Governanças cooperativas sustentáveis na gestão metropolitana fluminense: desafios geográficos

Governanças cooperativas

 

sustentáveis na gestão

 

metropolitana fluminense:

 

desafios geográficos

 

Augusto César Pinheiro da Silva

 

1. Apresentação

 

As configurações territoriais e suas representações políticas, na atualidade, estão em plena metamorfose. A comprovação de que os modelos instituídos para a representação espacial nas esferas decisórias do modelo federal brasileiro precisam de ajustes

sistêmicos é inegável frente aos vigentes eventos sociopolíticos1 nos diversos fragmentos espaciais no país.

Dentre os ajustes sistêmicos urgentes e fundamentais para as próximas décadas, vale destacar: os graus e intensidades de competências entre os agentes de representação e suas solidariedades intersetoriais, a emergência de novas formas de governança que atendam às demandas espaciais fundamentadas em desejos coletivos mais amplos/restritos de variados grupos sociais e novas arquiteturas político-institucionais de gestão dos territórios sob o manto legal de outra legislação factível de solidariedades e coparticipações nas esferas da política e da sociedade territorializada. Reflexões mais constantes sobre esses ajustes demandam redes de ação acadêmica, social e política mais constantes e frequentes.

Tais solidariedades, aqui entendidas no sentido concebido por

Silva (2002) ao tratar a cooperativização2 entre instituições privadas e públicas como uma “luta não corporativa entre atores e agentes diversos por qualidade de vida em um mundo desigual”, reforçam as discussões sobre o modelo federativo brasileiro e suas formas de representação político-institucional. Tal modelo, já indicado por pesquisadores, como Souza (2005, 2008 e 2017), Castro (2005 e 2006) e Rodrigues (2015), como pouco adequado aos padrões de qualidade exigidos para a gestão das coisas públicas, necessita de urgente revisão de concepção e legislação na inadequada Carta Magna brasileira, que não reflete o perfil socioespacial atual do país.

No caso das regiões metropolitanas brasileiras que, em alguns casos, incorporam o sentido de megarregião na concepção de Lencioni (2015), a organização espacial altamente densa concentra poder econômico e político e, ao mesmo tempo, possui um apelo cultural e social arraigado por agregar funções de core areas. Todavia, em muitos casos (e cada vez mais frequente), tal condição de poder reverte-se negativamente em relação ao que se esperaria de “espaços repletos de potencialidades” – já que em ambientes altamente urbanizados convergem padrões atuais de qualidade de

vida 3 (perspectivas holísticas com outras que tomam formas de concretude material no cotidiano territorial) –, que, em condições de grande desigualdade socioespacial, geram um grande mal-estar coletivo e individual.

Nesse contexto, a Região Metropolitana do Rio de Janeiro

(RMRJ),4 unidade territorial singular referente aos antecedentes históricos da organização territorial brasileira e da legislação sobre o tema no Brasil, vem sendo pensada e estruturada desde os anos 1937, quando da Constituição brasileira, cunha da no Estado Novo, “em seu art. 29, inaugurou a previsão de agrupamento de municípios da mesma região para a administração de serviços comuns, cabendo ao Estado regular o meio de constituir-se o agrupamento e a sua administração” (Slawinski, 2006, pp. 214-5). No seu contexto evolutivo, tal concepção político-administrativa de região vem sofrendo inferências no mundo ocidental, notadamente em nível acadêmico e institucional no mundo europeu ibérico − e que afeta a produção acadêmica e institucional no Brasil, notadamente nos âmbitos da ciência política, direito constitucional, geografia política, gestão do território e as política públicas − a partir das abordagens sobre a Responsabilidade Social do Território (RST) e o localismo ético, primorosamente trabalhados por Ferrão (2011), ao citar as abordagens de Del Baldo (2009) e Argiolas et al. (2009) – nessas direções também em suas recentes publicações.

 

Mapa 1 – Região Metropolitana do Rio de Janeiro (RMRJ) em

2017

 

Fonte: Adaptado do site:

http://www.modelarametropole.com.br/documentos/. Acesso em: 12

jul. 2017.

