Parte II – Políticas para os territórios rurais, urbanos e espaços metropolitanos

Parte II

 

 

Políticas para os territórios

 

rurais, urbanos e

 

espaços metropolitanos

Capítulo 4

 

Mundo rural e biodiversidade: a

 

territorialização das políticas

 

públicas de

 

desenvolvimentorural em

 

Portugal

 

Susana Clemente

 

Introdução

 

Desde a sua origem, as políticas da União Europeia (UE) para o

desenvolvimento das áreas rurais têm estado intimamente ligadas à agricultura. Até os anos 1990, o desenvolvimento rural não era concebido como domínio de política autônomo, estando, em vez disso, incorporado à política agrícola. Desenvolvimentos socioeconômicos, mudanças estruturais e tecnológicas e sucessivos alargamentos da UE reconfiguraram, no entanto, essa abordagem setorial como restritiva, ampliando o âmbito da noção para poder responder, de forma adequada, aos problemas emergentes das áreas rurais (Dax e Kahila, 2011). Se, até um dado momento, a UE entendia não ser necessário fazer uma distinção entre política agrícola e política rural, uma vez que a agricultura era a atividade dominante nas áreas rurais, e o rural era entendido como sendo o agrícola, a partir dos anos 1980, essa assunção foi tida por falaciosa. Não só os espaços rurais se reconfiguraram como multifuncionais, mas também a pluriatividade pareceu ser prática corrente.

Simultaneamente, na afirmação dos seus produtos tradicionais

no mercado, os territórios europeus dependentes da agricultura começaram a sofrer um declínio a longo prazo. Numa altura em que a procura de bens alimentares estagnou, devido a um aumento considerável dos excedentes agrícolas e à procura de produtos diferenciados por parte dos consumidores, a consequência natural foi a redução da competitividade das áreas rurais no domínio da produção de alimentos. As regiões periféricas da UE, onde se incluem territórios como Portugal, Espanha e Irlanda, foram as que mais sofreram, na medida em que o estabelecimento do mercado único beneficiou as áreas mais bem posicionadas geograficamente em termos de acessibilidades e transportes. Além desses fatores, a variedade de espaços e padrões rurais não permite que todos os territórios compitam, no mercado mundial, na produção de determinados produtos agrícolas. Um duplo movimento se constata: em determinadas regiões, observa-se o estiolamento da agricultura como atividade econômica orientada para o mercado e a aposta na diversificação da base econômica das áreas rurais; noutras, verifica-se a afirmação da agricultura como atividade econômica competitiva e dominante.

A evolução das áreas rurais parece residir, assim, na dissociação

do rural em relação ao agrícola e na assunção da sua multifuncionalidade e pluriatividade. Por um lado, as áreas rurais especializam-se a partir não apenas das suas dinâmicas particulares e caraterísticas próprias, mas também das possibilidades de atração que oferecem em termos simbólicos, econômicos e sociais; por outro lado, diversificam-se na partição e complementaridade das suas funções (produtiva, de reserva espacial, de reserva ambiental etc.).

A ideia de que as áreas protegidas poderão servir à

requalificação das áreas rurais periféricas da Europa tem sido defendida. Novas abordagens visam a integrar conservação da natureza e desenvolvimento, transformando as áreas protegidas em “paisagens vivas”, nas quais são integradas diferentes funções, usos e interesses (Mose e Weixlbaumer, 2007). Essa evolução ocorre porque, por um lado, as sociedades modernas tendem a valorizar cada vez mais a natureza e a associá-la nostalgicamente ao “campo” (Mathieu e Jollivet, 1989; Mormont, 1984, 1987) e, por outro lado, porque nas políticas de desenvolvimento traçadas para o mundo rural, no nível da UE, a ênfase colocada no papel dos espaços rurais para a preservação do ambiente e dos recursos naturais deixa entrever o crescimento desses tipos de estratégias e medidas (Figueiredo, 2003, 2008, 2011).

Nesse contexto, o presente capítulo pretende debater o papel do

ambiente nas políticas de desenvolvimento delineadas para as áreas rurais em Portugal. Mais especificamente, tendo como pano de fundo a programação agroambiental, procura-se fazer uma análise da transposição de diretivas comunitárias de desenvolvimento em áreas rurais classificadas para a realidade portuguesa.

 

Conservação da natureza e da

 

biodiversidade na União Europeia: a rede Natura 2000

 

Até meados dos anos 1990, a política de conservação da

natureza constitui um elemento indissociável da política ambiental desenvolvida pela UE. É com a criação, em 1992, da rede Natura 2000, que a UE lança o instrumento que ainda hoje constitui o núcleo da sua política de conservação da natureza e da biodiversidade e, simultaneamente, o seu enquadramento legal. A

rede 1 Natura 2000 resulta da implementação das Diretivas “Aves” e

“Habitats” e pretende ser uma rede ecologicamente coerente de áreas protegidas de importância para a União Europeia.

A Diretiva “Aves”, adotada inicialmente em 1979, destina-se a

proteger as aves que vivem naturalmente em estado selvagem no território dos Estados-Membros, bem como os seus ovos, ninhos e habitats (artigo 1.º). De forma geral, os Estados-Membros instituem um regime de proteção de todas as espécies de aves. Para o efeito, têm que classificar como Zonas de Proteção Especial (ZPE) os territórios marítimos e terrestres considerados mais apropriados, em número e em extensão, para a conservação das espécies que constam do anexo I da Diretiva – nomeadamente, espécies ameaçadas de extinção, espécies vulneráveis a certas alterações dos seus habitats, espécies consideradas raras ou outras espécies cujo habitat seja único (artigo 4.º, inciso 1).

Com a adoção, em 1992, da Diretiva “Habitats”, o âmbito da

política de conservação da natureza e da biodiversidade da UE alarga-se, passando a incluir outros habitats naturais, bem como a fauna e a flora selvagens ameaçadas. Essa diretiva tem por objetivo favorecer a manutenção da biodiversidade por meio da conservação dos habitats naturais, da fauna e da flora selvagens no território dos

Estados-Membros (artigo 2.º) 2. Para o efeito, é estabelecida para cada uma das regiões biogeográficas da União uma rede de Zonas Especiais de Conservação (ZEC), que compreende os locais que abranjam um ou vários tipos de habitats naturais prioritários que figuram no anexo I, ou uma ou várias espécies prioritárias que constam do anexo II da Diretiva (artigo 3.º, alínea 1).

Nesse sentido, os objetivos fundamentais da rede Natura são a

manutenção da biodiversidade, a proteção e a conservação dos habitats de espécies de aves, dos habitats naturais e dos habitats de espécies da flora e da fauna, considerados ameaçados ou significativos no espaço da União, assegurando-lhes um estatuto de conservação favorável. Tendo em vista a execução desses objetivos, aos Estados-Membros compete listar ZPE, no âmbito da Diretiva “Aves”, e SIC, ao abrigo da Diretiva “Habitats”. A partir das várias listas nacionais de SIC, serão posteriormente selecionadas ZEC.

Atualmente, a rede Natura 2000 cobre cerca de 18% do território

terrestre e 9% do território marinho da UE 28, num total de 27,863

áreas classificadas (SIC e ZPE)3.

