Crise fiscal e seus impactos nas relações interfederativas: o caso dos municípios fluminenses

Crise fiscal e seus impactos nas relações

 

interfederativas: o caso dos municípios

 

fluminenses

 

Angela Moulin S. Penalva Santos, Paula Alexandra Nazareth

 

1. Introdução

 

O estado do Rio de Janeiro vem enfrentando uma grave crise que se expressa em diversas

dimensões – entre as quais, nas relações interfederativas. Há a expectativa de que a União reconheça seus compromissos na federação e auxilie financeiramente o estado do Rio, permitindo-lhe quitar as dívidas com o funcionarismo e fornecedores, retomando a gestão dos serviços públicos. A esse caráter conjuntural da crise, cabe reconhecer a existência de elementos estruturais no pacto federativo brasileiro que afeta o ente municipal. Este tem recebido responsabilidades crescentes na implementação de políticas sociais sem que sua estrutura organizacional e financeira possa acompanhar adequadamente tais compromissos, o que implica a necessidade de revisão do federalismo fiscal.

Neste capítulo, analisaremos a fragilidade dos municípios no pacto federativo brasileiro,

destacando a perda de sua autonomia financeira ao longo do tempo, o que caracterizaria um aspecto estrutural da crise nas relações interfederativas. Os impactos conjunturais poderão ser identificados com base nos dados financeiros dos municípios fluminenses na última década, aprofundando-se no biênio 2015-2016 que, por sua vez, está inserido em uma crise global deflagrada em 2008.

O capítulo está organizado em três partes, além desta introdução e das conclusões. Na

primeira, o objetivo é situar os compromissos do município na estrutura federativa brasileira inaugurada com a Constituição de 1988. A descentralização nas políticas públicas sociais fortaleceu institucionalmente o ente municipal, mas o aumento dos direitos sociais, com a implementação de políticas que promovessem sua efetividade, gerou maior comprometimento dos orçamentos municipais, afetando muito desigualmente os municípios que, em sua grande heterogeneidade, são tratados juridicamente como iguais. Na segunda parte, discutimos as relações interfederativas, destacando como a crise econômica tem impactado conjunturalmente aquelas relações que já apresentavam fragilidades de natureza estrutural. Na terceira parte, apresentam-se os dados financeiros dos municípios fluminenses para ilustrar os problemas enfrentados pelos mesmos.

 

2. O município no federalismo brasileiro: grande

 

heterogeneidade entre os municípios limita a

experiência de descentralização e fortalecimento do

ente municipal

A atual Constituição da República, em vigor desde 1988, inovou no campo do federalismo

ao elevar o município à condição de ente federativo, com ampla autonomia nos campos político, administrativo, financeiro e legislativo. Atualmente, a federação brasileira é constituída pela União, 26 estados, o Distrito Federal e 5.570 municípios, o que significa uma grande fragmentação territorial.

As responsabilidades de competência dos municípios que estão explícitas na Constituição

Federal abrangem diversos assuntos, que incluem dinâmicas locais, questões de educação básica, ordenamento territorial e proteção do patrimônio cultural, entre os mais relevantes. Adicionam-se a essa lista as responsabilidades compartilhadas com os demais entes, como saúde, cultura, educação, meio ambiente, moradia e saneamento básico.

Como é possível perceber a partir da lista acima, a elevação do município à condição de

ente federativo veio acompanhada da descentralização compartilhada das políticas sociais entre os membros da federação. Trata-se de políticas cuja competência não é exclusiva de um ente, mas de todas as esferas de governo, o que cria a possibilidade de superposições e/ou omissões. Tais problemas poderiam ser mitigados pela suposta prevalência do princípio da subsidiariedade, segundo o qual cabe ao governo local, mais próximo do cidadão, a execução da política, só se justificando transferir essa atribuição para os entes regionais ou nacional caso sua ação possa ser mais eficaz do que a local. Não há, entretanto, nenhum automatismo que garanta uma adequada distribuição de responsabilidades na implementação dessas políticas (Arretche, 2000), já que o capital político e financeiro dos estados e dos mais de 5.570 municípios é distribuído muito desigualmente.

Algumas dessas políticas já foram regulamentadas, estabelecendo fronteiras menos

difusas dos limites de responsabilidades de cada ente. Dentre estas, destacam-se as de educação e saúde, justamente as que envolvem maiores desafios financeiros e cuja abrangência nacional levou à edição das Emendas Constitucionais 14/98 e 29/2000. Desde então, os municípios passaram a receber transferências intergovernamentais para executar localmente o acesso à educação fundamental e básica, bem como à saúde, políticas para as quais devem comprometer 25% e 15%, respectivamente, de seus orçamentos. Esse compromisso, entretanto, envolve montantes muito distintos entre os municípios, dependendo de sua base econômica que está associada, em geral, ao tamanho de sua

população. A tabela 1 apresenta a distribuição dos municípios brasileiros segundo a classe de tamanho da população e seu peso demográfico no país.

Tabela 1 – Distribuição dos municípios brasileiros segundo classes de

tamanho e peso na população brasileira em 2010

Municípios segundo classes Número de Participação na de tamanho (1000 hab.) municípios População Brasileira

(%)

< 20 3.914 17,1

Entre 20 e 50 1.043 16,4

Entre 50 e 100 325 11,7

Entre 100 e 250 184 14,5

Entre 250 e 500 61 11,0

Entre 500 e 2 mil 32 14,8

> 2 mil 6 14,5

Total 5.565 100,00

Fonte: Censo Demográfico 2010, IBGE.

 

Somente 283 municípios contam com população superior a cem mil habitantes (54,8% da

população), sendo 38 com mais de quinhentos mil habitantes (29,3%). Esses dados sugerem uma forte concentração da população em um pequeno número de municípios, bem como um contingente de quase quatro mil municípios com menos de vinte mil habitantes, todos igualmente considerados tão entes federativos quanto os demais, cujo peso é de apenas 17,1% na população.

Tamanha heterogeneidade demográfica pode ser observada também no que tange à

autonomia financeira desses municípios, sendo que apenas os de maior porte experimentam a descentralização como um real fortalecimento institucional dos municípios. A grande maioria, ao contrário, não formula políticas, apenas participa de políticas nacionais ao aderir aos planos do governo federal com os quais deve cofinanciar (Arretche, 2012; Santos, 2016; Nazareth, 2015).

Apesar da descentralização promovida pela Constituição de 1988, o governo federal segue

como protagonista nos gastos públicos, motivo pelo qual os dados de finanças públicas

municipais foram organizados para coincidir com os mandatos presidenciais.1 O período considerado neste estudo compreende os últimos três mandatos concluídos, os quais seguiram uma orientação política similar, oriunda de um mesmo campo político, isto é, os dois governos Lula (2003-10) e o primeiro Dilma Rousseff (2011-4).

Foram selecionados alguns indicadores de finanças públicas municipais para avaliar a

autonomia financeira dos municípios, considerada condição necessária, ainda que insuficiente, para o desempenho de suas responsabilidades em relação às políticas públicas.

Na tabela 2, o objetivo é apontar a participação percentual dos principais itens de receitas municipais em 2003 e 2014, dividindo os municípios segundo classes de tamanho de sua população. Não se desconhece a existência de outros tipos de receitas de transferências, mas essas duas são as principais e representam recursos de alocação livre pelos municípios, ao contrário de outras, como o SUS – vinculadas a um tipo de gasto, nesse caso, na saúde.

