Capítulo 7 – Governanças metropolitanas no Brasil: cooperações intergovernamentais e coparticipações instituintes para a sustentabilidade da gestão dos territórios

Capítulo 7

 

Governanças Metropolitanas no

 

Brasil: cooperações

 

intergovernamentais e

 

coparticipações instituintes

 

para a sustentabilidade da

 

gestão dos territórios

 

Augusto César Pinheiro da Silva

 

Introdução

 

As discussões sobre as estratégias espaciais de agentes

públicos e privados para a gestão de territórios – processo aqui concebido como o somatório de ações técnicas, institucionais e econômicas sinérgicas entre atores diversos coordenados por uma agenda de políticas públicas conjunturais, temporalmente delimitadas, e que criam condições socioespaciais para transformações estruturais em fragmentos territoriais – tornam as pesquisas no campo das ações políticas no espaço geográfico cada vez mais expressivas para os diversos campos do saber. Nas chamadas democracias ocidentais modernas, as tendências apresentadas por geógrafos do quilate de João Ferrão e Eduarda Ferreira (Portugal) e André-Louis Sanguin (França) são as de que o estabelecimento das formas e naturezas de interconexão entre as práticas espaciais e as políticas institucionais pluraliza (e potencializa) as ações público-privadas em múltiplas escalas, tornando a gestão territorial um campo de aprendizado constante para o desenvolvimento de estratégias de ação por agentes diversos em cidades, regiões e países.

Na contemporaneidade do século XXI, tais ações sinérgicas são

complexas pela sua própria natureza, mas ainda entendidas, por vários pesquisadores e gestores, como “meros processos” de

ordenamento territorial 1. Na verdade, se coordenadas por agentes públicos competentes, essas ações tendem a ser “mais democráticas” (no sentido da sua capilaridade social) e intergovernamentais em relação à sua funcionalidade.

Na realidade cosmopolita e metropolitana do século XXI, as

formas e os conteúdos para as gestões territoriais apresentam-se cada vez mais multiescalares, e delas emergem práticas debatidas no mundo acadêmico e nos ambientes político-institucionais para a compreensão de suas naturezas e impactos em espaços geográficos que são tão mais distintos “no conteúdo” quanto próximos estão “na sua forma”.

Nesse campo da abordagem teórico-conceitual da gestão

territorial, destacam-se as dimensões materiais, políticas e

simbólicas das metrópoles 2 (devido à sua condição intrínseca de “nó central” na rede urbana pela força territorial, econômica, técnica,

cultural... em variados espaços), das regiões metropolitanas 3 (condição político-territorial do espaço conurbado pelo “nó” metrópole em larga região dos espectros escalares do espaço

geográfico) e do processo de metropolização 4 (o transbordamento da força decisória das metrópoles, o que faz com que tais centros sejam indutores desse processo para além dos limites da região metropolitana da qual faz parte política e institucionalmente).

Sendo o seu processo indutor (metropolização) mais impactante

do que o seu limite territorial (a região metropolitana), as metrópoles (as core area do espectro territorial) readéquam, constantemente, as suas funções político-administrativas e funcionais.

Diante do exposto, este capítulo se propõe a caracterizar um

modelo de governança metropolitana baseada em dois pressupostos: o primeiro é o dos arranjos institucionais colaborativos entre os entes federativos, o que Souza, desde 2002, chama de cooperação intergovernamental; e o segundo é o da coparticipação instituinte dos atores sociais, em múltiplas escalas, que, por meio do capital social de Putnam (1996), necessitam participar ativamente das decisões da aplicação das políticas públicas nos territórios instituídos. O campo espacial de observação para essas duas ações, que doravante serão chamadas de ações verticais (clivagens federativas dos poderes instituídos) e ações horizontais (redes de solidariedade e cidadania intra e intermunicípios), será a Região Metropolitana do Rio de Janeiro (RMRJ), já que é um exemplo de espaço regional onde as pesquisas sobre estratégias de gestão territorial podem contribuir para o estabelecimento de modelos de governança metropolitana mais adequadas aos padrões atuais de complexidade nas relações socioespaciais.