 

A Integração da Conservação da

 

Natureza e da Biodiversidade nas

 

políticas rurais da União Europeia

 

As transformações que os espaços rurais europeus sofreram ao

longo de quase cinco décadas tiveram fortes implicações na concepção das políticas de desenvolvimento da UE. Entre outros aspectos, a evolução das perspectivas de desenvolvimento para os espaços rurais não é separável da crescente visibilidade das questões ambientais. A apresentação do Relatório Brundtland e a consequente adoção, em 1987, do princípio de desenvolvimento sustentável estimularam uma renovada discussão de alternativas ao desenvolvimento, com enfoque na sustentabilidade (Friedmann, 1996). A percepção dos problemas ambientais evidenciou a necessidade de uma transformação global da sociedade, ao reconhecer-se que o modelo de desenvolvimento fundado exclusivamente no crescimento econômico não é compatível com a proteção do ambiente.

Relativamente às áreas rurais, isso significa a promoção de um

desenvolvimento rural sustentável. O espaço rural surge como espaço passível de assimilar um modelo de desenvolvimento que englobe as variáveis ambientais, uma vez que a retração da agricultura, como principal setor de atividade, tem chamado a atenção para a necessidade de diversificação das atividades em espaço rural, e para a sua integração na designada “fileira do ambiente e patrimônio” (Capucha, 1996).

Essa mudança de paradigma implica que a conservação da

natureza deixa de ser entendida como política estática e setorial, aplicada a determinadas áreas e a determinadas espécies, para se configurar como política pensada em larga escala, aplicada não só aos espaços protegidos, como também aos territórios circundantes, e integrada com outras políticas setoriais (Hammer, 2007), dentre as quais se destaca a política agrícola.

Na análise do processo de integração do ambiente na

agricultura, dois modelos emergem, intermitentemente, nos campos acadêmico e político (Lowe e Baldock, 2000): o “modelo do impacto” e o “modelo dos bens públicos”. O primeiro modelo diz respeito às externalidades ambientais negativas de origem agrícola, sobretudo as de input à atividade (por exemplo, o incentivo ao uso de fertilizantes e ao encabeçamento animal), ligadas aos sistemas de intensificação agrícola. Nesse modelo, considera-se que a atividade agrícola atua em sentido contrário às preocupações ambientais, pelo que se assume que uma redução na intensificação da produção trará benefícios à qualidade ambiental. As medidas de política são concebidas em vista da regulação da intensidade agrícola. O segundo modelo refere-se às externalidades ambientais positivas de origem agrícola, ligadas aos sistemas de extensificação agrícola. O modelo dos bens públicos parte da premissa de que há uma relação estreita entre certas caraterísticas dos sistemas, ou práticas, agrícolas e certos valores ambientais. E sugere, por seu turno, uma relação mais complexa e indeterminada entre ambiente e agricultura, com implicações menos claras. As medidas de política colocam a tônica nos sistemas agrícolas de alto valor natural e no apoio e na manutenção da agricultura extensiva, especialmente em regiões em que as ameaças ambientais resultam do declínio, ou abandono, agrícola.

Simultaneamente, tem havido um incremento significativo da

forte relação entre a produção agrícola e a conservação da diversidade biológica. Por um lado, tem sido reconhecido que a mudança no uso dos solos agrícolas é uma das principais causas do declínio da biodiversidade na Europa – nas terras com solos de melhor qualidade agrícola, os sistemas de cultivo intensificaram-se; as terras com solos mais pobres foram sujeitas ao abandono ou à florestação. Por outro lado, tem sido igualmente reconhecido que a biodiversidade da Europa está indissociavelmente ligada aos sistemas de cultivo tradicionais de baixa intensidade agrícola, criando, assim, valiosos ecossistemas agrícolas em toda a Europa (EEA, 2010).

De fato, a Superfície Agrícola Utilizada (SAU) cobre um total de

cerca de 178 milhões de hectares, correspondendo aproximadamente a 40% do território total da UE 28 (EC, 2018), e a sua gestão tem impactos substanciais, positivos e negativos, no funcionamento dos sistemas naturais. Ao longo do tempo, a agricultura tem contribuído para a criação de uma variedade rica de habitats e paisagens, incluindo habitats seminaturais de elevado valor em biodiversidade. No entanto, as mudanças estruturais na agricultura, na segunda metade do século XX, levaram ao aumento da intensificação, da concentração e da especialização da produção em algumas áreas, e à marginalização e abandono noutras, redundando em perdas significativas de biodiversidade em todo o espaço natural cultivado. Essas tendências têm impacto não só na biodiversidade das terras agrícolas, mas também na provisão de diversos serviços ecossistêmicos relacionados com a agricultura, tais como a qualidade da água, do solo e do ar (Poláková et al., 2011).

A UE tem colocado a ênfase quer no ajustamento4 da atividade

agrícola, quer na proteção e na preservação do ambiente em meio rural. Trata-se de redefinir os mecanismos de apoio à agricultura, nomeadamente, no nível da Política Agrícola Comum (PAC), bem como de criar instrumentos de política específicos para o desenvolvimento em meio rural. Assim, de uma situação de clara ausência nas políticas aplicadas em espaço rural, o setor do ambiente passa para o plano central, consubstanciando as políticas e os programas de desenvolvimento rural:

 

Podemos dizer, de um modo simplista, que passamos de um contexto em que o ambiente era contra o rural […] para um contexto institucional que coloca o ambiente a favor do rural, como vantagem das áreas rurais (especialmente nas mais marginalizadas), e coloca o rural como espaço natural por excelência (Figueiredo, 2003, p. 250).

Figura 1 – Domínios de intervenção da Política Agrícola Comum (PAC)

 

Fonte: Elaboração própria.

 

Nesse contexto, o primeiro passo para a integração da política

de ambiente na política agrícola deu-se com a reforma da PAC de 1992, nomeadamente com a aprovação do Regulamento CEE n.º 2.078/92, relativo a métodos de produção agrícola compatíveis com as exigências da proteção do ambiente e com a preservação do espaço natural. Esse regulamento constituiu a primeira enunciação completa de uma política agroambiental no âmbito da PAC (Arnalte et al., 1998; Lowe e Baldock, 2000). A ideia era que o papel dos agricultores na proteção do ambiente natural e na conservação de paisagens tradicionais fosse plenamente reconhecido e remunerado em conformidade.

Mais tarde, em 1999, com a reforma da Agenda 2000 e a

constituição da Política de Desenvolvimento Rural (PDR) como segundo pilar da PAC, a multifuncionalidade da agricultura emergiu como um dos princípios políticos principais. Ou seja, sob o conceito de multifuncionalidade, passaram as ligações entre ambiente, agricultura e desenvolvimento das áreas rurais a colocar-se com acuidade acrescida. Entre as várias funções da agricultura, a de preservação do ambiente rural constituía o núcleo central das várias medidas propostas.

A partir, sobretudo, da reforma de 2003, os sistemas de apoio da

PAC alteraram-se substancialmente para reforçar a integração do domínio ambiental no domínio agrícola. Igualmente, a prioridade estratégica da UE de travar o declínio da biodiversidade tem servido à criação de instrumentos que promovam a integração da conservação da natureza e biodiversidade na PAC. No segundo pilar, entre outras regras, os Estados-Membros têm que assegurar que os programas de desenvolvimento rural propostos cumprem a legislação ambiental e, em particular, as diretivas “Aves” e “Habitats”, de modo a prevenir, e minimizar, os potenciais danos à biodiversidade.