Tabela 2 – Receitas municipais: participação percentual dos principais

itens em 2003 e 2014 (%)

Municípios por Receitas Fundo de Cota-parte Soma (A + classes de tributárias participação do ICMS B + C) tamanho da (A) dos municípios (C) população (hab.) (B)

2003 2014 2003 2014 2003 2014 2003 2014

Até 20 mil 4,64 4,55 49,16 38,33 20,60 16,87 74,39 59,74 20 – 100 mil 8,43 8,42 32,61 22,67 20,67 17,54 61,70 48,63 100 – 200 mil 14,98 15,29 18,21 15,26 24,82 17,33 58,01 47,87 200 – 500 mil 19,57 19,48 14,27 10,58 24,34 18,22 58,18 48,28 500 – 2 milhões 23,87 24,23 9,54 7,13 27,36 17,82 60,78 49,18 Mais de 2 milhões 33,05 32,63 7,39 6,30 18,46 15,00 58,90 53,93

Fonte: Elaboração própria com base nos dados STN/FINBRA. Finanças do Brasil – Dados

Contábeis dos municípios, 2003-14.

 

Os municípios brasileiros são muito dependentes das receitas de transferências

intergovernamentais, mas observa-se que, na medida em que se eleva a classe de tamanho demográfico deles, cresce o peso da arrecadação própria. Juntos, receitas tributárias e as duas principais transferências obrigatórias compõem grande parte das receitas correntes

municipais, como indica a última coluna da tabela 2.

Ao longo do período 2003-14, houve uma significativa perda de autonomia financeira entre

todos os grupos de municípios brasileiros, observando-se declínio das suas principais fontes

de recursos de alocação livre. Essa é a principal conclusão que se pode extrair da tabela 2. Nela, estão considerados os principais itens das receitas municipais: as próprias, produto da arrecadação dos tributos de competência municipal; o Fundo de Participação dos Municípios (FPM), principal fonte de transferências da União para os municípios; e a Cota-parte do Imposto sobre a Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS), principal fonte de transferência dos governos estaduais para os municipais.

Além dessa perda de autonomia financeira no período considerado, pode-se observar que

as receitas tributárias próprias aumentam seu peso na medida em que a classe de tamanho da população se eleva. Verifica-se também que essa foi uma fonte que cresceu na década em questão, em particular entre os municípios de maior porte. Em sentido contrário, o peso das transferências caiu impactando negativamente todas as classes de tamanho de municípios. Trata-se de um resultado que atinge mais negativamente os menores, para os quais o FPM representa o principal item das receitas municipais em função do seu critério redistributivisto.

Cabe ainda destacar que a perda de autonomia financeira deveu-se à perda de receitas de

transferências intergovernamentais de caráter obrigatório. A elevação do FPM para 24,5% a partir de 2015 (em duas parcelas anuais de 0,5%) pode ter baixo impacto no curto prazo em

função do esvaziamento da arrecadação tributária devido à queda do PIB.2 A perda dessas transferências só não foi maior porque se elevou as de capital (da União) para os municípios ao longo dos quadriênios, como se verá mais adiante.

A análise dos indicadores financeiros apresentada a seguir deu destaque aos municípios

de maior porte demográfico, aqueles que enfrentam os maiores desafios na política urbana, entendida como uma das dimensões das políticas sociais. O corte populacional ocorreu nos municípios com população a partir dos duzentos mil habitantes, sendo que as capitais estaduais foram destacadas dos demais. Com o objetivo de melhor situar os resultados, os indicadores desses municípios poderão ser confrontados com as médias da totalidade dos municípios brasileiros. O primeiro desses indicadores é a relação receitas tributárias/receitas orçamentárias, o que permite avaliar o grau de autonomia financeira dos municípios.

Como já destacado, os municípios de maior porte demográfico contam com mais

autonomia financeira, entendida como a maior participação das receitas tributárias próprias

no total dos orçamentos, do que os pequenos (menos de duzentos mil habitantes). A tabela 3 permite confrontar a menor autonomia média do conjunto dos municípios brasileiros nos três quadriênios com as apresentadas por aqueles com população superior aos duzentos mil habitantes. E, entre esses, o melhor resultado das capitais, cujo desempenho melhorou ao longo do período considerado. Trata-se de médias que podem escamotear diferenças importantes entre os municípios, mesmo dentro de cada grupo, sendo que aqueles localizados no Sudeste apresentam desempenho superior ao das demais regiões.

 

Tabela 3 – Participação média das receitas tributárias nas receitas

orçamentárias (%) – 2003-2006, 2007-2010 e 2011-2014

Quadriênio Capitais Municípios com mais de 200 Total dos

estaduais mil habitantes (exceto municípios

capitais) brasileiros

2003-2006 23,84 19,45 7,16

2007-2010 24,05 18,45 6,21

2011-2014 25,69 20,09 7,02

Fonte: Elaboração própria com base nos dados STN/FINBRA. Finanças do Brasil – Dados

contábeis dos municípios, 2003-14.

 

Essa é uma característica estrutural relevante do arranjo federativo brasileiro, não

vinculada à crise conjuntural, e que vai além da desigualdade vertical entre o governo central e os subnacionais: a elevada disparidade horizontal, dentro de cada esfera – entre estados e entre municípios de um mesmo estado.

As disparidades decorrem de diferenças nas bases tributárias, na capacidade de

arrecadação e nos critérios de rateio das transferências; e resultam em capacidades de gasto diversas, comprometendo a possibilidade de muitos governos locais financiarem as políticas sob sua responsabilidade e assegurarem bens e serviços públicos de qualidade a todos os cidadãos Assim, embora as regras tenham sido desenhadas buscando a simetria entre os entes, a prática mostra que o sistema não funciona a contento (por causa das lógicas e critérios de repartição das diferentes transferências) (Nazareth et al., 2015).

Outro indicador considerado foi a participação percentual das transferências de capital nas

receitas orçamentárias, como indicado na tabela 4. A perda relativa de importância das transferências intergovernamentais correntes no total das receitas foi parcialmente mitigada pela elevação das transferências de capital. Vale realçar que essas últimas constituem uma fonte de receita que o município não pode contar como um fluxo permanente de recursos, sendo o resultado de negociação política caso a caso.

Tabela 4 – Participação média das transferências de capital nas receitas

orçamentárias (%) – 2003-2006, 2007-2010 e 2011-2014

Quadriênio Capitais Municípios com mais de 200 Total dos

estaduais mil habitantes (exceto municípios

capitais) brasileiros

2003-2006 1,92 1,80 3,08

2007-2010 2,40 3,08 4,31

2011-2014 1,48 2,31 4,32

Fonte: Elaboração própria com base nos dados STN/FINBRA. Finanças do Brasil – Dados

contábeis dos municípios, 2003-14.

 

Diferente do observado com as receitas tributárias, o conjunto dos municípios tem maior

dependência dessa fonte de receita em relação àqueles com mais de duzentos mil habitantes. Entre esses, as capitais são ainda menos dependentes. Ao longo do período considerado, observa-se que no segundo quadriênio houve aumento das transferências de capital para os três grupos de municípios, movimento que foi revertido no último quadriênio, à exceção da média dos municípios brasileiros. Trata-se de um resultado que sugere que a União tem ampliado sua participação na coordenação federativa ao contribuir para as finanças dos municípios que não contam com a autonomia financeira dos maiores e das capitais estaduais em particular.

As tabelas 5 e 6 apresentadas a seguir visam proporcionar mais informações a respeito

das duas principais fontes de receitas municipais. Na tabela 5, as receitas próprias são

divididas entre seus principais componentes: o IPTU, o ITBI e o ISS. Na tabela 6, as receitas de transferências intergovernamentais estão divididas também entre alguns dos seus componentes: a cota-parte do ICMS e as transferências de capital.