Para tanto, o artigo está dividido em três partes, além da

introdução em curso. A parte II, a seguir, mostrará o contexto metropolitano fluminense na atualidade e os seus maiores problemas em termos da oferta equânime de serviços de interesse comum com funções metropolitanas. Na sua parte III, haverá a proposição de uma estrutura de gestão em rede para ambientes metropolitanos cujas ações políticas integradas entre agentes e atores reforcem a proposta de Silva (2018), para quem as governanças democráticas em Regiões Metropolitanas desiguais deveriam seguir os pressupostos da Teoria dos Vasos Comunicantes, já que tal sistema busca o equilíbrio entre espaços desiguais a partir das suas forças e pesos também desiguais. Na sua parte IV haverá, finalmente, a apresentação de um esquema de governança cooperativa na perspectiva do desenho institucional sob a ótica do sistema de gerenciamento inter e intracidades de Camagni (2006). Para ele, os princípios básicos de uma organização territorial adequada e sustentável em cidades (e entre cidades e seus municípios) sempre nos ajudarão a responder a questões fundamentais sobre a natureza, a estrutura e as leis de movimento do sistema urbano contemporâneo e da sua dimensão socioespacial. As referências bibliográficas (parte V) fecharão o capítulo em questão.

 

O contexto metropolitano fluminense

 

atual: um polo regional para estudos

 

singulares de Geografia Política no

 

Brasil

 

A grande expansão urbana brasileira desde 1950, notadamente

nas capitais da macrorregião Sudeste do país, densificou as relações espaciais entre diversas cidades; todavia as suas capacidades de gestão territorial mantiveram-se fragmentadas devido às competências federativas das escalas administrativas em vigor. Mesmo conurbadas em um processo urbano avassalador denominado de “urbanização terciária” (Santos, 1988), “cidades milionárias” em rede oficializadas como “Regiões Metropolitanas”

(RM)5 que estabeleceram uma nova ordem hierárquica na rede urbana do país, a partir de 1973, mantiveram importantes serviços públicos territorialmente fragmentados, com competências administrativas difusas e concorrentes, o que tornou a qualidade deles altamente questionável.

 

Mapa 1 – Percentual da população total municipal atendida com esgotamento sanitário na Região Metropolitana do Rio de Janeiro – 2017 (SNIS)

 

Fonte: Rafael Nunes, GeTERJ (2019).

Levando-se em conta o alto grau de desigualdade socioespacial

entre os municípios dessa RM, seus espaços conurbados possuem uma enorme disparidade na distribuição dos sistemas de água

potável e de tratamento de esgotos domésticos (mapa 1), de sistemas de coleta, transporte e deposição de resíduos sólidos, segurança pública, e demais serviços. Tal condição afeta o cotidiano de milhões de pessoas que se aglomeram nos territórios municipais da RMRJ devido à insuficiência desses serviços, que passaram a ser naturalizados como “ineficientes” e mesmo “inexistentes” pelos moradores que estão à margem de modelos de qualidade de vida geradores de bem estar socioambiental em escala mais ampla. Prefeitos desconectados das dinâmicas regionais nas quais se incluem os seus municípios – o foco da política de representação no Brasil continua a ser a que cabe à parcela territorial do gestor eleito – perdem a oportunidade de tratar os problemas da oferta de serviços essenciais para os habitantes regionais com base nos aspectos espaciais e ecológicos dos territórios geográfica e ecológica dos eventos que, em sua maioria, são muito mais amplos

do que o território municipal6.

Nesse sentido, os municípios conurbados em uma região

metropolitana brasileira continuam a demandar das outras esferas federativas a maior parte dos recursos financeiros que são capazes de resolver (mas não erradicar) os dramas diários gerados pela baixa qualidade dos serviços nos seus territórios. A reduzida cooperação e coparticipação enfraquecem as forças horizontais e verticais que poderiam tornar tais regiões mais autônomas, com projetos de gestão local capazes de resoluções de questões básicas, como moradia, iluminação pública e saneamento, a partir de práticas geradas pelas expertises de quem vive e atua na região, e afetar as origens estruturantes de tais problemas nos espaços.

Tal incompetência em lidar com problemas locais vem da enorme

esquizofrenia territorial do modelo político brasileiro. Este foi reforçado mais ainda pelas deliberações mal alinhavadas da Constituição municipalista de 1988, deixando-se passar, pelos gestores públicos e pela própria população, a percepção espacial a qual Villela Souto (2005, p. 156) se refere no seguinte trecho:

 

[...] é importante chamar a atenção para o detalhe que uma lei que institui região metropolitana pressupõe um fenômeno econômico, fático, social e urbanístico, que é a conurbação. Portanto, quando existe uma conurbação, os interesses são interpenetrados, não se percebe mais onde termina um município e começa outro, e aí não se pode falar mais em interesse predominantemente local; o interesse passa a ser regional, sendo isso que viabiliza escala entre todos.

