São Paulo desde os anos 80, 1 são raras as obras de caráter regional que busquem explicar sociologicamente os processos históricos de formação de sistemas públicos de saúde. Em geral o que há são estudos descritivos, que pecam ainda pela ausência de esforços comparativos. Mas há razões para otimismo. A década de 90 produziu pelo menos dois bons trabalhos sobre a relação entre história, saúde e política, embora não haja neles a tentativa de formular nexos comparativos.

O primeiro trabalho, de José Policarpo Barbosa (1994), é uma história concisa da saúde pública no Ceará. Ao focalizar de perto o impacto do poder regional sobre o movimento sanitário, o estudo lembra a possível duplicidade de funções das oligarquias. Considere-se primeiramente a oligarquia “retrógrada” dos Acioli (Barbosa, 1994:71), que controlou o estado desde os primeiros anos da República até 1912 e nada contribuiu para a implantação dos serviços de saúde – muito ao contrário, teria dificultado a realização das campanhas antivariólicas no interior encetadas por Rodolfo Teófilo, o “pai da medicina preventiva do Ceará” (Barbosa, 1994:79) –, um esforço quase isolado, contando apenas com comissões voluntárias de vacinadores e por isso carecendo de bases

institucionais que permitissem alcançar êxitos duradouros.2 A partir da derrubada da oligarquia Acioli, o governo de Franco Rabelo, entre 1912 e 1914, abre um período modernizador e “progressista” (Barbosa, 1994:81). A elite médica funda o Centro Médico Cearense, agita-se em torno de um projeto de criação de faculdade de medicina tropical, farmácia e odontologia, inicia a publicação de uma revista com o sugestivo nome de Norte Médico. Entretanto, o estudo mostra que a saúde pública só se inscreve como prioridade na agenda política do estado – e de todo o ‘Norte’, devo salientar – a partir dos anos 20 e por força de um fator externo: a criação, desde 1918, do Serviço de Profilaxia Rural, um programa do governo federal para atuar em todos os estados da federação, com o suporte da International Health Board, da Fundação Rockefeller. Os primeiros postos de saúde na capital e no interior (em Sobral e Juazeiro) datam da década de 20 (Barbosa, 1994). O autor faz um rápido balanço desse último período para concluir que, não apenas os serviços de saúde ganharam então um caráter mais regional, atingindo áreas mais populosas do interior, mas surgiu nessa época um grupo de médicos preocupados com a saúde e o saneamento, os quais poderíamos chamar de primeiros ‘sanitaristas’ do Ceará.

Um segundo trabalho, este uma tese de doutoramento recente, é um painel bem burilado sobre os serviços de saúde na capital da Paraíba. Sua autora, Lenilde Duarte de Sá (1999), adota uma atitude intelectual sedutora – toma posições em relação à literatura, permite que se saiba com que teses ‘vai às fontes’ e contra quais teses direciona seu olhar crítico. Isso se soma à garimpagem de copiosa documentação e a cuidadosas anotações e comentários analíticos. Mas é em particular sua ‘defesa de tese’, por assim dizer, que me permitirá dar um passo além de suas conclusões sobre os primeiros tempos do Serviço de Higiene Pública da Paraíba (cujo período formador a autora situa entre 1895 e 1918), estabelecendo os pontos de sintonia e discordância e apresentando então meus argumentos centrais sobre a formação de sistemas públicos de saúde nesse período que convencionamos chamar de Primeira República. O que se seguirá mais adiante (a análise do caso da Bahia), servirá, portanto, para minha própria ‘defesa de tese’.

A discussão sobre a Paraíba realça os seguintes pontos de caráter histórico: primeiramente, a carência de recursos para ações de governo no campo da saúde se explicava em parte pela segmentação de mercados: os produtores de algodão, lembra Lenilde Sá, escoavam boa parte da produção pelo porto de Recife, repassando a Pernambuco os impostos devidos (Sá, 1999). Em segundo lugar (e eu diria, independentemente das limitações de ordem econômica), atente-se para o caráter omisso ou ineficiente das oligarquias do estado em relação à saúde da população. A existência de clivagens ou facções oligárquicas (havia os ‘alvaristas’, ligados aos clãs de Álvaro Lopes Machado e de Monsenhor Walfredo Leal, e os ‘epitacistas’, reunidos em torno das famílias Neiva, Pessoa e Lucena) tornava difícil a criação de uma base partidária forte e coesa, que pudesse garantir a aprovação de projetos de leis e conduzir o processo de implementação dos programas e projetos de iniciativa governamental (Sá, 1999) – como fora possível em São Paulo na mesma época, acrescentaríamos. A autora propõe o ano de 1915 para demarcar a ascensão da oligarquia de Epitácio Pessoa ao poder estadual, pondo fim ao que se conhecia como os ‘anos de anarquia’ do período precedente. Ao período que se seguiu pôde-se atribuir uma mentalidade de progresso na capital, alicerçado nas metáforas da fábrica, dos trilhos e de um novo porto. Essa mentalidade teria sido responsável, segundo a autora, por criar as condições para a ‘institucionalização’ do Serviço de Higiene Pública (Sá, 1999).

Nesse ponto é que a autora ‘defende tese’, pois ela parece sustentar que, mesmo anteriormente à época epitacista, o estado já assistiria à ‘institucionalização dos serviços de saúde’. Este tópico requer alguma discussão. A autora parece localizar (acertadamente) nos anos posteriores a 1915 o aparelhamento dos serviços de saúde do estado (Sá, 1999), mas em várias passagens há ambigüidade. Uma conclusão acertada, como se depreende da farta documentação apresentada no trabalho, é imputar ao período pré-1915 o início de um serviço de higiene pública ‘na capital’. A higiene dos portos – alicerçada na legislação federal, e não estadual – decerto serviu de base para projetos e medidas de saúde e saneamento que se ampliaram por toda a área urbana de Paraíba do Norte, futura João Pessoa. Data de 1913 a elaboração de um projeto de esgotos para a capital, realizado pelo engenheiro Saturnino de Brito (Alvarenga, 1979).