Tabela 5 – Receitas tributárias próprias, arrecadação de tributos

imobiliários (IPTU e ITBI) e do ISS per capita – 2003, 2010 e 2014 (em

R$/habitante)

Anos Capitais Municípios com mais de 200 mil Total dos

estaduais habitantes (exceto capitais) municípios

brasileiros

Receitas próprias tributárias

 

2003 R$ 302,78 R$ 162,67 R$ 138,66

2010 R$ 705,83 R$ 378,17 R$ 331,10

2014 R$ R$ 599,18 R$ 595,88

1.088,81

IPTU

 

2003 R$ 100,10 R$ 60,95 R$ 46,06

2010 R$ 188,40 R$ 107,02 R$ 85,39

2014 R$ 271,93 R$ 122,46 R$ 115,10

 

ITBI

 

2003 R$ 17,85 R$ 9,16 R$ 9,09

2010 R$ 61,55 R$ 30,20 R$ 28,67

2014 R$ 97,71 R$ 57,17 R$ 54,82

 

ISS

 

2003 R$ 133,73 R$ 56,69 R$ 54,11

2010 R$ 370,55 R$ 171,99 R$ 163,09

2014 R$ 580,89 R$ 260,62 R$ 244,61

Fonte: Elaboração própria com base nos dados STN/FINBRA. Finanças do Brasil – Dados

contábeis dos municípios em 2003-2014.

Tabela 6: Receitas de transferências correntes (cota-parte do ICMS) e de

capital per capita – 2003, 2010 e 2014 (em R$/habitante)

Anos Capitais Municípios com mais de 200 mil Total dos

estaduais habitantes (exceto capitais) municípios

brasileiros

Cota-parte do ICMS

2003 R$ 170,68 R$ 196,00 R$ 167,39

2010 R$ 331,09 R$ 424,86 R$ 348,28

2014 R$ 427,08 R$ 543,40 R$ 464,74 Transferências de capital

2003 R$ 6,23 R$ 6,42 R$ 9,97

2010 R$ 30,24 R$ 40,05 R$ 53,92

2014 R$38,52 R$ 42,94 R$ 52,12

Fonte: Elaboração própria com base nos dados STN/FINBRA. Finanças do Brasil – Dados

contábeis dos municípios entre 2003 e 2014.

 

Considerados os valores em termos per capita, verifica-se que as capitais estaduais

arrecadam significativamente mais, em média, do que os demais municípios brasileiros, incluindo aqueles com mais de duzentos mil habitantes. Tal superioridade está assentada na arrecadação do ISS, o imposto sobre serviços, atividade que sustenta as cidades que se tornaram economias de serviços. Todavia, esse maior peso também pode ser observado nos dois tributos incidentes sobre a propriedade imobiliária, o IPTU, imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana, e o ITBI, sobre a transmissão de bens imóveis. Estes poderiam aumentar ainda mais a disparidade em favor das capitais caso fossem melhor administrados, como já analisado em outro estudo (Santos, 2016). Nos três grupos de município, a elevação na arrecadação do ITBI sugere o potencial não explorado na arrecadação do IPTU, o que acaba por repercutir também na política urbana, já que diminui a potencial efetividade do uso do IPTU como instrumento de política urbana (Santos, 2014 e 2016).

No que tange às receitas de transferências de capital, a situação é bem diferente, como já

mencionado, já que a média de recursos apropriados pelo conjunto dos municípios é bem superior àquela dos com mais de duzentos mil habitantes. Entre esses, as capitais se destacam pelo menor valor médio per capita desse componente das receitas, especialmente no que se refere às transferências de capital, que beneficiam preferencialmente os municípios de menor porte, como já referido anteriormente.

Em relação às receitas do ICMS transferidas aos municípios, a situação é diferente, pois

essas são maiores entre aqueles com população superior a duzentos mil habitantes. Esse resultado reflete o peso da localização das indústrias, que não podem prescindir das economias de aglomeração nas cidades, mas buscam evitar os altos custos da localização nos núcleos das metrópoles. Ao se tornarem economias de serviços, as grandes cidades passaram a depender mais financeiramente do ISS, como observado anteriormente em relação às capitais estaduais.

Entretanto, é preciso destacar que nos três grupos de municípios houve aumento dos

valores per capita dessa fonte de recursos, o que reflete o ambiente de crescimento experimentado pela economia brasileira ao longo do período considerado. A crise conjuntural deflagrada nos anos seguintes deve ter afetado o bom desempenho da transferência dos estados para os municípios.

Apesar de tão diferentes, os municípios e os estados são tratados como entes federativos

com as mesmas responsabilidades e autonomias política, administrativa, financeira e legislativa. Esse federalismo simétrico instituído em 1988 vem sofrendo alterações por meio de emendas à Constituição (Santos, 2012), mas também por impactos financeiros nas principais fontes de suas receitas, as próprias e as transferências intergovernamentais.

 

3. Município, federalismo fiscal e crise nas relações

interfederativas no Brasil

 

O aumento do rol de responsabilidades dos municípios teria de ser acompanhado de uma

revisão do federalismo fiscal, o que ocorreu com o aumento da participação do município na arrecadação de tributos e na apropriação de transferências intergovernamentais. É o que se

pode inferir pelos dados da tabela 7, cobrindo o período entre os anos de 1960 a 2016.

 

Tabela 7 – Evolução da repartição da carga tributária e da receita

disponível por nível de governo entre 1960 e 2016 (% do PIB e da carga

total)

Conceito Central estadual local total Central estadual local total

Carga – % do PIB Composição – % do PIB

Arrecadação direta

1960 11.14 5.45 0.82 17.41 64.0 31.3 4.7 100.0 1970 17.33 7.95 0.70 25.98 66.7 30.6 2.7 100.0 1980 18.31 5.31 0.90 24.52 74.7 21.6 3.7 100.0 1990 19.29 8.52 0.97 28.78 67.0 29.6 3.4 100.0 2000 20.38 8.45 1.73 30.56 66.7 27.6 5.7 100.0 2010 22.36 8.81 2.07 33.23 67.3 26.5 6.2 100.0 2015 21.65 8.80 2.36 32.80 66.0 26.8 7.2 100.0 2016 21.37 8.88 2.45 32.70 65.4 27.1 7.5 100.0

Receita Disponível

1960 10.37 5.94 1.11 17.41 59.5 34.1 6.4 100.0 1970 15.79 7.59 2.60 25.98 60.8 29.2 10.0 100.0 1980 16.71 5.70 2.10 24.52 68.2 23.3 8.6 100.0 1990 16.95 7.94 3.89 28.78 58.9 27.6 13.5 100.0 2000 17.07 8.16 5.33 30.56 55.9 26.7 17.5 100.0 2010 18.76 8.34 6.13 33.23 56.5 25.1 18.4 100.0 2015 18.10 8.22 6.48 32.80 55.2 25.1 19.8 100.0 2016 17.61 8.35 6.74 32.70 53.9 25.5 20.6 100.0

Fonte: Afonso, J. R. (2017).

 

Nesse período, o peso da carga tributária elevou-se de 17,41% para 32,7% do PIB, mas

sem perda de participação da União nela, tendo evoluído de 64% para 65,4%. No mesmo intervalo de tempo, os estados experimentaram uma diminuição de 31,3% para 27,1%, enquanto que os municípios avançaram de 4,7% para 7,5% em suas participações da arrecadação fiscal. Esse fortalecimento das bases financeiras do município fica ainda mais evidente quando se adicionam as transferências intergovernamentais, verificando-se que sua

participação na receita pública total disponível cresceu de 6,4 para 20,6%.3

Desde 1988, os municípios experimentaram esse fortalecimento institucional em contextos

socioeconômicos marcados por diferenças importantes. Em um primeiro momento (1989-94), houve grande entusiasmo das prefeituras que se beneficiaram do aumento das transferências intergovernamentais. Em um segundo momento (1995-2002), a prioridade da União era conquistar a estabilidade financeira com o Plano Real, o que implicou elevar sua participação na arrecadação pública por meio do aumento de tributos não partilháveis com os demais entes federativos, além de controle de gastos, revertendo o entusiasmo municipal. Um terceiro momento (2003-10) pode ser caracterizado pela elevação dos gastos sociais e crescimento econômico, o que elevou a arrecadação fiscal, permitindo bases sustentáveis do seu financiamento. No último momento (2011-16), as receitas públicas e os aumentos de gastos sociais ficaram comprometidos com o declínio econômico, afetando negativamente as finanças públicas.