 

Ainda segundo Ferrão (2011), o reforço das abordagens sobre parcerias público-privadas e as formas de governanças territoriais sobre as mudanças paradigmáticas da ação institucional dos estados vêm substituindo, crescentemente, a concepção de “governos” (um modelo moderno cunhado pelo estatal, burocrático, vertical etc.) por outra baseada em “governanças”, cujas coordenações entre atores e agentes são mais horizontais e verticais em projetos comuns). Nesse sentido, as discussões sobre possibilidades de gestão na imensa mancha urbana formada pela metrópole Rio de Janeiro ganham interesse pelos agentes institucionais. O escopo espacial e econômico dessas discussões vem sendo empenhado, competentemente, pela economista Sol Garson (2009), no Rio de Janeiro, que reforça a necessidade de ser reconhecido e encampado o debate ocidental sobre as potencialidades e gargalos das governanças locais e metropolitanas, discurso crescente na Europa e no Brasil, desde os anos 1960. No caso europeu, esse interesse ocorreu como resultado da intensa urbanização e reconstrução das metrópoles europeias no pós 2ª Guerra Mundial; no caso brasileiro, tal interesse foi enfraquecido frente às crises fiscal e política no país, nos anos 1980 (Garson, 2009).

Assim sendo, e acompanhando as dinâmicas territoriais atuais, a pesquisa aqui apresentada buscará ampliar as discussões sobre a necessidade de serem observadas as metrópoles brasileiras (e o Rio de Janeiro, como reflexão empírica) como ambientes propícios para novas arquiteturas de gestão territorial, em que a cooperação e a coparticipação se tornem vieses atingíveis para a emergência de governanças sustentáveis para milhões de pessoas, diariamente. Tal situação será analisada sob duas perspectivas: 1) uma que vem sendo proposta pelo Plano Estratégico de Desenvolvimento Urbano Integrado da Região Metropolitana do Rio de Janeiro

(PDUI/RMRJ),5 lançado pelo Governo do estado do Rio de Janeiro, em 2015, com o sugestivo nome de “Modelar a metrópole”, e que está sendo implementado pela Secretaria de Planejamento e Gestão do Estado do Rio de Janeiro (SEPLAG) desde 2017, quando o estado do Rio de Janeiro vive a maior crise fiscal e financeira desde a fusão Guanabara-Rio de Janeiro, em 1975; e 2) o Projeto

RIO METRÓPOLE6 – Progestão II, derivado do plano estratégico anteriormente exposto, também financiado pelo Banco Mundial e do qual o GeTERJ é um dos participantes na confecção de um sistema de informação integrado para a Região Metropolitana, como projeto político de governança cooperativa no Rio de Janeiro, a partir de 2018.

 

2. Condicionantes para governanças

 

sustentáveis cooperativas e coparticipativas na Região

 

Metropolitana do Rio de Janeiro

 

Com base nas reflexões realizadas por Silva (2016) sobre as condicionantes metropolitanas de gestão cooperativa no Rio de Janeiro, a análise a seguir está situada nos pressupostos do Plano de Desenvolvimento Metropolitano, lançado em 2015 e em fase de conclusão (2017) pela Secretaria Estadual de Planejamento e Gestão (SEPLAG) do Estado do Rio de Janeiro. Também conhecido como o Plano “Modelar a metrópole”, a proposta, subsidiada pelo Banco Mundial, reforça o planejamento metropolitano e sua gestão voltados para “a construção de uma metrópole mais ordenada, justa, equânime, próspera e sustentável” (SEPLAG, 2017), adjetivações importantes, porém, sem impactos concretos se o processo de modelação proposto não for efetivamente conhecido e debatido.

A grande expansão urbana brasileira entre 1960 e 1980, notadamente nas capitais da macrorregião Sudeste do país, densificou as relações espaciais entre diversos núcleos integrados espacialmente, tornando a capacidade de gestão territorial fragmentada devido às competências das escalas administrativas da legislação em vigor. Essa condição se reflete na qualidade dos serviços prestados a milhões de pessoas diariamente, por prefeitos isolados em seus territórios e desconectados das dinâmicas políticas dos governos das unidades federadas que, por sua vez, tentam se sustentar com os recursos públicos centralizados na União. A esquizofrenia territorial do modelo político brasileiro foi reforçada mais ainda pelas deliberações e costuras mal alinhavadas da Constituição municipalista de 1988, deixando passar, pelos gestores públicos e a própria população, a percepção espacial a qual Villela Souto (2005) se refere no seguinte trecho:

 

[…] é importante chamar a atenção para o detalhe que uma lei que institui

região metropolitana pressupõe um fenômeno econômico, fático, social e

urbanístico, que é a conurbação. Portanto, quando existe uma conurbação,

os interesses são interpenetrados, não se percebe mais onde termina um

município e começa outro, e aí não se pode falar mais em interesse

predominantemente local; o interesse passa a ser regional, sendo isso que viabiliza escala entre todos (p. 156, grifo nosso).