Entretanto, um leitor descuidado poderá concluir, com base no trabalho de Lenilde Sá, que houve um serviço sanitário ‘de âmbito estadual’ naquela mesma época, conforme sugerem as considerações da autora sobre a legislação estadual de 1907, que autorizou o governador, Monsenhor Walfredo Leal, a organizar um Serviço de Higiene Pública, e que redundou em decreto estadual de 1911, criando a Repartição de Higiene Pública do Estado (Sá, 1999). A ambigüidade a que me referi se deve, a meu ver, a um problema de conceituação. Não houve, a rigor, em que pese à legislação acima referida, um serviço ‘estadual’ anteriormente à década de 1920 (aliás, a própria autora fornece os dados para

corroborar minha afirmação, nas páginas 161 e 269). 3 Lenilde Sá utiliza por vezes o termo ‘institucionalização’ para referir-se às primeiras tentativas (‘pontuais’) de implantação de alguns serviços, sem considerar que à letra da lei não corresponderam a criação e funcionamento regular dos trabalhos previstos. O Serviço Sanitário só começa de fato a institucionalizar-se nos anos 20, por obra das atividades de profilaxia rural, sob o patrocínio do governo federal e da Fundação Rockefeller. Aliás, mesmo a execução do projeto de esgotos em Paraíba do Norte, já mencionado, bem como o serviço de abastecimento d’água, datam de 1923/1925, justamente nessa década mais fértil em realizações. Lembremos que os processos de institucionalização têm uma definição sociológica precisa, que enfatizam o modo pelo qual as práticas sociais se tornam suficientemente regulares e contínuas, e isto estava longe de ocorrer com a higiene pública da Paraíba anteriormente a 1920, apesar do surgimento de uma mentalidade favorável à higiene e às primeiras medidas de caráter prático.

Importa ainda situar a questão da mentalidade ou ‘cultura científica’ na Paraíba entre 1895 e 1915, tempo em que brotaram algumas sementes do pensamento médico higienista e se adotaram as primeiras medidas de vacinação, de inspeção sanitária de habitações, de controle dos alimentos e bebidas etc. Infelizmente, a autora deixa o foco da análise um pouco solto, deslocando-se entre vários séculos da história brasileira e tratando de realidades distintas, como a capital federal e a Paraíba, sem a necessária sistematização das fontes (ver Sá, 1999, cap. III). Teria sido importante delinear a formação do bloco higienista, os estudos nas faculdades de medicina e, particularmente, o impacto da presença de médicos ‘de fora’, ligados ao incipiente Serviço de Profilaxia Rural já no período epitacista. O estudo sobre o Ceará, realizado por José Policarpo Barbosa, também deixa de contemplar essas questões para aquele período decisivo, que poderíamos chamar de ‘incubação’, que anuncia e ‘precede’ a institucionalização da saúde pública em quase todo o país. Mediante tal esforço de análise, teria sido fácil compreender que as políticas públicas de modernização sanitária nos estados do Nordeste, formuladas por oligarquias hegemônicas e progressistas, precisaram de um ambiente cultural propício – um ‘pensamento sanitarista e um ethos de profissionalização médica’ – para escaparem do limbo da mera formalização legal.

Saneamento Urbano e Rural: os exemplos de

Pernambuco e São Paulo

Pernambuco e o saneamento urbano

Mas retornemos aos tripulantes desembarcados nos portos nacionais no início do século passado. A questão dos portos é das mais fascinantes, pois fossem ou não intermitentes e irregulares, os serviços de saúde dos portos – uma conquista republicana – antecederam o processo de institucionalização da reforma sanitária no país.

Nossos tripulantes podiam encontrar em algumas cidades portuárias – como na capital do país, em Santos ou em Recife – os rudimentos de uma rede de serviços de água e esgotos (operados por companhias e capitais ingleses). Essa foi também uma conquista republicana, mas – algo que não sabiam – esboçou-se ainda no período monárquico. Não se pode descartar inteiramente o período monárquico, nessa que foi uma de suas parcas realizações no campo da higiene. A ‘questão’ sanitária – longe ainda de transformar-se em ideologia e políticas de ‘reforma’ sanitária, outra herança republicana – foi gerada em meio ao clima de insegurança das populações urbanas com a chegada das ‘febres pestilenciais’ ao Brasil. A resposta da burocracia deu-se nos seguintes termos: de um lado, a retórica engajada dos ministros do Império, inspetores gerais de Higiene e autoridades provinciais, traçando planos para os quais jamais se destinavam recursos ou se capacitavam os profissionais necessários, ou contra cujos planos, e contra a interferência excessiva da Coroa, prontamente se insurgiam os interesses locais e provinciais. De outro lado, e apesar dos problemas orçamentários e da tosca organização político-administrativa, realizaram-se alguns progressos no equipamento urbano, em particular no tocante à instalação de serviços de água e esgotos em cidades portuárias e em São Paulo. Para que esses serviços se iniciassem (diferentemente de campanhas de vacinação ou de combate a endemias – uma herança tipicamente republicana), uma espécie de processo decisório a capella, sem grandes orquestrações, era plenamente suficiente. Foi a essa modesta escala de realizações durante a segunda metade do Oitocentos que o historiador Richard Graham, em conhecido trabalho, atribuiu “the onset of modernization” no Brasil (Graham, 1972).