O momento atual é de exacerbamento da crise econômica: em 2015, o PIB declinou 3,8%,

percentual que praticamente se repetiu em 2016, 3,6%. Esse retrocesso afeta muito negativamente o orçamento público, que sofre não apenas com a perda de arrecadação, mas também com a forte rigidez dos gastos protegidos por lei (casos da Educação e da Saúde, além dos gastos com pessoal e os previdenciários).

Nunca é demais lembrar que a variável de ajuste orçamentária são os gastos não

protegidos por lei: o investimento público, que corresponde apenas a aproximadamente 10% do Orçamento Geral da União. Esses investimentos deveriam incluir infraestrutura física, necessária para ampliar o estoque de capital e promover o crescimento econômico e da produtividade. Entretanto, de acordo com Sergio Gobetti (2015), metade dos investimentos da União no período 2013-14 refere-se a despesas com o Programa Minha Casa Minha Vida. Ou seja, investimento que, não obstante sua relevância social (e inobstante as críticas urbanísticas a que está sujeito), não representa ampliação de infraestrutura produtiva.

O mergulho da economia brasileira na crise econômica nos anos seguintes certamente

tornou mais agudo o desajuste orçamentário, afetando ainda mais os investimentos públicos. De acordo com Resende (2013), no período de 1995 a 2009, estados e municípios foram responsáveis por, aproximadamente, 80% dos investimentos dos três entes federativos. O peso da União só se eleva quando a ele adicionamos os investimentos das estatais federais. Por meio dessas empresas, os governos estaduais elevavam seus gastos, mas essa estratégia ficou comprometida após a reestruturação de suas dívidas na segunda metade da década de 1990 (Santos, 2008). Sem poder contar com essas empresas, tanto os estados quanto os municípios sofrem maior limitação para financiar os seus dispêndios, em particular os investimentos, do que o governo federal

A eclosão da crise financeira mundial de 2008 gerou medidas defensivas em vários países,

o que pode se refletir em situações que colocam em xeque suas relações interfederativas (Eccleston e Krever, 2017). No Brasil, não foi diferente. Inicialmente, o impacto foi pequeno e medidas anti-cíclicas foram acionadas. Acompanhando a argumentação de Afonso e Mello (2017), tais medidas incluíram duas estratégias principais: aumento dos gastos “quasifiscais” (por meio de operações de crédito com bancos públicos) e incentivos fiscais (que refletiram na diminuição das receitas, mas causaram um impacto positivo no PIB, o que poderia compensar as renúncias fiscais). Esse quadro mudou em 2014, com o declínio acentuado das receitas públicas sem que os benefícios fiscais e o crédito subsidiado compensassem a queda do PIB.

O novo contexto impacta as relações interfederativas por meio do declínio muito acentuado

das principais fontes de arrecadação de estados e municípios, cujo desempenho é muito pró-cíclico. O forte impacto nas finanças estaduais e municipais levou à compressão dos investimentos, em um contexto em que as esferas subnacionais (sobretudo os municípios) tornaram-se responsáveis pelos gastos sociais, que envolvem investimentos geradores de despesas correntes com pagamento de pessoal ao longo de três ou até quatro décadas, refletindo-se daí nos gastos previdenciários.

Os gastos sociais tendem a se elevar ao longo do tempo em função da crescente

expectativa de vida, bem como pela elevada urbanização da população e polarização espacial em grandes cidades (suscitando mais gastos com segurança pública, mobilidade, saneamento e habitação). Quais desses gastos poderão contar com mais aporte de recursos da União e/ou dos estados? Quais tendem a ser cobrados – e subfinanciados – pelos municípios? Como definido constitucionalmente, os municípios são cobrados por essas políticas, ainda que a maior parte delas seja de responsabilidade compartilhada pelas três esferas de governo. O crescimento das despesas municipais com essas políticas públicas descentralizadas parece não ter condições de se sustentar.

Essa crise tem sido denunciada pela Confederação Nacional dos Municípios (CNM),4 para

a qual “os municípios a cada dia têm suas competências ampliadas sem que os recursos a eles destinados caminhem na mesma velocidade”. De acordo com uma pesquisa realizada pela CNM referente ao ano de 2015, e cujas respostas abrangeram 73% dos 5.570 municípios brasileiros, apenas 1,4% alegrou não sentir nenhum efeito da crise federativa. Entre os demais, 70% tiveram os primeiros sintomas da crise com problemas no custeio da Educação, mas foi na Saúde que a crise se abateu de forma mais severa, atingindo 83% deles. Outra área destacada foi a do Desenvolvimento Urbano, que depende de investimentos em infraestrutura urbana.

O déficit orçamentário tem sido financiado principalmente pelo atraso no pagamento aos

fornecedores, priorizando o pagamento de salários dos servidores. Uma importantíssima fonte de receitas, os convênios com a União, passaram a ser contingenciados de modo que 67% dos municípios que responderam à pesquisa relataram ter tido problemas durante o mandato 2013-16 com o recebimento de recursos relativos à execução desses convênios. Atualmente (2017), a crise financeira atingiu até o pagamento dos salários dos servidores, o que tem sido dado como justificativa para um grande número de decretos de calamidade financeira, estratégia para forçar a renegociação de contratos com fornecedores e despesas sem licitação pública.

Um estudo técnico de janeiro de 20175 da CNM esclarece que “o Decreto de Calamidade

Financeira é um ambiente formal de comunicar a sociedade sobre os cortes a serem feitos pelas prefeituras”. O referido estudo informa que, apenas em janeiro de 2017, 43 municípios decretaram calamidade financeira, sendo 29 deles na região Sudeste, dez na Nordeste, três na Sul e um no Norte do país.

O principal objetivo alegado para a decretação da calamidade seria o de reequilibrar as

finanças públicas. Os prefeitos que estão iniciando seus mandatos (2017-2020) buscam sinalizar para a gravidade da situação financeira e econômica encontrada e evitar as penalizações decorrentes do descumprimento dos limites legais de endividamento e de gastos com pessoal, que foram ou poderiam ser extrapolados em vista da queda da receita corrente líquida – conceito que é a base de cálculo para os referidos limites estabelecidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal. Além do possível descumprimento das exigências de aplicação de recursos em saúde e educação e do não alcance das metas de resultados fiscais, previstos na legislação federal, e do pagamento de dívidas herdadas de gestões anteriores. Vale destacar que a calamidade financeira não é reconhecida como sendo equivalente ao conceito de calamidade pública, sendo sua utilização controversa e

questionada por muitos analistas.6

Esse cenário foi, como demonstrado, muito comprometido com a crise global eclodida em

2008, atingindo o Brasil a partir de 2013, quando houve grandes manifestações de rua em junho e que foram identificadas com demandas por melhores condições de vida (Castells, 2013; Harvey et al., 2013). Todavia, trata-se de uma crise federativa de ordem estrutural, já que o maior compromisso com as políticas sociais protegidas pela Constituição e que foram descentralizadas para serem executadas e cofinanciadas pelos municípios comprometeu este ente federativo com responsabilidades para muito além de suas capacidades técnicas e financeiras. Não é por acaso que a maior parte dos municípios, de pequeno porte demográfico, reunidos na Confederação Nacional dos Municípios, têm realizado marchas

anuais de prefeitos a Brasília para pedir maior apoio da União.7

Segundo a CNM, a primeira dessas marchas, em 1998, foi recebida pela tropa de choque

do governo federal. Entretanto, com o passar dos anos, entrou na agenda regular do governo, sendo a última, a vigésima, ocorrida em maio de 2017. Dentre suas principais conquistas, destacam-se duas elevações em 1% cada uma no FPM, a primeira em 2007 e a segunda em 2015, mitigando o descompasso entre aumento de compromissos com as políticas sociais e os recursos para financiá-los.