 

No caso da Região metropolitana do Rio de Janeiro, a

concentração de cerca de 72% da população da unidade federada em somente 22 dos seus 92 municípios (IBGE, 2018) faz com que a observação destacada na reflexão do tributarista citado seja ainda mais expressiva, considerando-se a condição demográfica dessa

macrorregião no contexto estadual. No mapa 2, é fácil observar a

conurbação dos municípios metropolitanos do Rio de Janeiro 7.

 

Mapa 2 – Densidade Populacional em áreas urbanas na Região Metropolitana do Rio de Janeiro

Fonte: Rafael Nunes, GeTERJ (2019).

 

Apesar das mudanças político-administrativas impostas à cidade

do Rio de Janeiro, desde a sua fundação em 1565, e as diferentes arquiteturas de gestão sofridas pelo seu espaço urbano, em contextos históricos e escalares diferenciados (colonial, imperial, republicano, metropolitano...), o foco da análise aqui proposta deve ser feito com o processo de fusão entre os antigos estados da Guanabara e do Rio de Janeiro, em 1975.

Enquanto o “perfil cosmopolita” atual da cidade do Rio de Janeiro

veio se consolidando na população carioca durante os vários momentos político-administrativos vivenciados na cidade-município – ter sido sempre a “sede”, desde 1763, criou uma marca da urbanidade e da capitalidade na gestão central do país – o antigo estado do Rio de Janeiro manteve o tradicionalismo de suas atividades rurais ligadas ao modelo agrário-exportador e da história do Brasil como “unidade nacional”, e foi pouco modificada até a chegada, via Planos Nacionais de Desenvolvimento (PND I e II), entre 1972 e 1979, dos projetos de modernização logística e energética implementados durante os governos militares para o estado, notadamente a partir da fusão político-administrativa e territorial da Guanabara e do Rio de Janeiro, em 1975.

Todavia, deve-se considerar que, desde meados do século XIX,

e, com maior intensidade, ao longo do século XX, a periferia imediata do Município Neutro/Distrito Federal foi gradualmente desestruturada do seu perfil rural para outro mais urbano, o que possibilitou a ampliação dos seus núcleos habitacionais mantidos tímidos até o início do século XX (Silva, 2018).

Como reflexo desse processo urbanizador, essa região – que,

mais tarde, passaria a ser nomeada de Baixada Fluminense e conhecida, nacional e internacionalmente, pelos seus índices de pobreza crônica e violência explícita – teve a sua população exponencialmente ampliada em um período de menos de um século, recebendo muitos habitantes advindos do território carioca – pobres que se retiravam da cidade do Rio de Janeiro pelo alto valor do solo urbano gerado pelas diversas reformas urbanas da então capital do país e por políticas públicas específicas de urbanização da área com o desmonte, pelo poder central, das atividades primárias dos municípios limítrofes à capital federal – e dos municípios do interior do estado do Rio de Janeiro e de Minas Gerais, além da macrorregião Nordeste do país, populações que eram afetadas por diversos níveis de escassez. Com a ampliação numérica da população dos municípios limítrofes na faixa imediata da fronteira carioca/fluminense, o outrora “cinturão verde da capital do país” conurbou-se ao longo do século XX, ao mesmo tempo que o antigo estado do Rio de Janeiro perdia quantidades absolutas de população, esvaziando-se os municípios, situação que perduraria

até os anos de 1990. (Silva, 2016, 2017). O mapa 3, a seguir, reforça a ideia de uma fragilidade em termos do IDH-Municipal entre os 22 municípios que compõem hoje a RMRJ, identificando-se um claro desequilíbrio desse processo de desenvolvimento na faixa imediata da fronteira carioca/municípios fluminenses ao norte da metrópole carioca (Municípios da Baixada Fluminense, como Belford Roxo, Queimados e Japeri), além de grande parte da sub-região do Leste metropolitano, antigas regiões que compunham o Cinturão Verde da atual metrópole carioca.

 

Mapa 3 – Índice de Desenvolvimento Humano na Região Metropolitana do Rio de Janeiro – 2010 (PNUD)

 

Fonte: Rafael Nunes, GeTERJ (2019).

No atual contexto de crise fiscal e política do país (e,

especificamente, a da unidade federada do Rio de Janeiro, depois de quase uma década – de 2006 a 2014 – de uma falsa sensação de pujança econômica com o crescimento “pouco sustentável” de investimentos no território fluminense), é que novas formas de gestão dos territórios voltaram a ser discutidas em um contexto de “mudanças sustentáveis”.

