Capitulo II - Modalidades de transição e padrões de incorporação de demandas sociais

Capitulo II - Modalidades de transição

e padrões de incorporação de

demandas sociais

 

Nosso objetivo neste capítulo é analisar diferentes vias de transição para o capitalismo, que tiveram lugar na história mundial, configurando distintas modalidades de relacionamento entre Estado e Sociedade. A importância deste estudo, para nós, reside na possibilidade de identificação de padrões de incorporação estatal de demandas sociais relacionados às vias de transição adotadas em cada caso, em função da emergência do processo de industrialização cm contextos que se distinguem por seus legados históricos, incluídos aí as relações político-econômicas, a ideologia e a cultura. Em outras palavras, na medida em que as transições para o capitalismo geraram diferentes modelos de relação Estado/sociedade, estes Estados trataram de forma distinta as demandas sociais originadas nas sociedades, o que configurou padrões diferenciados de políticas sociais.

Mesmo que o resultado final, a longo prazo, tenha sido muito similar, se comparados o conjunto de bens e serviços colocados ao alcance da população, queremos ressaltar em que medida um percurso histórico distinto vai imprimir uma certa marca à política social, de forma a podermos falar de padrões sociais alternativos, para além das semelhanças apontadas quanto à pauta de serviços oferecidos pelos Estados.

Neste sentido criticamos os estudos que tomam por base exclusivamente a comparação de indicadores sociais em diferentes países, desconhecendo os processos históricos nos quais se originaram, e as relações sociais que assim se conformaram. Em outras palavras, a existência de políticas sociais idênticas quanto à oferta de serviços não corresponde a uma mesma identidade no plano das relações político-ideológicas de cidadania.

Compreendemos as políticas sociais como uma relação social que se estabelece entre o Estado e as classes sociais, em relação à reprodução das classes dominadas, que se traduz em uma relação de cidadania, isto é um conjunto de direitos positivos que vincula o cidadão a seu Estado.

O surgimento dos Estados nacionais, com a transição para o capitalismo, teve como correspondente o reconhecimento do status de cidadão ao povo (Donnangelo, 1976:49) sendo que a cidadania implicou no estabelecimento de uma pauta de direitos e deveres entre o cidadão e seu Estado, no reconhecimento da igualdade humana básica e até mesmo na busca de uma participação integral do indivíduo na comunidade (Marshall, 1967:64).

Assim, ao tratarmos da cidadania estamos nos referindo tanto à relação entre o Estado e os membros da sociedade, quanto também ao que nas palavras de Katznelson (1981:526) diz respeito às regras de transação bem como aos objetivos valorizados que caracterizam esta relação.

Entretanto, desde que a cidadania é vista por nós como resultante de um processo histórico concreto, podemos afirmar com Peirano (1982:3) que os Estados e nações estão sempre em processo de constituição, o mesmo podendo ser dito da cidadania:" como cada Estado usa critérios diferentes de seleção e de exclusão no status de cidadão, as variações também podem ser vistas contextual e historicamente."

Ao considerar a cidadania como uma relação social que resulta de uma dada correlação de forças, em seu desenvolvimento histórico concreto, não pretendemos, no entanto, reduzi-la a mero resultado da luta de classes, como se as classes e as relações entre elas e o Estado fossem geneticamente anteriores a sua identificação como cidadãos. Ao contrário, concordamos com a argumentação de Landi (1981:174) de que "toda política pressupõe determinados princípios de individuação através dos quais se aceitam e se estimulam certas identidades sociais e políticas, se alternam e ressignificam outras, se estigmatizam as não-desejáveis".

Desta maneira, compreendemos que ao mesmo tempo que produto da luta de classes, a cidadania enquanto parte da ordem simbólica, atua dialeticamente, conformando identidades sociais e políticas das classes dominadas, no processo intersubjetivo de interpelação, no qual uma classe assimila um conjunto de atributos através dos quais se individualiza, se reconhece e é reconhecida pelos demais componentes da sociedade. Em resumo, a construção da cidadania resulta da dinâmica das relações de poder, sendo ao mesmo tempo parte do processo de constituição e consolidação da hierarquia de poder na sociedade.

Ainda segundo Landi (1981:186) "as interpelações formam as diferentes identidades através das quais os agentes sociais se inscrevem - consensual ou conflitivamente - na ordem das formações sociais. A noção de ordem se desdobra em dois sentidos: como distribuição de funções na divisão social e técnica do trabalho e como indicação de hierarquias, como ética, como seleção de poder. Em suma, os sistemas interpelativos constituem as formas em que os indivíduos são nomeados, designados na órbita laboral, na sociedade civil, no sistema institucional estatal, em sua condição nacional, etc".

Compreendendo assim a cidadania como um processo no qual se estabelece uma certa relação social entre Estado e classes dominadas e que ademais toma parte na constituição da identidade social e política destas classes vis-à-vis os demais componentes da sociedade, buscaremos analisar os padrões históricos que originaram distintos significados para as políticas sociais ali implementadas, como materialização destas trajetórias.

