Parte I – Conceitos de cidade e campo – da dicotomia à relação cidade-campo

Parte I

 

Conceitos de cidade e campo –

 

da dicotomia à relação cidade-

 

campo

Capítulo 1

 

Cidade e campo: olhares de

 

Brasil e Portugal

 

Eduarda Marques da Costa

Glaucio José Marafon

 

Introdução

 

As designações cidade e campo têm desde sempre inspirado

múltiplas leituras em geografia e sociologia, passando-se de uma abordagem centrada na caracterização e na evolução do campo e da cidade para novas abordagens que, nas últimas três décadas, consideram a emergência de espaços toldados pela urbanização estruturada em torno da acessibilidade. Estes configuram lugares onde se misturam características urbanas e rurais e onde se desenvolvem novas funções e novos padrões de ocupação social e econômica. A presente obra, intitulada Cidade e campo: olhares de Brasil e Portugal, apresenta nos capítulos seguintes um conjunto de onze contributos centrados em temas da geografia, retratados nas realidades dos dois países, cujos conteúdos se estruturam em três partes.

O presente capítulo desenvolve-se em torno de um conjunto de

reflexões teóricas de partida baseadas na perspetiva de vários autores internacionais, fazendo o contraponto com a perspetiva apresentada pelos autores dos capítulos desta obra.

 

Conceitos de cidade e campo – da

 

dicotomia à relação cidade-campo

 

A primeira parte do presente livro gira em torno da discussão dos

conceitos de cidade e campo, tendo em consideração não só a sua evolução, mas também a importância que assumiu a relação entre estes ao longo dos vários séculos. A passagem de uma realidade em que o campo estava claramente separado da cidade tem na realidade europeia uma expressão mais antiga, mobilizada pelas atividades comerciais e de governação impulsionadas pela revolução industrial, que motivou um maciço êxodo do campo para as cidades. No caso da realidade brasileira, os processos conducentes à construção do urbano assumiram uma natureza política muito forte, e a industrialização como motor de crescimento das cidades é um fator mais tardio. O capítulo “Notas sobre as relações cidade e campo: um esforço de síntese na realidade brasileira”, de Souza e Maia, percorre um caminho sobre a literatura, no sentido de compreender as transformações ocorridas entre a cidade e o campo, considerando uma perspetiva marxista e usando um foco sociológico que explica a produção do espaço como sendo um resultado da divisão do trabalho, da expansão do capitalismo e da detenção dos meios de produção, como enfatizaram autores datados da década de 1970, como Lefevre (1970) e Queiroz (1978), citados por Souza e Maia (2019).

Contudo, a leitura dicotômica evoluiu. Autores como Rémy e

Voyé (1992) deram um forte contributo para a compreensão das cidades e do fenômeno da urbanização, explicando que o modo como as relações sociais se estruturam é fortemente induzido pela morfologia do espaço em que se reside. Nesse sentido, os autores defenderam que o aumento da acessibilidade determinou a disseminação espacial das funções citadinas e, com elas, novas formas de apropriação dos espaços de residência.

A melhoria da acessibilidade por modo rodoviário e a expansão

da posse e da utilização do automóvel vieram a conduzir a integração de novos espaços e a acelerar as transformações na composição e na diversificação das atividades econômicas, dando ao campo características urbanas, nomeadamente na envolvente das cidades, num modelo de ocupação mais dispersa, onde encontramos residências e atividades econômicas consumidoras de espaço, que resultam do processo de desconcentração das cidades. Passamos, assim, da perspetiva campo-cidade para a perspetiva urbano-rural, na medida em que o campo ultrapassa o seu papel de produtor agrícola, vendo expandir novas funções industriais e terciárias e, no caso do campo localizado na envolvente das cidades, expande-se a função residencial, dando lugar a um conjunto de novas relações entre o urbano e o rural (Marques da Costa, 1997).

No caso das áreas urbanas de maior dimensão e pujança

funcional, esses fenômenos deram lugar ao que François Ascher (1998, 2005) designou de metapolis, um território resultante de processos onde confluiu uma ocupação urbana multipolar estruturada em torno de vias de comunicação e onde os espaços de cariz rural funcionaram como espaços intersticiais de menor densidade, mas cuja malha de relações se encontrava plenamente integrada à rede de polos que configuravam as metrópoles (Marques da Costa, 2000).