 

No caso da Região Metropolitana do Rio de Janeiro, a concentração de 72% da população da unidade federada em somente 23% dos seus municípios faz com que a observação do jurista destacada acima seja ainda mais expressiva, considerando-se a importância demográfica dessa macrorregião. No cartograma a seguir, é fácil localizar os 21 municípios metropolitanos, apenas observando-se o percentual de áreas urbanas no território da unidade federada.

Tal perfil urbano da unidade tem a sua história na constituição do município neutro do império brasileiro, em 1834, que, em 1891 foi transformado em Distrito Federal, permanecendo assim até 1960, quando foi incorporado ao antigo estado do Rio de Janeiro, em 1975. A histórica separação territorial do município do Rio de Janeiro da antiga província fluminense deixou marcas profundas, sejam elas sociológicas, antropológicas ou geográficas, nos seus habitantes e territórios. Enquanto o perfil cosmopolita da cidade do Rio de Janeiro se consolidou na população carioca como uma marca da urbanidade e capitalidade na prestação de serviços diversos na escala nacional – associados à modernidade da gestão central do país advinda do seu território (situação mantida mesmo após a cidade ter perdido a sua condição de capital do Brasil, em 1960) –, o antigo estado do Rio de Janeiro manteve o seu tradicional perfil rural associado às atividades primárias do período colonial e agrário-exportador. Tal situação foi pouco modificada até a chegada, via Planos Nacionais de Desenvolvimento (PND I e II), dos projetos de modernização logística e energética dos governos militares para o estado, notadamente a partir da fusão político-administrativa e territorial das duas unidades federadas, Guanabara e Rio de Janeiro, em 1975.

Mapa 2 – Manchas de expansão urbana no território do estado do

Rio de Janeiro

 

Fonte: Adaptado de INEA (2010).

 

Todavia, deve-se considerar que, desde meados do século XIX e, com maior intensidade, ao longo do século XX, a periferia imediata do município neutro (mais tarde, o Distrito Federal) foi gradualmente desestruturada do seu perfil rural para outro mais urbano, o que possibilitou a ampliação dos seus núcleos habitacionais, mantidos tímidos até o início do século XX. Como reflexo desse processo urbanizador, a região (que, mais tarde, passaria a ser nomeada de Baixada Fluminense e conhecida, nacional e internacionalmente, pelos seus índices de pobreza crônica e violência explícita) teve a sua população exponencialmente ampliada em um período de menos de um século. Recebeu muitos habitantes em seus municípios vindos tanto do território carioca (pobres que se retiravam da cidade do Rio de Janeiro pelo alto valor do solo urbano, dos impostos e taxas gerados pelas diversas reformas urbanas, ao mesmo tempo em que eram atraídos para a Baixada Fluminense por políticas públicas específicas de urbanização da área com o desmonte, pelo poder central, das atividades primárias dos municípios limítrofes à capital federal) quanto migrantes vindos, notadamente, dos municípios do interior do estado do Rio de Janeiro e de Minas Gerais, além dos da macrorregião Nordeste do país, populações que eram afetadas por diversos níveis de escassez. Com a ampliação numérica, simultaneamente, da população carioca e dos municípios limítrofes na faixa imediata da fronteira do Distrito Federal, outrora o “cinturão verde da capital do país”, a conurbação foi sendo concretizada ao longo do século XX, ao mesmo tempo em que o antigo estado do Rio de Janeiro perdia quantidades absolutas de população, esvaziando-se os municípios, situação que perduraria até os anos de 1990 (Silva, 2005 e 2015).

Nesse contexto de possibilidades e urgências trazidas pela crise fiscal e política atual do país (e, especificamente, a da unidade federada Rio de Janeiro, depois de quase uma década – de 2006 a 2014 – de uma falsa sensação de crescimento e consolidação de investimentos no território fluminense – a partir da estreita articulação política entre os governos da União e da unidade federada, resultando em uma marginalização do papel dos municípios nos processos de desenvolvimento local/regional, entre 2002 e 2015) é que novas formas de gestão dos territórios voltaram “à crista da onda”, para que sejam tentadas mudanças sustentáveis nas formas sobre as quais as políticas públicas devem ser pensadas e aplicadas em espaços conurbados e regionais.

