Parte III – Temas-chave no quadro dos novos desafios para os territórios

Parte III

 

 

Temas-chave no quadro dos

 

novos desafios para os

 

territórios

Capítulo 8

 

Agricultura em espaço

 

metropolitano: dinâmicas,

 

tipologias e políticas espaciais

 

para a sustentabilidade

 

Patrícia Abrantes

Eduardo Gomes

 

Introdução

 

Numa perspectiva multiescalar, a agricultura tem estado sempre

relacionada com a cidade. Da antiguidade à revolução industrial, a cidade de limites bem definidos e extensão reduzida articulava-se com o campo, e este assegurava as trocas de produtos agrícolas com a cidade (Magalhães, 1994).

Com a revolução industrial e a urbanização crescente, dá-se o

que muitos autores referem como uma ruptura com esse modelo (Telles, 1994). A agricultura não somente diminuiu em termos gerais, em virtude da modernização das práticas e das técnicas agrícolas, como também a cidade deixou de necessitar dos campos agrícolas envolventes em razão dos novos modelos de organização do sistema agrícola alimentar por via da internacionalização dos mercados, pelo desenvolvimento dos transportes e das vias de comunicação rápidas, assim como pela massificação do retalho (Aubry e Kebir, 2013).

Mas, se olharmos para o interior da cidade, verificamos que a

agricultura nunca desapareceu, por exemplo, nos bairros e vilas operárias da cidade industrial, e à medida que a cidade se estendeu, algumas bolsas agrícolas parcialmente urbanizadas permaneceram.

Atualmente, se pensarmos a escala da cidade mais alargada,

fragmentada e consumidora de solo natural e agrícola, verificamos a introdução de novas relações e dinâmicas complexas com o espaço rural envolvente. Na cidade alargada, há uma diversidade de funções, atores e usos do solo que se interligam (Lardon, 2009). A agricultura mistura-se com o uso do solo urbano, a atividade agrícola reinventa-se e frequentemente passa a juntar produção, venda direta e turismo; o novo habitante desses espaços, em alguns casos, também ele passa a ser agricultor. Novos modelos e configurações socioespaciais passam a articular-se nesses espaços (Loudiyi et al., 2017; Pascale, 2009; Zasada, 2011).

Por sua vez, o consumo excessivo de solo agrícola e natural

pelo aumento da urbanização dispersa, sobretudo em contextos metropolitanos (EEA, 2006), tem também conduzido a um aproximar da cidade e do campo nos discursos científico e político. As procupações relacionadas com a salvaguarda dos recursos naturais, com as alterações climáticas ou com a alimentação e a segurança alimentar por meio da produção local fazem com que haja, hoje, um maior reconhecimento à escala mundial sobre a importância da Agricultura em contexto Urbano e Periurbano para o desenvolvimento urbano sustentável (Lin et al., 2015; Mok et al., 2014; Opitz et al., 2016).

A Agricultura Urbana e Periurbana (AUP), entendida como o

cultivo de alimentos e a criação animal localizada em contexto urbano e periurbano (Mougeot, 2005; Tornaghi, 2014), é multidimensional. Abarca diferentes técnicas de produção (e.g. aquaponia, hidroponia, permacultura) e finalidades (e.g. pedagogia, consumo, venda). Envolve questões relacionadas com a governança, por exemplo, no acesso ao solo, que pode ser público ou privado, ou na forma de organização que pode ser mais espontânea ou mais instituucional (e.g. hortas comunitárias). Envolve questões como o acesso aos alimentos, a saúde, o rendimento, o ambiente ou os recursos naturais, como, por exemplo, a gestão da água. Em termos espaciais, envolve diferentes localizações e escalas, pois tanto pode ser praticada nos telhados dos edifícios como em terrenos agrícolas com mais de 50 hectares.

Assim sendo, a AUP, para a construção de uma cidade mais

sustentável, deve passar pela sua consideração numa perspectiva ampla e integrada, reconhecendo o seu valor ambiental, econômico, social e de saúde e bem-estar e implicando muito a sua integração no processo de planeamento urbano e ordenamento do território (Loudiyi et al., 2017; Mok et al., 2014; Paül e Mckenzie, 2013; Santo et al., 2016). Ora, dada a sua diversidade, é por muitos autores considerada de difícil medida (Mok et al., 2014). Aliás, como medir a agricultura praticada nos terraços e telhados dos edifícios? Ou como quantificar a agricultura praticada num terreno classificado para urbanização, mas ocupado por práticas agrícolas espontâneas? Ou como articular a agricultura com as dinâmicas urbanas em curso?

Em Portugal, escasseiam estudos sobre a Agricultura Urbana e

Periurbana (AUP) e sobre a sua relação com as dinâmicas urbanas e periurbanas. Por um lado, a agricultura é tida numa perspectiva setorial e muito ligada ao desenvolvimento rural. Por outro lado, os estudos são muito centrados na agricultura urbana, por exemplo, nos projetos associativos e municipais em curso e na sua integração no planeamento municipal, tendo como exemplo paradigmático o caso do munícipio de Lisboa (Cancela, 2014; Delgado, 2018).