O caso do Recife é à primeira vista surpreendente. Muito cedo, desde 1840, Pernambuco ganhou projeção nacional em matéria de obras técnicas, como assevera Gilberto Freyre (1940). Recife já contava, desde 1846, com um reservatório e aquedutos para o abastecimento, a cargo da Beberibe Water Company. No tocante a esgotos, uma pequena empresa, a Recife Drainage Company, organizada em Londres com recursos da província e capitais britânicos, implantou os primeiros serviços a partir de 1873 (Cavalcanti, 1987). Contudo, a província não apresentava grande atração para os capitais ingleses, a economia do açúcar perdera

competitividade 4 e sucessivos projetos haviam falhado, na tentativa de emular São Paulo com a importação de europeus para a agricultura, desde meados do século (Eisenberg, 1974). Mas uma análise atenta pode esclarecer o aparente paradoxo. Recife, com efeito, representava um caso em que certos fatores, entre os quais se destaca a atuação modernizadora de uma oligarquia politicamente coesa, atuavam com mais força do que o ‘fator econômico’ e a falta de política imigratória. Aliás, Simon Schwartzman foi quem lembrou, a respeito do Segundo Reinado, que “enquanto o centro de gravidade econômica e demográfica se movia para o Sul, a base política do governo parecia transferir-se para o Norte” (Schwartzman, 1982:91). Obviamente, não para ‘todo’ o ‘Norte’, e tampouco com a mesma intensidade para as províncias agraciadas. Mas o que importa é o resultado daquele descompasso entre o ‘econômico’ e o ‘político’: ao favorecer Pernambuco – que gozava, já, de forte tradição política desde a Colônia –, a ‘força do político’ explica por que fatores como a atitude receptiva a inovações por parte de segmentos da oligarquia, a atuação coordenada da burocracia provincial e o medo causado pela epidemia de cólera que atingiu Recife em 1856 acabaram por gerar condições propícias a algumas medidas de saneamento.

Por ora, cabe reter do quadro aqui esboçado as conquistas iniciais do Segundo Reinado no plano do saneamento urbano. Mas cabe lembrar também que tais conquistas foram pouco expressivas, até certo ponto ‘para inglês ver’. Pois poucas cidades delas se beneficiaram e, mesmo assim – retornarei a esse ponto mais adiante –, os serviços revelaram-se precários do ponto de vista técnico e insuficientes para atender à população (além disso, os ingleses certamente gostavam do que ‘viam’, se forem levados em conta as garantias de juros, o monopólio de exploração etc., oferecidos pelos poderes concedentes às empresas concessionárias). Mas frise-se que foi considerável o efeito-demonstração das primeiras inovações técnicas sobre as elites e sobre algumas categorias profissionais – particularmente médicos e engenheiros – a partir de meados do século XIX. Do ponto de vista dos aparelhos administrativos, foi igualmente importante a experiência legada pelo Império com a abertura de funções públicas para a área que se inaugurava no país: a criação dos cargos de inspetor de higiene do Império e de engenheiro fiscal do governo nas empresas e nos serviços de saneamento. Nesse caso, mais relevante do que as inspeções e fiscalizações – que nem sempre cumpriam seus objetivos – era a criação daquelas funções de saúde e saneamento no seio dos aparelhos de Estado, que então se ampliava.

A singularidade da experiência pernambucana no Segundo Reinado reside, talvez, em ter sido aquela província a que se mostrou mais receptiva à inovação, em todo o Nordeste. Os primeiros tempos da República reafirmaram a dianteira assumida por Pernambuco. Tome-se a questão do saneamento básico nos estados: veremos que em Santos (entre 1905 e 1910) e no Recife (entre 1909 e 1918) se escreve o primeiro capítulo do saneamento urbano. O responsável pela elaboração e execução dos projetos, a que se seguiram dezenas de outros durante os anos 20, foi o fluminense Saturnino de Brito (1864-1929), uma espécie de Rondon da

engenharia sanitária brasileira.5 Como Rondon, Saturnino de Brito era dotado de impressionante ‘espírito de missão’, haurido de um positivismo esclarecido, notável pela tendência a transformar princípios doutrinários e projetos em realizações concretas. Sob o comando e inspiração de Saturnino de Brito, os dois exemplos pioneiros de saneamento urbano nos estados tiveram a adesão de um aliado imprescindível para que se concretizassem e, mais tarde, para que se difundissem pelo sudeste, sul e nordeste do país ainda durante a Primeira República: ‘uma oligarquia modernizadora e politicamente coesa’.

O caso contrastante da Bahia será discutido mais tarde, mas o que ocorreu em Pernambuco ilustra, desde logo, a argumentação: de modo similar a São Paulo, só que mais tarde (por volta de 1896), as oligarquias do estado foram capazes de se aglutinar em torno de um partido republicano razoavelmente coeso, responsável pela proposição e execução de políticas e programas de governo. O Partido Republicano Federal (PRF) de Pernambuco, sob o comando da oligarquia ‘rosista’, chefiada pelo autocrata Francisco Rosa e Silva, conduziu o processo de ‘modernização conservadora’ em toda a região até 1911. Foi Rosa e Silva quem solicitou a Saturnino de Brito que se deslocasse dos serviços de saneamento de Santos – que continuariam sob a direção de um assistente – e se dirigisse a Recife, a fim de iniciar a construção de uma rede de esgotos. As obras prosseguiram com Saturnino por sucessivas administrações até a inauguração, em 1915. O novo serviço de abastecimento de água da capital seria concluído três anos depois (Alvarenga, 1979). A renovação do porto teria início nesse mesmo período. O historiador Robert M. Levine aponta, a propósito, como indicador da coesão intra-oligárquica em Pernambuco, o fato de a força aglutinadora do clã de Rosa e Silva ter-se estendido além das fronteiras do próprio estado, compondo alianças com oligarquias políticas vizinhas e distantes, como a dos retrógrados Acioli, do

Ceará, e os Chermont, no Pará (Levine, 1978).6

A década de 20 assistiu à efetiva penetração da administração federal em todo o Nordeste, particularmente na área da saúde, em que se destacava o Serviço de Profilaxia Rural. Pernambuco não fugiu à regra geral. Mas acrescentou às campanhas sanitárias no interior obras de saneamento básico em inúmeras sedes de municípios, como Caruaru e Jaboatão, para tanto solicitando pareceres de Saturnino de Brito (Alvarenga, 1979). O estudo do papel renovador de Saturnino, particularmente em Pernambuco, está por se fazer, mas tudo indica que foi considerável. Alie-se à sua influência a típica propensão das elites profissionais pernambucanas, na época, de construírem parte de suas carreiras

no Distrito Federal e em estados do sul,7 onde os ventos de mudança sopravam mais forte, e talvez se possa entender melhor o clima propício a algumas reformas. Data da década de 20, com efeito, a formação de um grupo progressista de médicos e intelectuais pernambucanos, que incluía Nelson Coutinho, Paulo