 

Tabela 1 – Evolução Da Política Agrícola Comum (PAC)

Anos 60 - Instituição da PAC com os objetivos de fornecer alimentos a preços acessíveis para os cidadãos da UE e um padrão

Fase 1 de vida justo para os agricultores. Constituem os seus princípios

básicos: i) unicidade do mercado agrícola; ii) preferência comunitária; e iii) solidariedade financeira.

Anos 80 - Orientação de redução da produção agrícola, com o propósito não só de diminuir os excedentes agrícolas, mas também

Fase 2

de reduzir os impactos da sua intensificação no ambiente. Criação da política estrutural de desenvolvimento rural.

Fase 3 Anos 90 - Substituição da garantia de preços e de mercados por

ajudas diretas aos agricultores; esta alteração significa a separação entre a política de preços e mercados e a política de rendimentos.

Emergência da PDR como 2.º pilar da PAC e criação da política agroambiental.

Anos 2000 - Introdução de um pagamento único por agricultor, de acordo com os critérios de ecocondicionalidade (produção sujeita a

Fase 4 novas medidas ambientais, de qualidade e bem-estar dos animais);

cumprimento obrigatório das regras de ecocondicionalidade no 1.º Pilar e alargamento das regras de ecocondicionalidade ao 2.º Pilar. Pós-2013 - A provisão de bens ambientais públicos está na base da legitimidade da nova PAC. Nesta perspetiva, os agricultores devem ser recompensados pelos serviços ambientais que prestam ao

Fase 5 público mais vasto. O pagamento “verde” (pagamento para práticas

agrícolas benéficas para o clima e o ambiente), novo instrumento de política obrigatório, constitui a grande alteração na arquitetura global da política.

Fonte: Elaboração própria

 

Atualmente, a PAC continua estruturada em dois pilares que

diferem no que concerne a sua estrutura, funcionamento e financiamento. Os pagamentos diretos aos agricultores, principal instrumento do primeiro pilar, são, desde 2005, sujeitos à aplicação e ao cumprimento obrigatório das regras de “ecocondicionalidade”, isto é, ao cumprimento das diretivas ambientais da UE e à manutenção das terras em boas condições agrícolas e ambientais. No segundo pilar, ou PDR, as questões relacionadas com o ambiente, a conservação da natureza e da biodiversidade são abordadas por meio de instrumentos específicos, dentre os quais se destacam os pagamentos aos agricultores sujeitos a restrições de utilização agrícola em zonas com condicionantes ambientais, os pagamentos agroambientais, ou os pagamentos Natura 2000. Os compromissos assumidos devem ir além das boas práticas agrícolas.

Tabela 2 – Instrumentos da política de desenvolvimento rural -articulação entre ambiente, conservação da natureza e biodiversidade

Datas Instrumento Orientação

1975 Diretiva Cria um regime específico de indemnizações

75/268/CEE compensatórias, e outras medidas especiais, para a do Conselho agricultura em zonas de montanha e outras zonas de 28 de desfavorecidas, a fim de compensar as desvantagens Abril de 1975 naturais permanentes, com vista à prossecução da

atividade agrícola, à manutenção de um mínimo de povoamento e à conservação do espaço natural. A lógica da intervenção era a de manter a agricultura nessas zonas, através de medidas destinadas a favorecer a atividade agrícola e a melhoria do rendimento dos agricultores, e travar os processos de êxodo agrícola e rural.

1985 Regulamento Define um regime de ajudas nacionais aos agricultores,

CEE n.º com vista a contribuir para a introdução, ou para a 797/85 do manutenção, de práticas de produção agrícola compatíveis

Conselho de com as exigências da proteção do meio ambiente, e 12 de Março assegurar-lhes um rendimento adequado (artigo 19.º). de 1985 Concretamente, no âmbito do artigo 19.º, os Estados-

membros eram autorizados a introduzir regimes especiais nacionais, em zonas sensíveis do ponto de vista ambiental, pelo que a sua aplicação era voluntária, e não era comparticipada pelo orçamento comunitário.

1992 Regulamento Institui um regime de ajudas para a proteção do ambiente,

CEE n.º da paisagem e dos recursos naturais, por via da aplicação

2078/92 do de um programa de medidas agroambientais. Mais Conselho de especificamente, o regulamento constituiu uma das três 30 de Junho medidas de acompanhamento da reforma da PAC de 1992, de 1992 com o objetivo de conceder ajudas para a proteção do

ambiente, da paisagem e dos recursos naturais (através da aplicação de medidas agroambientais).

1999 Regulamento Relativo ao apoio do FEOGA (secção Garantia e secção

CE n.º Orientação) ao desenvolvimento rural, junta, num único

1257/99 do regulamento, nove regulamentos anteriormente em vigor,

Conselho de com o objetivo de cofinanciar o segundo pilar da PAC. A 17 de Maio preservação do ambiente rural constituía o núcleo central

de 1999 das várias medidas propostas no âmbito do regulamento,

como, por exemplo, as medidas agroambientais (Capítulo VI), as medidas referentes às zonas desfavorecidas e a regiões com condicionantes ambientais (Capítulo V), à silvicultura (Capítulo VIII), à proteção do ambiente em relação com a agricultura, a silvicultura e a conservação do espaço natural para a promoção do desenvolvimento das zonas rurais (Capítulo IX). A estas juntavam-se, de forma indireta, as medidas relativas aos investimentos nas explorações agrícolas que satisfizessem as normas mínimas de ambiente, higiene e bem-estar dos animais (Capítulo I), ou as referentes à formação, com vista à preparação dos agricultores para a aplicação de métodos de produção compatíveis com a manutenção e a

valorização da paisagem, e com a proteção do ambiente (Capítulo III).

2003 Regulamento Introduz algumas alterações no apoio do FEOGA ao

CE n.º desenvolvimento rural, com a ampliação das regras de 1783/2003 ecocondicionalidade às medidas de desenvolvimento rural,

do Conselho alterando assim o Regulamento CE n.º 1257/99. Com este de 29 de regulamento, passaram a ser concedidos apoios aos Setembro de agricultores cujas explorações se situassem, ao abrigo das 2003 Diretivas Natureza, em zonas designadas como rede

Natura 2000, com o objetivo de aplicarem, ou ajustarem, as práticas agrícolas à classificação, contribuindo, desta forma, para a gestão sustentável das áreas da rede.

2005 Regulamento Relativo ao apoio ao desenvolvimento rural pelo FEADER,

CE n.º define o contexto estratégico da política de 1698/2005 desenvolvimento rural, bem como as prioridades e medidas

do Conselho relativas ao desenvolvimento rural. As medidas do Eixo 2, de 20 de melhoria do ambiente e da paisagem rural, conforme Setembro de definidas no regulamento, eram medidas destinadas, 2005 sobretudo, à utilização sustentável das terras agrícolas,

através de pagamentos aos agricultores: para a

compensação de desvantagens em zonas de montanha; para compensação de desvantagens noutras zonas que não as de montanha; pagamentos Natura 2000;

pagamentos agroambientais; e pagamentos relacionados com o bem-estar animal.