Por outro lado, não se trata de abordar a cidadania como um processo em construção enquanto se enfoca o Estado como uma entidade acabada e dotada da capacidade de constituir os cidadãos a partir de sua própria lógica ou vontade racionalizadora. Ao contrário, como veremos, trata-se de um processo duplo, no qual a constituição do cidadão é um dos lados da moeda e a construção do Estado nacional é o outro. Ou seja, a relação de cidadania, enquanto configuração juridico-política que requer um aparato administrativo, um corpo de funcionários especializados e o domínio de um saber, é portanto um dos aspectos essenciais do processo de state-building.

Como bem expressou Esping-Andersen (1985:245) o Welfare State não é meramente um produto do poder de mobilização política mas é, mais propriamente, poder institucionalizado.

 

Emergência da questão social

O surgimento da necessidade de algum tipo de proteção social, legal ou assisten cial, para regular as condições de trabalho e minorar os sofrimentos decorrentes da situação de miséria, isto é, a emergência da pobreza como problema social, está associada ao fenômeno da industrialização e ao conseqüente rompimento das relações tradicionais do feudalismo. Portanto, trata-se de um fenômeno historicamente situado e datado, como afirma Gomes (1979:31)"... a chamada "Questão Social", nos termos do reconhecimento de um conjunto de novos problemas vinculados às modernas condições de trabalho urbano e dos direitos sociais que daí adviriam originou-se na Europa do século XIX, a partir das grandes transformações sociais, políticas e econômicas trazidas pela revolução industrial. Portanto, o "problema da pobreza" nem sempre fora considerado um "problema", ou um fenômeno disfuncional para a vida das sociedades, devendo, por esta razão, ser enfrentado e resolvido para sua segurança e progresso material".

Ao contrário, a existência de um certo número de pobres era vista como desejável já que esta era a condição para que se tornassem laboriosos, e conseqüentemente, uma das bases do enriquecimento das nações. Estas idéias a respeito da pobreza tiveram uma grande importância na conformação das ideologias empresariais (Bendix, 1966.66), constituindo-se na chamada "doutrina da utilidade da pobreza".

Neste sentido, as preocupações acerca da população, originadas no mercantilismo e expressas nas estatísticas populacionais da época, não implicavam em minorar as adversidades dos pobres, mas sim em contabilizar o número de pessoas aptas, que com seu trabalho ou no exército, aumentariam a produção e a riqueza nacionais.

Ademais de incentivo ao trabalho, a pobreza era vista como oportuna politicamente, desde que tornava o indivíduo disciplinado e dependente dos "homens de qualidade". Já que o homem comum era visto como preguiçoso, cheio de vícios, desregrado e sem ambições, a pobreza aparecia como condição pedagógica de discipliná-lo ao trabalho e condição política de aceitação da autoridade da elite.

Esta relação entre os homens de qualidade e os homens comuns constitui a base das relações de autoridade tradicionais que são próprias ao feudalismo, e que fundamentam-se no binômio que troca proteção por dependência (Bendix, 1964:47). A este respeito é ilustrativo o texto que reproduzimos de John Stuart Mill, em seus Princípios de Economia Política, citado por Bendix (1964:47): "... a sorte dos pobres, em tudo o que lhes afeta de forma coletiva, deve estar regulada para eles, não por eles. Não se deve exigir-lhes que pensem por si mesmos nem alentar-lhes a fazê-lo, nem permitir-se que suas reflexões ou prognósticos exerçam influência na determinação do seu destino. É dever das classes superiores pensar por eles e fazer-se responsável de sua sorte, como o comandante e os oficiais de um exército se fazem responsáveis pelos soldados que o integram. Para cumprir esta função, as classes superiores devem preparar-se conscientemente, e todo seu proceder deve inculcar nos pobres a confiança nelas, para que, ao prestar acatamento passivo e ativo às regras, que lhe são prescritas, se entreguem em todos os demais aspectos a uma confiada despreocupação, e descansem ao amparo de seus protetores. Só em parte esta relação entre ricos e pobres há de basear-se na autoridade; deve ser uma relação amável, moral e sentimental; tutela afetuosa de um lado, agradecida e respeitosa deferência de outro".

Os pobres são considerados como crianças, aos quais os ricos deverão fornecer uma moral e uma ética, ademais das condições de proteção social necessárias à manutenção da ordem laboral. Estas relações tradicionais de autoridade estavam fundadas na crença da desigualdade natural entre os homens e na reciprocidade de expectativas radicadas nas diferentes funções que cada um deveria cumprir na sociedade.

A proteção social embutia-se nesta matriz relacional, sendo que os homens de espírito deveriam tomar a seu encargo a proteção aos pobres, que incluía desde a proteção social até a proteção dos pobres de si mesmos. Assim, o Estado não era chamado a intervir nas condições de pobreza, seja porque esta não fora elevada à categoria de problema social, seja porque a proteção necessária à preservação da ordem social e econômica estava adscrita às relações paternalistas de dependência pessoal, situando-se portanto na própria sociedade civil.

Com o advento dos Estados nacionais e o governo dos déspotas esclarecidos, o paternalismo deixa de ser uma justificação das relações domésticas para converter-se em uma ideologia do governo nacional (Bendix, 1964:53).

Estavam lançados os germes da revolução burguesa liberal, com a separação entre o público e os interesses privados e com a difusão das idéias igualitárias que ganharam corpo com a Revolução Francesa.