Carneiro, Josué de Castro e Ulisses Pernambucano (Levine, 1978). 8

Uma das melhores análises da precariedade do saneamento urbano antes da Primeira República, em Pernambuco, encontra-se em um dos famosos relatórios de Saturnino de Brito. Esses relatórios constituem, ao mesmo tempo, um exemplo de sua visão renovadora. Transcrevo a seguir alguns parágrafos de um documento escrito pelo grande sanitarista, data-do de 1912, que põe a nu as deficiências dos serviços do tempo da Monarquia (ainda que pioneiras!) e argumenta a favor das mudanças que havia projetado para o Recife. Ressalto que é um texto de 1912, quando surgiram as primeiras dificuldades na execução das obras, como as altas tarifas aduaneiras que recaíam sobre os equipamentos vindos de fora:

Recife é uma das cidades mais insalubres do Brasil. Entretanto,

teve serviços de águas e de esgotos antes de muitas outras,

por concessões feitas no tempo da monarquia (...). Estes

serviços são francamente deficientes, condenáveis e

condenados. (...) A Companhia do Beberibe, firmada no seu

velho contrato, não tinha obrigação de lavar o esgoto. Mas teve

ainda a habilidade de iludir as autoridades e uma população de

150 mil habitantes, durante dezenas de anos, contaminando as

águas puríssimas de sua captação subterrânea com as águas

impuríssimas de um brejo!! De modo que os serviços

‘sanitários’ de águas e esgotos, em lugar de assegurarem a

saúde contribuíram concorrentemente para o aumento da

mortalidade, um deles distribuindo água de brejo (...), o outro

deixando escapar gases tóxicos no interior das casas (...). Foi

essa situação de quase meio século que o Governo passado9

enfrentou de um modo decisivo. (...) [E] o Governo da

República, que protege a lavoura, a navegação, etc. com as

tarifas, não pode deixar de autorizar medidas protetoras [regras

aduaneiras] para serviços de salvação de uma cidade em que

se morre brutalmente. (...) Isto valerá mais do que enviar

delegados de higiene que matem mosquitos e desinfetem,

quando os focos permanecem virulentamente ativos. Recife (...)

precisa (...) que as autoridades de higiene locais e a Prefeitura

realizem com mão firme, sem temores e sem favores, o

programa que a comissão de saneamento iniciou quanto às

habitações, programa que não deve ser desvirtuado, na

Prefeitura, (...) como sói suceder na generalidade das nossas

cidades, menos em Santos, onde a comissão de saneamento

quis e soube vencer, porque nas cidades paulistas já se sente

que a higiene, bem entendida e bem aplicada, é a suprema lei.

(Saturnino de Brito, 1912, apud Alvarenga, 1979:108-109)

As palavras de Saturnino evocam, a um só tempo, duas questões importantes. A primeira diz respeito ao descompasso entre um projeto de saneamento urbano dos mais avançados, na época, e uma administração pública que já sofria as dificuldades inerentes às lutas das facções políticas do estado, a partir do enfraquecimento dos ‘rosistas’ (as questões municipais atrelavam-se à política estadual, pois os prefeitos da capital, durante muito tempo, eram nomeados pelo governador). Esse é o sentido da denúncia que faz Saturnino dos ‘temores’ e ‘favores’ da Prefeitura, em relação ao bom andamento das obras. O segundo ponto é uma advertência: não vale o combate aos ‘focos’ de mosquitos sem a melhoria dos serviços de esgotos da cidade e o fornecimento de água de boa qualidade. A frase final, anteriormente transcrita – um elogio rasgado à Comissão de Saneamento de Santos e à administração das cidades paulistas de modo geral –, na verdade refere-se indiretamente aos dois pontos anteriores, pois no estado de São Paulo a ação dos poderes públicos era, então, firmemente pró-saneamento, e o que ocorria em Santos resultava de um quadro favorável mais amplo.

Saneamento urbano e rural em São Paulo

Os comentários de Saturnino de Brito colocam em pauta um tema hoje já bastante discutido: o pioneirismo paulista em matéria de

‘institucionalização’ das reformas na saúde pública.10 Uma próspera economia cafeeira voltada para a exportação alicerçou o progresso alcançado pelo estado de São Paulo durante as últimas décadas da Monarquia e da Primeira República e financiou a imigração de trabalhadores europeus para as fazendas de café. A afluência de imigrantes (na maioria, italianos) para a capital do estado intensificou-se após 1886. Quando os europeus começaram a se dirigir para as áreas rurais – e mesmo quando de sua chegada à cidade portuária de Santos –, eram expostos às doenças transmissíveis. Figuras preeminentes dos círculos de saúde pública afirmavam que as doenças mais infecciosas, como cólera e tracoma, eram transmitidas pelos trabalhadores recém-chegados (Skidmore, 1974). Mas, apesar da possível ameaça que os imigrantes representavam para a saúde pública do estado, os trabalhadores europeus eram considerados vitais para a economia paulista. Assim, a reforma da saúde pública – considerando-se o saneamento como o único meio de assegurar a contínua afluência de imigrantes – tornou-se uma preocupação das classes dominantes. Lentamente, elas prepararam o terreno – ou melhor, ‘cederam’ terreno – para a reforma sanitária. Os serviços e campanhas sanitárias estenderam-se por uma grande área, incluindo a capital do estado e várias cidades no interior, mas não alcançaram as áreas rurais até o final da década de 1910. Antes da Primeira Guerra Mundial, a oligarquia cafeeira recusou qualquer tipo de inspeção estadual das condições sociais e de saúde nas fazendas.

A partir da guerra, a reduzida entrada de trabalhadores estrangeiros – no nível mais baixo do período 1889-1930 – forçou os fazendeiros a cuidar das condições de saúde da força de trabalho nas fazendas. Conseqüentemente, as lavouras de café se tornaram um alvo mais fácil para as autoridades de saúde pública. Em 1917, o governo do estado ganhou uma batalha de dois anos no Congresso para aprovar um código de saúde rural, que autorizou São Paulo a estender os serviços sanitários às áreas agrícolas do estado. A partir de 1920, a composição da força de trabalho no estado mudaria rapidamente, devido à elevada afluência de migrantes internos, vindos particularmente de Minas Gerais e da Bahia. Durante essa década, mais forte do que a preocupação com o destino dos imigrantes desembarcados foi o interesse na salvação daqueles caboclos, que iam juntarse aos milhares de trabalhadores rurais nascidos no exterior e forneciam, assim, uma bandeira para o movimento sanitário em São Paulo.