Anteriormente a essa designação, surgiu o conceito de

metropolização, cuja incidência “não se restringe às regiões metropolitanas, já que incorpora as cidades médias, as pequenas e o chamado ‘mundo’ rural, hoje muito transformado e incorporando urbanidades.” (Ferreira et al., 2013, p. 460).

Nesse contexto de mudança na mobilidade e nas decorrentes

transformações do território, os critérios estatísticos de classificação das cidades e de urbano-rural, tradicionalmente defendidos pelos Institutos Nacionais de Estatística, sofreram uma necessidade de adaptação, urgindo igualmente efetuar uma reflexão que desenvolvesse critérios de comparabilidade entre os sistemas estatísticos dos vários países, de forma a ter uma leitura coerente da evolução do fenômeno da urbanização nos vários países e regiões do mundo.

O fenômeno de suburbanização característico dos anos 1950 e

1960 na realidade norte americana e europeia é substituído por uma expansão dos espaços periurbanos e rurbanos, cujos critérios de identificação assentam, entre outros, na densidade populacional, no perfil de atividades econômicas e na estrutura de movimentos pendulares. Esses processos foram tratados por autores a propósito das realidades metropolitanas e rurais do Brasil (Coy et al., 2019) e de Portugal (Abrantes, 2011; Loupa-Ramos et al., 2013), tendo estes procurado lançar novas metodologias de classificação dos espaços que contemplassem essas novas categorias de ocupação.

O tópico centrado nas relações urbano-rurais ganha, no quadro

europeu, uma relevância assinalável quando, em 1999, é publicado o “EDEC-Esquema de Desenvolvimento do Espaço Comunitário” (em título original: “ESDP European Spatial Development Perspective – Towards Balanced and Sustainable Development of the Territory of the European Union”, EC, 1999), documento que resulta de uma vasta investigação sobre as transformações econômicas, sociais e territoriais no território europeu e da consensualização entre os ministros nacionais que tutelam o ordenamento do território. A sua aprovação em 1999, seguida da aprovação em Tampere, também em 1999, de um Programa de Ação, foi um marco para o início de uma estratégia com vista ao desenvolvimento equilibrado e sustentável do território europeu, destacando-se como primeiro princípio o “Desenvolvimento espacial policêntrico e nova relação cidade-campo” (Ferrão, 2004; Marques da Costa, 2006).

Nesse documento, foi assumido como fundamental para o

equilíbrio territorial a importância de reforçar a parceria entre os territórios urbanos e rurais. Contudo identificaram-se grandes diferenças entre as áreas rurais localizadas junto às grandes cidades e as áreas urbanas localizadas em contexto rural (EC, 1999, p. 66-8), pelo que importava recorrer a critérios e classificações territoriais mais avançadas que as dicotômicas. É nesse contexto que se seguiram de imediato dois estudos suportados pelo Programa ESPON (European Spatial Planning Observatory Network) para o período de 2000 a 2006: um primeiro, cujo objetivo foi apresentar uma tipologia de grandes cidades no quadro europeu (ESPON 1.1.1., Urban Areas as Nodes in a Polycentric Development); e um segundo, cujo objetivo era propor uma tipologia de territórios urbanos e rurais (ESPON 1.1.2. – Urban-Rural Relations in Europe). O estudo “Urban-Rural Relations in Europe” apresentou uma tipologia de seis classes de territórios, cujos critérios de classificação de base eram: densidade populacional, dimensão das cidades e tipos de ocupação do solo extraídos a partir do CORINE Land Cover (Bengs e Schmidt-Thomé, s/d, p. 26).

