Situação atual da reforma sanitária na Espanha

Situação atual da reforma sanitária na

Espanha

 

José Joaquín O'Shanahan Juan

 

O contexto

Com a Constituição de outubro de 1978, o Estado espanhol se descentraliza em dezessete Comunidades Autônomas, cada uma delas regida por um Estatuto de Autonomia. Cada Comunidade conta ademais com Tribunal de Justiça, Governo Autônomo e Parlamento Regional.

A Espanha encontra-se atualmente na quarta legislatura desde as primeiras eleições democráticas de 1979. O processo de descentralização está praticamente concluído em um terço das Comunidades Autônomas, até mesmo nas consideradas históricas: Catalunha, País Basco, Andaluzia, Valença, Galicia e Navarra. As transferências dos encargos do Instituto Nacional de Saúde — INSALUD estão entre as últimas a ocorrer, por causa da complexidade de fatores como: a magnitude dos recursos financeiros, o déficit histórico acumulado no INSALUD, as dificuldades na negociação dos custos e o alto grau de conflito existente nas instituições e no setor. A tudo isso se deve acrescentar a própria ambivalência com que o Estado se coloca ante a reorientação da Reforma Sanitária e, talvez, a conveniência estratégica de retardar os processos reformadores.

O aprofundamento no desenvolvimento do Estado das Autonomias, juntamente com o auge dos nacionalismos no interior da Espanha, e também de forma dramática em muitos países da Europa Oriental, são fatos que, aliados ao impacto do processo de integração da Espanha à Comunidade Econômica Européia, contribuíram para a reabertura do debate sobre o avanço em direção ao Estado federal. Essa proposta, que foi defendida no período constituinte pelo Partido Socialista Operário Espanhol— PSOE, é estimulada por amplo espectro de forças: grupos nacionalistas, setores da esquerda comunista e do partido socialista; alguns governos autônomos conservadores (Fraga, 1993).

O PSOE vem mantendo-se no governo central de 1982 até o presente, mas nas últimas eleições, celebradas em junho de 1993, perdeu a maioria absoluta. Por esse motivo, buscou governar com apoio dos partidos nacionalistas de tendência liberal e não com a esquerda. A necessidade de estabelecer pactos introduziu no governo uma dinâmica mais favorável ao diálogo e à negociação, o que estaria assinalando para uma redução na prepotência que caracterizou a gestão dos governos anteriores do PSOE, muito embora já seja talvez tarde para mudar essa conduta.

O avanço da direita, basicamente por meio do voto dos jovens, os resultados eleitorais e os escândalos de corrupção acentuaram o desgaste do PSOE, que se encontra mergulhado em importante crise interna. A perda de base social de apoio vem favorecendo o Partido Popular (conservador), que desde as últimas eleições se coloca como alternativa mais próxima de governo.

O governo socialista tem contado com fortes aliados nos bancos e na Confederação Espanhola de Empresários, a tal ponto que os benefícios obtidos por estes estão sendo os mais elevados da Comunidade Européia, apesar da crise econômica que a Espanha vem enfrentando. Por outro lado, os sindicatos de classe majoritários, as Comissões Operárias (CCOO) e a União Geral de Trabalhadores (UGT), unidos por vínculos tradicionais ao Partido Comunista da Espanha e ao PSOE, respectivamente, opõem-se ao governo de Felipe González devido à sua política econômica neoliberal. São expressões significativas dessa oposição a greve geral de 14 de dezembro de 1988, a paralisação geral de meio dia de trabalho em 28 de maio de 1992 e a greve geral de 27 de janeiro de 1994, contra a reforma do mercado de trabalho proposta pelo governo. Membros importantes do comitê federal do PSOE apontaram a necessidade de convencer os sindicatos a chegar a um grande acordo com os patrões. Mas se o que se pretendia era uma nova edição dos pactos de Moncloa, isso não foi conseguido, como ficou demonstrado com a última greve geral.

Dificilmente podemos discordar da necessidade da reforma do mercado de trabalho espanhol, com três milhões e meio de desempregados — 23% da população ativa, contra 10,5% na Europa. Todavia, o problema é que as políticas governamentais estão tornando-se injustas não só porque sacrificam excessivamente o trabalhador, mas também porque não questionam de fato a gestão empresarial, que aparece explicada pela crise internacional. Há de se reconhecer, porém, a responsabilidade dos sindicatos, que com freqüência esquecem a situação do país, e sua intransigência em não distinguir as condições particulares dos distintos setores de atividade. A realidade é que em 1991 os

empresários tiveram custos trabalhistas, medidos em ecus 1, só superiores aos da Irlanda, da Grécia e de Portugal e dispuseram, a partir de 1991, de quase 35% de trabalhadores sem estabilidade (Alemán, 1994). A produtividade do trabalho foi superada apenas pela do Japão, ao passo que a produtividade do capital era das mais baixas, o que não impediu os empresários de obterem em 1992 a mais alta taxa de rendimento do capital, superior à dos principais países da GEE.

A idéia clássica de que a redução matemática dos custos trabalhistas melhora a produtividade e aumenta o investimento e o emprego, é provavelmente um reducionismo inaceitável. A tecnologia permite investimentos importantes; mas, além de não aumentarem o número de empregos, tendem a eliminar os existentes. Um dos desafios cruciais que a sociedade espanhola enfrenta é o da proteção social aos que não têm trabalho e que certamente vai ser reduzida com as medidas de flexibilização do emprego. A situação que se está criando leva cada vez mais ao conceito de trabalho como mercadoria exposta às puras leis do mercado, com perda de poder de substituição dos trabalhadores.

O liberalismo duro, portanto, também continua em ascensão na Espanha, como no resto do mundo, estimulado ainda pela falta de barreiras de contenção gerada com a queda dos países socialistas do Leste europeu. Tudo isso, que se pode também ler como uma clara posição de debilidade do conjunto da esquerda, incluindo-se aqui a representada pelo PSOE, nos faz temer aumento do conflito social nos próximos anos.

Afirmações como a do ex-primeiro-ministro francês, Barré, no World Economic Forum, apontam com insistência nessa direção: temos que apertar o cinto [...] Há excesso de proteções sociais que agora estão ameaçadas e desapareceram em alguns países como a Suécia. [...] Uma drástica redução dos benefícios sociais é o preço para evitar ajuste futuro mais doloroso. Nossos Estados de Bem-Estar não dão os incentivos necessários ao trabalho; existem demasiados desincentivos (Carvajal, 1994). Essas propostas, às quais se juntam palavras como as do primeiro-ministro belga, Dehaene, segundo o qual o sistema atual de sobrecarregar com tributos o trabalho, para financiar o Estado de Bem-Estar, está criando mais e mais desemprego, estão penetrando fundo num país como a Espanha, onde é cada vez maior o peso do envelhecimento da população e suas conseqüências sobre a Seguridade Social: em fins de 1993 havia no país algo além de 1,6 milhões de pensões a mais que em 1983 (Justicia, 1994). Nesse ano, havia 2,26 afiliados contribuintes da Seguridade Social por cada pensão; dez anos depois a relação é de 1,86. Se além dessa situação, que deverá agravar-se, for mantida a tendência atual no mapa político espanhol, é muito provável que nas próximas eleições gerais o PSOE passe à oposição, abrindo passo a um governo conservador.