2013 Regulamento Relativo ao apoio ao desenvolvimento rural pelo Fundo

UE n.º Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER),

1305/2013 revoga o Regulamento (CE) n.º 1698/2005 do do Conselho.Define os objetivos para os quais a política de

Parlamento desenvolvimento rural deve contribuir e as prioridades Europeu e específicas da União em matéria de desenvolvimento rural.

do Conselho No que refere os objetivos relacionados com a gestão de 17 de sustentável dos recursos naturais e ações no domínio do

Dezembro clima, o regulamento prevê uma série de medidas, de 2013 nomeadamente: investimentos não produtivos ligados ao

cumprimento de objetivos no domínio agroambiental e climático, ao nível da conservação da biodiversidade das espécies e dos habitats, ou que aumentem o valor de amenidade pública de uma zona Natura 2000, ou de outros sistemas de elevado valor natural (artigo 17.º, alínea d); pagamentos ligados ao agroambiente e ao clima (artigo 28.º); pagamentos a favor da agricultura biológica (artigo 29.º); pagamentos a título da rede Natura 2000 (artigo 30.º); e pagamentos a favor de zonas sujeitas a condicionantes naturais, ou a outras condicionantes específicas (artigos 31.º e 32.º). O apoio deverá estar associado aos requisitos específicos descritos nos programas de desenvolvimento rural, e deve ultrapassar as normas e os requisitos obrigatórios aplicáveis, de acordo com as regras de ecocondicionalidade.

Fonte: Elaboração própria, a partir das diretivas e regulamentos elencados.

 

Foi, no entanto, com o Regulamento CEE n.º 2.078/92, que,

como já referido, está na base da criação das medidas agroambientais, que a ligação entre a política agrícola e as designadas diretivas “Natureza”, as diretivas “Aves” e “Habitats” passaram a ser evidenciadas de forma mais direta (Lowe e Baldock, 2000), nomeadamente, por meio do alargamento da incidência das medidas agroambientais, de forma a contemplar os requisitos de implementação dessas mesmas diretivas.

As medidas agroambientais são as únicas medidas obrigatórias

que os Estados-Membros devem implementar no âmbito da programação rural, pelo que constituem o principal instrumento de política do segundo pilar para incentivar os agricultores a adotarem práticas de gestão agrícola benéficas para a biodiversidade. Uma das virtudes das medidas agroambientais é a sua flexibilidade, a qual permite que os Estados-Membros desenvolvam regimes de ajuda voluntários que reflitam as diferentes condições locais, biofísicas, climáticas, ambientais e agrícolas. Uma série de estudos científicos confirmou que, globalmente, o estado da biodiversidade dos habitats agrícolas sujeitos a medidas agroambientais é significativamente melhor do que seria caso essa política não tivesse sido implementada (Poláková et al., 2011).

A Diretiva “Aves” e a Diretiva “Habitats” constituem o principal

quadro jurídico para a conservação da natureza e da biodiversidade na UE. As designadas diretivas “Natureza” contêm uma série de requisitos que, independentemente de serem responsabilidade direta dos Estados-Membros e vinculativos para os agricultores e outros gestores do espaço rural, têm fortes implicações nos espaços rurais.

Aos Estados-Membros são imputadas obrigações, como a

implementação de todas as medidas necessárias para preservar, manter ou restabelecer, em termos de diversidade e extensão suficientes, os habitats de todas as espécies de aves que vivem naturalmente em estado selvagem (artigo 3.º, inciso 1, da Diretiva “Aves”); de medidas que garantam a manutenção e, se necessário, o restabelecimento dos tipos de habitats naturais e das espécies em estado de conservação favorável (artigo 3.º, inciso 1, da Diretiva “Habitats”); ou, ainda, a criação de incentivos para a gestão ou desenvolvimento de elementos paisagísticos importantes para a flora e a fauna selvagens, a fim de melhorar a coerência ecológica da rede Natura 2000 (artigos 3.º, inciso 3 e 10.º, da Diretiva “Habitats”).

Os agricultores cujas explorações agrícolas se situem em áreas

classificadas como Natura 2000 têm que cumprir certos requisitos, incluídos nas regras de ecocondicionalidade da PAC: a manutenção e adaptação ajustadas aos imperativos ecológicos dos habitats situados no interior e no exterior das ZPE (artigo 3.º, inciso 2, alínea b, da Diretiva “Aves”); ou a adoção de medidas de conservação especial, respeitantes ao habitat das espécies de aves que vivem naturalmente em estado selvagem, de modo a garantir a sua sobrevivência e reprodução na sua área de distribuição (artigo 4.º, inciso 1, da Diretiva “Aves”), sob pena de se perder o acesso a pagamentos diretos.

Com a evolução da integração das preocupações ambientais na

política agrícola, tornou-se igualmente claro que grande parte da biodiversidade da UE está situada em áreas rurais ou áreas contíguas a explorações agrícolas, e é afetada pelos sistemas de produção e práticas de gestão agrícola. Nesse sentido, foi também reconhecida a importância da implementação e da associação da diretiva “Natureza” à política agroambiental, pois, apesar de não estarem diretamente relacionadas com a agricultura, influenciam a gestão agrícola.

A política agroambiental na União

 

Europeia

 

No contexto da PDR, as medidas agroambientais, além de

serem assumidas como um instrumento de política que visa à integração da componente ambiental na componente agrícola, constituem, como já referido, as únicas medidas obrigatórias a executar pelos Estados-Membros no âmbito da programação rural.

Às estratégias nacionais de implementação da política

agroambiental não são, contudo, alheias questões históricas e culturais, tais como a importância da agricultura e das questões agrícolas como referência do mundo rural, bem como o peso que as questões ambientais ocupam nas sociedades e nos espaços rurais. Se, na UE, a integração da componente ambiental na política agrícola começou a ser colocada com mais acuidade a partir dos anos 1980, no nível nacional, essa preocupação estava já presente em vários Estados-Membros.

De fato, a relevância atribuída aos usos não produtivos das

áreas rurais, principalmente no que respeita as suas qualidades estéticas, associadas a uma representação do rural como natureza e paisagem, a chamada tradição naturalista, tem fortes raízes nos países do Norte, sobretudo no Reino Unido, a partir de finais do século XIX (Hoggart et al., 1995). Não é, pois, por acaso que o Reino Unido tenha sido o principal arquiteto da política agroambiental europeia. Igualmente, nos países nórdicos, o rural sempre esteve profusamente ligado à natureza, manifestando-se isso na integração da proteção ambiental nas práticas agrícolas e florestais, e no forte caráter regulatório das políticas nacionais no que se refere à conservação da natureza (Hoggart et al., 1995).

Por oposição, nos países do Sul, as atividades não agrícolas só

mais recentemente começaram a ser equacionadas. Nesses países, verifica-se uma presença mais frágil das atividades não agrícolas e uma agricultura mais presente, que conforma um rural em acentuada mudança, mas ainda com algumas das suas heranças tradicionais (Baptista, 2001). Daí que, em Espanha, Grécia e Portugal, a introdução da questão ambiental na política agrícola tenha tido início apenas com a aplicação do Regulamento 2.078/92 (Cf. Jollivet, 1997; Guizo, 2011; Mansinho e Schmidt, 1997).

Na mesma perspectiva, a introdução da política ambiental na

agenda da UE foi essencialmente da responsabilidade da Alemanha, Dinamarca e Países Baixos, sendo posteriormente reforçada com a adesão da Áustria, Finlândia e Suécia, em 1995 (Rodrigo, 2001). Países estes com fortes tradições nas questões ambientais e que, em certas áreas, impunham regulamentos mais rígidos, propondo a criação de legislação ambiental para a qual não havia correspondência na União (Johnson e Corcelle, 1997).