A modernização do novo estado do Rio de Janeiro, de 1975,

trouxe algumas importantes redes infraestruturais (como as de gás e óleo), rodovias e outros aspectos associados à natureza (projetos de proteção à Mata Atlântica) para o território fluminense; todavia, as maiores transformações foram realizadas no território carioca, desde então, por governos municipais e estaduais, afetando o equilíbrio tanto na RMRJ quanto em toda a unidade subnacional estado do Rio de Janeiro.

Dentre os mais recentes estudos sobre os atuais caminhos para

a retomada do crescimento do estado do Rio de Janeiro, destaca-se o discurso institucional e das forças produtivas/entidades de classe de que a “desconcentração” (de serviços, investimentos,

população...) é um caminho fundamental8 para a democratização espacial para as “funções metropolitanas”. Estas devem servir, com máxima prioridade, a quem vive nos territórios onde a vida cotidiana acontece, e que, quando são coordenadas por agentes exógenos aos espaços regionais metropolitanos, por exemplo, tendem a ser insuficientes e mal gerenciadas. Com base na legislação sobre esse tema, as reflexões de Grau (1974) são muito pertinentes, pois, para o jurista, no auge dos governos militares brasileiros (1971), as funções metropolitanas são:

 

[...] atividades e serviços urbanos, ou parte destes, que, pela natureza de sua disciplina, implantação ou operação, resultem em conexões e

interferências recíprocas entre diferentes municípios, exigindo ação unificada e planejada que ultrapasse seus limites institucionais. Para que o conceito possa ser aplicado, indistintamente, a qualquer realidade metropolitana, basta que se substitua a expressão ‘diferentes municípios’ por ‘diferentes unidades administrativas com atuação na área’ [...] (Plano Metropolitano de Desenvolvimento Integrado da Grande São Paulo, 1971, p. 189).

 

Nas visões de Alves (1998) e Grau (2000), as funções

metropolitanas são estratégias político-institucionais para que os serviços se tornem públicos e equanimemente espacializados em um dado recorte regional. Para os juristas, as regiões serão consideradas, de fato, metropolitanas quando certos serviços tenham um tratamento comum e integrado, dando forma pública a eles por meio da rede de municípios conurbados, que os ofertarão de forma horizontal com a participação vertical dos poderes públicos. Tal oferta passaria a ser de “interesse comum entre os poderes municipal e a União (e estadual)”, promovendo-se uma “gestão unificada” (Slawinsky, 2006, p. 216) e conjugada às entidades autônomas no limite da região metropolitana. Tal abordagem se justifica pela necessária confiança político-institucional instituinte, criada com a consolidação de uma sociedade supraterritorializada – entendendo-a como a organização socioespacial cujas ações conjuntas envolvem atores e agentes que usufruem coletivamente das funções metropolitanas da região e para onde a gestão precisa direcionar as suas ações principais.

 

Governanças metropolitanas em

 

espaços desiguais: equilíbrios

 

decisórios em um jogo de “perdas e ganhos” de rendas correntes e ações

 

políticas

 

A partir de quadros institucionais de governos em diferentes

escalas, seus agentes políticos e atores sociais (cujas intencionalidades, redes e ações convergem ou divergem em políticas setoriais diversas) é que a governança metropolitana deve ser considerada. O fator de indução das metrópoles como core areas na definição dos arranjos institucionais voltados para a cooperação poderá ser discursivo, deliberativo ou implementador de políticas públicas, definindo-se o tom e a intensidade das múltiplas gestões regionais. Nesse contexto, o nível de coesão político-territorial dará o tom das transformações socioespaciais, cuja realização societária estará na realização de uma justiça social cuja base será a oferta de serviços de melhor qualidade para as populações da região. Nas possibilidades das boas gestões locais para boas governanças regionais, o conhecimento dos limites dos espaços de escassez, iniquidade e falta de oportunidades se torna a chave para que a esperança comunitária se mantenha na utopia da vida cotidiana.

A definição de boas práticas de governança vem ao encontro

das necessidades de serem suprimidas as assimetrias presentes no federalismo brasileiro, assim como na imensa desigualdade socioespacial entre os territórios regionalizados pelo fato metropolitano (em escalas macro e micro), as unidades subnacionais e mesmo os municípios de uma mesma região não metropolitana.

Sob esses aspectos de âmbito territorial, institucional e

econômico, Silva (2018) propõe um modelo de governança cooperativa/coparticipativa nas regiões metropolitanas brasileiras, com base na teoria dos vasos comunicantes. Essa referência metodológica tensiona o espaço a conceber, via territórios, arquiteturas complexas de ação política voltadas para “o equilíbrio entre os diferentes” perante as desigualdades socioespaciais dominantes.