 

A Espanha na comunidade européia

A Espanha ingressa na Comunidade Econômica Européia, junto com Portugal, em janeiro de 1986, ano em que se aprova a Lei Geral de Saúde (Ley General de Sanidad). Desde então o processo de integração transcorreu aceleradamente nos campos social e econômico. Os acordos de Maastricht, de fevereiro de 1992, são o símbolo do nascimento da futura constituição sobre a qual se construirá a União Européia e incluem compromissos econômicos muito fortes; redução do déficit público até 3% do PDB; dívida pública inferior a 60% do PIB; taxa de inflação não superior a 1,5 pontos percentuais acima da registrada pelos três Estados membros com melhor comportamento em preços; e juro médio nominal a longo prazo de máximo dois pontos percentuais acima do registrado pelos três Estados membros com melhor comportamento de preços nos doze meses previstos.

Apesar do claro compromisso do governo com os acordos de Maastricht, o panorama econômico é difícil na Espanha: há diminuição contínua da oferta de empregos, com índice de 24% de desemprego segundo o censo de população ativa em 1993 — cifra ainda distante da média da CEE, de 10,5% em fins de 1993; o déficit público alcançou 7,1% do PIB em vez dos 3,3% do orçamento inicial; a inflação acumulada em 1993 chegou a 4,9%; a dívida pública ultrapassou o limite fixado no Tratado.

Diante disso, e se os demais indicadores não melhorarem de modo substancial, a Espanha não cumprirá nenhuma das condições de convergência recomendadas para poder avançar na União Econômica e Monetária (Fulls Economics, 1993).

Essas dificuldades e muitas outras surgidas no processo, como o atraso na entrada em vigor do mercado único em todos os seus âmbitos, em particular no tocante à livre circulação de trabalhadores, afastam a União Européia para o horizonte do final do século. De tudo isso se aprende, por uma parte, que a Europa não pode ser construída sem a participação mais ativa e democrática dos cidadãos, ainda que para tal se retarde a união e, por outra parte, que não é possível separar os aspectos técnico-econômicos dos aspectos políticos e sociais envolvidos no projeto (Nieto, 1993).

A Comunidade Européia não estabelece diretrizes sobre a organização do setor saúde, exceto nos aspectos relacionados ao setor farmacêutico e> à segurança e higiene no trabalho. Na área da saúde os países europeus já estão estreitamemente vinculados no mercado de bens, porém isso não acontece no setor dos serviços, o que sugere a convicção de que os sistemas de Seguridade Social, em particular os Fundos Sociais de Previdência e os Serviços Nacionais de Saúde, não deveriam igualar-se completamente (Schneider, 1992).

É claro, contudo, o processo de reorientação em todos os países com modelos do tipo do Serviço Nacional de Saúde, na estratégia neoliberal de reduzir ou desestatizar os serviços públicos, como o fizeram o Reino Unido, a Suécia e a Itália. Privatizam-se amplos setores da gestão dos serviços, ampliando-se o espaço para as multinacionais de seguros e, ao atrasar a introdução das modificações necessárias, faz-se com que os serviços públicos percam legitimidade e sejam desacreditados.

Se pudéssemos expressar o estado de ânimo dos cidadãos, nos depararíamos com um declínio das ilusões de muita gente que, em fins da década de 70 e princípios da de 80, impulsionou o processo democratizador do país e liderou as mudanças a partir dos movimentos sindicais, sociais e políticos. Consumismo, maior individualismo e desmobilização expressa em maior absenteísmo eleitoral também aumentaram em relação ao período de transição democrática, É interessante destacar que o filósofo Aranguren propõe a abertura de novos canais políticos, para superar o que chama de segunda transição, referindo-se ao esgotamento e ao descrédito do modelo de partido dominante que surgiu durante a passagem para a democracia na Espanha (Aranguren, 1990).

 

A reforma sanitária e as características do

sistema sanitário espanhol

A Reforma Sanitária na Espanha inicia-se institucionalmente no ano de 1984, com a publicação do decreto de Estruturas Básicas de Saúde 137/1984. Essa legislação põe em andamento a Reforma da Atenção Primária de Saúde, mediante a criação das Equipes de Atenção Primária e a construção dos Centros de Saúde.

Por volta de 1975 tinham começado várias experiências incitadas por jovens profissionais que, de forma inicialmente descoordenada, contribuíram para gerar o movimento a favor da Reforma. Alguns municípios, particularmente na Catalunha, no País Basco e em Navarra, implementaram a municipalização de serviços e avançaram na definição de suas responsabilidades em matéria de saúde pública, que serviram de referência para a recuperação do salubrismo. Posteriormente, tais experiências foram relegadas na lei, ao se rejeitar a opção por uma reforma municipalista e não se implementar os aspectos da legislação que contemplavam a participação das corporações locais na gestão das áreas e zonas básicas de saúde, ou o apoio ao desenvolvimento dos conteúdos de saúde pública nos serviços do Sistema Nacional de Saúde.

Quanto à Atenção Primária, a experiência de Montanchez em Cáceres e, em particular, a do Centro de Saúde Tirajana (O'Shanahan, 1979) na Grande Canária, redundaram em alguns avanços. Por exemplo, a constituição da coordenação de hospitais públicos e a criação da Associação para a Defesa da Saúde Pública, cujas mobilizações e propostas contribuíram para criar condições para a formulação e posterior institucionalização jurídica da Reforma Sanitária. A Lei Geral de Saúde, embora não tenha satisfeito a todas as partes, foi aprovada pelo senado sem pena nem glória em abril de 1986.

Chegou-se a essa lei com bastante consenso entre os distintos atores sociais do setor; ela respondia ao programa sanitário aprovado no XXIX Congresso do PSOE, pouco antes de este ganhar as eleições de 1982 e assumir o governo da nação. Na época, os países do Sul da Europa também realizavam suas reformas sanitárias baseadas no modelo de Serviço Nacional de Saúde do Welfare State do Reino Unido e dos países escandinavos. A Itália tinha aprovado em 1978 sua Lei de Reforma Sanitária, e Portugal promulgava no ano seguinte a Legislação do Serviço Nacional de Saúde. Também a Grécia, que entrou no Mercado Comum em 1981, aprovou em 1983 uma lei criando um Sistema Nacional de Saúde implementado três anos mais tarde.

Por outro lado, o Brasil realizava, igualmente em 1986, a VIII Conferência Nacional de Saúde, na qual se formulavam o Sistema Único de Saúde e seus princípios conceituais, culminando assim um processo democratizador que teve no movimento sanitário ator privilegiado para seu desenvolvimento.

