Apresentação

O problema abordado neste livro é central no debate político contemporâneo, pois afeta diretamente as rotinas cotidianas de todos nós. Trata-se do sistema de instituições jurídicas e políticas de proteção social, e seu objetivo central é apresentar o padrão latino-americano de seguridade, analisando suas origens, forma e tendências de desenvolvimento.

A discussão não parte de um parâmetro ideal, pré-concebido e abstrato, que pasteurizaria a variedade histórica c produziria uma explicação normativa no sentido mais estrito do termo. Ao invés disso, a autora utiliza seu amplo conhecimento de várias experiências concreta a partir de um ponto de vista histórico comparativo, fazendo surgir a singularidade do "modelo latino-americano" no contraste com a evolução da proteção social nos países centrais (Inglaterra, Alemanha e Estados Unidos), e no próprio confronto das especificidades que caracterizam a seguridade nos principais "casos" do hemisfério sul (Argentina, Brasil. Chile e Uruguai).

A argumentação, portanto, gira em torno de como e por que se produziram as políticas sociais que vieram a se cristalizar em um conjunto de instituições jurídicas e políticas de proteção social, e qual o significado histórico destas. O ponto de partida é a característica básica da constituição do Estado moderno: a diferenciação entre Estado e sociedade, de que as políticas públicas participam como uma mediação necessária. Do confronto entre as diferentes tradições teóricas de compreensão daquela dicotomia, a autora constrói um rico e multifacctado quadro de referencia analítico. De um lado, põe-se em questão a natureza do Estado, o que leva à investigação histórica das diferentes modalidades de transição para o capitalismo. De outro lado, a atenção volta-se também, para os modos de produção da cidadania e seus conteúdos, remetendo às transformações na "questão social" que levam a incorporar a pobreza como um problema. E. finalmente,

o estudo também é levado a se deter na relação do Estado com seus cidadãos, na medida em que as políticas sociais expressam a materialização de uma dada correlação de forças, consolidando-se como "um aparato político-administrativo-prestador de serviços com uma dinâmica de funcionamento própria".

A temática do livro, portanto, se desenvolve como um amplo painel histórico da interação entre a esfera econômica e a esfera política, guiado por um foco específico: trata-se de acompanhar "o surgimento de novas demandas sociais bem como os determinantes responsáveis pela constituição de diferentes padrões de incorporação de tais demandas emergentes, através das políticas estatais". A elaboração analítica dos múltiplos problemas que permitem apreender esta evolução converge para o que talvez possa ser considerada uma das teses fundamentais defendidas pela autora. Em suas próprias palavras, "o desenvolvimento da política social, como movimento histórico da contradição no capitalismo, alterou de forma irreversível a separação formal entre política e economia, requerendo novos fundamentos para o exercício do dever político".

A análise desses "novos fundamentos" no que diz respeito às especificidades de sua evolução na América Latina conduz a uma conclusão ferozmente (e corajosamente) crítica, que vale a pena reproduzir. "A tendência observada na realidade regional (...) indica uma adequação dos mecanismos de política social a uma segmentação da sociedade (...). Mais uma vez a política de proteção social, configurada na engenharia da seguridade social, é chamada a resolver o dilema primal da ausência de integração da nacionalidade, portanto a fragilidade estrutural do Estado-nação. Novamente, a institucionalização da cidadania, como condição de possibilidade de garantia do exercício do poder político é, paradoxalmente, a negação da cidadania enquanto igualdade jurídico-política básica (...). A contradição entre a emergência de uma consciência cidadã, com uma intensidade nunca vista entre nós, e a reilicaçâo da existência de Estados sem cidadãos, em um projeto de readeqüação do padrão de proteção social em direção a uma inclusão segmentada, adia mais uma vez o enfrentamento da questão fundamental da proteção social: a constituição plena de uma comunidade nacional democrática".

Para além da abrangência e do rigor da análise empreendida, um dos pontos fortes deste trabalho está no fato de que a autora não se furta à polêmica, nos vários campos de sentido deste termo. Primeiro, aceitando o desafio acadêmico de construir um ponto de vista teórico com força suficiente para enfrentar os inevitáveis questionamentos. Segundo, porque, não como parte da interpretação construída, mas como seu horizonte exterior, está presente um elemento - nunca consensual - de orientação para a intervenção política, isto é, para a transformação das estruturas de proteção social analisadas. Por isto mesmo, em terceiro lugar, como a citação acima demonstra, o livro acaba explicitando - de forma competente e bem fundamentada -a posição da autora nos próprios termos do debate contemporâneo sobre o explosivo tema que aborda.

Estas características tornam o livro de leitura obrigatória para todos quantos queiram entender e interferir nos rumos da Seguridade nos países latino-americanos, independentemente de suas formações profissionais e convicções políticas.

L.A. Machado da Silva

(IUPERJ e IFCS/UFRJ)