Este capítulo de livro aborda a relação entre urbanização,

metropolização e agricultura, com particular destaque para Portugal e para a região metropolitana de Lisboa (RML). A partir duma leitura desses conceitos, propõe-se uma tipologia para medir as configurações e dinâmicas socioespaciais agricultura-urbanização no contexto metropolitano. No final, discute-se como as políticas espaciais, nomeadamente de urbanismo e ordenamento do território, podem enquadrar os diferentes tipos encontrados na RML.

 

Urbanização e agricultura

 

A revolução industrial marcou profundas alterações no processo

de urbanização, sendo este um dos fenômenos espaciais mais marcantes do século XX. Marcou também a passagem de uma população predominantemente rural, para uma população vivendo maioritariamente em cidades. Em 2015, na Europa, estimava-se que 75% da população vivia em áreas urbanas (EUROSTAT, 2016).

Sobretudo nos países ditos mais industrializados, o processo de

urbanização alterou inevitavelmente os padrões de povoamento e, por conseguinte, as relações campo-cidade, tornando-as mais complexas e com novas expressões espaciais. É sobre o ciclo evolutivo das cidades e como este tem vindo a marcar as relações

cidade-campo que nos dirigimos seguidamente (esquema 1).

Embora com intensidades e ritmos diferentes, várias fases

marcaram o processo de urbanização. Van der Berg associa as fases demográficas das cidades às alterações no sistema econômico e no modelo de transportes, nomeadamente: Urbanização, Suburbanização, Desurbanização e Reurbanização (Marques da Costa, 2007, p. 73).

 

Esquema 1 – Principais processos de urbanização ao longo do século XX

 

Fonte: Adaptado de Marques da Costa (2007).

 

Assim, podemos identificar uma primeira fase de “urbanização”

associada ao processo de industrialização que desencadeou um desenvolvimento urbano sem precedentes. A cidade cresceu muito à custa de um forte êxodo rural da população, e o campo afastou-se da cidade. Com o desenvolvimento dos sistemas de transporte urbano (coletivo), sobretudo até meados dos anos 1950, a urbanização caracterizou-se por um processo que muitos autores designaram por suburbanização, ou seja, de expansão da população pela periferia imediata da cidade, em razão do desenvolvimento das atividades econômicas no centro urbano e dos custos associados à habitação.

Essa fase caracteriza-se, do ponto de vista espacial, por um

modelo de expansão urbano compacto e radial a partir do centro da cidade, sobretudo por conta dos eixos de transporte coletivo (rodoviário e ferroviário). O transporte também permitiu afastar o campo da cidade. A produção agrícola deixou de necessitar de estar próxima da cidade, registrando-se aqui uma ruptura com o modelo de von Thunen. Por exemplo, o cultivo de produtos hortícolas afasta-se da cidade porque os custos de transporte são mais baixos e há escoamento mais facilitado (Moindrot, 1992). Há, assim, uma separação clara das funções agrícola e urbana, embora subsista alguma agricultura, de muito pequena escala na cidade, muito associada a questões culturais ou de segurança alimentar (Loudiyi et al., 2017; Tornaghi, 2014).

A partir de 1970, com o advento da globalização, concretamente,

com a revolução dos transportes e das telecomunicações, o fenômeno de urbanização intensifica-se, marcando uma ruptura profunda na organização espacial. Emergem novos processos e formas de urbanização. De fato, a generalização do transporte individual (automóvel) e o crescente aumento da mobilidade contribuíram para o afastamento das populações dos centros das cidades, seguindo-se mais tarde as atividades econômicas.

Dois conceitos tendem a definir os processos em curso desde

essa década até meados dos anos 1980, marcando o que se poderá caracterizar, grosso modo, como a “saída” da população para as áreas rurais ou “contraurbanização” (counter-urbanization) e rurbanização (rurbanization).

Os dois conceitos, teorizados por Brian Berry (1974) e Bauer et

Roux (1976), respectivamente, o primeiro numa perspetiva anglo-saxônica, o segundo numa perspetiva francófona, referem-se ao declínio da população das cidades e à procura de espaços rurais por parte da população urbana, marcando, para alguns autores, o fim das cidades e da tradicional oposição cidade/campo pelo emergir do urbano generalizado. Esse processo deveu-se à perda de atratividade das áreas mais centrais (mais poluídas, congestionadas e caras) e à desconcentração do sistema produtivo em virtude do crescente aumento da mobilidade (transportes).

O processo de disseminação da população urbana sobre o

espaço rural foi amplamente estudado, principalmente ao longo dos anos 1980, concretamente, na sua dimensão socioeconômica, concluindo-se que define sobretudo um processo social de difusão de modos de vida urbanos em espaço rural, tanto na proximidade como em áreas mais afastadas da cidade (Merlin, 2009). Fenômenos de segunda residência, de população emigrante que retorna à sua aldeia de origem, de citadinos que recuperam imóveis para turismo rural são exemplos de situações que trazem novos modos de vida urbana ao espaço rural sem, no entanto, alterar grandemente a estrutura espacial das áreas rurais. Ou seja, a cidade aproxima-se do campo, numa dimensão sociocultural, mas a agricultura mantém-se separada, e o consumo de solo começa a evidenciar-se.