Esses países implementam processos reformadores em contextos históricos que apresentam muitas semelhanças. Em momentos de democratização e avanços sociais e políticos, o setor saúde proporciona espaços de luta política e confronto técnico que são utilizados pelas forças progressistas para tentar a modificação das correlações de poder nesse setor do aparelho institucional do Estado e, em alguns casos, particularmente o da Itália, também em setores importantes da sociedade civil: municípios, sindicatos de classe etc. Por outro lado, isso também era necessário para a legitimação de um Estado submetido às modificações que a transição do autoritarismo à democracria requeria. A institucionalização das reformas, com a aprovação das leis correspondentes, era a culminação de um processo começado muitos anos antes. Os antecedentes são diferentes para cada país e condicionam suas perspectivas de desenvolvimento futuro.

Atualmente, com a situação de recessão e crise do Welfare State na Europa, a Itália e Portugal já contam com novas leis, chamadas de contra-reforma sanitária.

No caso italiano, o setor sofre profunda reorientação neoliberal em meio a uma crise econômica e política muito importante. Na Espanha, estamos mergulhados num intenso debate, enquanto presenciamos a reorientação no rumo das alterações conducentes a uma desestatização mais ampla do Sistema Nacional de Saúde. Nossa lei de contra-reforma talvez esteja muito próxima, mesmo que ainda não tenha havido tempo para o desabrochar da própria Reforma.

Na Espanha era preciso optar entre desenvolver o modelo dos Serviços Nacionais de Saúde, desejado pela maioria da população ou, na linha dos países centrais da Comunidade Econômica Européia, melhorar e diversificar o sistema de Seguros de Saúde com base no regime existente, baseado no Seguro Obrigatório de Doença, cuja cobertura era de 82% em 1982 (Elola, 1992). Com a Lei Geral de Saúde de 1986, optou-se pelo Sistema Nacional de Saúde de tipo misto, deixando espaços de ambigüidade que facilitam o crescimento do subsistema privado, naquela ocasião muito pouco importante na Espanha, à exceção da Catalunha.

Entre as características mais relevantes do Sistema Nacional de Saúde destacamos as seguintes (Portella, 1989):

Integração da assistência sanitária e da saúde pública num mesmo sistema.

Integração de todos os centros e serviços que pertencem às distintas redes sanitárias do setor público. Extensão de cobertura a toda a população. Incorporação de novas prestações em saúde bucodental, mental, do trabalho etc.

Descentralização do sistema sanitário nas dezessete Comunidades Autônomas mediante transferências e criação dos Serviços Regionais de Saúde.

Modificação do financiamento, substituindo o sistema baseado nas contribuições de empresários e trabalhadores para a Seguridade Social pelo Orçamento Geral do Estado. Criação da Área de Saúde, num âmbito de cerca de 250 mil habitantes, como unidade territorial básica de financiamento e prestação de serviços organizados por meio do hospital da área e das Equipes de Atenção Primária de suas zonas de influência.

Reforço do papel da Atenção Primária de Saúde, integrando as atividades de saúde pública e as assistenciais por meio das Equipes de Atenção Primária atuantes nos Centros de Saúde em territórios de cinco mil a 25 mil habitantes.

Implantação do Plano Integrado de Saúde em nível nacional e

planos regionais para cada Comunidade Autônoma, como

instrumento para a planificação coordenada de ações e

serviços.

Criação de instrumentos para participação da população e dos

trabalhadores por meio de seus representantes nos órgãos de

participação e gestão da Area de Saúde, mas com caráter

assessor.

Livre escolha do médico de cabeceira ou de família na Área de

Saúde.

J. A reforma dos serviços

A Reforma se inicia com uma rede sanitária pública que detém mais de 80% dos hospitais, tanto de casos agudos (exceto a Catalunha), como de psiquiátricos e, em menor proporção, de crônicos. A cobertura assistencial a 80% da população é realizada por intermédio de centros e serviços públicos da Seguridade Social, das Corporações Locais, de universidades etc. Depois de nove anos de Reforma Sanitária, em que se optou por um modelo de Serviço Nacional de Saúde unificado, integrado, universal e gratuito para toda a população, o processo ainda não está terminado.

2. Atenção primária

O modelo tradicional de Assistência Primária transcorria nos ambulatórios urbanos em que os clínicos gerais atendem seus pacientes em períodos de duas horas e meia diárias porém muito massificadas — entre quinze e quarenta pacientes por hora. Em áreas rurais as atividades de Atenção Primária se realizavam durante a consulta do médico titular da Assistência Pública Domiciliar, juntamente com sua consulta privada e a da Beneficência Municipal, esta já inexistente na prática.

Atualmente, a cobertura pública chega a 96% da população e se realiza por meio do novo modelo de Atenção Primária nos Centros de Saúde com as Equipes de Atenção Primária. Estas são formadas por um número de profissionais que oscila entre sete e quarenta aproximadamente, segundo o tamanho da população: um clínico geral por 1.200 a 2.000 habitantes maiores de catorze anos, persistindo em algumas zonas urbanas ratios em torno de 1/3.000 por quota ao passo que em outras diminuiu de um médico por 2.100 pessoas para 1/1.800 (INSALUD, 1992). Pediatras, enfermeiras, parteiras, assistentes sociais, auxiliares de enfermagem, auxiliares administrativos e vigias integram o restante do pessoal das equipes em função do seu tamanho, das restrições orçamentárias e das necessidades da população. O odontólogo, o fisioterapeuta, o psicólogo e a enfermeira de saúde mental fazem parte de Unidades de Apoio a várias equipes, ao lado de especialistas de Unidades de Saúde Mental, Planejamento Familiar e Reabilitação. Os veterinários e farmacêuticos fazem parte, legalmente, da Equipe de Atenção Primária, mas na prática sua integração efetivou-se em poucas Comunidades Autônomas.

Esse novo modelo de atenção substituiu cerca de 60% (em 1992) do modelo tradicional, que ainda se mantém principalmente nas zonas urbanas. A meta do governo central de elevar a cobertura a 100% até o final de 1993 não se cumpriu em virtude das restrições orçamentárias. Por essa mesma razão, a ampliação dos quadros de pessoal foi nula em 1993 e a construção de Centros de Saúde foi reduzida.

Nos Centros de Saúde realizam-se funções assistenciais e atenção continuada de urgências coordenadas com o hospital da área de referência. As atividades de promoção e prevenção estão menos desenvolvidas e seu nível depende muito do apoio dos Conselhos de Saúde das Comunidades Autônomas, às quais foram transferidos os encargos em matéria de Saúde Pública.