Uma outra dimensão crucial é a ausência de tradição médica no estado – um ponto em que São Paulo e os estados do Nordeste se aproximam. Entretanto, São Paulo distinguiu-se daqueles estados por um ambiente científico e intelectual francamente favorável ao desenvolvimento da saúde. A ação arejada de um positivismo pouco ortodoxo foi o elemento decisivo no cenário paulista, onde um grupo militante – em que se destacava Pereira Barreto, médico e político do Partido Republicano Paulista – tornou-se conhecido por suas idéias sobre a necessidade do desenvolvimento da ciência no país e por seu empenho em uma campanha educacional para os brasileiros (Castro Santos, 1988). A educação e a higiene pública eram prioridades dos positivistas paulistas. A crescente onda nacionalista do pós-guerra encontrou gradualmente expressão entre os círculos intelectuais de São Paulo e de outros centros, e foi responsável pela ocorrência de dois importantes eventos naquele estado, os quais, a um tempo, afetaram a cena intelectual nacional e foram, por sua vez, por ela influenciados. Em primeiro lugar, a fundação, em 1916, pelos intelectuais paulistas, de uma publicação mensal, a Revista do Brasil, que se tornou um fórum para a expressão de sentimentos nacionalistas. Monteiro Lobato era a voz mais influente. A fundação da Liga Nacionalista de São Paulo, em 1917, foi um segundo sinal de mudança nas tendências intelectuais. Alguns de seus patrocinadores eram eminentes médicos paulistas, como Luís Pereira Barreto, que pertencia ao Conselho Deliberativo da Liga, o qual defendia uma série de reformas a serem levadas a cabo nacionalmente. A campanha contra o analfabetismo, em particular, era considerada um instrumento disseminador da educação sanitária entre as populações do campo (Skidmore, 1974; Love, 1980).

Para os interesses deste trabalho, o que se deve reter, em relação ao impacto desses movimentos culturais sobre o ideário higienista, é que os intelectuais participantes da Liga Nacionalista e da Revista do Brasil ajudaram a criar entre as elites paulistas uma preocupação com a sorte dos habitantes do interior. Uma noção comum era a de que o caboclo, que levava uma existência miserável de pobreza e doença no interior do Brasil, tinha sido durante muito tempo vítima de coronéis poderosos e funcionários públicos negligentes. Argumentava-se, desse modo, que a atenção governamental deveria dirigir-se para o combate àquela situação. Ora, a questão que se colocava, nesses termos, era a existência de canais e mecanismos políticos por meio dos quais as elites pudessem, em uma palavra, transformar a ‘idéia’ da reforma em ação governamental. Um dos componentes políticos fundamentais do processo modernizador foi, no Brasil, o sistema de partido único, como instrumento de organização de interesses oligárquicos. O partido e a frente oligárquica permitiram que alguns estados – tais como São Paulo e Pernambuco, este em menor escala – ganhassem algum controle sobre a política nacional, dela extraíssem vantagens e dela fizessem uso para expandir seu próprio aparelho de Estado (isto é, em âmbito estadual). As relações entre o governo de São Paulo e as elites rurais e urbanas reproduziram, em escala regional, o movimento pendular das relações entre centro e periferia em escala nacional. À medida que o estado cedia às pressões das oligarquias paulistas, passava, paulatinamente, a controlar um número crescente de instituições, serviços e recursos econômicos. Nesse processo, em que o Partido Republicano Paulista (PRP) cumpriu um papel-chave de caixa de ressonância para os interesses oligárquicos e de porta-voz do próprio aparelho de Estado, este terminou por reforçar sua posição nos negócios estaduais. O partido não se limitava a uma parte do território, mas, ao contrário, era uma organização que se estendia a todo o estado. Por meio da ‘comissão executiva’ do PRP, seus líderes foram capazes de manter a disciplina partidária em um grau inigualado pela maioria dos partidos criados durante a Primeira República. Para os não filiados e não simpatizantes, a comissão central adotou uma estratégia de cooptação – como fez com os coronéis do interior, a quem não faltaram benefícios patronais, generosamente concedidos pelo PRP.

Na saúde, o PRP conseguiu dirigir as reformas baseando-se na sólida organização partidária, que servia de principal elo entre o governo e a oligarquia. De um lado, a forte organização do partido traduzia os interesses das oligarquias em propostas concretas e assegurava sua aprovação em lei. Os passos iniciais dados pelo serviço sanitário em várias cidades da região do café e no porto de Santos foram uma resposta às demandas dos fazendeiros. Mas, em contrapartida, à medida que as funções administrativas estaduais se tornavam mais complexas, e os serviços sanitários e as instituições de pesquisa mais produtivos, o aparelho estadual tomou a liderança da reforma sanitária, pressionando por programas de saúde que iam contra os interesses imediatos dos coronéis. Até 1917, a oligarquia do café recusava a inspeção nas fazendas por funcionários da saúde. Lenta, mas firmemente, os oligarcas foram forçados a ceder diante da inspeção sanitária. Naquele ano, o governo de São Paulo efetivamente usou o PRP para quebrar a oposição coronelista à aprovação de um código de saúde rural. Aqui o partido serviu de canal efetivo para o aparelho estadual pressionar por mudanças. Em outras ocasiões, o PRP permitiu ao governo do estado e às elites agirem com propósitos comuns, seja para apressar a tramitação de um projeto de saúde no Congresso Estadual, seja para realizar campanhas de educação sanitária e de saneamento. O Serviço Sanitário tirou vantagem do clima ideológico em mudança, e começou a exercer maior controle sobre as áreas agrícolas durante a década de 20.