A partir do Regulamento 1.257/99, os objetivos das medidas

agroambientais não só são redefinidos – a sua acepção passa a ser, exclusivamente, a de um apoio aos métodos de produção agrícola destinados à proteção do ambiente e do espaço natural –, como também progridem, a par e passo, com as regras de ecocondicionalidade estabelecidas para os pagamentos do primeiro pilar. Ou seja, os compromissos agroambientais assumidos passam a ter que ir mais além da mera aplicação das boas práticas agrícolas correntes, e as obrigações legais ambientais passam a ser condição para aceder aos regimes de ajuda, e não meta a atingir. O alargamento das regras de ecocondicionalidade ao segundo pilar atenuaria, assim, a polarização existente, em termos de regras ambientais, entre as explorações agrícolas apoiadas no âmbito da política agroambiental e as que eram apoiadas no âmbito dos pagamentos diretos (primeiro pilar).

Em 2007, a integração da componente ambiental/conservação

da natureza na PDR é consolidada, constituindo uma prioridade estratégica da programação de desenvolvimento rural, por via da política agroambiental. Ou seja, a política agroambiental passa de medida de acompanhamento da reforma da PAC, com um peso bastante reduzido no orçamento do FEOGA-Garantia, a uma das medidas centrais de desenvolvimento rural, não só em termos de programação mas também em termos de financiamento – em 1998, a política agroambiental representava 4% do orçamento total do FEOGA-Garantia; em 2012, os pagamentos agroambientais representavam 53% da despesa realizada do FEADER (Clemente,

2016).5

Os pagamentos agroambientais, juntamente com os pagamentos

Natura 2000, constituíam as principais medidas para a integração dos objetivos ambientais/conservação da natureza no desenvolvimento rural, e para a operacionalização dos compromissos assumidos pela UE no âmbito da biodiversidade.

Em dezembro de 2013, e tendo por base a distribuição

percentual da despesa pública total programada para o período 2007-2013, os pagamentos agroambientais constituíam prioridade orçamental na maioria dos Estados-Membros, com maior peso na Bélgica, Suécia, Países Baixos, Reino Unido e Hungria (despesa pública superior a 65%). A exceção foram França e Portugal, cuja prioridade incidiu nos pagamentos para compensação de desvantagens em zona de montanha (despesa pública superior a 30%); e Malta, Letônia, Lituânia e Polônia, com primazia nos pagamentos para compensação de desvantagens em zonas que não as de montanha (despesa pública superior a 40%). Relativamente aos pagamentos Natura 2000 (setor agrícola), poucos foram os países que incluíram essa medida na sua programação (apenas doze), e os que o fizeram atribuíram-lhe um orçamento muito reduzido – Bulgária, Hungria, Irlanda e Letônia foram os países com maior peso de despesa pública total

programada para os pagamentos 6 Natura 2000 (entre 2% e 6%).

No final de 2013, a proporção de área agrícola apoiada por

pagamentos agroambientais, ao abrigo dos programas de desenvolvimento rural, representava 26,3% da SAU na UE27 (excluída a Croácia). Em cinco Estados-Membros, esses pagamentos representavam mais de 50% da SAU apoiada por medidas de desenvolvimento rural – Finlândia (93,7%), Luxemburgo (90,3%), Áustria (76,9%), Suécia (62,4%) e Estônia (56,9%); por oposição, a Dinamarca (6,5%), o Chipre (8,8%) e a Grécia (1,8%) tinham menos de 10% de área apoiada por esse tipo de medida. No total da UE27, o Reino Unido contribuía com a maior proporção de SAU apoiada por medidas agroambientais, representando 15% da SAU da UE apoiada por esse tipo medida, logo seguido pela França (14%), Espanha (12 %) e Alemanha (11%).

No atual quadro de programação comunitária (2014-2020), a UE

entende que os objetivos de desenvolvimento rural serão realizados por meio de seis prioridades estratégicas, constituindo a prioridade 4: “Restaurar, preservar e melhorar os ecossistemas ligados à agricultura e à silvicultura”, a mais relevante no contexto da rede Natura 2000.

 

Tabela 3 – Prioridades estratégicas de desenvolvimento rural 2014-2020

P1: Fomentar a transferência de conhecimentos e a inovação nos setores agrícola e florestal e nas zonas rurais.(*)

P2: Aumentar a competitividade e a viabilidade das explorações agrícolas, todos os tipos de agricultura, em todas as regiões, e promover tecnologias agrícolas inovadoras e a gestão sustentável das florestas.

P3: Promover a organização da cadeia alimentar, incluindo a transformação e comercialização dos produtos agrícolas, o bem-estar animal e a gestão de riscos na agricultura.

P4: Restaurar, preservar e melhorar os ecossistemas dependentes da agricultura e das florestas.

P5: Promover a utilização eficiente dos recursos e apoiar a passagem para uma economia hipocarbónica e resiliente às alterações climáticas nos setores agrícola, alimentar e florestal.

P6: Promover a inclusão social, a redução da pobreza e o desenvolvimento económico das zonas rurais.

Fonte: Artigo 5º do Regulamento da EU nº 1305/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho de 17 de Dezembro de 2013.

Notas: (* ) A P1 é uma prioridade transversal a toda a programação rural 2014-2020.

 

Entre as medidas que a UE considera de particular interesse

para o cumprimento da prioridade 4 estão o agroambiente e clima (M10), a agricultura biológica (M11), os pagamentos a título da rede Natura 2000 (M12) e os pagamentos relativos a zonas sujeitas a condicionantes naturais ou outras condicionantes específicas (M13). A UE considera que as medidas agroambientais, agora incorporadas às medidas climáticas, deverão continuar a desempenhar um papel importante no apoio ao desenvolvimento sustentável das zonais rurais, e na resposta à procura crescente de serviços ambientais por parte da sociedade, pelo que a sua inclusão nos programas de desenvolvimento rural dos Estados-Membros é obrigatória. À semelhança do período 2007-2013, continua a ser a única medida imposta no âmbito da programação rural dos Estados-Membros.

Em finais de 2016, a P4 era a prioridade com maior peso na

despesa pública total programada da UE28 (45,8%), sendo superior a 60%, na Irlanda (73%), Finlândia (70%), Reino Unido (69%), Áustria (68%), Dinamarca (67%), República Checa (65%) e Suécia (63%). Apenas Portugal apresentava uma despesa pública programada na P4 abaixo dos 30% (29%).

Nesse mesmo período, na UE28, as medidas com maior peso na

programação da P4 eram por ordem de importância, a M13 e a M10 (respetivamente, com 36% e 35% de dotação programada). Finlândia (65%), França (63%), Eslováquia (54%) e Polônia (52%) apresentavam uma despesa pública programada superior a 50% na M13, e, em contraste, o Reino Unido (7%) e a Hungria (6%) apresentavam dotações abaixo dos 10% nessa medida. A M10, única medida obrigatória, foi programada por todos os países e constituiu prioridade orçamental, na maioria dos Estados-Membros, com dotação acima dos 50%, no Reino Unido (71%), na Estônia (67%), na Bélgica (55%), nos Países-Baixos (54%) e na Hungria (53%). Apenas Malta apresentava uma dotação abaixo dos 15% (13%). No que se refere à M12, e por comparação com 2007-2013, mais Estados-Membros programaram despesa pública para essa medida. Contudo, apenas quatro países apresentavam valores acima dos 6%, nomeadamente Bulgária (14%), Hungria (14%), Estônia (9%) e Bélgica (7%).