Como resultante das políticas públicas dos governos centrais brasileiros para a modernização do novo estado do Rio de Janeiro com a fusão de 1975, algumas importantes redes infraestruturais (como as de gás e óleo), rodovias e outros aspectos associados à natureza (projetos de proteção à Mata Atlântica) podem ser observados no espaço fluminense. Todavia, as maiores transformações foram realizadas no território carioca, desde então, tanto por governos municipais quanto estaduais. A seguir, um cartograma dessas marcas espaciais que precisam de uma intersecção para um projeto integrado de desenvolvimento que considere a complexidade de um território pensado geopoliticamente.

Assim sendo, ao retornarmos ao objetivo da discussão federalista no Brasil, anteriormente comentada, o escopo geral do Plano “Mudar a metrópole” resgata o principal tema das discussões sobre as competências dos três níveis (União, unidades federadas e municípios) de gestão territorial no Brasil do período republicano: a desconcentração dos investimentos da core area metropolitana, ou seja, do município do Rio de Janeiro. Com base na legislação sobre o tema e as reflexões mais do que pertinentes de Grau (1974) sobre o conceito de “função metropolitana”, o jurista afirmava, no Plano Metropolitano de Desenvolvimento Integrado da Grande São Paulo, em 1971, que as tais das funções metropolitanas são:

 

[…] atividades e serviços urbanos, ou parte destes, que, pela natureza de

sua disciplina, implantação ou operação, resultem em conexões e

interferências recíprocas entre diferentes municípios, exigindo ação unificada

e planejada que ultrapasse seus limites institucionais. Para que o conceito

possa ser aplicado, indistintamente, a qualquer realidade metropolitana,

basta que se substitua a expressão “diferentes municípios” por “diferentes

unidades administrativas com atuação na área” (Plano Metropolitano de

Desenvolvimento Integrado da Grande São Paulo, 1971, p. 189).

Mapa 3 – Aspectos urbanos, logísticos e ambientais no território

fluminense

 

Fonte: Adaptado do INEA (2010).

 

Levando-se em conta essa importante referência político-administrativa (gestada nos Atos Institucionais de 1967, durante o período de exceção do Estado brasileiro), a ideia foi sendo adensada pelos juristas envolvidos na legislação metropolitana daquela época e que ampliaram as reflexões sobre os temas metropolitanos em tempos mais recentes. Entre elas, ressaltam-se, neste capítulo, as visões de Alves (1998) e Grau (2000) sobre como as funções metropolitanas devem se tornar públicas. Para esses juristas, as regiões serão consideradas, de fato, metropolitanas quando certos serviços nelas presentes e oferecidos tenham um tratamento comum e integrado, dando forma pública às funções existentes, ou seja, integrando-se vários municípios a partir da oferta comum e horizontal deles, entendendo-se tal dinâmica como de “interesse comum entre o poder municipal e a União, o que deveria promover uma ‘gestão unificada’” (Slawinsky, 2006, p. 216), ou seja, “uma gestão conjugada de todas as entidades autônomas que existem no limite de uma região metropolitana” (Idem, p. 217).

Tal abordagem se justifica pela necessária confiança político-institucional instituinte a ser criada a partir de uma sociedade supraterritorializada – entendendo-se tal concepção como a correlação de ações conjuntas envolvendo atores sociais e agentes da política territorial interessados em tornar públicas as funções existentes, e que devem ser de usufruto coletivo na região. Esse modelo de governança cooperativa, mais do que resultante de ações de governos, deve se comportar como um sistema de vasos

comunicantes, 7 como as leis da física mostram por meio do sistema hidrostático apresentado a seguir.

 

Esquema – Sistema de vasos comunicantes

 

Fonte: Adaptado de http://www.ebah.com.br/. Acesso em: 12 ago.

2017.