Nos anos 1980, as aglomerações urbanas começaram a atrair

novamente população, entrando numa fase que se designou de reurbanização. Mas esse processo prende-se com o alargamento das áreas de influência funcional das cidades. Dois conceitos estão associados:

1. Metropolização. O processo de metropolização, emergente

sobretudo a partir da década de 1980 com a globalização da economia, caracteriza, segundo Merlin e Choay (1996), o retorno das populações às cidades de hierarquia superior (metrópoles) e, sobretudo o desenvolvimento de atividades de terciário superior nessas cidades (i.e. sedes sociais de empresas, atividades financeiras e serviços conexos, entre outros). Em certa medida, poderá opor-se ao processo de contraurbanização/rurbanização referido anteriormente. Contudo, o que se define como retorno das populações e atividades às grandes cidades, não é mais que o entendimento de que a cidade se alargou espacialmente, visto que atividades e população vivem mais afastadas do centro das cidades, embora na (inter)dependência destas. De fato, a disponibilidade fundiária na periferia, associada ao custo do imobiliário nas imediações da cidade, e a maior facilidade das deslocações pendulares em automóvel devido à melhoria considerável das vias de comunicação rápidas dão origem à noção de cidade alargada, região metropolitana, região urbana funcional, metápole, entre outras terminologias (Abrantes, 2011).

 

São as grandes cidades que recebem a maior parte das

infraestruturas de transporte e telecomunicações; é aí que se desenvolvem e diversificam as atividades econômicas; e é aí que as populações procuram emprego, num processo que acaba por ser cumulativo e quase irreversível (i.e. metropolização). Assim, é nas grandes cidades (metrópoles) que os processos tendem a ser mais complexos e intensos (Abrantes, 2011). O conceito de metropolização refere-se a um conjunto de processos, sobretudo econômicos e espaciais, e a uma perspectiva multiescala (da escala global à escala local), sendo muito específico de certas cidades, as metrópoles. Abarca, no entanto, um processo espacial designado de periurbanização, sendo que esse conceito é mais adaptado aos processos que têm vindo a ocorrer na maior parte das cidades de escalão inferior.

 

2. Periurbanização. Este processo foi, sobretudo, teorizado no

início da década de 1990 por (Dézert et al., 1991), traduzindo a expansão da população urbana sobre o espaço rural, mas, ao contrário do conceito de rurbanização/contraurbanização, pressupondo a existência de uma relação intrínseca com a cidade (ex. deslocações casa-trabalho), causando importantes transformações espaciais.

 

O conceito de periurbanização traduz o processo pelo qual a

população se expande sobre o espaço rural na influência de uma “cidade-centro”. “La périurbanisation est une expansion, une croissance de la ville vers ses campagnes environnantes, mais qui à la difference de la banlieue traditionnelle aglomerée à la commune-centre, se fait de manière relativement diffuse dans un espace qui garde partiellement son caractère rural” (Hervouët, 2001, p. 124). O conceito de periurbanização foi, sobretudo, teorizado pela escola francófona, numa perspectiva de entender o processo nas suas várias dimensões, socioeconômica, funcional e espacial.

A tradução espacial ou a expressão física do processo de

metropolização e de periurbanização é a urbanização dispersa (ou urban sprawl). Esse conceito torna-se banalizado desde finais da década de 1990, embora tivesse surgido, bem antes mesmo do conceito de periurbanização, por via da escola norte-americana (Berry, 1974). Este refere-se ao “physical pattern of low-density expansion of large urban areas, under market conditions, mainly into the surrounding agricultural areas” (EEA, 2006, p. 6). Ou seja, trata-se de uma forma espacial difusa, extensiva e alargada, na maioria dos casos, descontínua e fragmentada em relação à cidade, sendo marcada pela coexistência e, portanto, pela mistura de diferentes usos e ocupações do solo (urbano, agrícola e florestal). Em algumas cidades (sobretudo nas metrópoles) é pontuada por centralidades secundárias.

Se, por um lado, os processos de metropolização e

periurbanização contribuem para o excessivo consumo de espaço agrícola, alguns autores afirmam, por outro lado, que permitem aproximar novamente os espaços urbano e rural, mas a uma escala mais alargada.

Esse novo estágio de urbanização contribui para uma maior

complexidade espacial e relacional. Os espaços agrícolas diversificam-se, misturam-se com o urbano, têm novas práticas muito associadas à multifuncionalidade da atividade e há uma multitude de atores intervenientes e escalas de ação (Lardon, 2009; Loudiyi et al., 2017). É sobre a agricultura em contexto urbano e periurbano em Portugal que nos dedicamos seguidamente.

 

O panorama da agricultura urbana e

 

periurbana em Portugal Continental

 

A agricultura, em Portugal, sofreu um forte decréscimo, à

semelhança da generalidade dos restantes países. Tal situação deveu-se à rápida terciarização da economia e à urbanização. Em cinquenta anos, Portugal passou de uma matriz rural, para uma matriz urbana. Nos anos 1960, com a rápida industrialização da economia, dá-se um forte êxodo rural, sobretudo para Lisboa e para o Porto, fazendo crescer os seus subúrbios. O sistema urbano bipolariza-se nessas duas cidades. Posteriormente, a expansão urbana alarga-se ao litoral, havendo, sobretudo na década de 1990, uma consolidação de algumas cidades médias, essencialmente as capitais de distrito. O interior praticamente esvazia-se e torna-se envelhecido (Abrantes, 2011; Marques da Costa, 2002; Marques da Costa, 2017; Sá Marques, 2004).