A igualdade formal defendida pela burguesia, como condição da constituição do mercado, foi a chave para o rompimento da matriz de relações tradicionais de autoridade cujo binômio de troca de dependência por proteção fundava-se na suposta desigualdade natural entre os homens. A luta empreendida pela burguesia contra a servidão teve como corolário a destruição das relações paternalistas de proteção, desde que entre cidadãos iguais não se espera que um venha a prestar assistência ao outro, já que isto reverteria à situação repudiada de servidão.

A transformação das relações econômicas teve como conseqüência o rompimento do modelo de relações sociais e políticas tradicionais, no qual a proteção social situava-se na esfera civil, mas não as substituiu imediatamente por um conjunto de medidas estatais correspondentes. Ao contrário, este período de transição caracterizou-se pelo abandono dos pobres à sua própria sorte. São típicos desta época os romances e relatórios descrevendo a horda de miseráveis que perambulava pelas estradas e invadia as grandes cidades, transformando Paris e Londres em centros de banditismo e criminalidade (Guimarães, 1981).

A impossibilidade de absorver todos os trabalhadores, expulsos no processo de cercamento das propriedades rurais em um mercado de trabalho urbano, bem como a não substituição imediata das relações tradicionais de autoridade por um padrão moderno, no qual a coerção ao trabalho e a disciplina laboral são produzidos na esfera econômica, foram os fatores responsáveis pela agudização e visibilidade da problemática da pobreza.

Novas interpretações teóricas para as causas da pobreza foram então formuladas, sendo que Bendix (1964:64) destaca os argumentos que apareceram no pensamento social inglês dos fins do século XVIII, quando as antigas regras de assistência aos indigentes passaram a ser questionadas.

O primeiro enfoque destacado vê a causa da pobreza nos mesmos esforços que buscam aliviar o padecimento dos pobres, já que as medidas de caridade eliminam os incentivos ao trabalho.

O segundo enfoque combina os efeitos perniciosos da caridade com a teoria do mercado de trabalho: trata o trabalho como uma mercadoria cuja retribuição dependerá da relação entre oferta e demanda e não das necessidades do trabalhador, além de considerar que a fome é o único incentivo ao trabalho. Assim, os interesses do capital e do trabalho se identificam.

O terceiro enfoque é representado pelo pensamento de Malthus, que vincula a teoria do mercado de trabalho com a teoria da população. Afirma a existência de uma lei natural pela qual os pobres aumentam em quantidades muito maiores do que as reservas alimentícias disponíveis, o que levaria a crises periódicas inevitáveis. Ora, além dos efeitos morais deletérios da caridade, desestimulando ao trabalho, qualquer medida de proteção social, privada ou estatal, tenderia a agudizar a crise iminente.

A prevista progressão geométrica da população ocorreria em um período de 25 anos e se aplicava apenas àquelas populações cujo crescimento não fora sujeito a obstáculos ou restrições (checks). Estes obstáculos aparecem descritos nos ensaios de Malthus (1982:15) como sendo de dois tipos: os positivos que são os que fazem crescer a mortalidade (como a fome, a miséria, as doenças, etc.) e os preventivos, que são os que contribuem para reduzir a natalidade (contracepção, controle moral, celibato virtuoso, etc).

Todos os três enfoques apontados tratam de repudiar as medidas paternalistas de proteção social e tiveram profunda influência em países onde a burguesia conduziu hegemônicamente o processo de industrialização. Outras variantes podem ser encontradas como o neodarwinismo que grassou nos Estados Unidos da América e que, baseado nas idéias de Spencer adotadas por seu discípulo Summer, sustentava a postura não intervencionista na problemática social, já que o mercado trataria de eliminar seu próprio excedente em termos quantitativos, além de ser este um mecanismo automático de melhorar a qualidade da espécie, desde que os melhores elementos seriam os que sobreviveriam no mercado sem necessidade de proteção (Rimlinger, 1971:48).

Entendemos a emergência da pobreza como questão social como parte do processo mais geral de desenvolvimento capitalista, no qual as relações sociais e econômicas foram duramente afetadas pelos processos de industrialização e urbanização, rompendo com as relações tradicionais de autoridade e de solidariedade existentes no interior das famílias e das pequenas comunidade, dando lugar a processos de constituição de novas classes e atores coletivos em uma nova ordem social e política Nosso objetivo neste estudo é buscar explicar o surgimento de novas demandas sociais bem como os determinantes responsáveis pela constituição de diferentes padrões de incorporação de tais demandas emergentes, através das políticas estatais. Para tal, necessário se faz compreender as diferentes vias de transição ao capitalismo.

 

Duas vias de transição para o capitalismo

Diversos autores preocuparam-se com o problema das modalidades de transição para o capitalismo, buscando identificar os fatores determinantes em cada um dos casos, seja ao nível estrutural seja ao nível superestrutural, além de procurar demonstrar em que medida estas diferenças de origem marcaram o curso subseqüente do desenvolvimento capitalista em cada caso.

Embora a terminologia empregada varie muito entre os autores, certo é que há uma convergência na identificação de dois processos distintos de se chegar ao Modo Capitalista de Produção, assim como das conseqüências inerentes a cada um deles. Lenin (1980:7) falava da via prussiana e da via americana sendo que o fator distintivo seria o papel desempenhado pelo latifúndio na transição. No primeiro caso, a solução junker se daria com a progressiva transformação do latifúndio feudal em agricultura capitalista, passando das relações de servidão ao trabalho assalariado. No caso da via americana o processo de transição teria como agente principal os camponeses, que, ou destruiriam o latifúndio feudal onde ele existisse, ou simplesmente iniciariam a produção capitalista em pequenas propriedades (na inexistência do latifúndio), transformando-se progressivamente em "farmers", isto é, constituindo uma burguesia rural de um lado e o proletariado agrícola do outro.