O relatório de Saturnino de Brito, de 1912, não poderia antever que as maiores realizações e conquistas na saúde seriam em grande parte uma característica da década seguinte, e, salvo em São Paulo, teriam o comando de forças externas aos próprios municípios e estados. Se o governo federal assume um papel fundamental nos estados do Nordeste (tendo os sanitaristas da Rockefeller como um aliado estratégico), não resta dúvida de que os estados sofreram esse impacto externo de modo diferenciado e tiveram, em graus também variados, algum progresso de moto próprio. Pernambuco parece ter respondido mais rapidamente ao chamado da ‘ideologia sanitarista’ que sacudia o país, a partir de movimentos de opinião pública como a influente Liga Pró-Saneamento. Bahia parecia vir logo atrás e, se recordarmos a existência centenária de sua Faculdade de Medicina, ficaria a pergunta: por que não viria logo ‘à frente’ na defesa da saúde pública, conduzindo o bloco dos estados nordestinos? Essas questões serão o objeto do restante do presente texto, e serão tratadas como uma contribuição ao entendimento da dinâmica complexa da reforma sanitária naquele período e em grande parte do país.

O caso da Bahia

Se tomarmos como referência o caso bem-sucedido de São Paulo, impõe-se logo uma questão comparativa: por que a maioria dos estados da federação não desenvolveu um vigoroso movimento de saúde pública durante a Primeira República? Mesmo aqueles que experimentaram progressos nesse período, como o estado de Pernambuco e a Bahia, só atingiram um grau razoável de institucionalização das reformas durante a década de 20. E mesmo tendo desfrutado de posição política de destaque – a Bahia, ademais, sobressaiu-se na própria história da medicina –, esses estados ficaram em nítida desvantagem em relação às conquistas de São Paulo.

As dificuldades enfrentadas pelo movimento reformista na Bahia colocam um desafio para os estudiosos de saúde pública. Além de sua tradição centenária em educação médica – uma tradição que motivou incontáveis estudos de historiadores brasileiros de medicina –, outros fatores pareciam criar um terreno favorável ao progresso sanitário. Sob o ângulo da economia, ao longo do século XIX a Bahia manteve uma produção diversificada de açúcar, cacau, fumo e algodão. As atividades da mineração começaram desde 1840 na porção centro-oeste do estado, e a criação de gado formou a base da economia no sertão, ao longo do vale do Rio São Francisco (Pang, 1979). Em segundo lugar, o estado foi a sede da administração pública do país por mais de dois séculos (a cidade de Salvador foi a capital brasileira de 1549 até 1763, quando o Marquês de Pombal a transferiu para o Rio de Janeiro). As elites baianas ainda tiveram influência sobre o curso dos eventos nacionais ao longo do século XIX, após a Independência. A Bahia ocupava o segundo lugar entre as províncias, em número de membros nomeados para o Conselho de Estado da Monarquia (Burns, 1970). Finalmente, a grande população da Bahia era instrumental no jogo político. O tamanho da população era freqüentemente usado pelos estados mais populosos para exigir um número maior de cadeiras no Congresso Nacional (Love, 1980).

Entretanto, apesar da importância política, econômica e cultural da Bahia durante a Primeira República, o estado não conseguiu realizar uma reforma sanitária nos moldes da experiência bem-sucedida de São Paulo. Higienistas baianos lutaram para disseminar a idéia da reforma, mas enfrentaram a resistência de um establishment médico conservador e de um ambiente político e intelectual hostil (ou indiferente) às ações no campo da saúde pública. Só na década de 1920 houve progresso do movimento reformista na Bahia, mas graças à intervenção do governo federal e à ação sanitária da Fundação Rockefeller.

Que condições impediram o governo estadual de promover a reforma sanitária? Por que a administração estadual foi incapaz de agir decisivamente sem o concurso do governo federal?

Essas questões – relacionadas com a questão mais ampla da fragilidade do movimento sanitarista na Bahia antes de 1920 – serão enfrentadas adiante. Dois pontos básicos devem ser antecipados: o alcance limitado das políticas do governo baiano (as atividades de saneamento raramente chegavam além da área da capital e seus arredores); o papel decisivo do governo federal na promoção da incipiente reforma sanitária rural durante os anos 1920.

Praticamente nenhum trabalho sobre a história da medicina no Brasil deixa de louvar a tradição de ensino médico da Bahia, datando do início do período monarquista. São também freqüentes as referências à Escola Tropicalista da Bahia como embrião, no século XIX, da pesquisa médica no Brasil.

Que razões se encontram, então, por trás das dificuldades da Bahia em cumprir sua ‘vocação’ médica ao longo do período republicano? À parte os obstáculos políticos e econômicos (que serão examinados a seu tempo), o conservadorismo de sua tradição médica representou um grande obstáculo ao progresso científico. A Escola Tropicalista constituiu um embrião de pesquisa parasitária no Brasil, mas este foco inovador extinguiu-se gradualmente sob as pressões de uma categoria médica predominantemente conservadora.

Na década de 1900 já estava claro que as visões tradicionais da Faculdade de Medicina da Bahia haviam prevalecido sobre a proposta dos tropicalistas. As novas idéias médicas sobre bacteriologia e imunologia não encontraram na Bahia – diferentemente de São Paulo – um clima intelectual favorável a sua aceitação. Salvador permaneceu, durante os primeiros anos da República, uma fortaleza do conservadorismo médico.