As funções das equipes realizam-se por meio de uma série de atividades que variam pouco de uma Comunidade Autônoma a outra. As consultas médicas demandadas pelo programa de hora marcada por telefone deveriam ocupar duas horas e meia como norma. Mas na prática tomam até quatro horas em virtude do número de pacientes com média de seis a sete minutos por consulta. Aos pacientes crônicos dedica-se em média uma a duas horas diárias das consultas programadas. As consultas de enfermagem programadas levam duas horas por enfermeira/dia, com média de dez a vinte minutos por consulta. As visitas domiciliares têm tido implantação insuficiente em relação às necessidades, por causa da pouca predisposição existente.

Em cada Centro de Saúde existe uma unidade de atenção geral em que se atendem emergências, realizam-se ações curativas e ministram-se tratamentos. Na enfermaria — quando não nos respectivos consultórios — realiza-se extração periférica de amostras para análises clínicas nos laboratórios de referência do segundo nível. Alguns Centros de Saúde que funcionam com dotação de um serviço comarcal de urgências contam com radiologia simples.

As atividades de educação para a saúde destinadas a grupos de pacientes e em programas comunitários em geral estão sendo crescentemente implantadas. Realizam-se em função da capacidade, motivação e preparo do pessoal, e das características higiênico-epidemiológicas da Zona Básica de Saúde. Esse componente de atividades comunitárias e de saúde pública é o menos desenvolvido no novo modelo. É muito trabalhoso organizar tais tarefas porque o conceito da Atenção Primária ainda não está arraigado como estratégia e filosofia entre o pessoal sanitário, nem entre os dirigentes ou técnicos, mantendo-se mais na ideologia sanitário-profissional-clínica que na do modelo social, comunitário e epidemiológico de saúde. Grande parte das dificuldades derivadas de uma formação deficiente e do apoio escasso ou nulo, é determinada pela falta de capacidade técnica e de vontade política dos dirigentes para impulsionar o progresso do novo modelo conforme a concepção da legislação.

As remunerações em Atenção Primária são altas, se comparadas às de outros funcionários públicos ou de hospitais. O pessoal trabalha 37,5 horas semanais, além das horas de plantão que correspondam à equipe. Os médicos devem ter dedicação exclusiva ao sistema público; seus salários oscilam entre dois mil e três mil dólares líquidos por mês, segundo as características da população, da Zona de Saúde e, quando for o caso, dos plantões noturnos e em feriados. As remunerações incluem complemento de produtividade conforme os objetivos sejam alcançados pela equipe, e varia nas Comunidades Autônomas com o INSALUD transferido. Não obstante, este complemento variável desapareceu nos territórios administrados pelo Ministério da Saúde (não transferidos), por causa da pressão dos sindicatos que se opunham a ele. Em relação aos médicos, por outro lado, a parte do salário correspondente à capitação (número de usuários registrados na cota) aumentou consideravalmente desde 1993 com a introdução da livre escolha na Area de Saúde. Essa medida, aplicada com poucas restrições, contribuirá para desviar o curso da Reforma, medicalizando a atenção e reduzindo ainda mais a dimensão comunitária e de promoção e prevenção das Equipes de Atenção Primária.

O nível tecnológico-administrativo desenvolveu-se bastante nos últimos cinco anos, tanto na Atenção Primária quanto na especializada. Os sistemas de informação para controle da produção de serviços avançaram muito, descuidando-se a vigilância epidemiológica. Estão acontecendo mudanças na linguagem e na terminologia empregadas ou na forma de ordenar as atividades. Fala-se mais de carteira de serviços e menos de programas, por exemplo, de consultas para a criança sadia, preparação para o parto, vacinação antitetánica etc, com definição de critérios, normas e procedimentos para cada um deles em relação a provedores, cobertura e resultados. Estabelecem-se os serviços mínimos para cada equipe e faz-se acordo sobre as metas anuais. Do mesmo modo, na Área de Saúde formula-se a estratégia para cada serviço com critérios de eficiência, efetividade e utilidade social que mais tarde serão adaptados a cada equipe.

Os dados existentes até agora permitem que se faça avaliação positiva do novo modelo. Segundo a pesquisa de opinião realizada pelo INSALUD em 1990, 62% dos usuários dos Centros de Saúde avaliaram como boa ou muito boa a assistência que aí recebem.

Para usuários dos consultórios tradicionais, essa proporção cai para 55%. Se se comparar a relação custo do recurso humano/tempo disponível de profissionais, a avaliação da eficiência é, de qualquer modo, muito favorável, embora seja preciso fazer estudo comparativo dos resultados.

Os relatórios dos serviços de atenção primária e especializada tornam patente que a nova organização tende a diminuir as urgências hospitalares. O grau de resolutividade do novo modelo também é superior ao tradicional: enquanto neste a demanda derivada à atenção especializada é de 11,7 pacientes por cem consultas, no novo modelo é de 6,9 e, além disso, é menor a utilização de meios de diagnóstico de radiologia e laboratório (INSALUD, 1992).

Essas modificações ainda não são valorizadas em toda a sua magnitude, nem pela população nem pelos próprios trabalhadores sanitários, que percebem esta linguagem e atividade com certo ceticismo. Significam maior controle e mais trabalho, com escassos incentivos e apoio dos níveis técnicos e hierárquicos superiores, estando os coordenadores nos Centros de Saúde muito sobrecarregados ao terem de compatibilizar seu trabalho assistencial com o administrativo.

Em termos gerais, parece que o sistema está preparando-se para competir no mercado da oferta e demanda de serviços com o resto do setor público e outros provedores privados. Apesar dos indubitáveis avanços obtidos, é clara a oposição ao novo modelo. Nos setores conservadores também se fazem balanços desfavoráveis aos resultados alcançados, com afirmações como as seguintes: A pretensão impossível de reorientar o sistema de saúde é uma ingenuidade vanguardista que desequilibra a estrutura de serviços, deprecia sua eficácia e produz gastos supérfluos. Ou, os centros de saúde ou equipes de atenção primária foram planejados sobre a divulgação da falácia de que a razão de ser de um sistema sanitário é a elevação do nível de saúde da população e que a assistência à enfermidade deve orientar-se ao objetivo de produzir saúde. A própria denominação "centro de saúde" em lugar de "centro médico" parece expressar essa vistosa reviravolta conceituai — da doença à saúde —- que, em teoria, propõe racionalidade e progresso. Na prática, infelizmente, fica em promessas de cumprimento impossível, puras ilusões.

Afirma-se também que os centros de saúde ainda carecem de respaldo científico e não passam de produto arbitrário de uma doutrina partidista. Essa posição, manifestada por destacado membro da Comissão Abril Martorell (Costas Lombardia, 1992), está ganhando força entre importantes setores da estrutura de gestão dos serviços. Técnicos aparentemente assépticos contribuem, em sua neutralidade, para frear muitos esforços de grupos e projetos, que fracassam ou são desalojados de posições de poder, apelando-se a necessidades de coerência com a boa gestão e eficiência na produção de serviços.