Para Lenin as conseqüências destas duas vias seriam observadas por exemplo, em termos econômicos, com maior desenvolvimento das forças produtivas ocorrendo através da via americana.

Gramsci (1968) retoma esta discussão sobre as conseqüências político-ideológicas dos processos revolucionários que ele nomeia de Revolução Jacobina - que implica na mobilização das massas - e a Revolução Passiva ou Revolução-Restauração, para destacar a ausência das massas no processo de transformação. No segundo caso, que se identifica com a via prussiana de Lenin, ocorreria uma situação de equilíbrio catastrófico entre as forças tradicionais (o latifúndio feudal) e as forças progressistas (a burguesia) o que implicaria em uma solução do tipo "Cesarismo" (um terceiro elemento que articula a aliança entre as duas forças em equilíbrio) para dar continuidade ao processo de transformação. A ausência de uma classe progressista hegemônica que impulsionasse e conduzisse o processo de transformação teria como conseqüências o atraso no desenvolvimento das forças produtivas e a reprodução de elementos tradicionais, atrasados, nas relações de produção.

A burguesia chegaria a implantar o seu domínio a nível econômico e político, no caso das revoluções passivas, através de um processo político e social que Gramsci chamou de "transformismo" e que teria sérias conseqüências nas relações subseqüentes entre Estado e sociedade.

Tanto aqui como no pensamento de Lenin repete-se a associação desta via de transformação com o atraso no desenvolvimento das forças produtivas e relações de produção. Sc bem é certo que são preservadas relações tradicionais de dominação, ademais da manutenção da estrutura agrária caracterizada pelo predomínio da grande propriedade, não nos parece que estas características determinem necessáriamente um atraso no desenvolvimento das forças produtivas (o desenvolvimento industrial alemão superou em muito pouco tempo este atraso frente as nações já industrializadas).

Coutinho (1980:57) indica as principais características do transformismo tratadas na análise gramsciana: "mediante processos de cooptação dos dirigentes políticos e/ou intelectuais das camadas subalternas que se tenta conservar à margem das grandes decisões, ou das camadas aliadas, que se tenta manter cm posição de inferioridade no seio do bloco no poder, a classe dominante esvazia as condições da luta política "decapita" os seus inimigos reais ou eventuais, e, desse modo, enfraquece a sociedade civil e a mantém umbilicalmente ligada ao Estado. A combinação do transformismo com a violência aberta é o modo específico pelo qual se dá a articulação de hegemonia e dominação, com evidente predomínio do segundo termo, no quadro de um regime resultante do processo de "revolução passiva" ou "revolução restauração" (ou ainda revolução pelo alto")."

Assim, a importância da luta ideológica que a classe dominante emergente veio a desenvolver em busca de sua legitimação vai depender não só da sua capacidade própria, mas da relação que ela estabelece com os demais atores sociais envolvidos no exercício do poder. Bendix (1966:21/22) formula sobre o tema uma proposição geral: "ali onde a industrialização é obra de uma nascente classe empresária, é provável que esta classe busque o reconhecimento social dos grupos governantes ao mesmo tempo que suas idéias e atividades econômicas desafiem muitos aspectos das tradições destes grupos. ...Quando a industrialização tem lugar em um país com um regime centralizado e autocrático, a classe empresária buscará o reconhecimento de suas atividades econômicas por parte do governo especialmente sob a forma de privilégios que facilitarão tais atividades".

Finalmente, um outro autor que deu uma contribuição importante ao estudo da transição capitalista foi Barrington Moore (1966:430), cujas análises históricas comparativas levaram-no a identificar cinco condições necessárias para a implantação da modernização do tipo liberal-burguês. São elas:

1. Equilíbrio de poder entre autoridade central e os grandes

proprietários rurais. Ou seja, a construção do modelo de

democracia liberal implicaria a emergência de um sistema de

pesos e contra-pesos entre as forças políticas principais.

2. Uma transição bem-sucedida para a agricultura comercial, seja

por parte das classes dos grandes proprietários rurais, seja por

parte do campesinato, o que para Reis (1982) representa a

superação das formas extra-econômicas de coerção nas

relações de trabalho.

3. Enfraquecimento oportuno da classe proprietária rural, isto é,

uma mudança na coalização de poder no sentido de fortalecer

os interesses urbano-industriais.

4. Derivada da condição anterior seria a inviabilizaçâo de uma

coalizão reacionária entre elites agrárias e industriais. Onde

esta coalizão ocorreu, casos denominados por ele de

modernização conservadora os interesses das classes

subalternas foram excluídas através de uma presença ativa e

repressiva do Estado.

5. Alguma forma de ruptura revolucionária com o passado teria

que ocorrer para cimentar a vitória da democracia liberal. Nesta

condição o autor chama atenção para os aspectos simbólicos

desta transformação, que vão imprimir sua marca na ideologia,

cultura e instituições posteriores, de sorte que se pode dizer

com Reis (1982:336) que sem isto o capitalismo teria triunfado

mas não o capitalismo liberal.