 

Esse sistema apresentado, na explicação das leis da hidrodinâmica, é

 

[…] um conjunto de vasos, dois ou mais, que são postos em comunicação

entre si de tal modo que um líquido que se deite num deles se distribui por

todos os outros. Nessas circunstâncias, qualquer que seja a capacidade

particular de cada um dos vasos ou a sua posição relativa no conjunto deles

– supondo-os abertos, as superfícies livres do líquido, nos vasos

comunicantes, ficam situadas, em todos eles, ao mesmo nível. Poder-se-ia pensar que o líquido contido em A, por exemplo, pelo fato deste possuir maior diâmetro do que B e, portanto, conter uma porção de líquido de maior peso, obrigasse esse mesmo líquido a ascender mais em A. Tal situação não se sucede. O que ocorre é o equilíbrio do líquido e esse equilíbrio exige, segundo a lei fundamental da hidrostática, que a pressão tenha igual valor em todos os pontos situados a um mesmo nível, o que só se verifica quando as superfícies livres do líquido nos diferentes vasos estiverem todas no mesmo plano horizontal (Adaptado e traduzido de Delgado et al., 2004, p. 369).

 

Em analogia com a lei da física apresentada, o tema central deste trabalho – a geografia política – torna-se factível e desejável. Adaptando-se a tradução da obra espanhola acima sobre os vasos comunicantes à dinâmica de gestão metropolitana cooperativa desejada, tem-se a seguinte adaptação: uma região integrada por municípios coligados em uma governança cooperativa é formada por unidades políticas que recebem de fontes diversas (e de agentes e atores locais, inclusive), a mesma política pública. Apesar das características particulares e singulares de cada município da região e a sua posição locacional no sistema regional, cada um deles terá o mesmo nível de impacto da medida unificada, mesmo sendo desiguais, já que o sistema é livre de imposições externas e aberto ao equilíbrio endógeno que objetiva tornar públicas e equânimes as funções existentes naquele espaço. Como o objetivo é o equilíbrio espacial das funções públicas (para haver sustentabilidade das ações políticas), os municípios mais ricos (ou com menor demanda em relação à função existente que está em foco) participarão mais do processo distributivo usando suas forças de pressão e atuando com a mesma intensidade política que os mais carentes dessas funções. Assim, a política pública por todo território regional fará com que a função pública seja mais saudável, ampla e plural, já que ela foi redinamizada por políticas públicas específicas que as reforçou com o seu direcionamento mais intenso para onde há maior escassez da função. Equilibrando-se esta por toda malha regional, a concepção de função pública é atingida para o setor e novas ações terão a mesma lógica, porque cada unidade municipal terá potencialidades capazes de suprir faltas e carências em outro ponto do sistema regional de funções públicas.

A partir da analogia apresentada, observa-se como o objetivo do Projeto “Modelar a metrópole” na Região Metropolitana do Rio de Janeiro propõe o compartilhamento de serviços comuns entre os territórios municipais mais carentes de uma ação mais efetiva dos municípios mais fortes regionalmente. Um primeiro caminho é resgatar o ambiente de credibilidade institucional para que sejam eliminadas as crônicas crises de governabilidade entre as escalas município-município e município-unidade federada. Assim sendo, a flexibilização de orçamentos municipais para a definição de projetos associados às demandas regionais nesse jogo de comunicação “comunicante” intermunicipal adequará os recursos dos orçamentos locais entre os vários municípios regionalizados, descentralizando os recursos estaduais pelo jogo da pressão política suprapartidária, por exemplo, no campo da luta social local.

Releva-se, também, o fato de os juristas aqui citados terem uma dimensão não geográfica das funções metropolitanas, ao considerarem, assim como Grau (1974), que:

 

[…] nas regiões metropolitanas (as atividades e serviços urbanos), uma parte

delas pode consubstanciar função metropolitana e outra não. É o caso, por

exemplo, da função “abastecimento de água”, onde a captação, adução e

tratamento não prescindem de uma administração unificada (município-

unidade federada-união, por exemplo), sendo de interesse estritamente local

[…] (p. 36, grifo nosso)

 

A afirmação acima desqualifica as discussões sobre as gestões integradas por bacias hidrográficas, por exemplo, restringindo as unidades de gestão territorial aos pressupostos legais das competências dos três níveis do federalismo brasileiro. Atualmente, todavia, tal concepção vem sendo reconsiderada pelas dinâmicas políticas desenvolvidas por diversos comitês de bacias hidrográficas pelo Brasil que, além de considerarem os limites da gestão territorial de águas (na verdade é uma confluência de decisões de níveis de poder com competências e escalas variadas – governos municipais locais, governos estaduais, União, movimentos sociais, representações de classe e de bairros etc.), reforçam tais políticas setoriais, com múltiplas competências, em torno do abastecimento de água em projetos de ocupação e uso das bacias sobre as quais os municípios estão assentados.