Esses são alguns dos desafios que enfrenta a Reforma da Atenção Primária na Espanha. Considero que nosso atual modelo continua mais atrelado ao chamado modelo de Atenção Primária Médica do que imbuído pelos princípos de Atenção Primária de Saúde preconizados na Conferência de Almá-Atá. A APS, entendida como filosofia e como estratégia, tampouco foi internalizada pela maioria do pessoal sanitário, pelos seus dirigentes ou pela população.

3. A atenção especializada

A reforma da Atenção Especializada conseguiu melhorar a rede hospitalar pública existente, incorporando em convênio hospitais públicos de Corporações Locais, universitários etc., e contratando serviços privados, o que se traduziu em 1993 em incremento de 12,35% da rubrica orçamentária correspondente a convênios em relação a 1992 (Ministerio de Sanidad, 1992).

Os relatórios do INSALUD de 1991 e 1992 oferecem dados que mostram a evolução positiva da atenção hospitalar medida por parâmetros que acusam, por exemplo, a diminuição da estadia hospitalar média e o aumento da ocupação média. Embora não se possa negar que ainda existem problemas e não se alcançou a eficiência desejada, evidencia-se que a implementação de novas tecnologias na gestão está introduzindo maior racionalidade na administração do sistema sanitário público e, em particular, nos hospitais.

A necessidade de conceder maior autonomia de gestão aos centros de gastos no INSALUD tem promovido a realização de experiências em hospitais, tais como o manejo de orçamentos fechados e sistemas gerenciais dirigidos à introdução de mercados internos de compra e venda de serviços, baseados em critérios de contabilidade privada abertos ao mercado de saúde em implantação em Comunidades Autônomas como as da Catalunha, do País Basco e da Andaluzia, entre outras. Essas medidas podem contribuir para a eficiência na produção dos serviços de saúde, mas temo que não contemplem os requisitos necessários para: conservar a territorialização da atenção da Área; integrar Atenção Especializada e Primária segundo critérios epidemiológicos; operacionalizar os serviços por meio de um único órgão executor e um plano de saúde. Na modernização das estruturas de gestão do sistema sanitário, impõem-se cada vez mais os critérios da administração gerencial, que baseia seu planejamento nas demandas dos usuários do serviço, em prejuízo da administração de saúde. Esta planeja, como se sabe, segundo as necessidades da população atendida, utiliza a epidemiologia como instrumento essencial para orientar a produção dos serviços e baseia-se em critérios de eqüidade e efetividade. Não há dúvida quanto à necessidade de legitimar o serviço público, o que exige a consideração da demanda ou da necessidade sentida pela população como imprescindível na estratégia de marketing de que o próprio Estado precisa. Mas o abandono da base epidemiológica pode converter o sistema sanitário numa empresa qualquer de serviços, contribuindo assim para reduzir sua eficiência social.

O fluxo de profissionais que deixam os hospitais é um fenômeno significativo. A falta de incentivos entre especialistas com salários relativamente baixos, a compatibilidade com o exercício privado e o crescente êxito das consultas privadas, estão fazendo proliferar as policlínicas. Nos lugares em que os especialistas não dão dedicação exclusiva, compatibilizam a atividade privada com o emprego no serviço público. A escassez de especialistas e o reduzido êxito no controle das listas de espera, que aparecem como um dos problemas responsáveis pela maior insatisfação entre usuários dos serviços públicos, ajudam a aumentar a dependência em relação ao setor privado, a deteriorar a imagem do sistema público e a facilitar a penetração das companhias de seguros, cuja importância é crescente.

Por outro lado, a escassez de enfermeiras, numa época de crescimento da oferta de emprego no setor público da saúde, aliada ao atrativo que oferece a Atenção Primária, por causa das melhores condições de trabalho e salários, estão criando problemas sérios para os hospitais, que são obrigados em alguns lugares a fechar setores durante as férias. O desgaste do pessoal torna-se visível com o maior absenteísmo e abandono precoce da profissão. Recorre-se com freqüência à dupla jornada, com a compatibilização de dois ou mais empregos no setor público e/ou privado e sua conseqüente repercussão sobre o rendimento profissional.

Estes quase dez anos de Reforma Sanitária implicaram progressos indubitáveis no desenvolvimento de um sistema sanitário público baseado no modelo dos Serviços Nacionais de Saúde. Mas não podemos considerar que o processo reformador esteja fechado ou completo; ao contrário, está exposto às pressões que exercem forças diferentes e/ou antagônicas. Os governos das Comunidades Autônomas atuam com o discurso da flexibilidade necessária para manter os princípios de eqüidade, eficiência e efetividade num cenário em transformação, determinado pelo envelhecimento da população e a contenção do gasto público, e condicionado pela influência mercantilista dos segmentos mais privatistas do setor.

 

Descentralização e participação Como dissemos antes, com a Constituição espanhola de 1978 estabelecem-se os princípios do Estado das Autonomias e são criadas dezessete Comunidades Autônomas. Cada uma delas deve constituir seu próprio Serviço de Saúde e responsabilizar-se por sua gestão. O Serviço está integrado por todos os estabelecimentos da

Comunidade Autônoma e suas instituições2 e quaisquer outras administrações territoriais intracomunitárias. O Instituto Nacional da Saúde — INSALUD é transferido para as Comunidades Autônomas cujo Estatuto assim o estabeleça. Nesse caso se inclui a totalidade dos recursos, permanecendo a titularidade do patrimônio em poder da Seguridade Social.

Cada Serviço de Saúde da Comunidade Autônoma está regionalizado em dois níveis de complexidade: as Areas de Saúde, compreendendo de duzentos mil a 250 mil habitantes, com exceção dos territórios insulares, que podem ter populações menores; e as Zonas Básicas de Saúde, com população oscilando entre cinco mil e 25 mil habitantes.

Esse é o marco territorial da Atenção Primária, que se leva a cabo em centros integrais de saúde, ao passo que cada Area de Saúde conta com pelo menos um hospital geral.

É importante observar que as demarcações administrativas do Sistema de Saúde não coincidem necessariamente com as divisões político-administrativas do Estado, isto é, municípios ou províncias. Este traço condiciona o desenvolvimento da Reforma ao afastar, conceituai e organicamente, o Sistema de Saúde das bases constitutivas do poder municipal, de modo que a descentralização administrativa (desconcentração de recursos?) não coincide com o espaço político em que se concretiza a descentralização do Estado no plano local. Isso condicionará a modificação da estrutura de poder no setor e, por conseguinte, a evolução do controle social nas instituições sanitárias.

A participação da população no Serviço de Saúde se dá por lei por intermédio dos Conselhos de Saúde de Área, os quais, como os Conselhos de Saúde de Zona, têm caráter assessor. Cada Conselho está constituído por 50% de cidadãos representados através dos Ayuntamientos e 25% das organizações sindicais, representados por profissionais sanitários diplomados, cabendo o restante à Administração Sanitária da Área de Saúde.