Para este autor ainda é possível identificar uma terceira via de transição, representada pelas revoluções camponesas que deram origem ao comunismo, como conseqüência tanto da ausência de uma revolução comercial na agricultura levada adiante pelos senhores feudais proprietários de terra, quanto pela sobrevivência das instituições camponesas submetidas às pressões da era moderna (Barrington Moore, 1966:477).

Não parece muito proveitosa a discussão acerca de qual das classes é definidora das diferentes vias de transição, já que estamos supondo que este é um processo relacional, no qual as relações e a estrutura do poder vão ser definidas a partir dos enfrentamentos e alianças que se establecem entre as classes, e não em razão de sua "essencialidade", o que nos remeteria a uma viés economicista.

Estruturalmente, a transição ao capitalismo coloca a questão do enquadramento das relações e estruturas de poder, levando em conta a matriz anterior na qual sobressaíam as relações entre elites rurais e camponeses, e a nova matriz que configurará as relações entre burguesia industrial e proletariado urbano. Evidentemente, todas as combinações relacionais possíveis, no interior de cada uma dessas matrizes, bem como entre as duas, colocam-se como possibilidades. As diferenciações poderão ser explicadas a partir da consideração destas combinatórias político-econômicas e culturais.

Resumindo, nas indicações dadas pelos autores mencionados podemos dizer que são identificadas duas vias de transição para o capitalismo, com suas respectivas características a via liberal-burguesa e a modernização conservadora.

A VIA LIΒERAL-ΒURGUESA

Nesta, a burguesia, sendo a classe economicamente dominante, tem que se enfrentar com o latifúndio feudal para romper as amarras representadas pelas relações tradicionais de autoridade e a ideologia própria do feudalismo. A burguesia economicamente dominante torna-se também politicamente hegemônica sendo vitoriosa neste embate, no qual tem que se desenvolver um corpo doutrinário, a ideologia liberal, com o qual fundamenta sua ação de classe revolucionária. Este processo é dito revolucionário na medida em que se instaura em oposição à ordem anteriormente vigente, rompendo com as relações econômicas, políticas e sociais tradicionais, quase sempre em aliança com os setores populares nesta primeira etapa de rompimento com o padrão de organização social anteriormente prevalente.

A hegemonia conquistada pela burguesia exprime-se na construção do Estado moderno capitalista, que prove as condições gerais de funcionamento do mercado, e que caracteriza-se basicamente pela postura não intervencionista no nível das relações entre as classes. Esta postura, contrária às relações tradicionais de proteção e a qualquer forma de protecionismo e intervenção, impede que o Estado assuma uma política social agressiva face à problemática da pobreza.

A ideologia igualitária postulada pela classe hegemônica, a burguesia, é a base da construção das instituições que vão consolidar o modelo de democracia liberal europeu e norte-americano. As diferenças entre os distintos casos serão analisadas posteriormente, considerando-se a composição da classe trabalhadora, os valores culturais prevalentes, a estrutura institucional, etc.

A MODERNIZAÇÃO CONSERVADORA

Trata-se da modernização ocorrida em sociedades onde o processo de industrialização se deu com algum atraso em relação aos demais países industrializados: capitalismo retardatárío, o que agravava ainda mais a debilidade política e econômica da burguesia, face ao vulto da mobilização de capital requerido para introduzir-se em um processo que já andava a caminho desde o início da Revolução Industrial inglesa. Dada a ausência de uma burguesia hegemônica, a modernização se faz sem alijar as classes tradicionais do bloco no poder. Ao contrário, há uma modernização da elite agrária que estabelece uma coalizão com a burguesia industrial débil, através da mediação do Estado, denominada revolução pelo alto, via Estado, embora não se trate propriamente de uma revolução, mas de um processo de modernização que restaura e conserva aspectos essenciais das relações de autoridade tradicionais.

Já que a burguesia não se opõe às classes tradicionais, a presença da ideologia liberal é muito fraca e, ao contrário, a presença estatal é enorme. A debilidade e equilíbrio catastrófico das elites rurais e urbanas é compensada por um desenvolvimento desmesurado do aparato estatal, seja na sua burocracia civil, seja no seu aparelho, já que o Estado é o promotor desta coalizão reacionária e aparece como autonomizado das classes.

A forte presença estatal, implicando dependência da sociedade ao Estado, ligando-a umbilicalmente a ele, é decorrente tanto das necessidades econômicas com vistas à mobilização dos recursos necessários à industrialização, quanto das necessidades políticas de reprimir as classes subalternas como condição de manutenção do bloco reacionário no poder.

Com relação ao problema da pobreza, não existe por um lado a presença da ideologia liberal como impedimento para intervenção estatal; ao contrário, as relações de dependência tradicionais são preservadas, mas, por outro lado, não existe lugar para os interesses das classes subalternas no interior da coalizão de poder dominante.