Nesse sentido e levando-se em conta os aparatos espaciais sobre os quais os serviços essenciais devem ser oferecidos como funções metropolitanas na RMRJ, alguns tópicos mais específicos aqui se fazem necessários no momento da pesquisa em curso. A unidade territorial em referência não pode conceber uma gestão ambiental integrada em águas salgadas isolada nas competências municipais. Tal gestão deve envolver o equilíbrio do ecossistema marítimo, o controle das atividades industriais e de circulação, a observação diligente sobre as atividades recreativas, pesqueiras e turísticas em um litoral tropical repleto de especificidades, a renovação de um processo de urbanização litorâneo descontrolado e especulativo, a reestruturação da complexa rede logística de abastecimento de gás e óleo para a metrópole e outras regiões do território brasileiro dentre outros importantes fatores – sem que se considere, essencialmente, a presença de duas baías circundantes à cidade. O surgimento e a consolidação da cidade do Rio de Janeiro deu-se no litoral de uma das mais famosas baías do mundo, a de Guanabara, e o seu processo de ocupação e uso ainda é largamente estudado por geógrafos (com destaque para o professor Elmo da Silva

Amador),8 biólogos, ecólogos, oceanógrafos, cientistas ambientais e pesquisadores de outras áreas do conhecimento. Desde os anos de 1960, a metrópole cresce, demográfica e economicamente, na direção oeste e se encontra com a Baía de Sepetiba no seu limite continental sul. Desde então, as pesquisas sobre essa baía ganham

novas intensidades,9 mas são ainda muito mais tímidas, se comparadas às realizadas sobre a Guanabara. Todavia, já se comprova com os dados socioambientais levantados nessas pesquisas (muitas delas ligadas aos capitais corporativos dos grandes investimentos para a implementação de complexos industriais e portuários lá alocados, notadamente pós 1970) que as mesmas dinâmicas urbanas, logísticas e infraestruturais que arrasaram socioambientalmente as margens da Baía de Guanabara, ao longo dos quase quinhentos anos de presença do homem ocidental no seu litoral, repetem-se na Baía de Sepetiba, em um ritmo avassalador, pois as externalidades negativas cresceram em um ritmo exponencialmente preocupante em apenas algumas décadas. Reforça-se a ideia de que os serviços prestados em águas marítimas nas duas baías deva ter uma função metropolitana central, já que dos seus 21 municípios, oito são banhados pelas duas baías, e entre esses, cinco são os mais povoados do estado (Rio de Janeiro, São Gonçalo, Niterói, Duque de Caxias e Nova Iguaçu) e centralizam os investimentos econômicos e logísticos do território estadual.

Outra especificidade sob a lógica de construção de funções metropolitanas para os serviços essenciais a serem prestados pela rede de governança na RMRJ deve ser voltada para os sistemas de captação de água potável e sua distribuição espacial, assim como os de saneamento básico e logístico para a coleta e tratamento de esgoto doméstico e industrial, temas intensamente discutidos nos estudos institucionais aqui citados (as concepções de funções municipais X funções metropolitanas de Grau, 1974; Ferraz, 1976; Tácito, 2002; Villela Souto, 2005, Garson, 2005, entre outros). Compreendida entre duas grandes “regiões hidrográficas” (região hidrográfica Baía de Guanabara – RH V – e região hidrográfica Guandu – RH II), a RMRJ deve, nesses temas, ser coordenada pelos comitês de bacias hidrográficas responsáveis pelas articulações político-institucionais das regiões II e V supracitadas, que se tornam espaços políticos (Castro et al, 2013) para as discussões e deliberações sobre os serviços essenciais elencados anteriormente. Assim sendo, a população metropolitana como um todo ganhará nos fóruns municipais, o que pode reduzir um problema até agora insolúvel: a redefinição das competências, suas escalas e territórios de gestão para questões de abrangência