O órgão gestor do Serviço de Saúde é o Conselho de Direção da Área, ao qual corresponde formular as diretrizes em política de saúde — plano de saúde — e controlar a gestão da Área. Aqui a representação dos usuários não é paritária — 40% — e sua escolha corresponde às Corporações locais. A Comunidade Autônoma tem representação de 60% no Conselho de Direção.

Apesar dos sete anos transcorridos desde a aprovação da Lei, esses Conselhos não funcionam. Existem unicamente experiências de criação e funcionamento de Conselhos de Saúde de Zona, com resultados díspares mas caracterizados por uma participação principalmente instrumental.

Embora com poder executivo, por serem presididas pelo prefeito no âmbito municipal, e o governador civil na província, as antigas Juntas Municipais e Provinciais de Saúde, equivalentes a Conselhos de Saúde, não foram substituídas, e há atualmente um vazio de poder associado a importante conflito de competências por causa em boa parte da não implementação das normas reguladoras da relação entre as Corporações e o Sistema Nacional de Saúde. Paradoxalmente, com a Reforma Sanitária os municípios perderam o pouco poder que exerciam sobre os serviços de saúde. Porém inexiste movimento para reivindicar mais controle sobre os serviços. Ao contrário, a tendência geral, exceto em Comunidades como a Catalunha, é ceder hospitais e serviços ao INSALUD ou ao Serviço Regional de Saúde, pelos problemas de financiamento que geram.

No INSALUD existem, em nível central e em cada província, as chamadas Comissões Executivas, constituídas por representantes dos sindicatos, dos empresários e da administração sanitária, presididas pelo diretor do INSALUD no nível correspondente. Esses órgãos de representação também perderam legitimidade e não funcionam na prática, pois se admite que o controle social e administrativo deve ser desempenhado pelas novas estruturas previstas na Lei Geral de Saúde de 1986 — os Conselhos de Saúde e os Conselhos de Direção de Área.

Se o Sistema Nacional de Saúde não favoreceu a articulação e a participação popular, por meio dos órgãos previstos na lei mas não criados, tampouco na sociedade civil há movimentos importantes que reivindiquem espaços para essa participação. Além de observar-se declínio nas mobilizações, as pessoas estão mais preocupadas com temas relacionados à situação econômica, ao desemprego, à habitação, aos problemas urbanos, à ecologia, à insegurança etc. que com o funcionamento dos serviços de saúde.

Nos últimos meses, o problema das listas de espera para intervenções cirúrgicas vem provocando muito mal-estar, chegando a criar-se associações de usuários em listas de espera a fim de pressionar a administração.

As centrais sindicais Comissões Operárias e União Geral dos Trabalhadores manifestaram-se com veemência contra as ameaças de privatização do setor saúde e os cortes nos gastos sociais. Contudo, no INSALUD e entre médicos e enfermeiros, o sindicato majoritário é o CEMTSATSE — Confederação Espanhola dos Sindicatos dos Médicos, dos Auxiliares Técnicos Sanitários da Espanha, que protagonizou as mobilizações mais importantes do setor em defesa de reivindicações fundamentalmente corporativistas, fortalecendo-se por sua eficácia no confronto com as autoridades setoriais. É uma organização favorável a maior abertura do Sistema Nacional de Saúde ao subsistema privado e à mercantilização do setor.

Na prática sindical, em geral, ainda não se observa a transformação político-ideológica necessária para incorporar a defesa da Reforma Sanitária como algo que vá além da ameaça à estabilidade empregatícia ou econômica dos trabalhadores. É possível que o discurso dos sindicatos de classe apresente reivindicações nesse nível, mas sua prática ainda gira em torno da relação empregado/empresário, neste caso a administração sanitária e seus dirigentes.

Ainda há importante caminho a percorrer no desenvolvimento de princípios técnicos, políticos e ideológicos que acompanhem uma nova prática, mais participativa e democrática, com abordagem técnico-operacional mais condizente com o avanço buscado pela Reforma Sanitária. A gestão mais transparente, a revalorização do indivíduo e o tratamento condigno dos usuários são alguns dos grandes desafios na transformação dos serviços de saúde, em contraposição à despersonalização no tratamento do ser humano, ainda tão habitual nas instituições públicas.

 

Financiamento do sistema nacional de saúde: o

público e o privado

Os redatores do anteprojeto da Ley General de Sanidad basearam o sistema de financiamento do Sistema Nacional de Saúde nos Orçamentos Gerais do Estado, complementado com aportes das Comunidades Autônomas e das instituições locais, rechaçando o financiamento baseado nas contribuições sociais por considerá-lo regressivo. Previa-se participação crescente do Estado no gasto público em saúde, que em 1979 era de apenas 23%, com o restante financiado pelas contribuições previdenciárias (Elola, 1991).

O debate manteve-se entre orientar a Reforma Sanitária para um modelo de Seguro-Saúde ou de Serviço Nacional de Saúde, optando-se pelo segundo, mas com manutenção das fontes de financiamento anteriores à Lei. Estabeleceu-se a progressiva diminuição dos aportes da Seguridade Social e o aumento qualitativo da participação do Estado, que no orçamento de 1992 constituiu 69,03%, procedendo 27,22% das contribuições sociais (Ministerio de Sanidad, 1992). Persistiram, contudo, ambigüidades importantes que dificultaram o financiamento da Reforma Sanitária.

Tomando em conta as transferências do Estado às Comunidades Autônomas e a criação dos Serviços Regionais de Saúde, a lei estabeleceu cinco fontes de recursos: Tesouro Nacional, Seguridade Social, instituições locais, Comunidades Autônomas e rendas por serviços prestados a terceiros. A lei contempla, portanto, um sistema complexo de financiamento do Sistema Sanitário Público, que se complica com os desvios orçamentários do INSALUD, difíceis de calcular mas que, segundo reconhece esse organismo, alcançam 10% do orçamento anual inicial. A acumulação dessas dívidas nas Comunidades Autônomas com o INSALUD transferido, gera um importante déficit oculto, além de distorcer o funcionamento normal dos serviços e a implementação das mudanças da Reforma Sanitária.

Desde o início da reforma o financiamento passou, segundo Elola (1991), por dois períodos: 1982-1986 e 1986-1989. O primeiro período baseia-se quase exclusivamente no controle do gasto do INSALUD baseado na restrição orçamentária. O gasto real por pessoa protegida sofreu redução de 7,5%, ao passo que no segundo período houve aumento importante, de 28%. Em 1987, o gasto de saúde por habitante na Espanha foi de 521 dólares (Domínguez et al., 1991).

O gasto público em saúde em relação ao PIB teve evolução regular: 4,5% em 1981; 4,66% em 1988; e 5,17% em 1992 (Ministerio de Sanidad, 1992). Além disso, situou-se em torno de 80% do gasto total com saúde no país. Este, por sua vez, em relação ao PIB, alcançou 6% em 1981 e 6,3% em 1988. Já nos países da Comunidade Européia o gasto total destinado à saúde foi em média de 7,3% do PIB em 1987 ao passo que o gasto público representou 5,6% do PIB (Domínguez et al., 1991). Com essas cifras a Espanha situa-se, portanto, um ponto abaixo da maioria dos países da CEE e com níveis de saúde equivalentes ou superiores.