De fato, a população urbana, em Portugal, aumentou

consideravelmente nos últimos cinquenta anos. De acordo com Peixoto (1987), esta era de cerca de 22% em 1960; em 2011, esse valor aumentou para 72% (INE, 2011b). Já de acordo com os dados censitários sobre a agricultura, passamos de cerca de 50% da população ativa a trabalhar no setor agrícola nos anos 1950 para cerca de 5% em 2009.

Os dados dos censos agrícolas mostram, relativamente à

superfície agrícola utilizada (SAU), que, em 2009, existiam 3,6 milhões de hectares de SAU, tendo-se perdido cerca de 400 mil hectares de 1989 para 2009 (INE, 2011a). Houve grandes perdas no litoral. Por exemplo, a Área Metropolitana do Porto perdeu 15 mil hectares de SAU em 20 anos; o Oeste perdeu cerca de 35 mil hectares; e a Área Metropolitana de Lisboa perdeu 10 mil hectares. A mão de obra agrícola e o número de explorações agrícolas seguiram a mesma tendência.

Não obstante, é no Litoral, nomeadamente no Oeste, na Lezíria

do Tejo e no Litoral Norte, que encontramos grande parte da agricultura altamente competitiva e de exportação do país, sobretudo de produtos hortícolas e frutas. Assim, apesar do decréscimo, a agricultura no litoral urbanizado de Portugal detém ainda alguma relevância.

De fato, considerando a tipologia de áreas urbanas para fins

estatísticos, proposta em 1998 pelo INE/DGOTDU1, que classifica o território nacional em três categorias com base no grau de urbanização, verifica-se que existe uma percentagem relevante de SAU, mão de obra e explorações agrícolas em áreas predominantemente urbanas (APU), cerca de 14% em todos os

casos (tabela 1 e mapa 1). Essas APUs localizam-se essencialmente no litoral, sobretudo nas Áreas Metropolitanas de Lisboa e do Porto. Note-se que mesmo as áreas medianamente urbanas (AMU) apresentam valores consideráveis de SAU, mão de obra e explorações agrícolas e localizam-se também elas, no essencial, no litoral, entre o Minho e Sines e na região do Algarve.

 

Tabela 1 – Percentagem de SAU, agricultores e explorações por tipologia de áreas urbanas

SAU (%) N.º de agricultores (%) N.º de explorações (%)

APU 13.80 14.02 14.27

AMU 20.50 26.36 26.36

APR 65.60 59.62 59.37

Fonte: INE, 2011.

 

Mapa 1 – Tipologia de áreas urbanas em 2009, por freguesia, em Portugal Continental

Fonte: INE, 2011.

 

Os dados aqui apresentados referem-se ao recenseamento

agrícola e, como tal, consideram apenas a atividade profissionalizada realizada em área com uma dimensão mínima, na generalidade dos casos de um hectare (INE, 2011a). A SAU inclui a classe horta familiar que compreende a cultura de produtos hortícolas, frutos e flores destinados ao autoconsumo (INE, 2011a).

No entanto, acontece que, em grande parte das áreas

periurbanas e sobretudo urbanas, parte considerável da agricultura é informal, de muito pequena escala, e pratica-se em terrenos não pertencentes ao agricultor. Como tal, esse tipo de agricultura não é considerada pelas estatísticas oficiais. Exemplificando, no caso da cidade de Lisboa, a estatística do INE indicava cerca de 58 hectares de SAU em 2009. Contudo, os dados da Câmara Municipal de

Lisboa 2 revelavam a existência de cerca de 165 ha de área com hortas urbanas tanto de natureza espontânea e informal como de projeto institucional.

A partir de 2008, quando da crise econômica, a agricultura em

contexto urbano, sobretudo nas duas Áreas Metropolitanas de Lisboa e Porto, intensificou-se em lotes para construção que foram abandonados, nas bermas das estradas, junto às linhas ferroviárias, em áreas incultas, muitas delas, da Reserva Agrícola Nacional (RAN) e da Reserva Ecológica Nacional (REN).

 

Foto 1 – Agricultura urbana no vale de Chelas (Cidade de Lisboa) em área de Estrutura Ecológica Municipal (Lisboa)

 

Fonte: Os autores, 2018.

Foto 2 – Agricultura urbana junto ao Almada Forum em terrenos privados (Município de Almada, Área Metropolitana de Lisboa – Margem Sul)

 

Fonte: Os autores, 2018.

 

Também a agricultura em contexto periurbano sofreu uma

dinâmica socioespacial decorrente da crise. Embora essa situação não seja muito visível em termos quantitativos, nomeadamente, em aumento de SAU ou de número de explorações (o recenseamento mais recente data de 2009), verificou-se por meio de entrevistas a vários atores dos municípios do Oeste e da Lezíria do Tejo para o projeto AGRIMET-MOD 2, a vinda de novos agricultores, na maior parte, jovens e empreendedores e, na sua maioria, filhos de antigos agricultores das regiões em estudo.

 

Tipologia de relações agricultura e

 

urbanização na RML

 

Os estudos articulando cidade e agricultura são escassos,

sobretudo em Portugal. No presente capítulo, para entender as configurações socioespaciais em curso entre agricultura, urbanização e metropolização analisou-se a região metropolitana de Lisboa (RML).