Os obstáculos colocados pela profissão médica ‘consagrada’ tiveram um efeito perturbador sobre o progresso do sanitarismo e da pesquisa em saúde pública. Dois exemplos podem ser antecipados a esse respeito: de um lado, a recusa da Assembléia Legislativa em apontar um bacteriologista estrangeiro para chefiar um centro de pesquisa médica em Salvador, baseada na convicção de que a Faculdade de Medicina seria ‘desacreditada’ pela iniciativa; de outro lado, a indicação de diretores de saúde pública sem formação

acadêmica ou experiência profissional em saúde pública. 11

Já assinalei que a Escola Tropicalista não deixou muitos seguidores. Mas alguns entre eles, como Antônio Pacífico Pereira (1846-1922), fizeram parte de um pequeno grupo de médicos baianos, profissionais da saúde pública e políticos que lutavam por reformas. Esse pequeno círculo de reformadores tinha de enfrentar um obstáculo ainda mais difícil do que as visões tradicionais dos médicos de Salvador – a fragmentação oligárquica da Bahia. As oligarquias baianas não tinham coesão política e não conseguiram desenvolver uma sólida organização partidária durante as primeiras décadas da República, diferentemente do que ocorria em São Paulo e em Pernambuco, durante a hegemonia rosista. Como resultado, os governos da Bahia – mesmo os que propunham novas políticas de saúde – não tiveram o apoio necessário dos legisladores para assegurar a aprovação de leis. Quando a Assembléia estadual aprovava um projeto de saúde pública, sempre ocorriam problemas de execução ou de institucionalização dos programas e serviços. Em larga medida, a fragmentação do poder político resultou da própria estrutura econômica do estado. Ao contrário da economia paulista, centrada no café, a estrutura econômica baiana apoiava-se sobre vários produtos de exportação, como o café, o tabaco, o cacau, o açúcar e o algodão, bem como sobre atividades de mineração, igualmente segmentadas e isoladas. No dizer de uma estudiosa dos primeiros tempos da República na Bahia, o cenário econômico era “diversificado, mas sem dinamismo” (Sampaio, 1979:6-7). As colheitas de exportação e a mineração não foram capazes de gerar um superávit econômico considerável. O cacau foi um bom exemplo: as casas de importação e exportação estrangeiras se apropriavam da parte do leão dos ganhos totais de exportação, de tal modo que o cacau também não revelava um efeito dinâmico sobre a economia regional (Sampaio, 1979).

Uma palavra de explicação sobre a imigração, cujo papel na promoção da reforma sanitária em São Paulo foi indiscutível. Hipoteticamente, o progresso da agricultura do cacau poderia ter gerado uma grande demanda pelo trabalho imigrante, de um modo parecido com o que o café havia feito em São Paulo. Entretanto, na Bahia deu-se um resultado diferente. Grandes levas de trabalhadores nordestinos afluíram para a região do cacau entre 1890 e 1920, vindas de áreas tão diversas como as lavouras de cana-de-açúcar no Recôncavo, os distritos mineiros das Lavras Diamantinas e os estados vizinhos. A mão-de-obra barata fornecida pelos nordestinos era suficiente para atender às necessidades do cultivo do cacau e, diferentemente do caso paulista, preveniu a formação da ‘idéia de imigração’ entre as elites baianas. O açúcar foi possivelmente a única outra demanda por trabalho importado. Entretanto, a adoção de tecnologia poupadora de mão-de-obra pelos fazendeiros de açúcar chegou mesmo a transferir trabalhadores rurais da área densamente povoada do Recôncavo (Singer, 1968).

Cada uma das áreas agrícolas e de mineração do estado desenvolveu características semi-autárquicas, dominadas por poderosas oligarquias, que controlavam uma atividade econômica básica (ou, em alguns casos, uma combinação de duas). O Recôncavo era o locus da velha ‘aristocracia do açúcar’. Seus clãs tradicionais forneceram a maior parte dos políticos e governadores da Bahia durante a Primeira República. O vale do São Francisco era outra região importante, controlada por alguns dos mais poderosos coronéis e oligarcas baianos. Uma terceira área centrava-se nos municípios produtores de cacau de Ilhéus e Itabuna. Desde a década de 1900, essa área constituía a mais importante fonte de receitas estaduais. Entretanto, a região cacaueira do sul nunca teve influência destacada sobre a política estadual (Pang, 1979; Sampaio, 1979). A quarta zona geopolítica mais importante era Lavras Diamantinas, importante área de mineração desde meados do século XIX, mas, devido a seu isolamento geográfico de Salvador, consolidara vínculos estreitos com os estados vizinhos de Minas Gerais, Goiás e Piauí (Sampaio, 1979). A Chapada Diamantina era a fortaleza de poderosos proprietários de terra e comerciantes, que organizavam seus próprios exércitos privados e às vezes guerreavam contra tropas estaduais.

A excessiva regionalização das elites agrárias criava dificuldades para o efetivo controle político-partidário. Muitos partidos políticos foram fundados na Bahia durante a Primeira República, mas a maioria deles teve pouca duração devido à falta de coesão política entre as oligarquias. Ao contrário de São Paulo, a inexistência de tradição republicana no ocaso do Império contribuiu também para a fragmentação política. Só em 1920 os baianos organizaram uma frente política com idéias reformistas e coesão interna. O Partido Republicano da Bahia (PRB), fundado em 1901, foi a primeira tentativa séria das elites de chegar a uma coesão política. O partido esteve em atividade até 1911, mas, ao contrário do Partido Republicano de São Paulo, nunca se tornou uma organização política de atuação eficaz em todo o estado. O Partido Republicano Democrata (PRD), fundado em 1910, cumpriu um papel de liderança na política da Bahia de 1912 até 1924. Contudo, como o PRB, fracassou em exercer uma autoridade política efetiva sobre os coronéis do interior. Só depois do nascimento da CRB (Confederação Republicana da Bahia), uma ’confederação’ de facções políticas criada em 1923, tornou-se possível algum domínio partidário em âmbito estadual (Sampaio, 1979).

Em suma, a política de facções bloqueou o caminho para a efetiva consolidação de um ‘governo de partido único’ na Bahia e tornou extremamente difícil a execução de leis e políticas públicas. Na ausência de um sólido partido governista, o aparelho de Estado tinha pouco a fazer para assegurar que as leis fossem observadas e postas em prática. A função legislativa, em tal contexto, era eminentemente negativa e bloqueadora. A fraca liderança exercida pelo Partido Republicano da Bahia foi responsável, em grande medida, pelo fracasso da Diretoria de Saúde Pública em manter as autoridades municipais de Salvador em sintonia com as normas de saúde ditadas pelo governo do estado. No restante do território, a intervenção das autoridades em ‘território oligárquico’ era impensável até bem avançada a década de 1920 – e depois disso, só se tornou possível uma ‘limitada interferência federal’.