 

4. Impactos da crise nas finanças dos municípios

 

fluminenses8

 

Como nos demais estados brasileiros, a crise econômica teve grande repercussão nas

finanças públicas do estado do Rio de Janeiro e seus municípios. Além da queda das receitas, a situação das contas públicas fluminenses foi particularmente agravada pela dependência que a economia estadual apresenta das atividades relacionadas ao petróleo e gás natural.

As receitas das participações governamentais do petróleo e do gás natural – royalties e

participações especiais – constituem, de fato, importante parcela do orçamento do estado e dos municípios do Rio de Janeiro, apesar de a participação desses entes no total distribuído nacionalmente vir caindo no período mais recente, em função do aumento da produção em

outras regiões petrolíferas.9

A tabela 8 mostra os valores das participações governamentais pagas no país em 2016 e

em 2007, de acordo com informações da Agência Nacional do Petróleo (ANP), destacando os valores pagos aos entes federativos do Rio de Janeiro.

Tabela 8 – Royalties e participações especiais pagas em 2007 e 2016 (em

milhões de reais correntes)

Item de receita Royalties e PE % no Royalties e PE % no

2007 total 2016 total

União 5,662 39% 6,270 35% Estado do RJ 4,362 30% 3,493 20% Municípios do RJ 2,435 17% 2,537 14% Estados (exc. 800 5% 2,265 13% RJ)

Municípios (exc. 824 6% 2,160 12% RJ)

Fundo especial 577 4% 962 5% Depósito judicial 8 0% 21 0% Educação e --- 0% 42 0% saúde

Total 14,668 100% 17,750 100%

Fonte: ANP https://goo.gl/6SPpTx. Acesso em: 27 mai. 2017.

 

Como se observa, em 2016 foram pagos R$ 17,75 bilhões em participações

governamentais pela exploração do petróleo e gás natural no Brasil. O estado e os municípios do Rio de Janeiro receberam em torno de R$ 6 bilhões, correspondendo a 34% do total pago no ano. Embora desde 2000 os valores das participações governamentais pagos no país tenham experimentado um grande crescimento, o valor recebido pelos entes do estado em 2016 é inferior, em termos nominais, ao que foi pago pelas empresas concessionárias em 2007 (antes do início da crise, portanto) a esses mesmos entes: R$ 6,8 bilhões, que equivaleram a 47% do total de R$ 14,7 bilhões pagos em todo o país naquele ano.

Silva e Matos (2016) observam que, em 2012, foram repassados aos municípios

fluminenses 67% do total dos aproximadamente R$ 2 bilhões distribuídos aos municípios brasileiros “conforme critérios técnicos que contemplam, especialmente, sua posição geográfica frente à região produtora” (dados da ANP); entre os 15 municípios que mais

receberam recursos naquele ano, nove eram fluminenses. 10

Com mais de 60% do petróleo nacional produzido no estado e com o alto nível de

participação dessa commodity na economia fluminense, os aumentos de 3% da produção em 2015 e de 15% entre dezembro de 2013 e 2015 não foram suficientes para reverter o quadro de desaceleração do setor em 2015, fortemente impactado pelos efeitos políticos de gestão na Petrobras (TCE-RJ, 2016).

As atividades da cadeia produtiva se ressentiram, efetivamente, da suspensão e/ou

redução de investimentos e operações da Petrobras, principal empresa petrolífera nacional, em razão de denúncias de corrupção no âmbito das investigações da chamada operação Lava Jato, com fortes desdobramentos sobre inúmeras empresas fornecedoras e sobre os setores naval e da construção civil, contribuindo para a queda da arrecadação do ICMS.

Assim, em 2015, registrou-se uma queda significativa das participações governamentais

recebidas pelo estado e seus municípios, decorrentes principalmente da queda do preço internacional do petróleo e da perda de participação relativa da produção na Bacia de Campos em comparação com os valores recebidos por São Paulo e Espírito Santo, provenientes da Bacia de Santos, o que não impediu os municípios fluminenses de continuarem como “líderes no cenário nacional. Contudo, não somente com montantes menores, mas também com percentuais bem mais modestos, notadamente Campos dos Goytacazes e Macaé” (Silva; Matos, 2016, pp. 712-3).

Os impactos sobre as finanças dos municípios fluminenses podem ser observados na

tabela 9, a seguir, que apresenta a evolução do conjunto das receitas dos 92 municípios do Rio desde 2011, pelos principais grupos – receita tributária própria, transferências intergovernamentais federais e do estado do Rio de Janeiro e royalties, com dados atualizados pelo IGP-DI para milhões de reais de 2016, para permitir a análise da evolução. Com o objetivo de possibilitar a análise dos impactos fiscais, o quadro apresenta também os dados de 2007, anteriores ao início da crise de 2008, para fins de comparação.

 

Tabela 9 – Receitas dos 92 municípios do Rio de Janeiro – 2007, 2011 a 2016 (em

milhões de reais de 2016)11

Receitas 2007 2011 2012 2013 2014 2015 2016 % % %

(*) 2016 2015 2016

- - -2007 2014 2014

Receita 10,497 14,514 15,736 16,600 17,426 16,968 15.411 47% -3% -12%

tributária

Transferências 10,746 14,042 14,568 18,033 17,843 17,222 15.532 45% -3% -13% (estado)

Transferências 6,407 8,172 8,858 9,305 10,080 10,216 9.987 56% 1% -1% (União)

Royalties 4,947 5,937 6,476 6,166 6,239 4,015 2.882 -42% -36% -54%

Receita total 39,874 55,546 58,902 60,328 63,493 61,101 57.899 45% -4% -9%

(**)

Fonte: Elaboração própria. Dados do TCE-RJ (Sigfis), STN (Relatórios Finbra e Siconfi).

(*) 2016: Dados preliminares;

(**) Inclui receitas intraorçamentárias e exclui deduções da receita corrente e para o

Fundeb.

 

Os dados resumidos na tabela 9 mostram que os principais grupos de receitas dos

municípios do Rio apresentaram crescimento sustentado até um patamar máximo alcançado em 2014, com aumento real relativo aos valores de 2007, pré-crise (valores em reais de 2016, descontada a inflação do período). A partir de 2015, observa-se queda dos valores reais de todos os grupos da receita, até chegar a 2016 em níveis próximos aos de 2012, com as receitas de royalties e das participações especiais pagos pela exploração do petróleo e gás natural, caindo inclusive bem abaixo do nível inicial de 2007.

Essa constatação corrobora o apontado por Garson (2016) de que a perda de receitas no

caso da União e dos estados já aparece em 2014, enquanto nos municípios, só em 2015 se generaliza (Garson, 2016, p. 7). Como se pode observar, as receitas totais somadas (valores atualizados para 2016) cresceram inclusive em 2014, quando foram 5% maiores do que no ano anterior.

Esse desempenho positivo se verifica apesar da redução das receitas federais já naquele

ano, quando as receitas administradas pela Receita Federal caíram -3% em termos reais

relativamente a 2013, 12 fato que também não impediu que as transferências da União para os municípios fluminenses registrassem aumento de 8%, entre 2013 e 2014, e seguissem crescendo inclusive em 2015.