Vejamos agora as conseqüências destas duas vias de transição no desenvolvimento histórico das políticas sociais e na conformação de diferentes relações de cidadania cm dois casos europeus que são tomados como padrões: o caso da democracia liberal inglesa e o caso da modernização conservadora alemã. Posteriormente, trataremos de abordar a solução de mercado que persistiu no caso americano, vista até recentemente ora como excepcional idade ou. diante da crise do Welfare State, como paradigmática. O objetivo principal deste estudo de casos é o de percorrer os cursos históricos de constituição de certos padrões de proteção social, para posteriormente tratar de confrontá-los com os modelos criados pela teoria social e com as explicações acerca das variáveis que determinaram cada uma destas configurações. Neste sentido, justificamos a escolha dos três casos históricos - Inglaterra, Alemanha e Estados Unidos - na medida em que são freqüentemente utilizados como paradigmáticos tanto pela teoria social quanto na interpelação ideológica.

Por outro lado, procuramos da mesma forma justificar a ausência da experiência dos países escandinavos, com seus sistemas corporativos de organização social, já que enquanto modelo de proteção social poderiam ser inscritos no interior do mesmo modelo universal e institucionalista. embora a organização social que lhes de sustentação seja fundamentalmente distinta do caso da Inglaterra, que trataremos com mais detalhes. Além do mais. caberia apontar outra diferenciação fundamental que diz respeito ao falo de que nos países escandinavos não se pode dissociar a política social da política econômica, constituindo-se mais bem em uma intervenção estatal reguladora da dinâmica global de uma sociedade com alto nível de organização, a partir dos interesses corporativos.

No entender de Quadagno (1988), a possibilidade de levar adiante uma política Keynesiana tão radical, decorreu, entre outras razões, da ausência de programas anteriores de proteção social nos países escandinavos - considerados retardatários, no contexto europeu - o que permitiu aos decisores mais altos graus de liberdade de ação, no momento em que se colocaram os problemas de forma dramática, durante a crise dos anos trinta.

 

Do capitalismo liberal ao reformismo social: o

exemplo da Inglaterra

Nos diferentes países em que a transição se fez sob a hegemonia da burguesia o Estado capitalista constituiu-se à luz do credo liberal, no qual postulava-se a primazia do livre jogo das forças do mercado como mecanismo necessário e suficiente para organização e reprodução da ordem econômica e social. O poder político, conseqüentemente deveria restringir sua ação à garantia do funcionamento do mercado.

Tal postura não-intervencionista abarcava tanto as questões de ordem econômica como as sociais, já que pressupunha a auto-regulação do mercado, seja em relação às mercadorias, seja em relação ao trabalho, este regulado no seu mercado próprio.

Embora uma análise mais acurada dos processos históricos, nos países caracterizados como de regime liberal, dê conta de importantes diferenças decorrentes das condições de origem da transição e do seu desenvolvimento posterior certo é que se pode identificar uma origem comum a todos eles, que é a negação da proteção social frente às demandas colocadas no início do processo de industrialização. Posteriormente, alguns países mudaram esta posição com a criação de poderosos sistemas de bem-estar social, enquanto outros mantiveram o modelo liberal de mercado combinado com algum tipo de assistencialismo.

Analisando-se o caso da Inglaterra poder-se-ia afirmar que em um certo estágio o legado liberal atuou como barreira à emergência dos modernos direitos de seguro social; no estágio seguinte ele possibilitou a conformação da natureza universal desses direitos, já que propiciou a moldura necessária à consolidação de um pacto reformista interclasses.

Na Inglaterra a emergência da dominação burguesa implicou na destruição do aparato político-ideológico de representação da ordem feudal. Do ponto de vista social, a revolução industrial inglesa deu origem a uma contradição difícil de ser resolvida nos marcos do Estado liberal recém-constituído: a destruição das relações econômicas e sociais inerentes ao feudalismo gerou, por um lado, um brutal aumento da demanda social, e, por outro lado. implicou no repúdio das relações tradicionais de servidão e proteção, deixando a descoberto a problemática social assim criada.

No entanto, um dos postulados centrais do Estado capitalista era a existência de um certo nível de igualdade entre todos os cidadãos, necessária à própria formulação do contrato social. A necessidade de extração do excedente econômico por meio da suposta troca de equivalentes, imprescindível para constituição do mercado, requereu a postulação da igualdade como condição para vigência desta relação econômica, que e também jurídica e política. À esta época, entretanto, o liberalismo não comportava uma feição democrática, ao contrário, o pressuposto da liberdade individual, e mesmo o da igualdade, opunham-se às medidas de proteção social. Ora, se todos eram iguais ao nível das relações de mercado, medidas protecionistas não só reduziriam o grau de liberdade individual, como retornariam o novo cidadão à condição de servidão à qual se associava o protecionismo. A associação liberal-democrático é pois muito mais recente e realizou-se apesar e cm contradição à filosofia liberal de preservação da liberdade individual. Se podemos afirmar que a burguesia foi a classe revolucionária que buscou no liberalismo fundamentar a nova ordem social, podemos da mesma forma acreditar que foi o surgimento da classe operária como ator político coletivo o elemento de pressão necessário para transformar o liberalismo na doutrina liberal-democrática. Como apontou bem Friedman (1980), esta revolução acirrou a contradição entre os dois pilares do liberalismo, igualdade e liberdade, tornando sua doutrina mais humanitária, mas muito menos co erente. No entanto, a possibilidade desta transformação radica-se no pressuposto igualitário necessário às relações de troca e constituição do mercado. A construção do Estado como fruto de um pacto social supõe a existência de cidadãos que, a um certo nível, se igualam. Este nível restringia-se originalmente ao reconhecimento e garantia dos direitos civis mas, mesmo assim, o Estado capitalista diferenciava-se das outras formas de Estado que o precederam ao pressupor, em algum nível, a relação de direito, recíproca, entre o soberano e os cidadãos.