A RML é composta por 41 municípios distribuídos por quatro

NUTS III (Nomenclaturas de Unidades Territoriais): Grande Lisboa e Península de Setúbal (formando a Área Metropolitana de Lisboa – AML), Oeste e Lezíria do Tejo (mapa 2). Nessa área de cerca de 9.500 km2, com um clima temperado de influência marítima, de relevo pouco acentuado, com uma vasta área de aluvião e com alguns elementos topográficos não excedendo os 670 metros, vivem 3.436.948 habitantes (INE, 2011). É uma região que conhece uma forte urbanização muito à custa dos espaços agrícolas, onde, entre 1990 e 2007, cerca de 29 mil hectares de solo agrícola foram transformados em área urbana (Abrantes et al., 2016). O mapa 2b e 2c, mostrando a densidade populacional e a percentagem de área construída, respetivamente, evidenciam claramente uma distribuição muito mais concentrada dos valores nos municípios de Lisboa e envolventes ribeirinhos. Em 2011, Lisboa possuía uma densidade

populacional de 6.500 hab/km 2 e uma percentagem de área construída de 98%.

A atividade agrícola é muito diversificada nessa região, sendo

mais intensiva nas NUTS III do Oeste e Lezíria do Tejo, onde predominam a produção de hortícolas, a fruticultura, assim como a vinha. O setor agroindustrial tem uma presença importante na

região. Por meio dos mapas 2d e 2e podemos verificar que a

dimensão média das explorações (mapa 2d) aumenta à medida que nos afastamos do “core” metropolitano, com destaque para a margem sul do Tejo. O VAB por população empregada no setor

primário (mapa 2e) segue o mesmo padrão, havendo uma tendência para maiores valores na NUT III Oeste e em alguns municípios da margem Sul (Benavente, Alcochete, Montijo e Moita). Lisboa apresenta valores elevados por concentrar as sedes das empresas agrícolas.

 

Mapa 2 – Enquadramento da Área de Estudo (a); Densidade Populacional em 2011 (b); Percentagem de Área Construída em 2012 (c); Dimensão Média da Exploração em 2009 (d); Valor Acrescentado Bruto por população empregada no setor primário em 2009 (e)

 

Fonte: INE, 2009 e 2011; DGT, 2012.

 

A opção pelo estudo dessa área mais alargada deve-se, por um

lado, por essa grande região englobar os municípios que compõem a área funcional de Lisboa, i.e., onde as deslocações casa-trabalho são mais intensas (Marques da Costa e Marques da Costa, 2009), dando-nos conta dos processos de metropolização e periurbanização. Essa escolha é corroborada pelo esquema territorial do Plano de Ordenamento do Território da área metropolitana de Lisboa, que define três grandes espaços

metropolitanos de interdependência com Lisboa (mapa 3). Por outro lado, engloba também a agricultura praticada no interior da cidade. A priori, encontraremos aqui os diferentes tipos de AUP.

 

Mapa 3 – Esquema de Polarização Metropolitana do PROT-AML

Fonte: CCDR-LVT, 2002.

Para cruzar as duas realidades, escolheu-se um conjunto de

indicadores multidimensionais, permitindo medir que tipos de agricultura existem em contextos urbano e periurbano e como estes se relacionam com as dinâmicas de urbanização.

A escolha de indicadores remete para a revisão bibliográfica

desenvolvida no âmbito do projeto AGRIMET-MOD, 3 sendo os mais comumente utilizados para medir essas realidades. Por sua vez, foi tida em conta a disponibilidade dos dados a uma determinada escala (município) e a possibilidade de analisar a dinâmica ao longo do tempo.

Foram, assim, definidos 36 indicadores organizados em três

domínios de análise:

 

1. indicadores agrícolas, organizados em dois subdomínios

(população agrícola e suas características: sexo, idade, nível de escolarização, tipo de mão de obra, explorações e SAU: dimensão média da propriedade, natureza jurídica, tipo de cultura);

2. indicadores de uso e ocupação do solo (sobretudo relacionados

com métricas de paisagem: % e densidade de uso urbano e de uso agrícola, diversidade da paisagem, compacidade, distância ao uso urbano e agrícola e ao vizinho mais próximo);

3. indicadores demográficos e socioeconômicos gerais

(escolarização, emprego, atividade profissional, deslocações pendulares, densidade populacional, condições de habitabilidade, tipo de edificado).

 

Os indicadores foram organizados numa base espacial em SIG

no nível do município e para os anos 2011, variações 1991-2001 e 2001-2011. O método utilizado para identificar e analisar as relações de interdependência entre os indicadores foi a análise em componentes principais, e os grupos de municípios foram definidos a partir de uma análise de clusters. A análise em componentes principais consiste na transformação de um conjunto de variáveis iniciais correlacionadas num subconjunto de variáveis independentes, por combinação linear das variáveis originais, eliminando-se assim a redundância de informação, e a análise de clusters permite, posteriormente, agrupar os municípios pela proximidade estatística dos indicadores/componentes.

A partir dessas análises foram definidos e mapeados nove

grupos de concelhos para a região metropolitana de Lisboa, como

observado no mapa 4.