Não obstante, as receitas totais dos municípios fluminenses caíram a partir de 2015:

redução de -4% com relação a 2014, que se aprofundou em 2016. A última coluna da tabela

9 mostra os percentuais de variação dos grupos da receita entre 2014 e 2016.

Nela, é possível constatar que, de 2014, ano em que atingiram os valores mais elevados,

até 2016 (dados preliminares, sujeitos a confirmação), as receitas dos municípios do Rio variaram -9%. A expressiva redução de -54% dos valores reais das participações governamentais recebidas pela exploração e produção do petróleo e do gás natural, os royalties, contribuiu sem dúvida para a queda das receitas no período.

Com efeito, a arrecadação dos municípios com os recursos de royalties caiu abaixo até do

valor real de 2007, representando pouco mais da metade do que foi arrecadado naquele ano (em valores atualizados para 2016). Como resultado da queda – que vem sendo observada desde 2012 –, a participação dos royalties no total das receitas municipais agregadas de 2016 alcançou apenas 5%, enquanto em 2007 chegava a 12%.

A receita tributária, que é o grupo com maior peso no total da receita, caiu -12% entre 2014

e 2016. Esse é um indicador preocupante, tendo em vista ser essa a fonte de recursos próprios que garante autonomia financeira às administrações locais, que são, em geral, muito dependentes das transferências das demais esferas de governo. O desempenho dos principais tributos municipais, que representaram cerca de 30% de tudo o que foi arrecadado em 2016 pelos municípios fluminenses, será analisado com mais detalhes na sequência.

O segundo grupo com maior relevância para o conjunto dos orçamentos é o das receitas

transferidas pelo estado do Rio de Janeiro para seus municípios13 – que responderam por 27% do total arrecadado em 2016. Dentre essas, destacam-se, pela relevância, a cota-parte do ICMS sobre o consumo (14% das receitas totais) e as transferências do Fundeb, fundo intraestadual, voltado para a manutenção e desenvolvimento da educação básica (10% do total recebido pelos municípios fluminenses em 2016).

A queda dos valores das transferências do estado relativa a 2014 foi de -13%, sendo que a

cota-parte do ICMS, principal imposto estadual, caiu -4% no primeiro ano (2015) e -16% no segundo (2016), em comparação a 2014. Ou seja, em 2016, os municípios receberam cerca de R$ 100 milhões de repasses do ICMS (que são, em grande medida, proporcionais ao valor adicionado gerado nos respectivos territórios) a menos do que em 2014.

As transferências de convênios, que não têm um peso tão preponderante no total do

orçamento, variam de ano a ano, não são definidas constitucionalmente (como a participação na receita de impostos federais), mas desempenham importante papel no financiamento de políticas públicas nas áreas sociais e para obras e investimentos, tiveram uma redução ainda maior entre 2014 e 2016, perdendo -74% do valor, correspondente a R$ 190 milhões a menos.

As transferências de recursos federais constituem o terceiro grupo com maior relevância

para os orçamentos municipais: em 2016, representaram 17% das receitas totais, destacando-se as transferências de recursos do Sistema Único de Saúde (SUS), equivalentes a 8% do total, e do Fundo de Participação dos Municípios (FPM), que somaram

5% das receitas totais. 14 Ao contrário do que se verificou nas transferências do estado, o valor do conjunto das federais manteve-se no mesmo patamar: aumentou 1% em 2015 e caiu-1% em 2016.

A tabela 10 indica a participação percentual de cada um dos principais grupos na receita

dos municípios, separando a capital em virtude do elevado peso de seu orçamento no total arrecadado em 2016 – R$ 28 bilhões, valor equivalente ao arrecadado pelos 91 municípios do interior juntos (valores correntes, incluindo as receitas intraorçamentárias). O objetivo da

tabela 10 é evidenciar a importância da receita própria e a dependência que os orçamentos municipais possuem das transferências intergovernamentais de recursos de outras esferas.

 

Tabela 10 – Participação (%) dos grupos no total das Receitas dos

municípios do interior X capital do estado – 2016

Participação % do grupo no Município do Municípios % no total das Receitas – 2016 Rio de Janeiro do interior total

Receita Tributária Própria 35% 18% 26%

Transferências (União e estado) 30% 59% 43%

Royalties 1% 9% 5%

Demais receitas 38% 20% 29%

Receita Total 100% 100% 100%

Fonte: Elaboração própria; Dados do TCE-RJ (Sigfis), STN (Relatórios Finbra e Siconfi).

(*) 2016: Dados Preliminares.

 

Como se observa, o peso da receita tributária no orçamento da capital (35%) é o dobro do

que representa para o conjunto dos municípios do interior (18%), revelando a maior autonomia financeira da capital e a sustentabilidade de sua situação fiscal relativa aos demais, cujo nível de dependência das transferências e dos royalties do petróleo é bem mais elevado – 59% e 9%, respectivamente, contra 30% e 1%, do município da capital, corroborando a análise desenvolvida nas seções precedentes acerca da maior fragilidade financeira dos municípios que não são capitais.

A tabela 11 detalha a evolução dos principais tributos municipais entre os anos de 2011 e

2016 e apresenta os dados relativos a 2007, para possibilitar a comparação com o período pré-crise (sempre em valores atualizados de dezembro de 2016).

 

Tabela 11 – Receitas tributárias dos municípios do Rio de Janeiro – 2007-2016 (em milhões

de reais de 2016)15

Receitas 2007 2011 2012 2013 2014 2015 2016 % % %

(*) 2016/2007 2015/2014 2016/2014

Receita 10,497 14,514 15,736 16,600 17,426 16,968 15.411 47% -3% -12% tributária

ISS 5,263 8,050 8,832 9,298 9,956 9,683 8,150 55% -3% -18% IPTU 2,916 3,238 3,322 3,496 3,597 3,566 3,655 25% -1% 2% ITBI 749 1,203 1,408 1,458 1,315 1,127 944 26% -14% -28% IRRF 850 1,213 1,322 1,474 1,695 1,734 1,814 113% 2% 7% Taxas 714 801 842 868 861 856 840 18% -1% -2%

Fonte: Elaboração própria. Dados do TCE-RJ (Sigfis), STN (Relatórios Finbra e Siconfi).

(*) 2016: Dados preliminares.

 

Em 2016, a arrecadação dos 92 municípios do Rio com os tributos de sua competência

somou R$ 15,4 bilhões,16 12% inferior ao valor arrecadado pelos municípios em 2014, R$ 17,4 bilhões, maior receita anual de todo o período analisado (em reais de 2016).

O comportamento das receitas municipais foi determinado principalmente pelo

desempenho do ISS, principal imposto municipal, que totalizou R$ 8,2 bilhões em 2016, um valor 18% menor que o arrecadado em 2014 (quase R$ 10 bilhões). Como se constata, uma perda significativa de R$ 1,8 bilhão. O movimento de queda na arrecadação do imposto iniciou em 2015, quando a receita do ISS caiu -3%, acompanhando a desaceleração das atividades, especialmente do setor de serviços: a queda no PIB estadual de serviços em 2016 foi de -6,2%, arrastando a receita tributária total.

Apesar da queda recente, é possível observar que a arrecadação do ISS cresceu 55%

desde 2007, já descontada a inflação, enquanto a receita do IPTU sobre a propriedade imobiliária, segundo imposto mais importante, cresceu 25%, no mesmo período, menos da metade. Como consequência, o IPTU perdeu importância relativa, o que pode ser explicado, entre outros fatores, pelo menor esforço relativo dos governos municipais na cobrança desse imposto relativo ao ISS.