Paralelamente aos trabalhos referidos, o Eurostat e a OECD

investiram também no desenvolvimento de metodologias de classificação dos espaços rurais e urbanos. De uma tipologia inicial de espaços rurais produzida em 1994, cujo objetivo foi dar suporte a um estudo sobre emprego – com uma proposta de três tipos de espaços: áreas rurais remotas, áreas rurais economicamente integradas e áreas rurais intermédias (OECD, 1994, apud Clemente, 2016) –, avançou-se para outras propostas de classificação, sendo que as mais recentes recorrem a um novo tipo de indicadores que se extraem da utilização de imagens de satélite. Os referidos indicadores de imagem, combinados com indicadores estatísticos clássicos, permitem compreender e catalogar melhor as transformações territoriais. Citemos aqui um dos mais recentes documentos de referência, intitulado Methodological manual on territorial typologies, cuja última versão, publicada em 2018, apresenta várias catalogações de territórios: territórios urbanos, áreas costeiras, áreas de montanha e, entre outras, uma tipologia de espaços urbano-rurais – que os divide em: áreas predominantemente urbanas, áreas predominantemente rurais e áreas intermédias.

No caso português, paralelamente à classificação de natureza

político-administrativa associada à “Cidade” 1, procedeu-se à criação de uma “Tipologia de Áreas Urbanas”, criada pelo INE em parceria com a Direção Geral do Ordenamento do Território e

Desenvolvimento Urbano (DGOTDU) 2, classificação posteriormente atualizada em 2009 e 2014, em que, apesar de se manterem as três classes de território, a unidade de base desce abaixo da freguesia,

respondendo ao critério do Eurostat3 (Marques da Costa, 2017).

No caso brasileiro, Rodrigues (2014) apresenta uma proposta de

classificação dos municípios brasileiros baseada em dezenove indicadores estruturados em três dimensões (1. Estrutura demográfica, 2. Nível de desenvolvimento e 3. Dinâmica territorial, considerando-se como exemplos de indicadores de cada uma destas a população, o nível ocupacional nos serviços e o peso das migrações pendulares), que, após uma análise fatorial, dão lugar a uma tipologia diversificada de territórios. Segundo Rodrigues, 2014, p 20),

 

De acordo com esta tipologia, os municípios brasileiros estão classificados em sete categorias, contando com três tipos de urbano: urbano metropolitano, urbano de alta densidade e centros urbanos; três tipos de rural: rural agrícola, rural semiperiférico e rural periférico. Observa-se ainda uma categoria intermédia, na qual se observam características urbanas e rurais, por isso denominada de espaços urbano-rurais.

 

Mas a proposta anterior não elimina as limitações na

classificação dos territórios que, mesmo estando na influência de metrópoles, persistem com cariz rural devido ao tipo de atividades e de ocupação do solo existente. Por outro lado, a consideração da escala municipal não permite detectar os diferentes padrões de densidade populacional e de atividades. Essas limitações do sistema estatístico de classificação de urbano e rural, no caso brasileiro, são discutidas no capítulo intitulado “A possibilidade de levantar dados sobre a perceção espacial do rural e do urbano no Brasil”, texto de Bias-Fortes e Marafon, que refere a insuficiência dos critérios do IBGE na classificação dos territórios em rural e urbano. Os autores vêm salientar o interesse de introduzir uma nova questão no Censo Populacional dirigida ao residente, que classifique a sua perceção sobre o seu local de residência, complementando os critérios estatísticos existentes.

Políticas para os territórios rurais,

 

urbanos e espaços metropolitanos

 

A questão dos conceitos e das respectivas metodologias para

classificação dos territórios em categorias que vão para além da classificação dicotômica, ganha crescente importância, na medida em que servem de base à seleção dos territórios onde são implementadas as políticas e onde se tutelam diferentes organizações de governança. Ou seja, não só as competências dos territórios são distintas, como também as políticas e o orçamento que a estes destinamos são diferentes, demonstrando-se a pressão em obter critérios claros na classificação em diferentes categorias de ocupação.

O capítulo de Clemente, intitulado “Mundo rural e biodiversidade:

a territorialização das políticas públicas de desenvolvimento rural em Portugal”, traz para a discussão a orientação da política de desenvolvimento rural na União Europeia, que veio promover novas atividades para além da agricultura, contribuindo para a diversificação funcional e para o seu desenvolvimento e confirmando a separação do rural em relação ao campo e à função agrícola. Nessa afirmação de outras dimensões, falemos da dimensão ambiental, em particular a centrada na conservação da natureza e da biodiversidade, que encontrou nas políticas da União Europeia outro foco para as políticas de desenvolvimento rural. Aqui se destacam, por um lado, a criação da Rede Natura 2000, criada em 1992, diretamente vocacionada para “aves” e “habitats”, por outro, a reforma da Política Agrícola Comum (PAC), de 1992, momento em que se assistiu à introdução da componente ambiental numa ótica de proteção. Outro passo importante deu-se em 1999, quando é criada a Política de Desenvolvimento Rural como um dos pilares da PAC.