O reconhecimento da cidadania, conjunto de direitos positivos que a sociedade atribui àqueles que são seus membros integrais (Marshall 1967:76) é o traço marcante da nova sociedade. O que vai variar ao longo da história, e com especificidades próprias a cada um dos Estados nacionais, é a amplitude da pauta de direitos embutidos na condição de cidadania, bem como o grau de inclusividade na sua extensão aos diferentes segmentos da sociedade. A condição de cidadão, no entanto, é atributo da sociedade capitalista.

No caso da Inglaterra, Marshall formulou uma tipologia dos direitos de cidadania, decompondo esta noção geral em três elementos constitutivos, ressaltando que a sua separação em tais elementos decorreu da própria evolução histórica distinta que cada um deles atravessou, no caso inglês. Ao surgimento de cada um dos elementos o autor associou também a correspondência com instituições públicas responsáveis pela garantia da sua vigência. São eles:

"O Elemento civil é composto dos direitos necessários à liberdade individual - liberdade de ir e vir, liberdade de imprensa, pensamento e fé, o direito à propriedade e de concluir contratos válidos e o direito à justiça. Este último difere dos outros porque é o direito de defender e afirmar todos os direitos em termos de igualdade com os outros e pelo devido encaminhamento processual. Isto nos mostra que as instituições mais intimamente associadas com os direitos civis são os tribunais de justiça.

Por elemento político deve-se entender o direito de participar no exercício do poder político, como um membro de um organismo investido de autoridade política ou como um eleitor dos membros de tal organismo. As instituições correspondentes são o parlamento e conselhos do governo local.

O elemento social refere-se a tudo o que vai desde o direito a um mínimo de bem-estar econômico e segurança ao direito de participar, por completo, na herança social e levar a vida de um ser civilizado de acordo com os padrões que prevalecem na sociedade. Com as instituições mais intimamente ligadas com ele são o sistema educacional e os serviços sociais (Marshall, 1967:28-29) (grifos meus).

Ainda para este autor, o divórcio entre os três elementos constitutivos da cidadania permitiu que cada um deles seguisse um curso próprio, o que o leva a afirmar que foram formados em momentos distintos: os direitos civis no século XVIII, os políticos no XIX e os sociais no XX (Marshall, 1967:29).

Além disso, Marshall levanta uma tese não apenas histórica, mas que pressupõe uma relação causal entre os três elementos. Assim, os direitos políticos seriam um produto do exercício dos direitos civis, da mesma forma que os direitos sociais foram o resultado da participação política na sociedade democrática.

Como já afirmamos anteriormente, os direitos de cidadania surgiram com o estabelecimento da igualdade perante a lei. Mas, como também já apontamos, o surgimento da igualdade jurídica rompeu com os padrões tradicionais de relações sociais, fazendose pois acompanhar do aumento da desigualdade social e econômica. Ou seja, a igualdade de cidadania e desigualdade de classe se desenvolveram juntas, aparente paradoxo corretamente assinalado por Marshall.

Esta contradição radica-se na necessidade da sociedade burguesa, segmentada em classes distintas e com relações de exploração, constituir-se a partir de uma ordem econômica que pressupõe a existência de igualdade entre os proprietários de mercadorias que se encontram no mercado.

Mas os direitos civis, necessários ao funcionamento da economia de mercado, adequavam-se a esta ordem enquanto parte do status individual, ou seja, na pressuposição de que o mercado se constitui de unidades individuais independentes.

No entanto, o desenvolvimento dos direitos civis se deu por adição de um novo componente, que rompia com a associação entre direito civil e individualismo, qual seja, o direito de associação e organização.

Para Bendix (1964:81-83), o princípio abstrato da igualdade formal entre indivíduos independentes tinha como corolário a acentuação das desigualdades, nos níveis econômico e social, já que sob a base da igualdade formal negou-se aos trabalhadores o direito de se organizarem para negociar com seu empregadores. À época, procurou-se distinguir entre o direito de associação (unir-se a pessoas que professem fins privados afins), compatível com os demais direitos civis, e o direito de organização, entendido como incompatível com a nova ordem, já que remetia à defesa de privilégios corporativos, como os defendidos nos grêmios feudais.

Mas a história inglesa mostrou ser insustentável a diferenciação entre associação e organização, já que a associação possibilitava a agitação política em defesa da existência de sindicatos.

O reconhecimento do direito de sindicalização pode ser visto tanto como uma ampliação dos direitos civis, da representação individual à coletiva, como o surgimento do novo elemento, os direitos políticos. Na realidade, os direitos políticos existiam desde o século XVIII, só que não eram extensivos a toda a população masculina. O direito de voto era garantido inicialmente a um pequeno grupo monopólico fechado, mas em 1832 tornou-se extensivo a todos que detinham certa posição econômica, constituindo direito para um grupo monopólico aberto, e em 1918 adotou-se o sufrágio universal independentemente da posição econômica, associando-o apenas ao exercício dos direitos civis.

Por outro lado, a universalização do sistema de representação constituiu-se em um poderoso instrumento de luta dos grupos organizados, contra as desigualdades inerentes à economia de mercado, encaminhando progressivamente a sociedade para a aceitação dos direitos sociais como parte da cidadania.