Uma arrecadação mais efetiva do imposto imobiliário envolve a atualização de cadastros e

da planta de valores, sistemas e equipes de técnicos preparados para exercer uma fiscalização atuante, ou seja, estruturas modernas de administração tributária e fiscalização e com capacidade para uma cobrança eficaz, que não apenas garanta mais receita, mas principalmente maior justiça fiscal. Em 2016, a arrecadação com o IPTU somou R$ 3,7 bilhões, aumento de 2% com relação a 2014 (em 2015, apresentou ligeira queda). Apesar do aumento, ainda assim representa menos da metade do valor do ISS arrecadado. A comparação com o comportamento dos demais tributos, além do crescimento da população nas cidades fluminenses, sugere a existência de um espaço fiscal não explorado pelas administrações locais.

As duas últimas colunas da tabela 11 deixaram claro o movimento de perda da receita de

tributos em 2015 (com exceção do IRRF, cuja arrecadação é vinculada ao pagamento de pessoal das administrações locais, que não caiu em 2015, como se discutirá adiante), que se aprofundou em 2016, quando a arrecadação de todos os tributos foi menor.

A maior queda foi na arrecadação do Imposto sobre Transmissão de Bens Imóveis, ITBI,

pago por quem compra um imóvel, que caiu -14% em 2015 e -28% em 2016, como reflexo do agravamento da crise econômica que atingiu também as transações do setor imobiliário e os respectivos valores, com a redução dos preços. O ITBI e as taxas são os tributos com menor expressão na receita total dos municípios, representando apenas 2% e 1%, respectivamente.

A tabela 12 resume a evolução das despesas empenhadas dos municípios desde 2011,

pelas principais naturezas, e acrescenta os dados de 2007, ano anterior ao início da crise, em valores atualizados (milhões de reais de dezembro de 2016), para permitir a análise dos impactos já mencionados também na estrutura do gasto.

Tabela 12 – Despesas dos 92 municípios do Rio de Janeiro Principais naturezas – 2007,

2011-2016 (Despesas empenhadas em milhões de reais de 2016)17

Despesas 2007 2011 2012 2013 2014 2015 2016 % no % % %

(principais (*) total 2016 2015 2016

naturezas) 2016 / / /

2007 2014 2014

Pessoal e 19,629 25,476 27,429 29,578 31,761 31,928 30,825 52% 57% 1% -3%

encargos

Outras 14,877 19,744 21,976 22,441 23,557 22,039 21,266 36% 43% -6% -10%

despesas

correntes

Investimentos 4,439 8,127 7,757 6,080 7,847 8,237 6,099 10% 37% 5% -22%

e inversões

financeiras

Juros e 1,054 818 762 785 845 637 662 1% -37% -25% -22%

encargos da

dívida

Amortização 855 2,152 905 948 810 702 617 1% -28% -13% -24%

da dívida

Despesa 40,854 56,319 58,829 59,831 64,820 63,543 59,469 100% 46% -2% -8%

total (**)

Fonte: Elaboração própria. Dados do TCE-RJ (Sigfis), STN (Relatórios Finbra e Siconfi).

(*) 2016: Dados preliminares.

(**) Inclui despesas intraorçamentárias.

 

A despesa total dos 92 municípios, evidenciada na última linha da tabela 12, cresceu

substancialmente acima da inflação, passando de R$ 40,8 bilhões em 2007 para R$ 56,3 bilhões em 2011, até alcançar quase R$ 65 bilhões em 2014 – nível mais alto do período analisado, caindo a partir de então. Com o agravamento da crise, a despesa total dos governos locais caiu -2% em 2015 e -8% em 2016, quando comparados os valores totais das despesas municipais com os consolidados de 2014. Em 2016, os orçamentos municipais somaram R$ 59,5 bilhões (valores atualizados).

A análise da composição das despesas municipais de 2016 revela que os gastos com

pessoal e encargos constituem a principal natureza de despesa, representando 52% do total, seguida do grupo de outras despesas correntes (responsável por 36%) e dos gastos com investimentos e inversões financeiras (10% do total).

Essa composição do gasto está alinhada com as necessidades inerentes às atribuições de

responsabilidade dos municípios, em especial com a prestação de serviços nas áreas sociais, como a saúde e a educação, atividades altamente empregadoras de mão de obra e que apresentam demandas crescentes da população com o processo de urbanização e o crescimento das cidades já mencionados, intensificadas nos períodos de crise.

Ademais, em virtude das exigências legais e constitucionais de contratação de pessoal na

área pública, vigentes no país, os vínculos de trabalho estabelecidos são, de maneira geral, fortes, e apresentam uma natureza estável. Em outras palavras, existe uma forte rigidez associada a essas despesas, dada pelo crescimento vegetativo da folha de pagamento e pela dificuldade de demissão de pessoal na área pública, uma vez que a constituição federal estabelece a necessidade de concursos públicos para o preenchimento da maioria dos cargos e funções, em todas as esferas de governo.

Esses aspectos explicam a evolução das despesas com pessoal, com um consistente

crescimento até 2015, inclusive, da ordem de 1% em relação a 2014, apresentando queda só em 2016 de -3% com relação a 2014. De fato, entre 2007 e 2016, o valor dessas despesas aumentou 57%, chegando a R$ 30,8 bilhões, acima do aumento de 46% das despesas totais e de todas as demais naturezas.

Deve ser destacado que o comportamento agregado dos gastos encobre significativas

diferenças entre a evolução das despesas na capital do estado e nos demais municípios. Enquanto os gastos com pessoal e encargos dos 91 municípios do interior caíram -1% e-10% na comparação de 2015 e 2016 com 2014, respectivamente, revelando um ajuste expressivo. Na capital, essas despesas aumentaram 3% e 6% nesses mesmos anos relativos a 2014.

As diferenças observadas devem-se não apenas ao fato de o município do Rio ser uma

importante capital brasileira (já tendo sido, inclusive, um estado até 1975) – e, por essa razão, apresentar algumas peculiaridades e diferenciações na legislação que rege a divisão de receitas e atribuições na federação, relativas aos demais municípios – como por ter sediado dois megaeventos esportivos, a Copa do Mundo e os Jogos Olímpicos e Paraolímpicos em 2014 e 2016, respectivamente, implicando vultosos investimentos e elevado esforço de financiamento e mobilização de recursos materiais, financeiros e humanos para sua realização.

Isso explica, em grande medida, que a despesa total do município da capital tenha

aumentado 4% em 2015 em relação ao ano anterior, quando o investimento aumentou expressivos 34%, e que o total de gastos tenha se mantido no mesmo patamar, em torno de R$ 30 bilhões em 2016 (valor atualizado), enquanto os municípios do interior registraram queda de -7% no conjunto da despesa em 2015 e de -34% nos investimentos. Queda que é ainda mais elevada quando se comparam os gastos totais dos 91 municípios do interior em 2016 com os gastos totais de 2014 (-15%, já descontada a inflação no período).

A redução de -10% na natureza das outras despesas correntes em 2016 vis-à-vis os

gastos de 2014 com a mesma natureza, também revelada na tabela 12, sugere que houve um esforço de ajustamento dos governos locais em naturezas de despesa mais flexíveis, ligadas ao custeio das atividades, como material de consumo, e com contratações de serviços de terceiros, entre outras. A redução dessas despesas foi, inicialmente, em 2015, de-6%, o que parece reforçar o argumento de que houve efetivamente um esforço maior de ajuste em 2016, diante do agravamento da situação fiscal e financeira dos municípios.

Mais uma vez, aqui as diferenças entre o desempenho dos municípios do interior e da

capital são significativas: enquanto entre 2014 e 2016, os primeiros reduziram em -15% os valores empenhados com outras despesas correntes, no município da capital, a redução foi de apenas -2%. Também com relação aos pagamentos com o serviço da dívida – juros, encargos e amortizações –, a maior parte do gasto consolidado é de responsabilidade do município da capital, que pagou R$ 854 milhões em 2016, enquanto os municípios do interior pagaram, juntos, R$ 425 milhões.