Contudo, as restrições do primeiro período tiveram custos políticos e econômicos que afetaram o esperado aprimoramento da eficiência (Elola, 1991).

No período seguinte, que coincide com a segunda legislatura do PSOE, o aumento do gasto do INSALUD deveu-se em boa parte a problemas derivados da etapa anterior: aumentos salariais pendentes, custos financeiros da dívida acumulada, falta de uma política eficaz de incentivos para o pessoal e elevação da cobertura do sistema público de saúde, entre outros fatores.

Podemos distinguir um terceiro período ainda em curso que corresponde ao programa de convergência econômica do governo espanhol e determinado pelas condições estabelecidas nos acordos de Maastricht para a Convergência Européia.

A redução do déficit público a 1% do PIB, contra os 3% exigidos em Maastricht, afetará o conjunto da administração pública, aumentando a disputa entre outros gastos alternativos e o sanitário (Martín, 1992). Em 1992, o déficit público era de 4,7% sobre o PIB; para o exercício de 1993, o Governo previa que chegaria no ano a 3,3% do que fora inicialmente orçado; estima-se, contudo, que chegará a 7,2% (Guillén, 1993).

Nesse difícil processo, o governo do PSOE estabelece orçamentos em que os gastos sociais e de saúde mantêm relativa prioridade. Enquanto no orçamento de 1992 os gastos de defesa diminuíram em torno de 9%, os gastos em pensões e salário-desemprego e incentivos ao emprego subiram, respectivamente, 16% e 22,4%. Em 1992 o gasto com saúde aumentou 12,8% em relação a 1991 e em 1993 aumentou 15,5% com respeito ao ano anterior. Todavia, o orçamento para 1994 mostra crescimento de apenas 6,5% (Ministerio de Sanidad, 1992). Descontada a inflação — cerca de 4% a 5% ao ano — e o pagamento da dívida acumulada, essas variações significam que o crescimento foi inferior, estimando-se para 1994 queda real de 2,67% sobre o orçado em 1993. Os menores recursos disponíveis muito provavelmente vão ocasionar acumulação da dívida e, em conseqüência, aumento do déficit público.

Acredito que não se manterá o esforço realizado durante o segundo período indicado. A Reforma Sanitária poderá chegar em breve ao fim, a menos que o processo passe rapidamente por uma reorientação para acentuar a descentralização, modernizar as estruturas de gestão com critérios que contemplem a eficiência mas promovam incentivos, contemplar a base epidemiológica no planejamento sanitário e desenvolver o controle social do Sistema Sanitário. O que acontece na Itália pode ser prelúdio do que ocorrerá na Espanha, com a drástica redução das prestações sanitárias anunciadas pelo governo do socialista Amato (El País, 1992). Isso pode excluir vinte milhões de famílias do Sistema Sanitário Público, ao se restringir o acesso apenas às famílias de baixa renda.

1. Gastos em atenção primária e atenção especializada

No período 1990-1992 o gasto em atenção primária representou cerca de 17% do gasto total em assistência à saúde (INSALUD, 1992). Esta cifra é substancialmente inferior à do conjunto de países da Comunidade Européia, nos quais se situa em torno de 21% (CEE, 1988). Em pesetas constantes, o gasto manteve-se invariável entre 1982 e 1991, passando de 4.426 a 4.376 pesetas per capita, respectivamente, embora em 1988 tenha ocorrido a cifra mais alta, 4.852 pesetas constantes (equivalentes a 7.903 pesetas correntes) (INSALUD, 1992). Esses dados excluem os gastos de farmácia e referem-se ao território INSALUD não transferido.

Se se considera a evolução dos gastos com pessoal e bens de serviço em atenção primária e especializada no período 1980-1988, fica clara a grande diferença a favor da segunda: nesta o gasto com pessoal cresceu 34%, ao passo que com atenção primária aumentou somente 13%. Posteriormente houve melhoria relativa da situação da atenção primária, com a prioridade dada pelo governo central à ampliação da cobertura do novo modelo. Dessa maneira, em 1992 a proporção do orçamento destinada à atenção primária foi de 27,1% ao passo que a atenção especializada recebeu 69,1% (INSALUD, 1992).

Quanto aos gastos com farmácia, aumentaram 75% entre 1985 e 1989, com crescimento anual de 18%. Apesar das medidas de racionalização no uso de medicamentos no período 1991-1992, esse gasto cresceu 26,4%, o que é atribuído ao aumento do custo médio por receita e não à boa ou má utilização do medicamento pelos médicos. Este capítulo representou 16% do orçamento total do INSALUD em 1992 (Ministerio de Sanidad, 1992).

2. O público e o privado

O setor privado de assistência à saúde tem sido pouco relevante na Espanha, como mostra a porcentagem do gasto privado com saúde em relação ao total nacional, que foi de 20% em 1988, e mostra tendência à estagnação. Quanto aos leitos por mil habitantes, a rede pública detém 3,17 e a rede privada 1,41 (INE, 1991).

O setor privado é tecnologicamente muito inferior ao público, funcionando como complementar a este, exceto na Catalunha e, em menor medida, no País Basco e em Navarra, onde possui maior força e prestígio. Historicamente, contudo, não se caracterizou nem por seu espírito empresarial nem por sua transparência e eficácia (Peiró, 1991). No entanto, a busca de eficiência, a maior flexibilidade do sistema sanitário público e a pressão dos segmentos privatistas, acentuam a procura de complementaridade entre os setores público e privado. Tudo isso também é acompanhado de certa campanha destinada a deslegitimar os serviços públicos, mediante divulgação de fatos e notícias que deterioram sua imagem quanto à qualidade e eficiência perante os usuários e os próprios funcionários do setor.

A modernização e a concentração empresarial do setor, que caminha para formas mais competitivas, deverão ser favorecidas pela plena incorporação da Espanha à Comunidade Européia (Artells, 1991). O debate sobre o público-privado na política sanitária tem matiz medicalizado e economicista. O resgate do seguro-saúde reaparece com certa força quando uma dezena de empresas concentra 70% do volume de atividade e arrecadação do subsetor (Artells, 1991) e 15% da população tem algum seguro-saúde, paralelamente à condição de usuária do sistema público.

Segundo seus defensores, entre os quais se encontram profissionais de grande prestígio e influência na política sanitária espanhola, pretende-se recuperar a eficiência e os incentivos que os sistemas sanitários teriam perdido com a universalização, esquecendo-se uma questão chave: se no contexto atual isso é possível, mantendo-se a eqüidade aleancada (Guillen, 1993). Em geral, coloca-se o financiamento público como condição necessária para a eqüidade, junto com a adoção de estratégias adequadas, a exemplo da criação de condições para a incorporação de mecanismos de concorrência e descentralização. Experiências concretas, que introduzem elementos de concorrência, implementam-se em áreas distintas do Estado e suas conclusões indicam que se pode aprimorar a eficiência na administração dos recursos sanitários (XIII Jornadas de Economia da Saúde, 1993).