 

Figura 1 – Sistema de vasos comunicantes. Equilíbrio entre os mesmos conteúdos (serviços, por exemplo) em formas diferentes. Lógica regional para o desenvolvimento de unidades territoriais desiguais

 

Fonte: Maria Helena Rodrigues GOMES (1985, p. 15). Adaptado.

 

O mesmo autor refere-se ao sistema de vasos comunicantes

como aquele que poderia gerar forte dinâmica associativista entre os vários municípios componentes de uma mesma região metropolitana, a partir da concepção legal que rege os serviços de

“funções metropolitanas” no Brasil. Considerando-se a figura 1, os vasos A, B, C e D são os municípios desiguais, na sua forma e conteúdo, de uma mesma região metropolitana. Cada um deles exerceria as suas ações de gestão com base nas suas especificidades socioespaciais, culturais e econômicas, buscando-se, com isso, o equilíbrio de acesso de cada um deles aos serviços essenciais à vida metropolitana. Na base do sistema está o município core area da região (a metrópole), que induzirá políticas públicas setoriais na direção das deficiências, dificuldades e potencialidades de cada um dos seus membros, em um processo de autonomização regional via cooperação e colaboração vertical e horizontal.

Portanto, uma governança metropolitana mais equânime se dará

a partir das características particulares e singulares (sistema ecológico, estruturas produtivas e de desenvolvimento socioespacial, padrões de infraestruturas, nível de renda, densidade demográfica, padrões de consumo...) das unidades político-territoriais desiguais constituintes do conjunto regional. A posição de destaque desses “nós” metropolitanos será a chave para reequilibrar, regularmente, as forças que definem as prioridades das diversas políticas públicas que buscam o equilíbrio do sistema de “municípios comunicantes entre si”. Sendo desiguais e, muitas vezes, complementares, os municípios podem atuar como uma “única” força política (de acordo com o sentido da solidariedade horizontal defendida por Santos, em 1993) em prol do reequilíbrio de acesso às funções metropolitanas. Os municípios regionalizados, com menores imposições externas (devido ao crescimento da sua autonomia interna e interacional) e abertos ao equilíbrio endógeno, tornar-se-iam os campos, via territórios, para a construção da equidade espacial.

 

Gráfico 1 – RCL per capita (2009), em R$, para os 21 municípios da Região Metropolitana do Rio de Janeiro (2014)

* Dos dados coletados no documento oficial do TCU, de 2009, foram incorporados à RMRJ os municípios de Cachoeiras de Macacu e Rio Bonito, como era em 2014.

 

Fonte: Secretaria de Planejamento do Rio de Janeiro, 2009.

 

Um bom exemplo do desafio para o exercício sustentável de

governança metropolitana no Brasil é o que pode ser proporcionado

pelo uso das diferenças entre as rendas correntes líquidas (RCL) 9 per capita dos municípios que compõem essas regiões brasileiras. Na RMRJ, com base nos dados dos orçamentos municipais de 2009

apresentados no gráfico 1, há expressivas diferenças intermunicipais entre as RCL per capita. Com um orçamento 8,6 vezes maior do que o de Nilópolis (a menor RCL em 2009 da RMRJ), Itaguaí (a maior RCL em 2009 da mesma região) tinha uma população residente quase 1,5 vezes inferior ao do município da Baixada Fluminense, o que ampliava a capacidade do poder local itaguaiense em investir mais recursos em prol dos serviços essenciais no seu território municipal. Nesse contexto, o município carioca do Rio de Janeiro, apesar de possuir 53,4% de toda a população da RMRJ, ainda manteve uma média corrente de R$ 1.686,63 per capita, ficando abaixo somente dos municípios metropolitanos de Niterói, Cachoeiras de Macacu e Itaguaí (SECPLAN-RJ, 2009). Seu papel de core area (centralidade) na RMRJ reforça a noção de que é a partir da cidade carioca que grandes sinergias regionais devem ser iniciadas, já que, mais do que arrecadar recursos diversos via captação de investimentos advindos de múltiplas áreas, é o Rio de Janeiro o maior captador de recursos e de força política e interação inter-regional. Já a RMRJ, naquele ano, possuía cerca de 72% de toda a população do estado, o que tornava a sua ação na unidade subnacional vital para o andamentos dos instrumentos de governança cooperativos e colaborativos aqui defendidos. Sendo assim, se o sentido da governança sustentável é o de fortalecer a base regional das populações conurbadas, então o estabelecimento de lógicas “‘comunicantes” no trato regional e intermunicipal dos recursos correntes líquidos é um dos mais importantes exercícios para uma governança voltada para a cooperação entre serviços com funções metropolitanas.