O final da década de 1910 testemunhou novas tendências nacionais que afetaram a evolução da saúde pública na Bahia. A idéia da reforma sanitária no interior brasileiro e o processo de construção nacional tornaram-se estreitamente relacionados. Políticos do Congresso Nacional e sanitaristas do sul do país dedicaram especial atenção aos estados do Nordeste. No caso da Bahia, as condições de saúde das populações rurais, particularmente nas áreas do sertão e do Rio São Francisco, eram críticas; o esforço de modernização se limitara às áreas litorâneas (como na Paraíba), ampliando conseqüentemente o hiato entre o interior e Salvador, que a tragédia de Canudos, ainda no raiar da República, apenas anunciara. A obra de Euclides da Cunha dera o primeiro sinal dessa tragédia anunciada. Em 1916, a publicação do relatório de viagem dos médicos Belisário Penna e Arthur Neiva (este, baiano e pesquisador de Manguinhos) lançou novas denúncias sobre as condições de isolamento e pobreza das regiões sertanejas da Bahia (Neiva & Penna, 1916).

Assim, as campanhas de saúde pública na Bahia inseriam-se num ‘projeto civilizatório’ mais amplo (Castro Santos, 1985, 1987, 1997; Lima, 1999). Durante toda a década de 1920, o movimento de saúde pública da Bahia ligou-se fortemente às ideologias de construção do Estado-nação brasileiro. A incorporação dos territórios e populações do interior aos centros políticos do país dava o compasso para novas ideologias e práticas institucionais. As campanhas sanitárias do governo federal na Bahia refletiam, dessa forma, uma preocupação ‘nacional’ com os viventes do sertão e, de modo geral, com toda a gente do interior. Um aliado institucional – a Junta Internacional de Saúde, da Fundação Rockefeller – teve atuação destacada junto ao governo federal, na formulação e execução de programas de profilaxia rural e combate à febre amarela.

Se as propostas de construção da nacionalidade deixaram marcas profundas do ponto de vista ideológico e simbólico, aqui interessa o fato de que essas propostas contribuíram para a formulação concreta de programas e serviços de saúde. No âmbito das políticas públicas, o movimento sanitário na Bahia reforçou a máquina do governo ‘estadual’; em contrapartida, contribuiu para o crescimento dos aparelhos administrativos em âmbito ‘nacional’. Epitácio Pessoa foi o primeiro e único nordestino a ocupar a presidência durante a Primeira República, e sua administração apregoava uma completa reorganização do setor de saúde pública. Em 1920, a legislação federal realizou as mudanças institucionais que o presidente solicitara. Um novo código sanitário – proposta do cientista e diretor nacional de Saúde Pública Carlos Chagas – permitia que o poder central interviesse nos serviços estaduais de saúde pública. O Nordeste tornou-se o principal alvo da ação federal, e a Bahia, em particular, foi bastante afetada pelas políticas nacionais de saúde.

O Departamento Nacional de Saúde Pública (DNSP) iniciou uma campanha contra a malária e a febre amarela na Bahia. Contra a ancilostomíase e a febre amarela dedicou-se a Comissão Rockefeller no Brasil, que atuou até 1921 em convênio com o governo do estado. Em abril de 1921, o governo federal assumiu a responsabilidade pelo estado da Bahia no acordo bilateral, que teria prosseguimento durante toda a Primeira República. Em 1924, o funcionário federal que dirigia a Profilaxia Rural na Bahia foi também nomeado diretor estadual da Saúde Pública. As ações sanitárias em todo o estado, incluindo os serviços municipais, passaram à esfera de influência da autoridade federal (ainda que campanhas como a

da febre amarela fossem delegadas à missão Rockefeller).12 Novas e duradouras investidas do governo federal no setor de saúde pública da Bahia ocorreram depois de 1924.

Os programas de saneamento de responsabilidade federal, por um lado, e as campanhas contra a ancilostomíase e a febre amarela patrocinadas pela Fundação Rockefeller, por outro, foram os principais eventos na saúde pública baiana durante a década de 1920. Tanto a criação de serviços de saúde como as campanhas realizadas no interior da Bahia contribuíram para a expansão da máquina administrativa e dos serviços públicos e, de modo mais lento, para a penetração da autoridade pública em território coronelista. Sob a supervisão do Departamento Nacional de Saúde Pública, os projetos levados a cabo pelas equipes de saúde pública da Fundação Rockefeller também exerciam, indiretamente, um papel considerável na expansão dos serviços públicos e da ‘presença governamental’ no interior. Tal papel tornou-se possível pela maneira como o trabalho da Rockefeller estava organizado:

os postos sanitários eram geralmente ocupados por brasileiros; com muita freqüência, os postos eram transferidos a autoridades federais da Profilaxia Rural. Em resumo, os novos

serviços e instituições criados na Bahia alteraram o padrão, anterior a 1920, de não intervenção no interior do estado. Note-se que isso não significou que os serviços deixassem de concentrar-se na capital e arredores, onde as autoridades tomaram importantes medidas contra doenças endêmicas e epidêmicas. O governo estadual organizou um bem integrado Serviço Sanitário, e decretou o primeiro Código Sanitário da Bahia.

Que condições tornaram possível o papel mais ativo desempenhado pelo governo estadual? As condições financeiras da Bahia não fornecem uma resposta satisfatória. De fato, as finanças estaduais não passaram por nenhuma melhora significativa em relação aos anos pré-1920 (Sampaio, 1979). Se não é a economia, a ‘política’ do período fornece uma resposta à questão aludida acima. Como já acentuei, as elites baianas foram capazes de conformar uma frente política que de algum modo restringiu a atuação das facções. À medida que as oligarquias estaduais chegaram a um acordo sobre a utilização dos escassos recursos públicos, as políticas de saúde tornaram-se menos sujeitas às disputas de facções no Congresso estadual. Durante a segunda metade da década de 1920 algo semelhante a um sistema político de ‘partido único’ tornou-se possível na Bahia (Pang, 1979). O segundo Partido Republicano da Bahia (PRB), fundado pelo governador Góis Calmon, foi capaz de estender a autoridade pública até importantes áreas do interior: “A autonomia dos chefes locais havia sido limitada pela primeira vez (...) pela estreita dependência dos comitês municipais em relação ao