Apesar dos pagamentos agroambientais e climáticos

constituírem a única medida obrigatória dos programas de desenvolvimento rural, isso não significa que a esta seja considerada prioritária na programação dos Estados-Membros – em doze Estados-Membros (de forma mais ou menos equilibrada), a prioridade orçamental atribuída à M13 revelou-se mais relevante do que a M10. Isso significa que há um forte sistema concorrencial (quer no nível do segundo pilar, quer entre pilares) e que, muitas vezes, acabam por prevalecer regimes de ajuda que estão mais relacionados com a prática agrícola do que com as práticas ambientais, por serem mais competitivos em termos de montantes e taxas de apoio. Se as medidas agroambientais são obrigatórias para os Estados-Membros, são voluntárias para os agricultores, pelo que “ganham” as medidas mais apelativas, quer em termos de financiamento, quer em termos de gestão da prática agrícola. Ou seja, os agricultores tenderão a optar por regimes de ajuda que apoiem métodos já usados e não impliquem uma transformação das suas práticas agrícolas.

Tal como a implementação da política agroambiental varia de

forma distinta entre Estados-Membros, também as metas a atingir são diferentes. Na programação de 2014-2020, essas metas refletem não só os períodos de programação anterior, como também as circunstâncias nacionais e as diferentes prioridades estratégicas definidas por cada Estado-Membro. Nesse sentido, e no conjunto da UE28, estima-se que 22,5% da SAU seja apoiada por medidas agroambientais em 2020: 99,9% na Finlândia; 93,5% em Luxemburgo; 81,3% na Áustria; e 80,3% na Eslovênia. Na Lituânia (9,5%), Croácia (6,4%), Países Baixos (6,1%), Malta (6,0%) e Bulgária (3,2%), estima-se que a SAU em medidas agroambientais seja inferior a 10%. Estima-se igualmente que, em 2020, o país com maior peso de área agrícola apoiada por pagamentos agroambientais e climáticos na UE28 seja Espanha (13%), ultrapassando o Reino Unido (12%), a Alemanha, a França e a Itália (cada com 9%).

 

… E a sua implementação em Portugal

Em Portugal, como se referiu anteriormente, a integração de

objetivos ambientais na política agrícola deu-se apenas com a transposição do Regulamento 2.078/92 para o direito interno. A relativa debilidade do debate nacional sobre os problemas agroambientais deriva, em parte, da perspetiva que vê a modernização da agricultura como um processo inacabado (Lowe et al., 2000; Guizo, 2011) e reflete a herança do país ter vivido um longo período de tempo sob um regime político autoritário que sobrevalorizava a agricultura e o mundo rural (Hoggat et al., 1995). Consequentemente, a revolução de 1974 conduziu a uma concepção de desenvolvimento que colocava o setor primário no último lugar dos setores econômicos e considerava a “desruralização” do país um objetivo a atingir, por oposição ao regime e ideologia salazaristas (Mansinho e Schmidt, 1997).

Paralelamente, e tal como o processo de reforma agrária veio a

demonstrar, os direitos de propriedade estão profundamente enraizados no mundo rural, mesmo se de modo desigual a norte e a sul do país, pelo que Portugal tem tentado evitar abordagens regulatórias que possam ser consideradas uma interferência nos direitos de propriedade dos agricultores. Dessa posição política resultaram retrocessos na implementação da política agroambiental. Os regimes de apoio agroambientais têm sido entendidos como fonte de rendimento complementar para os agricultores, servindo, em certos casos, para financiar as estruturas das explorações agrícolas – medidas que pouco têm a ver com questões ambientais –, ou constituindo um regime de apoio aos agricultores familiares tradicionais, principalmente nas regiões mais deprimidas do país (cf. Lowe et al., 2000).

O primeiro programa agroambiental português, aprovado em

1994, contemplava, na sua maioria, medidas horizontais aplicáveis a todo o território, ou a regiões definidas, e procurava dar resposta a problemas concretos da agricultura de cada região, e apoiar os sistemas tradicionais extensivos, que correspondiam a paisagens específicas (Pinto-Correia, 2001). O programa incidia nas regiões mais desfavorecidas, regiões com fragilidades estruturais e caraterizadas por uma acentuada recessão demográfica, baixo nível de qualificação das populações e acentuado envelhecimento (Cordovil e Rosa, 1997).

Em 2001, enquadrado pelo Regulamento 1.257/99, foi aprovado

o segundo Programa Agroambiental nacional. Integrado no Plano de Desenvolvimento Rural, RURIS, o segundo programa agroambiental mantinha uma continuidade em termos de objetivos, apresentando, no entanto, algumas variações em relação ao primeiro, nomeadamente, no nível da estrutura, com o alargamento das áreas de intervenção.

Durante esses dois períodos de programação, o país optou,

todavia, pela implementação de programas nacionais que, pese embora algumas medidas incidissem em determinadas regiões com problemas agrícolas particulares, na sua maioria consistiam em medidas horizontais. A única medida de cariz territorial foi o Plano Zonal de Castro Verde (PZCV), aplicado entre 1995 e 2005, que se destinava a uma zona ambientalmente sensível e refletia uma situação ambiental e condições naturais próprias, e para a qual foram traçados apoios e compromissos que tinham em conta as estruturas agrícolas e as principais orientações da produção agrícola.

Mais recentemente, dados relativos à despesa pública

programada do Programa de Desenvolvimento Rural em Portugal (PRODER), para o período 2007-2013, revelam que a prioridade orçamental foi dada a medidas relacionadas com a promoção da competitividade agrícola (41,9%), em detrimento de medidas com impacto na gestão sustentável do espaço rural (33,4%). Apesar de estas últimas representarem cerca de 33% da dotação total da programação rural, a prioridade recaiu em medidas relacionadas com a produção agrícola, nomeadamente, com a manutenção da atividade agrícola em áreas desfavorecidas, e com a valorização de modos de produção, mantendo-se a agricultura como o domínio central da programação de desenvolvimento rural em 2007-2013.

Tendo em conta o aumento, ao longo dos anos7, da proporção

de área agrícola apoiada por regimes de ajuda agroambiental, em 2009, de acordo com o EUROSTAT, mais de 45% da área agrícola sob compromisso em Portugal estava incluída na categoria “produção integrada”, que constitui um sistema agrícola de produção de produtos agrícolas, assentes em boas práticas agrícolas e ambientais.

De fato, em Portugal, a agricultura ainda tem um peso relevante,

não só do ponto de vista econômico, social e simbólico, mas também do ponto de vista ambiental e territorial. As áreas rurais representam cerca de 81% do território nacional continental, 18% da

SAU estando integrada em áreas rede 8 Natura 2000, as quais abrangem 15% da superfície agrícola do continente. Simultaneamente, em 90% da superfície total da Natura 2000, existe um elevado grau de associação entre os valores naturais a conservar e o tipo de gestão agrícola e florestal praticada (Santos et al., 2006), remetendo para a ideia de que, tal como no resto da Europa, também em Portugal grande parte da biodiversidade está situada em áreas rurais ou áreas contíguas a explorações agrícolas e é afetada pelos sistemas de produção e práticas de gestão agrícola.

Apesar de Portugal estar entre os países da UE com maior

proporção do seu território abrangido pela rede Natura 2000 e maior proporção de SAU, quer em rede Natura, quer em sistemas agrícolas de alto valor natural, a estratégia política nacional tem-se escorado em medidas relacionadas com o aumento da competitividade da agricultura. Isso acontece porque a multifuncionalidade das áreas rurais portuguesas não se concretizou plenamente.