O mesmo se repetiu entre outra escala: a das oito Regiões de

Governo 10 do estado do Rio de Janeiro, como se pode observar no

gráfico 2. Com uma RCL de R$ 3.899,24 (a maior do estado no ano de 2009), a Região Norte fluminense, se comparada à RMRJ (a menor renda corrente para o mesmo ano) com seus R$ 1.401,11, possuía uma população quase 13 vezes menor do que a metropolitana, o que mostra o potencial regional do interior fluminense para o desenvolvimento de arquiteturas mais autônomas de gestão intermunicipal nos municípios mais distantes da core area estadual. A implementação de políticas regionais de desenvolvimento regional pode proporcionar mais equidade na oferta dos serviços essenciais, a partir da emergência de novos agentes econômicos forjados na confiabilidade e comunitarismo regional, desonerando as regiões metropolitanas e outras escalas verticais do poder instituído por ações políticas ligadas aos cotidianos regionais na escala estadual.

 

Gráfico 2 – RCL per capita (2009), em R$, para as oito Regiões de Governo do Estado do Rio de Janeiro

 

Fonte: Secretaria de Planejamento do Rio de Janeiro, 2009.

 

Ainda em relação às oito Regiões de Governo vistas no gráfico

2, a Região Metropolitana fluminense tem os municípios com os menores valores de RCL per capita, apesar de toda a sua importância. No extremo oposto estão a Costa Verde e a Região Norte – cujos municípios se destacam pela notável desigualdade de recursos públicos – com os três “mais ricos” governos municipais de todo o estado (Quissamã, São João da Barra e Macaé). As Baixadas Litorâneas se sobressaem igualmente pela desigualdade intermunicipal, uma vez que possuem três municípios entre os dez “mais ricos” do estado e três entre os 20 de menor RCL per capita (SECPLAN-RJ, 2009).

O gráfico 3 mostra uma situação estrutural bastante preocupante

em termos das redes de solidariedade horizontais: a sobrecarga da core area metropolitana na participação política instituída nesse espaço regional. Com mais de 40% dos eleitores regionais em seu território, o município do Rio de Janeiro se torna o “grande problema político” a ser resolvido na escala regional metropolitana. Com os votos para governador da unidade subnacional Rio de Janeiro se concentrando, majoritariamente, no município carioca (e 73% na RMRJ em relação às demais Regiões de Governo), a dimensão regional do poder instituído é fundamentalmente gerada no território carioca. Portanto, para efeitos de ação regional, as ações do Legislativo municipal necessitam criar mecanismos de articulação intermunicipal para que as ações das representações políticas na escala metropolitana possam ser mais equilibradas entre os seus pares.

 

Gráfico 3 – Porcentagem (%) de eleitores por município da Região Metropolitana do Rio de Janeiro (2011)

* Dos dados coletados no documento oficial do TCU, de 2009, foram incorporados à RMRJ os municípios de Cachoeiras de Macacu e Rio Bonito, como era em 2014.

Fonte: Secretaria de Planejamento do Rio de Janeiro, 2009.

 

Os problemas estão postos e caberá aos estudiosos buscarem

estratégias diversas para a aplicação concreta de políticas públicas regionais baseadas na capacidade de administração de problemas e recursos financeiros líquidos comuns em prol da coletividade conurbada. A governança cooperativa, nesse sentido, seria um conjunto de mecanismos e redes regionais, internos e externos, que permitiriam aos municípios definir e assegurar a execução dos objetivos dos sistemas cooperativados de serviços públicos comuns. Estes, sistemicamente articulados, garantiriam as condições gerais de isonomia dos serviços essenciais, a partir dos conceitos de segurança, eficiência e redução de riscos.

Priorizadas as condições essenciais para a qualidade de vida

dos seus habitantes, e não nas prerrogativas políticas e econômicas de sistemas decisórios exógenos, a gestão metropolitana basear-se-ia em uma lógica regional conectada às dinâmicas demográficas e de renda corrente de cada unidade, cujo sistema metropolitano (e demais sistemas regionais) fosse voluntário e livremente comprometido com os cidadãos para uma gestão democrática como princípio basilar.