Em outras palavras, poderíamos resumir a interpretação marshalliana do desenvolvimento da cidadania na Inglaterra ao afirmarmos que enquanto a cidadania política originou-se no exercício dos direitos civis, os direitos sociais seriam uma conseqüência da própria eficácia da cidadania política. No entanto, essa leitura na qual a cidadania se construiu em um curso ascencional cumulativo é negada pelo próprio Marshall quando ele aponta uma ruptura do encadeamento mencionado, na medida em que ao final do século XVIII, houve uma luta entre a velha ordem feudal, suas relações tradicionais de proteção social e a economia competitiva. "Έ nessa batalha a cidadania se dividiu contra si mesma; os direitos sociais se aliaram à velha ordem e os civis à nova" (Marshall, 1967:71).

Em outras palavras, tratava-se de impor os princípios que fundamentavam a economia liberal de mercado (igualdade, liberdade, individualidade) à velha ordem protecionista e estamental. As medidas de proteção social foram vistas como um retorno ao protecionismo feudal, o que feria tanto o princípio de igualdade como o de liberdade, na medida em que implicava em tratar parte dos cidadãos de maneira especial, e tinha como conseqüência a necessidade de uma intervenção direta do Estado sobre a sociedade.

O argumento que procuramos desenvolver é o de que foi preciso, no caso inglês, romper inicialmente com o tripé de valores liberais (individualismo, igualdade, liberdade), no tocante ao individualismo, para que as noções igualitárias pudessem incorporar a ação social governamental como parte integrante dos direitos de cidadania. Em outros termos, concordamos com Marshall quando analisa que a proteção social só deixou de sc opor aos elementos civis da cidadania conduzida pelo elemento político.

O que merece ser discutido, no entanto, é o conteúdo deste elemento político, como veremos adiante. Antes porém, restaria extrair do caso inglês a própria evolução das medidas de proteção social, já que ela é extremamente ilustrativa a este respeito. Senão vejamos:

A proteção social ainda no velho regime emergia e definia-se em um contexto cm que a doutrina mercantilista afirmava que a riqueza e o poder de uma nação repousava no número de pobres industriosos e disciplinados que eram mantidos empregados.

As doutrinas de utilidade da pobreza justificavam o infortúnio das classes baixas na base de falhas em seu caráter pessoal. Mesmo assim, considerando as causas da pobreza como de natureza individual, o Estado era chamado a lidar com o número crescente de pobres que ameaçavam a ordem econômica e social. As medidas tomadas orientavam-se, pois, pelo duplo objetivo de encorajar o trabalho através da punição e através da reforma de caráter.

Assim, as principais leis inglesas da época, as Poor Laws de 1536 a 1601, e o Statute of Artificiers de 1563 - podem ser vistas como um Verdadeiro código do trabalho, aplicando-se a Poor Law para desempregados e o Statute para os empregados. É isto que leva ao consenso dos estudiosos no entendimento de que as Leis dos Pobres foram mais um sistema de manutenção do emprego do que um sistema de proteção social. Desta mesma maneira devem ser compreendidas as leis trabalhistas do século XIX, que regulavam o trabalho infantil.

A ambigüidade do espírito das Leis dos Pobres estava em que pretendiam ajudar a criar a sociedade de mercado a partir da atuação junto àqueles que falharam em conseguir sua sobrevivência no mercado, aliviando a pobreza e punindo a vadiagem.

Estes eram recolhidos nas workhouses, que eram administradas e financiadas pelas paróquias, que passavam a ser responsáveis pela administração da pobreza, e deveriam prover empregos aos que eram capazes e oferecer abrigo aos incapazes.

Essa experiência das Leis dos Pobres, onde quer que tenha existido- c existiu em quase todos os países europeus e também nos Estados Unidos - levou ao desenvolvimento de todo um conjunto de saberes e técnicas, cujo objetivo central era o de separar a pobreza do pauperismo, considerando-se a primeira como aceitável e até necessária c o segundo como inevitável, porém inaceitável.

No entanto, a necessidade de impedir que uma paróquia bem-sucedida fosse invadida por pobres de outras levou a que se decretasse a impossibilidade dos pobres assistidos no âmbito local deslocarem-se para outras paróquias.

Nestes termos, a política de prover emprego público como forma de atenuar os efeitos do mercado de trabalho em constituição não pode ser vista propriamente como uma medida de política social. A proteção social assim alcançada não se fundava na noção de cidadania e até se contrapunha a ela, já que o pobre não tinha o direito social de requerer tal proteção e, quando a ela se submetia, ficava impossibilitado de exercer o direito civil de ir e vir, passando à condição que se chamou de "servidão paroquial".

Polanyi (1980:90) chama a atenção para o significado de uma lei promulgada em 1795, a Speenhamland Law, que vigorou até 1834 e conseguiu impedir a formação de um autêntico mercado de trabalho.

Esta legislação era uma medida de emergência que assegurava ao pobre uma renda mínima, independentemente do seu salário, através de subsídios públicos por meio de um abono que completava o valor mínimo, deduzido o salário real. Tal legislação tinha como fontes de origem, de um lado a persistência do legado protecionista na organização das relações de trabalho, e, por outro lado, a necessidade de proteger o fator trabalho do próprio mercado capitalista.