Paralelamente à valorização da componente ambiental no

contexto do espaço rural, o turismo, centrado no aproveitamento dos recursos locais decorrentes da cultura e do patrimônio, surge também como uma nova alternativa de política para o desenvolvimento dos pequenos municípios em contexto rural (Marafon, 2014). A cultura tornou-se, assim, um recurso importante refletido na utilização do patrimônio cultural nas trajetórias de desenvolvimento local da União Europeia (Durmaz et al., 2010).

Segundo o relatório da OECD de 2009, dedicado ao “Impacto da

Cultura no Turismo”, existe uma clara relação entre turismo, cultura e valorização do patrimônio, e, como aponta Richards (2013), essa relação não pode ser dissociada da criatividade, fazendo a ponte para as cidades criativas e para o turismo criativo. Para além do patrimônio cultural, encontramos outras manifestações culturais que são igualmente mobilizadoras do desenvolvimento turístico. É o caso dos eventos culturais onde se incluem festivais de música, teatro e afins, bem como a realização de feiras ou de concursos de natureza diversificada, atividades que podem surgir de forma combinada (ex. mostras de gastronomia, feiras de artesanato ou outros eventos ligados à história local, como as feiras medievais). Os eventos transformaram-se, assim, num fator muito poderoso de desenvolvimento, pois fornecem a atividade e a animação necessárias para ativar espaços criativos. Richard (2013) refere que, por meio de programação cuidadosa e seleção de portfólio de eventos, é possível ligar a criatividade da população local ao setor cultural e criativo e aos visitantes. Marques da Costa, Alves e Endlich, em texto intitulado “Turismo, cultura, criatividade e desenvolvimento local: casos de estudo em municípios de pequeno porte em Portugal”, incluído no presente volume, reportam três exemplos da realidade portuguesa dos municípios de Montemor-o-Novo, Coruche e Óbidos.

Fazendo a transição entre as orientações de política dos

espaços rurais para as dos espaços urbanos e, mais em particular, metropolitanos, podemos salientar o texto incluído neste volume, de Ângela Santos, intitulado “Política urbana no Brasil: a difícil regulação de uma urbanização periférica”, onde se explica de forma detalhada a evolução do fenômeno da urbanização na realidade do Brasil e como as políticas relacionadas com o “urbano” foram sendo produzidas de forma a irem se adaptando às aceleradas mudanças ocorridas. A. Santos discute a evolução da urbanização na realidade brasileira e que respostas, em termos de políticas urbanas, foram sendo apresentadas ao longo dos últimos cinquenta anos. A autora refere que a acelerada urbanização do Brasil não foi acompanhada de políticas urbanas de ordenação do território, situação que se tornou mais crítica nas últimas décadas, onde a massificação do êxodo rural no Brasil alimentou uma expansão urbana periférica, que deu lugar a metrópoles não planeadas, carentes de habitação, equipamentos e acessibilidades. Essa ideia foi também defendida por outros autores que afirmam a década de 1970 como o marco para o “crescimento desordenado”, secundado com a criação de programas alternativos que se baseavam na autoconstrução (Ferreira et al., 2013). Posteriormente, a solução Minha Casa Minha Vida, mostra-se insuficiente pela excessiva penetração do mercado privado na produção de habitação social.

Quer o texto de A. Santos, quer o de Augusto Silva, relevam,

para a importância da política urbana, adaptar-se aos territórios resultantes das novas formas de organização polinucleadas e ao aumento de fluxos entre esses polos. E a gestão territorial tem de responder a essas novas configurações. Silva, com o título “Governanças metropolitanas no Brasil: cooperações intergovernamentais e coparticipações instituintes para a sustentabilidade da gestão dos territórios”, reporta que, para responder às necessidades e aos fluxos existentes, a gestão territorial tem avançado para formas multiescalares, envolvendo diferentes entidades político-administrativas que, pelas suas competências, só podem atuar em determinadas configurações territoriais. Para o autor, a emergência de novos arranjos de governança multinível é a resposta para os distintos problemas que caracterizam as regiões urbanas funcionais, definidas em torno das deslocações pendulares.