 

Exercitando a capacidade de

 

governança metropolitana: uma

 

arquitetura em construção

 

Para que sejam definidas arquiteturas regionais de governança

cooperativa e coparticipativa baseadas em gestões criadoras de sinergias e interdependências entre unidades políticas instituídas para a resolução de variados problemas espaciais, os estudiosos da Geografia política brasileira precisam focalizar suas investigações em três grandes problemas, inicialmente. O primeiro deles se refere à escala de ação da prática de gestão. Este é o ponto mais discutido neste capítulo, pois o seu foco se refere à escala metropolitana, um dos eventos mais expressivos das tramas demográficas e populacionais da democracia brasileira atual – cerca de 130 dos 210 milhões de brasileiros vivem hoje, 2019, em Regiões Metropolitanas e RIDES, o que torna as RM fontes expressivas de recursos políticos, econômicos e humanos para práticas políticas instituídas e instituintes. Chama-se atenção, contudo, que mesmo a extensão expressiva desses espaços regionais não dão conta da natureza de certos fenômenos geográficos, o que impõe outras assertivas espaciais que envolvem dinâmicas e forças para “além dos territórios instituídos”; o segundo ponto refere-se aos marcos normativos das gestões, tema sobre o qual o país se debruçará nos anos vindouros, pois o atual modelo federativo brasileiro deixa sem solução problemas significativos com relação aos modelos de gestão dos territórios, com competências conflitivas e competitivas, e modelos políticos sem redes de conexão sistêmica entre os corpos administrativo e burocrático do Estado, por exemplo; e um terceiro e fundamental ponto, o dos modelos mais dinâmicos, heterodoxos e propositivos de arquiteturas de gestão, que escasseiam nos ambientes institucionais e acadêmicos do país na atualidade.

 

Esquema 1 – Governanças Metropolitanas

Fonte: Camagni, 2006 (adaptado).

 

Nesse sentido, o esquema 1, adaptado neste capítulo, mesmo

que voltado para as relações cidade-cidade, propõe-se a ser um primeiro ensaio de aproximação entre as gestões e as governanças na escala regional metropolitana. Espera-se que esse exercício possibilite modelos mais alinhados com estratégias de cooperação e coparticipação em espaços conurbados no espectro urbano-metropolitano. O modelo do esquema adaptado estimula mecanismos de ações políticas capazes de propor autonomias em momentos cruciais das decisões sobre projetos de desenvolvimento em múltiplas escalas. Entendendo as metrópoles pela sua desigualdade no Brasil contemporâneo, as tensões crescem velozmente em problemas comuns e, às vezes, altamente imbricados no cotidiano das manchas metropolitanas. Assim sendo, o esquema em análise pode ser dividido em três partes: A) a estrutura da gestão da core area da RM; B) a estrutura da governança da RM; e, finalmente, C) a governança metropolitana propriamente dita, no seu conjunto de interseções escalares.

No seu tópico A, a ação do governo municipal metropolitano

proporcionará o nível vertical das relações políticas entre as demais esferas do poder instituído (no caso brasileiro, os governos estadual e federal) na busca por sinergias e contrapartidas que possibilitem, com clareza, a definição das competências institucionais geradas por uma rede institucional de poder. Para tanto, a coleta e mensuração de dados precisa ser mais bem pensada em rede, pois os dados derivados por metodologias díspares dos poderes instituídos no levantamento de informações socioespaciais geram diagnósticos conflituosos sobre as demandas espaciais, afetando a clareza dos problemas comuns a serem resolvidos/melhorados na

escala metropolitana11. Tão complexo quanto as decisões setoriais entre os executivos municipal, estadual e federal são os acordos entre as autarquias dessas esferas decisórias, seja pelo perfil das burocracias dominantes – as forças partidárias são importantes nesse contexto –, seja pelo acesso e domínio das técnicas de controle dos dados espaciais.

No seu tópico B, os prefeitos dos municípios componentes da

RM em questão devem vislumbrar mecanismos políticos instituintes e instituídos possíveis para que sejam alavancados os desejos e as necessidades das populações regionais. Assessorados por vereadores e movimentos sociais diversos e mobilizadores das questões mais prementes dos seus municípios, a força de coesão entre os legisladores municipais e a sociedade civil dará o tom da pressão política sobre os executivos, tanto o da core area regional (o município-sede) quanto o do governo estadual e os representantes do Executivo federal (suas autarquias, por exemplo). Nesse jogo entre forças políticas diversas, os vereadores do município central passam a ser os vetores imprescindíveis para a criação de um fórum regional de significância metropolitana, cujo somatório de forças e intencionalidades impulsionaria as ações estruturantes para problemas comuns. Sem esses vereadores, não há força de coesão política regional capaz de dar suporte às demandas regionais. Nesse sentido, cabe chamar a atenção para a importância dos deputados estaduais eleitos com os votos metropolitanos, que se tornam responsáveis pela pressão política junto ao governo estadual voltada para uma agenda regional metropolitana de fato. O mesmo se refere aos deputados federais em relação à pressão do Executivo nacional para reforçar a ação política sobre agentes e atores diversos.