espacial bem mais ampla. 10

Um terceiro ponto específico relacionado à escala metropolitana do Rio de Janeiro (mas que é indubitavelmente um dos nós górdios atuais para a gestão de áreas metropolitanas em diversos países periféricos e semiperiféricos da atualidade) refere-se à mobilidade urbana. A falta de um sistema intermodal que integre tanto o espaço interregional metropolitano quanto a RMRJ às demais regiões do estado fluminense reduz a eficiência de atrair investimentos diversos, que são, em linhas gerais, promotores de emprego e renda. O recém-construído Arco Rodoviário Metropolitano, interligando os municípios de Itaboraí ao de Itaguaí (e passando por mais outros seis municípios metropolitanos) criou importantes conexões intermunicipais na megarregião MRJ, notadamente em municípios-chave na Baixada Fluminense, sub-região metropolitana com graves e históricos problemas de violência implícita e explícita. Todavia, a falta de um sistema intermodal diverso (sistemas ferroviário, operado pela Supervia, somente para passageiros, e hidroviário, operado pela CCR Barcas, tanto na Baía de Guanabara quanto na de Sepetiba, somente para passageiros também) sobrevaloriza o modal rodoviário tanto intramunicipal (como é o caso dos BRTs, na cidade do Rio de Janeiro) quanto intermunicipal (o domínio da empresa 1001 no território fluminense é quase absoluta) tanto para o transporte de carga quanto para o de passageiros. A carência de opções de modais, notadamente os não rodoviários, na escala intermunicipal, gera um dos maiores problemas de serviços públicos essenciais oferecidos aos cariocas e fluminenses: a ineficiência da mobilidade metropolitana. Milhões de pessoas sofrem diariamente com a falta de opções para circular na mancha metropolitana do Rio de Janeiro devido também à cartelização, por empresas privadas, dos sistemas de transporte. Tais empresas, por sua vez, têm o controle político das agências reguladoras, que agem como máquinas de apoio ao sistema ineficiente, gerando um ciclo de insatisfação generalizada para os milhões de circulantes diários

da metrópole Rio de Janeiro.11

Um dos tópicos específicos mais importantes que necessita do resgate da função metropolitana nos dias atuais, sob a base regional, e, portanto, a discussão sobre um modelo de gestão que ressignifique os entes federativos “não como mais um governo, mas sim como mais e melhores governanças” se refere ao sistema metropolitano de recolhimento e deposição de resíduos sólidos. Baseada ainda em sistemas municipais cuja responsabilidade recai sobre as prefeituras, cremos ser de interesse coletivo na escala regional que a função social das atividades relacionadas ao recolhimento, transbordo e deposição de resíduos ganhe relevância e efetividade no âmbito metropolitano por serem os resíduos e o seu mau manuseio público um dos temas que mais causam efeitos devastadores na qualidade de vida de milhões de pessoas. Referendar a discussão regional sobre o tema leva para a escala da gestão compartilhada as decisões sobre os espaços a serem “sacrificados” para a boa coordenação regional sobre o tema. Os debates sobre os temas aterros sanitários, usinas de tratamento de resíduos, usinas de compostagem, centros de transbordo e seleção de resíduos etc. são sempre traumáticos em termos territoriais devido ao sacrifício imposto a determinados espaços que terão os seus valores simbólicos e concretos desabando sob diversas perspectivas.

Do valor do preço da terra às doenças endêmicas associadas a vetores diversos, passando pela poluição do ar e sonora imposta pelo tráfego constante de caminhões transportadores malcheirosos e barulhentos, os espaços metropolitanos definidos para essas funções precisam ser mediados por fortes contrapartidas acordadas sob termos efetivamente justos para milhões de pessoas. Assim como os royalties são recursos advindos como contrapartidas aos graves problemas socioambientais locais gerados por externalidades nocivas na exploração de recursos diversos, por exemplo, os serviços essenciais associados aos resíduos devem beneficiar os territórios escolhidos por meio de uma rede de ação política e social em prol de um bem comum. Maiores investimentos podem ser direcionados para as mesmas áreas a fim de gerar emprego e renda, como também para temas relacionados ao reflorestamento, cuidado com as águas públicas e mais atendimento médico-hospitalar. Tais contrapartidas devem compensar o ônus do recebimento dessa carga sistêmica no setor como forma de conter,

pelo menos em parte, os corpos doentes12 que surgirão nas zonas de sacrifício.