Hall (2002), Sassen (2002) e Scott et al. (2002), em obra editada

por Scott (2002), discutem o conceito de cidade-região global e o desafio de reestruturação da governança desses territórios. Mas esse fenômeno está longe de se restringir à cidade-região global e aos contextos de metropolização. A organização funcional em territórios estruturados em torno de pequenas e médias cidades, quer em contexto de urbanização dispersa, quer em contexto territorial rural e de baixa densidade, apresenta as mesmas características, como se pode citar para o caso europeu, para o caso português (Marques da Costa e Marques da Costa, 2013) e para o contexto da América Latina, onde se inclui a realidade brasileira (Rua, 2006; Maturana et al., 2017).

 

Temas-chave no quadro dos novos

 

desafios para os territórios

 

A parte terceira do presente livro introduz-nos temas nos quais

têm ocorrido mudanças rápidas, gerando novos desafios para a qualidade de vida das populações: o desenvolvimento da agricultura em contexto urbano e periurbano; a questão da mobilidade urbana pela sua relação com as políticas de desenvolvimento urbano saudável; a problemática do envelhecimento populacional nas cidades e algumas das consequências que operam; e a questão da organização empresarial em rede, como resultado da globalização do capital e dos mercados, mas também assumida pelas empresas como uma estratégia para atingir uma maior competitividade.

A temática da agricultura em espaço urbano ou periurbano,

embora tenha sido um assunto tomado pela FAO desde a década de 1990 (Smit et al., 1996), numa perspetiva que conferia à agricultura o papel de fonte de produção alimentar em áreas de forte concentração populacional e, ao mesmo tempo, fonte de emprego e rendimento, pela possibilidade de se desenvolver em regime de pluriatividade.

Nos últimos anos, a urbanização difusa fez aumentar o valor do

solo, e a agricultura perdeu rendibilidade para a atividade imobiliária (Abrantes et al., 2013). Ao uso fragmentado do solo ou mesmo ao abandono da produção, juntou-se uma ocupação desordenada, onde o automóvel é rei nas deslocações das famílias, nos consumos

de energia e nas emissões de CO , contribuindo para a 2 insustentabilidade dos territórios. Nesse contexto, a temática da agricultura urbana foi crescendo em importância pela associação feita ao seu contributo para o desenvolvimento sustentável (Van Tuijl et al., 2018) e reconhecendo o seu valor ambiental, econômico, social e na saúde e bem-estar. Seguindo Tornaghi (2014), a agricultura urbana e periurbana é multidimensional, envolvendo diferentes técnicas de produção (ex: hidroponia), objetivos (ex: consumo, venda, educação) e formas de governança (ex: hortas comunitárias). Essa nova perspetiva tem expressão não só nos instrumentos de ordenamento territorial de escala regional, mas também nos planos diretores e em diretrizes urbanas delineadas com base nos princípios dos movimentos urbanísticos de eco-cidade, urbanismo verde e urbanismo sustentável (Lehmann, 2010). Aqui, combina-se a triologia “3F – food, farm and forestry” (alimentação, agricultura e floresta) como elementos promotores do equilíbrio dos ecossistemas e das cidades, contribuindo para a segurança alimentar (UN Food and Agriculture Organization, 2016) e concertando uma verdadeira relação urbano-rural no âmbito do paradigma da sustentabilidade social e ambiental.

Entre os 15 princípios do Urbanismo Verde encontram-se dois

com maior ligação à dinâmica rural e à questão da agricultura no quadro urbano, promotores de bacias alimentares de proximidade: “A Cidade que maximiza a paisagem, os jardins e a biodiversidade” e “A Cidade com produção alimentar segura e biológica local” (Lehmann, 2010).