Os questionadores do novo modelo e partidários da abertura da escolha de médico ao setor privado contam na Espanha com a Mutualidade de Funcionários da Administração Civil do Estado — MUFACE, cujos afiliados podem escolher entre o sistema público ou as companhias de seguros privadas, conveniadas por aquele. Essa Mutualidade, constituída basicamente pelos funcionários da área de educação, reúne apenas 3% dos 96% da população total coberta pelo sistema público de saúde. Esta situação é clara indicação dos caminhos que se pretende seguir e sua evolução poderá servir para avaliar as tendências no cenário da Reforma Sanitária espanhola.

O apogeu dos consultórios privados de clínicos gerais e, principalmente, de especialistas, é um que vem sendo constatado ultimamente. Talvez seja uma expressão das longas listas de espera nos hospitais ou nos ambulatórios de atenção especializada, ou quiçá o fruto do tratamento dispensado nas instituições. Em muitas zonas do país, é comum a espera de dois a quatro meses para uma consulta de traumatologia, ginecologia ou oftalmologia, e de um mês para cardiologia ou qualquer outra especialidade. A falta de incentivo econômico nos hospitais é motivo fundamental que está levando os especialistas a montar consultórios ou oferecer serviços a clínicas ou companhias privadas de seguros, combinando essa atividade, na maioria dos casos, com o trabalho no centro público. Apesar disso, o governo não parece decidido a aumentar os incentivos nem a incompatibilizar o emprego público com a atividade privada, o que seria desejável antes de abrir as portas dos mercados internos.

 

O processo contra-reformista: o relatório Abril

Martorell

Em 25 de janeiro de 1990, a câmara dos deputados aceitou proposta do grupo parlamentar do Centro Democrático e Social (CDS) para constituir comissão de especialistas com propósito de rever o Sistema Nacional de Saúde e adaptá-lo às tendências do ambiente europeu (Informe Abril Martorell, 1991). A comissão foi presidida pelo ex-vice-presidente do governo de Adolfo Suárez, Fernando Abril Martorell, emitindo relatório um ano depois de constituída, a exemplo do relatório Griffith no Reino Unido. Incluiu recomendações que aparecem num momento em que a sociedade espanhola exige modificações para melhor funcionamento dos serviços de saúde.

Segundo analistas como Vicente Navarro, algumas das recomendações da comissão representam uma das reformas mais radicais na Europa ocidental (Navarro, 1991). O relatório define a situação como final evolutivo de um sistema centralizado e rígido que é insuficiente para resolver os problemas atuais e futuros dos serviços sanitários [...] no qual se reproduziram as tendências do centralismo e da burocratização.

Entre as recomendações que consideramos mais relevantes, destacamos as seguintes:

A separação absoluta das incumbências da área de saúde em matéria de assistência médica, mantendo unicamente as responsabilidades com saúde pública, promoção e prevenção da saúde, com orçamentos específicos e totalmente diferenciados da primeira.

Instauração de espécie de conselho de gerência de área que administraria o orçamento da assistência médica e a compra de

serviços de fornecedores públicos e privados de serviços de

saúde.

Os centros sanitários se converteriam em Entidades Públicas,

com autonomia patrimonial e financeira, submetidas ao direito

privado.

As áreas de saúde seriam financiadas por critérios per capita,

separando-se a função de financiamento e compra da de

produção de serviços.

Cada centro teria autonomia para contratar seu pessoal, em

regime trabalhista, entre candidatos habilitados ou

credenciados, cuja remuneração seria determinada pelos

incentivos.

Seria ampliado e modernizado o setor privado das

mutualidades e companhias de seguros, incluindo-se as

prestações farmacêuticas.

Todos os centros de fornecimento de serviços faturariam por

serviço e apresentariam a conta ao organismo provedor:

INSALUD, serviço regional de saúde, mutualidades ou

companhias de seguro etc. Propõe-se que isso se faça no

INSALUD, ainda que de maneira simbólica, pela modalidade de

fatura-sombra dos serviços prestados ao paciente, valorizando-

se assim seu valor pedagógico.

Manter o financiamento da saúde por meio dos Orçamentos

Gerais da nação como fonte principal de recursos, mas em

nenhum caso reduzir o nível atual das contribuições da

Seguridade Social e de outras fontes de rendas.

Propõe-se a participação dos usuários, ainda que minoritária,

no pagamento dos serviços (ticket moderador). O objetivo seria

aumentar a percepção quanto aos custos e criar o sistema de

faturamento.

Recomenda-se como regra geral, ainda que admitindo

exceções, a participação de todos os usuários, mesmo

pensionistas, no custeio dos medicamentos.

Sem dúvida alguma, o relatório Abril Martorell abriu debate profundo e premente acerca de uma contra-reforma que provavelmente teve início mesmo antes de a Lei Geral de Saúde ser aprovada, em 1986. As reações dos distintos atores sociais mostraram a rejeição dos setores sindicais, coletivos de pensionistas e forças de esquerda, que vêem no relatório a explicação da derrubada das conquistas do Estado de Bem-Estar espanhol, no momento em que o país parece atravessar a crise econômica mais importante dos últimos trinta anos.

Muitas das propostas, contudo, há tempos eram necessárias para adaptar as estruturas rígidas do aparelho burocrático do Estado a formas de organização mais dinâmicas, democráticas e eficientes.

A implementação da Reforma nos moldes originais implica, de qualquer modo, riscos importantes para todos os atores do setor quanto a segurança, remunerações e status, entre outros pontos; e as estratégias de mudança geram conflitos no cenário de poder compartido em que o governo tem sido obrigado a mover-se. Neste momento, o caminho da Reforma Sanitário é percorrido a passos lentos nos distintos Serviços Regionais de Saúde e nas regiões geridas diretamente pelo ministério. Com erros e acertos na arena política do setor, há avanços e retrocessos. Mas o processo descentralizador e democratizante espanhol estabeleceu as condições necessárias para viabilizar transformações reordenadoras nos serviços, o que por sua vez favorece mudanças na estrutura de poder técnico, administrativo e político (Testa, 1992), dentro e fora do sistema nacional de saúde.

Neste fim do século, em que felizmente não dispomos de modelos a seguir, desejamos reafirmar o caráter processual das Reformas Sanitárias, o que implica, em cada conjuntura ou etapa, voltar a criar as condições de consolidação do pacto democrático, o aprofundamento das instituições e práticas sociais de atenção à Saúde (Carta de Fuerteventura, 1991).

 

Notas

1 Denominação da divisa da União Européia, hoje equivalente a aproximadamente 1,13 dólares americanos.

2 Cabildos Insulares ou Diputaciones e Ayuntamientos.

 

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