 

Mapa 4 – Tipologia de configurações urbanas e agrícolas na Região Metropolitana de Lisboa

Fonte: AGRIMET-MOD, 2015.

 

Três grupos apresentam um perfil urbano, i.e., densidades de

área urbana e populacional elevadas e uma população com atividade sobretudo no setor terciário. Nesse perfil mais urbano existem três padrões agrícolas: agricultura de lazer; agricultura intensiva, em simultâneo com agricultura de lazer; e agricultura em declínio.

 

Tabela 2 – Descrição do perfil agrícola urbano

AGRICULTURA DE AGRICULTURA INTENSIVA (E AGRICULTURA

LAZER DE LAZER) EM DECLÍNIO

Lisboa, Amadora e Oeiras Odivelas, Loures, Vila Franca de Cascais, Sintra e

Xira, Almada, Seixal, Barreiro, Setúbal Moita

 

População agrícola População agrícola com População envelhecida, mão de mão de obra agrícola obra essencialmente maioritariamente não envelhecida, familiar e o principal familiar a tempo parcial, e o em que a rendimento é exterior principal rendimento é principal à exploração. SAU é exterior à exploração. A fonte de composta, SAU é composta, rendimento fundamentalmente, fundamentalmente, por é exterior à por hortas familiares. culturas temporárias, sendo exploração. Área urbana a exploração intensiva. A densidade compacta e densa. As áreas agrícolas estão urbana População residente fragmentadas. aumentou com elevado nível de Há um aumento da desde 1990. formação, densidade populacional com desempregados a elevado número de aumentar e elevada residentes com percentagem de nacionalidade estrangeira residentes com (1991, 2001) e de nacionalidade alojamentos precários. estrangeira. Vila Franca de Xira tem Oeiras apresenta um pouca agricultura e a mão maior peso de de obra é envelhecida.

agricultores jovens a

partir do ano de 2001.

 

Fonte: AGRIMET-MOD, 2015.

 

Outros três grupos apresentam um perfil periurbano, i.e., têm

uma variação da população positiva e um aumento da densidade desta, e a dimensão média da família é mais elevada em face das restantes tipologias. Também os movimentos pendulares são elevados. Dentro desses três grupos existem municípios onde a agricultura está em declínio, com agricultura intensiva e altamente especializada (caso do Oeste), ou ainda com agricultura intensiva, mas num contexto de forte pressão urbana.

 

Tabela 3 – Descrição do perfil agrícola periurbano

AGRICULTURA EM AGRICULTURA COM AGRICULTURA INTENSIVA EM

DECLÍNIO FORTE CONTEXTO DE FORTE

ESPECIALIZAÇÃO EXPANSÃO URBANA

Sobral de Monte Bombarral, Cadaval, Sesimbra, Palmela, Alcochete, Agraço, Arruda dos Alcobaça, Rio Maior, Montijo e Benavente Vinhos, Mafra Nazaré, Peniche, Torres

Vedras e Caldas da

Rainha

 

População População População agrícola agrícola em agrícola com mão envelhecida e o trabalho declínio e de obra não agrícola é essencialmente essencialmente familiar a tempo não familiar. Aumento da a tempo completo. dimensão média da parcial. Crescimento exploração agrícola. Elevada significativo da Forte crescimento da percentagem produção de população residente e do de paisagem hortícolas e do número de elementos por agrícola. arrendamento

População agrícola entre família, mas também da sua residente a 2001 e 2011. qualificação e emprego. aumentar. População Alcochete, Palmela e

residente a Sesimbra são compostas

aumentar desde maioritariamente por 2001. culturas temporárias.

 

Fonte: AGRIMET-MOD, 2015.

 

Seguidamente, dois grupos apresentam um perfil rurbano, ou

seja, munícipios com alguma relevância dos indicadores de população, dos movimentos pendulares, da população com ensino superior, da dimensão média da exploração e da percentagem de área agrícola. O primeiro apresenta uma agricultura diversificada, e o segundo, uma agricultura mais profissionalizada.

 

Tabela 4 – Descrição do perfil agrícola rurbano

AGRICULTURA DIVERSIFICADA AGRICULTURA INTENSIVA COM

FORTE PROFISSIONALIZAÇÃO

Alenquer, Azambuja, Cartaxo, Santarém Almeirim, Golegã, Alpiarça, Salvaterra

de Magos

 

População agrícola com mão de Explorações muito produtivas

obra familiar significativa. (sobretudo depois de 2001). Explorações com grande Fragmentação das manchas de

produtividade, com registro de um solo agrícola. Aumento da aumento de pequenos agricultores. população. Taxa de desemprego

A produção é variada. elevada e aumento da Diversidade de uso/ocupação do população ativa nos serviços

solo. entre 2001-2011. Ligeiro aumento da densidade

populacional.

 

Fonte: AGRIMET-MOD, 2015.

Finalmente, um último perfil, o rural, em que predominam as

grandes explorações agrícolas e agroflorestais. Esse grupo é composto pelos municípios de Chamusca e Coruche e caracterizam-se por uma redução da mão de obra agrícola familiar, um aumento da dimensão média das explorações e uma paisagem com grandes manchas agrícolas e áreas urbanas distantes entre si.