 

Portugal “Um rural que já não é

 

agricultura, mas que ainda não é

 

outra coisa”

 

A evolução das políticas para o desenvolvimento dos espaços

rurais em Portugal não é dissociável da evolução da política europeia de desenvolvimento rural. À semelhança do que aconteceu na maioria dos países europeus, também em Portugal, os anos 1950 constituíram um período em que as políticas públicas para as áreas rurais foram orientadas para a modernização da agricultura, com vista ao aumento da produção e produtividade agrícolas.

A partir dos anos 1960, e até ao início dos anos 1990, não

obstante a perda de importância da agricultura como atividade econômica dominante nos espaços rurais, a aposta da UE continuou a recair na produção e na modernização agrícolas. Essa opção escudava-se nos próprios objetivos da PAC, consagrados no Tratado de Roma, de aumentar a produtividade da agricultura, promovendo o progresso técnico e assegurando o desenvolvimento racional da produção agrícola e a ótima utilização dos fatores de produção.

Portugal não fugiu a esse modelo, e, desde a sua adesão à UE,

em 1986, e até 1992, ano em que se deu a primeira grande reforma da PAC e teve início o Programa Ligação Entre Ações de

Desenvolvimento da Economia Rural (Programa LEADER9), as preocupações da política rural situaram-se, quase exclusivamente, no âmbito dos investimentos estruturais (modernização das explorações agrícolas, melhoria da transformação e da comercialização dos produtos agrícolas e rejuvenescimento da agricultura). É, contudo, possível identificar algumas medidas surgidas no âmbito da política regional, com o objetivo de corrigir as assimetrias regionais, que incidiram no desenvolvimento de espaços rurais com problemas de desenvolvimento específicos. As primeiras medidas de desenvolvimento rural surgem em meados dos anos 1980, no âmbito da política regional, com a aprovação do Projeto de Desenvolvimento Rural Integrado de Trás-os-Montes (PDRITM), em 1982, e de vários Programas Integrados de Desenvolvimento Regional (PIDR) postos em prática, entre 1985 e 1986, em diferentes regiões do país (Cova da Beira, Baixo Mondego, Norte Alentejo etc.).

As duas grandes reformas dos fundos estruturais da UE

conduziram a fortes transformações das áreas rurais da Europa, resultantes da alocação de fundos estruturais para apoiar

programas de desenvolvimento integrado em áreas rurais10. Com a reforma dos fundos estruturais, a UE adota uma metodologia de orientação dos fundos estruturais para objetivos prioritários, assente numa visão territorial e intersetorial do desenvolvimento, e acordada nos seguintes princípios: concentração, programação, parceria e adicionalidade. Durante esse período (1989-1999), todas as regiões de Portugal foram elegíveis no âmbito do Objetivo 1, ou Objetivo da Convergência, que se concentrava nas regiões menos desenvolvidas da UE (regiões com um PIB per capita inferior a 75% da média europeia). Contudo, as intervenções no âmbito da política agrícola em Portugal abrangeram, sobretudo, ações de melhoria das condições de produção agrícola e de eficácia das explorações agrícolas, valorização da qualidade dos produtos, desenvolvimento dos recursos humanos em meio rural e, em menor escala, medidas relacionadas com a preservação do ambiente e dos recursos naturais, por força da obrigatoriedade das medidas agroambientais.

Em suma, as políticas nacionais traçadas visavam,

maioritariamente, ao reforço da competitividade do setor agrícola e à promoção da viabilidade econômica das explorações agrícolas. À exceção do Programa LEADER, o apoio estrutural ao desenvolvimento rural aconteceu, durante esse período, quase sempre no âmbito da Política de Coesão (por intermédio dos Programas Operacionais regionais).

Entre 2000 e 2006, período que abrange a constituição oficial da

PDR como segundo pilar da PAC, a multifuncionalidade da agricultura e a abordagem multissetorial, a eficácia e a transparência na elaboração e na gestão dos programas definem-se como princípios fundamentais dessa política. A PDR emerge, assim, como segundo pilar da PAC, no sentido de um desenvolvimento sustentável que assegurasse maior coerência entre o desenvolvimento rural e a política de preços e mercados da PAC, promovendo todas as suas componentes e incentivando a participação dos agentes locais. Tratar-se-ia de uma política de desenvolvimento rural ligada às atividades agrícolas e à sua reconversão, com vista ao melhoramento das explorações agrícolas; à segurança e à qualidade dos produtos alimentares; à promoção de rendimentos equitativos e estáveis para os agricultores; à tomada de consciência dos desafios ambientais; à promoção de atividades complementares ou alternativas, criadoras de emprego, que travassem o êxodo rural e reforçassem o tecido econômico e social dos espaços rurais; e ao melhoramento das condições de vida e de trabalho e à igualdade de oportunidades.

Nesse âmbito, a UE aprova um regulamento referente ao apoio

do Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola (FEOGA11) ao desenvolvimento rural, o Regulamento CE n.º 1.257/99, que junta, num único regulamento, nove regulamentos anteriormente em vigor – i) investimentos nas explorações agrícolas; ii) instalação de jovens agricultores; iii) formação; iv) reforma antecipada; v) zonas desfavorecidas e regiões com condicionantes ambientais; vi) medidas agroambientais; vii) melhoria da transformação e da comercialização de produtos agrícolas; viii) silvicultura; ix) promoção da adaptação e do desenvolvimento das zonas rurais –, com o objetivo de cofinanciar o segundo pilar.

Apesar do novo regulamento ter como objetivo a integração e a

coerência global da PDR, o seu impacto foi minimizado, nomeadamente pelo fato de algumas medidas serem financiadas pela seção Garantia, outras pela seção Orientação do FEOGA e, ainda, em alguns Estados-Membros, pela complicação adicional de algumas medidas serem financiadas por seções diferentes consoante o tipo de região-objetivo.

Em Portugal, isso significou uma fragmentação das medidas de

desenvolvimento rural por quatro programas: o Programa Operacional de Agricultura e Desenvolvimento Rural (Programa AGRO) e a Medida Agricultura e Desenvolvimento Rural (Medida AGRIS) dos Programas Operacionais Regionais, ambos no âmbito dos Programas Operacionais do terceiro Quadro Comunitário de Apoio (QCAIII); o Plano de Desenvolvimento Rural, ou RURIS, que integrava as medidas de acompanhamento da PAC, financiadas pelo FEOGA – Seção Garantia; e o LEADER+, exclusivamente financiado pela seção orientação do mesmo fundo.

Noutros termos, em Portugal, e à semelhança de Espanha, da

Irlanda e da Grécia, países em que as áreas rurais constituíam, na sua totalidade, regiões Objetivo 1, os planos de desenvolvimento rural apenas contemplavam as medidas de acompanhamento da PAC, nomeadamente: medidas agroambientais, florestação de terras agrícolas, reforma antecipada, e indenizações compensatórias (também designadas, regime de apoio para as zonas desfavorecidas e regiões com condicionantes ambientais). As outras medidas de desenvolvimento rural estavam incluídas nos Programas Operacionais referentes ao Objetivo 1 (Bandarra, 2001). As medidas estruturais de apoio ao desenvolvimento rural eram objeto de programação integrada, no âmbito dos Programas Operacionais do QCAIII (AGRO e Medida AGRIS) e do Programa LEADER.