Esse comportamento da despesa com o serviço da dívida parece estar em linha com a

realidade de acesso restrito (se não inexistente) ao crédito para a grande maioria dos municípios brasileiros, especialmente os menores, que têm maior dependência de transferências, conforme se analisou ao longo deste capítulo. Ao contrário da capital, que,

como evidenciado na tabela 10, teve 34% de seu orçamento financiados por receita tributária própria em 2016 e apresenta, portanto, maior capacidade de endividamento e pagamento, além dos megaeventos, que envolveram a contratação de expressivas operações de

crédito.18

O gráfico 1, a seguir, ilustra a comparação entre as receitas e despesas totais dos

municípios do Rio de Janeiro no período mais recente, em valores atualizados para reais de dezembro de 2016. Fica evidenciada a piora dos resultados da execução orçamentária desde 2014, com o agravamento da crise, já analisado, em 2016.

 

Gráfico 1 – Resultados da execução orçamentária – 2012-2016 – Municípios do interior X

Capital do estado do RJ19

 

Fonte: Elaboração própria. Dados do TCE-RJ (Sigfis), STN (Relatórios Finbra e Siconfi).

 

Com o intuito de permitir uma melhor compreensão dos impactos, o gráfico apresenta a

evolução dos resultados do município da capital destacados dos demais 91 do interior, justificada não apenas pelo tamanho de seu orçamento, mas pelas diferentes condições vivenciadas no período recente, ao sediar os grandes eventos esportivos e as circunstâncias a eles associadas, já comentadas.

Como se depreende, os impactos foram diferenciados. A piora do resultado agregado dos

municípios do interior foi bem mais intensa, com a transformação de um superávit de mais de R$ 1,3 bilhão em 2012 em um déficit superior a R$ 1,4 bilhão em 2015 e de quase R$ 1 bilhão em 2016 (dados preliminares, sujeitos à confirmação).

Na capital, ao contrário, o pior resultado da execução orçamentária foi o déficit de R$ 1,6

bilhão apurado em 2012, com um movimento de recuperação em 2013 e 2014 e piora em 2015, com déficit superior a R$ 1 bilhão, e ligeira melhora em 2016. Apesar disso, em todos os anos, o resultado na capital foi negativo.

A visualização dos resultados expressa no gráfico 1 ilustra a extensão da crise atravessada

pelos municípios do Rio de Janeiro, que se traduz no comprometimento da capacidade de pagamento e investimento, indicando a relevância e a urgência da busca de alternativas para a viabilização das políticas públicas de responsabilidade municipal e para a promoção do desenvolvimento. Com efeito, na ausência de planejamento e estratégias para a ação municipal, os déficits orçamentários, como já mencionado, vêm sendo financiados pelo aumento do endividamento junto a servidores, fornecedores e credores (no caso da capital, por meio de operações de crédito), comprometendo orçamentos futuros, a qualidade de vida nas cidades e o atendimento das demandas dos cidadãos.

 

5. Conclusões

Existem causas conjunturais (crise financeira mundial de 2008), mas também causas

estruturais (pacto federativo brasileiro), a se refletirem na atual crise das relações interfederativas no Brasil. Entre essas últimas, destaca-se o forte centralismo da União. Mesmo em períodos marcados pela descentralização das políticas públicas, a forte heterogeneidade entre os municípios (e também entre os estados) levou o governo federal a ter importante papel na “coordenação federativa” das políticas públicas. Contrariando o que havia sido pactuado na Constituição Federal, os governos Fernando Henrique Cardoso (1995-2002), Lula (2003-10) e Dilma Rousseff (2011-16) promoveram maior centralismo na administração, com o governo federal elaborando um conjunto de planos oferecendo recursos aos governos municipais desde que aderissem ao que fora formulado. Foi uma verdadeira “era dos planos”, como são exemplos os casos do Plano Nacional de Habitação de Interesse Social e o Plano Nacional de Saneamento e Resíduos Sólidos.

Trata-se de uma estratégia que visa diminuir as desigualdades regionais/locais, uma vez

que a descentralização favorece as regiões mais ricas, que desfrutam uma maior autonomia financeira. Nas regiões Sudeste e Sul, a descentralização das políticas públicas sociais pode ser experimentada como um avanço em sua autonomia, com maior efetividade delas, o que poderia aumentar o diferencial de indicadores socioeconômicos em desfavor das regiões mais pobres (Nordeste e Norte). Nestas, a descentralização tem sido experimentada como parte de redes federativas verticais, em que no topo está o governo federal, sem maior autonomia regional/local (Santos, 2008).

A crise financeira internacional piorou uma situação que já era grave, tornando

insustentável o pacto federativo no país. Uma forte evidência disso são os decretos estaduais e, principalmente, municipais de calamidade financeira, como estratégia para evitar penalizações decorrentes do descumprimento dos limites constitucionais e legais de gastos e de aplicação mínima de recursos na saúde e na educação.

Se, por um lado, a gestão centralizada dos recursos pelo governo federal vem se

mostrando insuficiente para lidar com os desdobramentos da crise e a consequente ampliação da demanda por políticas sociais nas grandes cidades, por outro, a descentralização da administração, com a ascensão municipal, também parece não ser suficiente para lidar com a complexidade da dinâmica atual.

Considerando as peculiaridades do federalismo tripartite brasileiro, constituído nesse

modelo a partir da Constituição Federal de 1988, a emergência do protagonismo municipal veio acompanhado não apenas de um declínio da atuação dos estados, mas também por um estreitamento das vias de acesso a recursos financeiros entre União e municípios. Para além da redistribuição de competências executivas, os canais para obtenção dos meios para fazê-los também foram redefinidos, posicionando os estados como agentes marginais nesse processo.

Como uma das consequências dessa estrutura peculiar de organização federativa dos

recursos e das responsabilidades, durante os primeiros anos do século XXI, observou-se o desenvolvimento e a implementação de instrumentos jurídicos alternativos de gestão compartilhada entre municípios geograficamente próximos.

Há, nesse sentido, um duplo movimento nas relações interfederativas que é realizado no

entorno do binômio autonomia e recursos financeiros. Mesmo observando apenas os municípios brasileiros de porte médio e grande – em que se verifica expressiva disparidade tanto em termos de arrecadação fiscal como também em indicadores sociais –, as medidas descentralizadoras conferiram aos referidos entes maior poder político que, ao mesmo tempo, veio acompanhado de maiores responsabilidades. Ou seja, se descentralizar para os municípios com maior capacidade arrecadatória representou para estes uma ampliação de sua autonomia, para os demais, uma das consequências diretas desse processo foi uma ampliação de dependência das transferências de recursos por parte do governo central.

Nesse contexto estrutural complexo, o agravamento da crise econômica e financeira

impactou de forma diferenciada os entes federativos, tendo afetado gravemente o estado e os municípios do Rio de Janeiro, pela elevada dependência que apresentam dos recursos naturais do petróleo e gás natural. Além do estado, quase um terço de seus 92 municípios decretaram estado de calamidade ou emergência financeira e/ou administrativa desde 2016, realidade que se traduziu em atrasos em pagamentos de salários de servidores e demissão de não estáveis, revisão de contratos firmados e renegociação de serviços, entre outros.

A análise das receitas e despesas dos municípios fluminenses no período 2011-16 e a

comparação com os valores de receitas e despesas de 2007 (pré-crise) evidenciou a piora dos resultados da execução orçamentária desde 2014, especialmente para os municípios do interior, comprometendo a capacidade de pagamento e sugerindo a urgência da busca de alternativas para viabilização das políticas públicas de responsabilidade municipal.

 

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