Constata-se que existe uma diversidade enorme na RML, com

territórios mais urbanos, onde há agricultura de lazer, de subsistência, intensiva e profissionalizada e agricultura em declínio. E territórios periubanos e rurbanos, onde a agricultura altamente intensiva, muitas vezes não sustentável do ponto de vista ambiental, está lado a lado com municípios onde a agricultura está em declínio devido à forte pressão urbana.

Essa diversidade é uma riqueza, mas também é um desafio do

ponto de vista da salvaguarda, proteção, integração e ordenamento dos espaços.

 

Como integrar agricultura e

 

urbanização na política de

 

ordenamento na RML?

 

No final do século XX, a questão da dispersão urbana com o

consumo excessivo de solo natural e agrícola altamente produtivo e a questão do desenvolvimento urbano sustentável fizeram emergir o debate conceitual e político em nível global sobre a importância da agricultura para a cidade e como esta e a cidade deveriam estar mais articuladas. Já, na década 2010, a percepção da vulnerabilidade dos sistemas globais, seja por via das alterações climáticas, seja pela dependência excessiva das oscilações do preços dos mercados, veio reforçar ainda mais essa importância (Curry et al., 2014).

É inegável o reconhecimento global sobre a relevância da

agricultura em contextos urbano e periurbano (FAO, 2015). Contudo, de acordo com Curry et al. (2014), escasseia uma agenda concreta para a AUP nas orientações de política da União Europeia (UE). Um dos argumentos apontados pelo mesmo autor é que esta abrange uma perspectiva tão multidimensional que acaba por ser difícil de integrar nas orientações de política. A AUP surge pontualmente em estudos e recomendações de algumas direções gerais, com particular destaque para (Curry et al., 2014): i) a Direção Geral do Ambiente, que releva as questões da agricultura para a infraestrutura verde das cidades e para o desenvolvimento urbano sustentável; ii) a Direção Geral da Política Regional e Urbana, em que a questão da agricultura é considerada para assegurar a contenção do urbano, a preservação dos espaços verdes e o reforço das relações entre cidades e espaços rurais; e iii) a Direção Geral da Agricultura e Desenvolvimento Rural, em que, apesar da Política Agrícola Comum (PAC) negligenciar a agricultura na cidade, há uma preocupação pelas cadeias de valor locais e regionais.

A política Europeia considera a agricultura numa perspectiva

setorial, de desenvolvimento dos espaços rurais e ambientais como forma de preservação dos espaços verdes da expansão urbana. Em Portugal, a situação não é muito diferente da UE, pois esta orienta grande parte da política desenvolvida pelos países membros.

O desenvolvimento agrícola português faz-se por meio de

políticas setoriais com impacto espacial representadas nos programas para o desenvolvimento agrícola e rural e no seu financiamento comunitário (e.g. via PAC, i.e. Política Agrícola Comum e Programa Leader, i.e., um programa comunitário para a promoção de ações para o desenvolvimento da economia rural).

Em termos de política de urbanismo e ordenamento do território,

a agricultura é, desde meados dos anos 1990, considerada numa ótica de zonamento dos espaços por intermédio da figura do Plano Diretor Municipal (PDM), sendo a RAN (Reserva Agrícola Nacional) e a REN (Reserva Ecológica Nacional) duas figuras de integração obrigatória nesses planos. A RAN preserva os solos com maior aptidão, proibindo a sua construção; a REN preserva os solos com maior valor e sensibilidade ecológica; e os Planos Diretores Municipais (PDM) regulam a ocupação, o uso e a transformação do solo municipal.

No final do milênio, a Lei de Bases da Política de Ordenamento

do Território e do Urbanismo (1998) e o Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão do Território (1999) definiram que o urbanismo e o ordenamento do território devem ser articulados em três escalas: nacional, regional e municipal. As escalas nacionais e regionais passam a definir as estratégias para a escala municipal, de acordo com as linhas orientadoras europeias, e o país passa a dispor de um sistema articulado entre as diretrizes estratégicas e setoriais de âmbito nacional e regional e o sistema estratégico e regulamentar local.

O Programa da Política Nacional de Ordenamento do Território

(PNPOT), aprovado em 2007 e alterado em 2018, é o instrumento mais importante desse sistema, pois define o modelo de organização do território nacional. Os programas setoriais devem estar articulados com este, assim como os programas regionais e os regulamentos locais (e.g. os PDM). O modelo de organização do território do PNPOT defende o policentrismo para fazer face aos desequilíbrios estruturais do sistema urbano nacional. Defende ainda a contenção urbana e a densificação. Nesse documento, a agricultura é tida em conta para manter os espaços livres da urbanização e para conter a fragmentação urbana. Os documentos de escala regional, os Planos Regionais de Ordenamento do Território (PROT), seguem essas linhas orientadoras e, nos seus modelos de organização regional, mantém-se a ótica de salvaguarda dos espaços agrícolas.

Na Região Metropolitana de Lisboa existem dois PROT em vigor:

o PROT para a região Oeste e Vale do Tejo (PROT-OVT), aprovado em 2009, e o PROT para a Área Metropolitana de Lisboa (PROT-AML), de 2002. O primeiro defende a criação e a preservação de zonas agrícolas prioritárias e a delimitação de zonas preferenciais para o desenvolvimento agrícola a realizar pelos municípios. O segundo defende uma maior competitividade da agricultura e também o papel desta na salvaguarda dos solos em face das pressões urbanísticas. Por sua vez, todos os municípios têm PDM em vigor, a maior parte deles há mais de 20 anos, alguns estão em processo de revisão, e todos contemplam o zonamento dos espaços agrícolas e agroflorestais.