Abrantes e Gomes, com texto intitulado “Agricultura em espaço

metropolitano: dinâmicas, tipologias e políticas espaciais para a sustentabilidade”, incluído nesta obra, fazem uma proposta de classificação dos municípios da Região Metropolitana de Lisboa, tendo em conta o tipo de agricultura que pode ser encontrada nos diferentes contextos de urbanização. Entre as conclusões destacam-se os nove grupos a que se chegou, agregados em três tipos de territórios (i) agrícola urbano; ii) agrícola periurbano; e iii) agrícola rurbano), praticando três tipos de atividades (i) agricultura de lazer; ii) agricultura intensiva e, em alguns casos, combinada com lazer; e iii) agricultura em declínio), resultados que se configuram como material de suporte à formulação de políticas públicas sustentáveis.

O segundo grande desafio dos territórios, nomeadamente dos

espaços urbanos, relaciona-se com a mobilidade. O título “Transporte e Cidades Saudáveis: realidades, políticas e intervenções em Portugal”, elaborado por N. Marques da Costa, A. Louro e E. Marques da Costa, vem no seguimento das preocupações com a sustentabilidade, traduzida também num planeamento urbano voltado para a construção de comunidades mais sustentáveis e inclusivas capazes de proporcionar melhor qualidade de vida aos seus residentes. Um dos movimentos urbanísticos que mais se aproxima dessa perspectiva é o “Movimento Cidades Saudáveis”, que considera que a saúde é influenciada pelas condições de vida, de trabalho, do ambiente físico e socioeconômico dos indivíduos. Fonte de poluição e de sinistralidade rodoviária, elemento de acesso aos serviços, emprego e habitação, o transporte e a mobilidade são, por isso, dimensões fundamentais a ter em conta na construção de cidades saudáveis. Apesar das orientações dadas pela OMS para a elaboração do “Projeto Cidade Saudável” nas várias realidades territoriais, só os municípios aderentes ao movimento é que partilham a metodologia, procurando integrar a saúde em todas as políticas.

O texto seguinte, de P. Nossa e A. Mota-Pinto, continua a

problemática da mobilidade, nesse caso aplicada ao grupo dos idosos, um grupo em ascensão rápida no contexto demográfico europeu. “Mobilidade e segurança em contexto urbano: contributos para a redução do risco em populações idosas” é um capítulo que retrata o envelhecimento, identificando a sua incidência e buscando soluções que contribuam para o bem-estar das populações. O avanço da idade retira ao idoso a sua capacidade de mobilidade, situação que se agudiza, quer por razões econômicas (baixo rendimento, condicionamento de deslocações para fins de consumo e lazer), quer por razões físicas (decorrentes de doença ou maior fragilidade que condicionam as deslocações), quer ainda por outras razões menos evidentes, como sejam as preocupações com a violência e a segurança em determinadas horas do dia. A mobilidade condicionada fomenta o isolamento, e o combate a essas situações é uma das metas a atingir para o planeamento de cidades saudáveis e inclusivas. As soluções são várias, destacando-se as ligadas ao planeamento de ambientes amigos do idoso, bem como no fomento de uma estratégia de prevenção da saúde que suporte um futuro envelhecimento ativo e saudável das populações (Green, 2012).

O quarto desafio aqui apontado relaciona-se com a constituição

de redes de gestão empresarial, tendo por base o título de P. Marques e M. Ribeiro, “Atuação da rede de gestão empresarial no território brasileiro no início do século XXI”. Com esse texto, voltamos à discussão sobre a importância de compreender as formas de organização do território. Para além do que podemos observar como nós de um sistema urbano, temos uma estrutura invisível de fluxos de capital e produção, que usam as novas tecnologias para atravessar distâncias físicas e que permitem a constituição de redes que nem sempre têm proximidade física. Nesse contexto, as cidades assumem-se como os territórios onde as infraestruturas e equipamentos permitem o estabelecimento desses fluxos de capital e produção, consumando as ligações entre a economia e o território (Correia, 2018). A competitividade do tecido econômico e territorial está amplamente relacionada com a capacidade de estabelecer esses fluxos com outros polos.

A realidade do Brasil mostra a existência de um conjunto de

cidades onde essas questões ainda não são preocupação e, como os autores comentam, a malha de cidades conectadas está territorialmente concentrada, contribuindo para acentuar as disparidades de desenvolvimento territorial.

Esta obra assume-se como um percurso por conceitos e temas

da geografia comuns aos territórios, mas onde, apesar de tudo, encontram-se singularidades, quer na realidade brasileira, quer na realidade portuguesa, que procuramos aqui retratar.

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