No seu tópico C, o da governança metropolitana em si, a sinergia

mais importante para o modelo apresentado é a intensa comunicação entre os três níveis do Executivo: os prefeitos dos municípios centrais, governadores de estado (no caso das RIDES, os governadores das unidades da federação envolvidos) e os representantes das autarquias federais. A governança metropolitana assessorada por comitês regionais – como defendido por Alves (1986) – reduz a centralidade da core area e, mesmo que os seus sócios (leia-se: os municípios) não tenham os mesmos objetivos e interesses, eliminam-se problemas comuns no que se refere apenas à relação entre gestores e cidadãos. Estes podem não ter os mesmos objetivos e interesses dos prefeitos, mas a sua força de coesão em rede com os vereadores pode conduzir as políticas públicas de acordo com as decisões dos conselhos consultivos e, nesse sentido, caberá aos prefeitos cederem às pressões populares que, por naturezas diversas, tornam-se o problema clássico para a governança regional sustentável: a capacidade das mudanças de planos para a aplicação dos processos de gestão cooperativa.

Não há receitas prontas que indiquem quais são os modelos de

gestão que garantem sucesso para uma governança metropolitana sustentável. Mas o fato é que a gestão das funções metropolitanas tende a ter menor ou maior sucesso em razão da capacidade local de se estabelecer a articulação entre, de um lado, os esforços legislativos para atender a demandas já estabelecidas com serviços e investimentos, especialmente aquelas que resultam de passivos urbanos e sociais preexistentes e reconhecidos, e, de outro, a atenção dos prefeitos de municípios com melhores RCL em formular estratégias de competitividade e inovação que permitam, a tais espaços, exercer suas funções de polos nas economias regionais e no mundo globalizado.

Trata-se de um modelo de gestão estratégica fundamentado nos

valores e princípios cooperativistas, que estabelece práticas éticas, visando a garantir a consecução dos objetivos sociais e assegurar a governança cooperativa de modo sustentável em consonância com os interesses dos habitantes regionais. Os impactos desse modelo deverão proporcionar: a) ampliação da transparência da administração dos governos locais; b) facilitação da colaboração entre as unidades municipais envolvidas; c) contribuição para a sustentabilidade e perenidade do modelo cooperativista e coparticipativo; d) aprimoramento da participação dos moradores e suas representações no processo decisório (não há sustentabilidade sem corresponsabilidade); e) obtenção de melhores resultados diante dos problemas estruturais de origem econômica e financeira; f) incentivação da inovação e da melhoria da qualidade dos serviços metropolitanos; e g) aplicação da responsabilidade social e do comunitarismo como estratégia política instituinte e de coesão social.

No âmbito espacial, as governanças metropolitanas cooperativas

e coparticipativas possibilitarão: a) a explicação da noção de aglomeração (ou sinergia) pela concentração de pessoas e equipamentos em lugares determinados, contrapondo-se à noção de dispersão e diferenciação cidade-campo; b) a acessibilidade ou concorrência espacial contribuindo para definir a localização das diversas atividades, residenciais e produtivas, no espaço intra e interurbano; c) a interação espacial (demanda por mobilidade e conexões) efetivada por fluxos entre pontos fixos situados em distintas localizações em uma ou diferentes cidades, a partir do usufruto de serviços diversificados e especializados; d) a definição de uma hierarquia (ou ordem) das cidades baseada nas leis de organização de espaços urbanos ampliados nas mais distintas escalas (local, regional e estadual); e e) a competitividade inter-regional que responderá pelo dinamismo de um centro metropolitano em relação aos demais centros urbanos/metropolitanos diferenciados.

Com esse exercício de arquitetura para a governança

metropolitana, espera-se que novas realidades urbano-regionais, baseadas em esforços coletivos para a melhoria da qualidade de vida no Brasil nas próximas décadas, sejam apresentadas e exercitadas por Estados, agentes e atores dos mais diversos e em múltiplas escalas, para uma reorganização espacial sustentável da atualidade.

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