Contudo, apesar de haver uma estratégia para a agricultura, um

zonamento e uma proteção legal dos espaços agrícolas, a verdade é que estes foram sendo urbanizados. Os estudos de Abrantes et al. (2016) para a RML mostram que, entre 1990 e 2007, 14% do solo classificado em PDM como agrícola foi urbanizado e que 21% do solo classificado como RAN e REN também foi urbanizado, revelando um não cumprimento de objetivos.

Desde logo, a dificuldade em transpor as orientações

estratégicas para a prática, a não ser pela via do zonamento. Mas o zonamento per si não é suficiente para a proteção e usabilidades desses espaços, já que o urbano avançou largamente sobre estes. Por sua vez, as orientações estratégicas mais recentes estão desfasadas diante da antiguidade dos PDM; são também vagas e pouco integradoras da importância da agricultura para as cidades e

metrópoles. Numa conferência em Coimbra, 4 o professor Jorge Gaspar criticava o fato do PNPOT não discutir o planeamento alimentar das cidades e regiões. A visão sobre agricultura permanece setorial e, como tal, não é integrada ao planeamento municipal.

Cruzando-se a tipologia obtida anteriormente (mapa 4) com as

opções de política de ordenamento do território e urbanismo, assiste-se a duas realidades distintas. Em municípios mais urbanos, e caso a caso, existe uma preocupação pela agricultura urbana com o proliferar de projetos para desenvolvimento de hortas municipais no interior da cidade. Lisboa é o exemplo paradigmático com a integração das hortas no PDM em revisão, revelando uma preocupação com a estrutura verde da cidade. Nos espaços periurbanos, rurbanos e mesmo rurais da RML, o que prevalece é a política setorial para a agricultura. Ora, esses espaços têm sido problemáticos do ponto de vista da perda de solo agrícola (Abrantes et al., 2016).

Como integrar agricultura e urbanização nesses territórios? Em

Portugal, existe consagrada na lei de bases a figura do programa ou plano intermunicipal (PIOT), contudo não é aplicada. Essa figura considera um ordenamento do território pensado à escala intermunicipal, permitindo o diálogo e a participação em torno de um projeto comum. A França é o exemplo mais emblemático onde essa opção – os SCOT (Schèmas de Cohérence Territoriale) – tem funcionado bem para o desenvolvimento da agricultura em contexto periurbano (Duvernoy e Paradis, 2016; Perrin et al., 2016). É, aliás, o entendimento de alguns autores que a salvaguarda e o reforço da agricultura em contexto periurbano se faça pela via do projeto (planeamento alimentar, corredor metropolitano agrícola, circuitos de venda direta etc.) e da instauração de uma política de ordenamento mais participativa (Loudiyi et al., 2017).

Existindo a figura PIOT em Portugal, há que utilizá-la, articulando

o financiamento comunitário setorial com a política espacial, aumentando ao mesmo tempo a sensibilização e a formação dos técnicos de planeamento, da agricultura e de desenvolvimento rural e os dirigentes políticos para o reforço da relevância da agricultura a essa escala. Uma tipologia como a obtida denota a diversidade de espaços e como pode dar orientações para que os territórios possam funcionar em torno de uma problemática e projeto comuns. A RML, com os seus diversos territórios, poderia funcionar como projeto piloto para o desenvolvimento de PIOTs em torno da integração “agriurbana”.

 

Considerações finais

 

O objetivo deste capítulo de livro foi de analisar a relação entre

urbanização, metropolização e agricultura, com particular destaque para a região metropolitana de Lisboa (RML). A partir da análise desses conceitos, desenvolveu-se uma tipologia para medir as configurações e as dinâmicas espaciais entre agricultura e urbanização. Adicionalmente, mostrou-se como as políticas espaciais, nomeadamente de urbanismo e ordenamento do território, estão a enquadrar a agricultura nesses contextos urbano e periurbano.

Verificou-se que o discurso sobre a agricultura em contextos

urbano e periurbano tem ganhado relevância nos últimos anos, sobretudo numa ótica de sustentabilidade. Os governos estão mais sensíveis para essas questões, embora, em termos práticos ou operacionais, as políticas de ordenamento do território e o urbanismo não têm tido a flexibilidade suficiente para articular e preservar a agricultura na cidade, mas sobretudo na periferia.

A tipologia desenvolvida para a RML mostra dinâmicas e

configurações diversas no que concerna a agricultura e urbanização. Há uma agricultura de lazer, subsistência e profissional em contexto mais urbanizado, mas o mesmo também se observa em contexto mais periférico. E há uma agricultura em declínio em áreas onde a expansão urbana é mais intensa. Esses talvez sejam os territórios mais problemáticos do ponto de vista da perda da “cultura” agrícola. Partindo dessa análise, propõe-se que a questão de articulação da agricultura e urbanização possa ser entendida, à escala intermunicipal, em torno de projetos e territórios mais próximos.

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