Finalmente, como último ponto das especificidades aqui

destacadas 13 envolvendo o Rio de Janeiro – tema que não é singular a essa metrópole, mas que emerge como um dos mais graves problemas de ordem coletiva a ser enfrentado sob a égide das funções metropolitanas (e das responsabilidades sociais dos territórios por meio das novas governanças) – destaca-se o sistema de segurança pública. Um dos mais expressivos e impactantes problemas da atualidade cotidiana das metrópoles brasileiras, a violência explícita possui raízes históricas singulares na estruturação regional do Rio de Janeiro. Entre os mais variados processos geradores da violência cotidiana nas cidades latino-americanas e, com destaque nas cidades brasileiras (desde o processo colonial, o massacre dos povos locais, as desiguais divisões territoriais reforçadas pela manutenção dos privilégios de grupos políticos nas esferas de decisão dos diversos níveis do poder público até a manutenção dos esgarçamentos dos tecidos socioespaciais no ambiente metropolitano atual), as discussões sobre os níveis de violência estrutural na cidade e suas periferias ganhou destaque na pesquisa acadêmica e no próprio desenvolvimento da identidade carioca/fluminense que, institucionalmente, afetam as análises sociológicas, historiográficas e geográficas de um tema constante para a decisão sobres políticas públicas a serem implementadas nesse eixo metropolitano. O reconhecimento institucional de que a violência é um aspecto

presente no 14 ethos dos cariocas e fluminenses metropolitanos destaca o tema nas decisões de alocação de investimentos públicos e privados nos territórios que compõem a mancha metropolitana da região e definem um padrão de “qualidade de vida metropolitana” cujo tema “violência” precisa ser contextualizado, mensurado e analisado. Atualmente, o tema “Unidades de Polícia Pacificadora”

(UPP) 15 referenda-se como a última grande política pública pensada para a cidade carioca e ampliada para a sua Região Metropolitana, com o objetivo de erradicação das causas da violência estrutural no Rio de Janeiro e que, atualmente, se concentram no controle, pelo narcotráfico subdividido em facções diversas e articulado com os poderes oficiais, nos grandes complexos de favelas e bairros periféricos da cidade e da sua Região Metropolitana.

No Projeto “Modelar a metrópole”, as articulações em curso não dão prioridade ao combate da violência, em diversos níveis, de forma direta e proativa. O combate das formas concretas de violência, que afastam investimentos diversos e promovem o crescimento econômico, deveria ser focado em um política de segurança metropolitana em que articula-se: a) a fusão das polícias militar e civil em uma única corporação desmilitarizada capaz de combater, com inteligência, setores da economia ilegal que dominam parte do poder instituído na metrópole; b) um sistema de combate à entrada de armas no estado do Rio de Janeiro por meio de uma articulação entre a polícia reformada, a Polícia Federal e o Exército, em um processo de articulação regional que envolvesse, no policiamento ostensivo, as guardas municipais que atenderiam demandas locais mais específicas do cotidiano da mancha metropolitana (vigilância de bairros, policiamento ostensivo de estradas, controle sobre a circulação de cargas em áreas onde os roubos são frequentes etc. Ou seja, além dos focos na reestruturação econômica, no modelo de mobilidade e difusão de infraestruturas e no resgate dos patrimônios ambiental e cultural, uma cultura de proteção, incorporação e ação de investigação e buscas inteligentes, com um bom sistema de vasos comunicantes entre os municípios, deveriam ser prioritárias para estruturação de uma governança cooperativa e sustentável na Região Metropolitana do Rio de Janeiro.

 

3. Algumas reflexões parciais

 

O projeto “Modelar a metrópole”, iniciado em 2015, tem produzido um farto material institucional a partir das parcerias dos poderes públicos instituídos com uma série de pesquisadores, agentes públicos, empresas, pesquisadores, escritórios, agências nacionais e internacionais, que deverão ser o foco de diversas análises acadêmicas, nos próximos anos. Desse material, além dos excelentes mapeamentos e alguns novos exercícios de regionalização da metrópole, destacam-se diagnósticos e propostas de estruturação de uma nova mentalidade sobre o poder nas metrópoles do país, a partir do Rio de Janeiro, pois esse ente federativo é inexistente como figura jurídica e de representação, mas que é um fato nos territórios de realização cotidiana de milhões de pessoas, diariamente. Nesse sentido, pensar cooperativamente a metrópole é mergulhar nas várias possibilidades de governança integrada e coparticipativa para que funções metropolitanas possam prover as redes regionais. Igualmente, pensar a metrópole brasileira atualmente é retomar as discussões de “vasos comunicantes” apresentadas pelo sistema jurídico-institucional marcado nas legislações brasileiras nos anos de 1960 a 1990. Regionalizar municípios e descentralizar a gestão se tornam processos complementares para a melhoria da qualidade da gestão pública dos espaços conurbados, pesquisando-se estratégias de gestão dos territórios na geografia política.

 

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