Em 2005, tendo em vista quer o estabelecimento de um quadro

legal único para o financiamento das despesas decorrentes da PAC, quer a canalização de mais financiamento para a PDR, no período financeiro de 2007-2013, foram instituídos dois novos fundos comunitários que revogaram o FEOGA nas suas duas seções: o Fundo Europeu Agrícola de Garantia (FEAGA) e o Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER). O primeiro suportaria as ações destinadas à regularização dos mercados agrícolas e os pagamentos diretos aos agricultores previstos no âmbito da PAC. O segundo cofinanciaria os programas de desenvolvimento rural, concentrando, desse modo, toda a componente estrutural da PAC.

Essa inflexão não significou, no entanto, no país, mais do que

continuidade no financiamento de medidas relacionadas com aumento da competitividade do setor agrícola. Concretamente, a partir de 2007, as medidas de desenvolvimento rural passaram a fazer parte de uma programação única, o Programa de Desenvolvimento Rural (PRODER), o instrumento programático e financeiro de aplicação da PDR em Portugal Continental, para o período 2007-2013, financiado exclusivamente pelo FEADER. Em finais de 2015, e após o encerramento da execução do PRODER 2007-2013, o montante total dos pagamentos efetuados era de cerca de 4.3 mil milhões de euros de despesa pública e de 3.5 mil milhões de euros de comparticipação FEADER – representando as medidas relacionadas com a competitividade do setor agrícola 43% do total executado (Domingos et al., 2016).

Se, até a adesão de Portugal à UE, a inexistência de políticas de

desenvolvimento rural integrado constituía um dado adquirido, ainda hoje não se pode falar de uma política de desenvolvimento rural, dada a ausência de articulação entre os vários instrumentos e, essencialmente, dada a concentração das preocupações com o setor agrícola (Figueiredo, 2003).

Em Portugal, “o rural já está depois da agricultura mas ainda não

é outra coisa, ou melhor, outras coisas” (Baptista, 2006, p. 100). Ou seja, a transição rural é ainda muito incipiente. Se, por um lado, os desafios que se colocam atualmente ao desenvolvimento rural não se esgotam na dimensão agrícola e convocam novas articulações entre o rural e o agrícola, por outro lado, as questões relacionadas com a agricultura estão sempre, direta ou indiretamente, presentes nas propostas que se têm avançado para o desenvolvimento em meio rural.

Parece, todavia, claro que as orientações estratégicas da política

nacional de desenvolvimento rural e o padrão de programação a favor de medidas relacionadas com a modernização das estruturas agrícolas, isto é, de medidas que promovem o aumento da competitividade da agricultura, não têm resultado, como se verá de seguida, do ponto de vista do desenvolvimento e da coesão das áreas rurais portuguesas.

 

O retrato territorial de Portugal

 

Portugal ainda é um país com uma forte componente rural. As

Áreas Predominantemente Rurais (APR) 12 representam 79,0% do território nacional por oposição às Áreas Predominantemente Urbanas (APU), que representam 6,4% (EC, 2018). Das 25 regiões NUTS III, 16 são APR, de baixa densidade, remotas e em contração econômica – no período entre 2013 e 2015, as APR portuguesas registavam um PIB per capita de 64,7%, e as APU registavam um PIB de 90,4% (72% representando o valor médio nacional).

Apesar do investimento realizado na modernização das

estruturas agrícolas, em 2017, o índice parcial de competitividade 13 era inferior a 100 (média nacional) em todas as regiões

predominantemente rurais14, com exceção do Alentejo Litoral. No

que concerne ao índice parcial de coesão15, apenas quatro das dezesseis regiões predominantemente rurais apresentavam valores acima da média nacional (Alto Minho, Região de Coimbra, Região de Leiria e Alentejo Central). Quanto ao índice parcial de qualidade

ambiental16, em nove regiões predominantemente rurais, os valores posicionavam-nas acima da média nacional. Apesar dessa variação, em nenhuma dessas regiões, o índice sintético de desenvolvimento

regional 17 estava acima da média nacional (mapa 1).

 

Mapa 1 – Índice sintético de desenvolvimento regional e índices parciais de competitividade, de coesão e de qualidade ambiental: situação face à média nacional (Portugal = 100), NUTS III, 2017

 

Fonte: INE, I.P.,Índice sintético de desenvolvimento regional.

Dessa análise, ressalta que, pese embora o investimento

realizado, no retrato territorial nacional, as áreas rurais continuam a ser pouco competitivas e coesas; em contrapartida, apresentam uma qualidade ambiental acima da média nacional. Após cerca de 30 anos de investimento, as regiões rurais não conseguiram reduzir as suas assimetrias e convergir com os valores nacionais de desenvolvimento. O que significa que os investimentos feitos em benefício das áreas rurais talvez não tenham sido, e não estejam a ser, os mais indicados.

 

Considerações Finais

 

Em 1988, o relatório da UE, O futuro do mundo rural, tipificava os

espaços rurais europeus de acordo com os problemas de desenvolvimento que enfrentavam. As regiões rurais portuguesas enquadravam-se no segundo problema-tipo, o declínio rural. Eram regiões caracterizadas por um forte êxodo rural, em que o peso da agricultura era ainda relativamente significativo. A persistência de explorações agrícolas de pequena dimensão estava na base de situações de subemprego, com o abandono progressivo dos campos por parte da população ativa e o agravamento de fenômenos de erosão. Para cada problema-tipo, a UE distinguia uma estratégia de base que, no caso das regiões em acentuado declínio, preconizava passar pelo desenvolvimento e diversificação da sua base econômica. Isso não significava, contudo, que a agricultura e a silvicultura não fizessem parte da solução, antes sugeria que, sem agricultura, não poderia haver desenvolvimento rural (CCE, 1988).

Quase três décadas depois, as áreas rurais portuguesas

continuam a ser alvo de declínio e abandono agrícola. Esse processo teve início a partir dos anos 1960, sucessivos quadros comunitários, tendo-se revelado incapazes de o reverter, ou mesmo travar. As áreas rurais nacionais continuam a ser pouco competitivas e coesas; não conseguiram reduzir as suas assimetrias e convergir com os valores nacionais de desenvolvimento. Em contrapartida, apresentam uma qualidade ambiental acima da média, o que pode ser entendido como uma vantagem comparativa do seu desenvolvimento, no quadro de estratégias de política que se apoiam na qualidade ambiental desses espaços.

Apesar da regressão da agricultura como atividade principal e do

crescimento do plurirrendimento e da pluriatividade agrícolas terem alterado o funcionamento econômico das áreas rurais portuguesas, a redefinição “compulsiva” do espaço rural português está ainda associada em excesso à modernização e ao aumento da produção e produtividade agrícolas. Igualmente, a integração do ambiente, na sua componente de conservação da natureza nos programas de desenvolvimento rural em Portugal, está praticamente confinada aos compromissos assumidos pelo país no âmbito das políticas de desenvolvimento rural e de ambiente da UE, não sendo assumida como estratégia de desenvolvimento para as áreas rurais.

Em suma, nas estratégias de desenvolvimento rural de tipo

agroambiental, o ambiente não é considerado uma vantagem comparativa nos instrumentos e mecanismos delineados para as áreas rurais, sendo a prioridade orçamental e a alocação de recursos orientadas para a produção agrícola.

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