Reformas e contra-reformas: a difícil reformulação da relação estado/sociedade

Reformas e contra-reformas: a difícil

reformulação da relação

estado/sociedade

 

As quase duas décadas que vão dos meados dos anos 60 até os 90 seriam marcadas por profundas transformações na estrutura política e econômica na América Latina, em especial nos países do Cone Sul. Em primeiro lugar, pela alteração do sistema político, com os golpes militares (Brasil, 1964; Chile, 1973 e Uruguai. 1973; Argentina, 1966 e 1976), e a implantação de regimes burocrático-autoritários, pondo fim à incorporação política dos trabalhadores dentro de um modelo populista. Em segundo lugar, pela crise econômica do capitalismo que atingiu a região no início dos anos 80, pondo fim a um ciclo prolongado de crescimento econômico, requerendo uma nova inserção destes países na divisão internacional do trabalho e no mercado capitalista mundial. Em terceiro lugar, pelo processo de transição à democracia, cm um novo contexto mundial, com o predomínio da ideologia liberal e os efeitos deletérios dos governos militares e do endividamento externo sobre a economia e sobre a qualidade de vida da população.

Desde o colapso do populismo - com o fracasso do nacional-desenvolvimenlismo tanto em controlar a incorporação dos trabalhadores quanto em superar os entraves inerentes ao desenvolvimento capitalista retardatário, ambos através de uma ação eficaz do Estado - o que se coloca em questão, na região, é a necessidade de reformulação da relação Estado/sociedade, de forma a viabilizar a retomada do crescimento econômico, o controle da inflação e do déficit fiscal, a revisão da inserção no capitalismo internacional, a garantia da governabilidade e da estabilidade política.

Diferentes projetos, em distintos momentos, pretenderam dar uma resposta a esta nova ordem de questões desde o prisma das forças sociais de sua sustentação. O fracasso ou êxito relativo de algumas experiências, bem como as mudanças no cenário internacional e nas formas de articulação das forças políticas em nível nacional, indicam o espectro das possibilidades, projetos e estratégias que ainda se enfrentam na definição de um rumo para o desenvolvimento nacional.

Neste contexto, as diferentes soluções encaminhadas para reformular a relação Estado/sociedade incidiram em um conjunto de reformas do sistema de Seguridade Social, cuja viabilidade dependeu do êxito geral do projeto, assim como do enfrentamento que se deu no interior do próprio sistema de proteção social. Embora não tenha sido uma mesma cronologia das reformas para cada um dos países estudadas, assim como tenha variado o impacto de cada uma delas, certo é que podemos identificar, tanto na experiência institucional quanto nos projetos ideológicos, a existência destas propostas de reforma, como matrizes que orientam a formulação e articulação das formas de transformação do enquadramento da questão social.

 

A reforma centralizadora/burocrática: eliminando

a participação

Os governos militares que tiveram lugar a partir dos anos 60 buscaram, sob a inspiração da Ideologia de Segurança Nacional, redirecionar o sistema político com a exclusão dos trabalhadores do pacto de poder, a desmobilização de suas organizações e das estruturas de representação de seus interesses, e assim dar curso à internacionalização da economia, favorecendo a entrada de capitais e financiamentos internacionais.

Diferiram das demais experiências autoritárias pretéritas pelo fato de serem desmobilizadores da participação popular, pelo envolvimento da corporação militar como instituição, e pelo conteúdo tecnoburocrático de sua gestão (O'Donnell, 1982:273). Promovendo um padrão de acumulação altamente distorcido em favor do capital privado com a de uma trans nacionalização crescente da estrutura produtiva, opera-se, concomitantemente, a despolitização das questões sociais - passando a tratá-las como técnicas e apolíticas -e o fechamento dos canais democráticos de acesso ao governo, com sua substituição por canais informais localizados nas estruturas burocráticas - os anéis burocráticos - onde a relação entre os grupos de interesse da sociedade civil e o Estado é baseada mais nos critérios e mecanismos de cooptação do que nos mecanismos de representação (Cardoso, 1982:50).

No Brasil, a reformulação da relação Estado/sociedade no campo social teve como características centrais neste período a centralização das políticas sociais no Executivo em nível federal, a exclusão dos trabalhadores da gestão das instituições previdenciárias, a ampliação da cobertura com tendência à universalização, a criação de fundos especiais para financiamento das políticas sociais e a privatização tanto da prestação de serviços quanto da lógica de alocação de recursos públicos.

Na Seguridade Social a reforma teve início em 1966, com a unificação dos IAPs e a criação do Instituto Nacional de Previdência Social, tendo sido seguida por outras alterações na estrutura administrativa e na gestão do sistema, a partir da eliminação dos trabalhadores da gestão do INPS em 1972, culminando com a criação do Ministério da Previdência e Assistência Social em 1974 e a estruturação do SINPAS - Sistema Nacional de Previdência e Assistência Social em 1977. Estas mudanças na organização do sistema de Seguridade Social indicam uma outra característica marcante deste processo que foi a separação da função de capitalização da Seguridade, com a criação de novos mecanismos de poupança compulsória (FGTS e PIS/PASEP) - dando início a um sistema de financiamento de políticas sociais através de fundos especiais, que não fazem parte do orçamento fiscal - enquanto a função assistêncial foi sendo assimilada e/ou incrementada dentro do sistema de Seguridade (com a incorporação das instituições prestadoras de assistência social, com a criação de benefícios sem a contribuição correspondente para cobertura dos trabalhadores rurais e com a hegemonia da Previdência Social na prestação da assistência médica).

A reforma da Previdência Social, levada a cabo pelo primeiro governo militar, fez parte de um projeto de reformulação mais ampla da relação entre Estado e sociedade, de forma a fortalecer o Executivo, reduzir a influência de grupos e setores organizados na sociedade, centralizar no nível federal os recursos fiscais e permitir a movimentação e demissão de servidores e a administração mais ágil das instituições destinadas a aprofundar o modelo de acumulação. Além da reforma previdenciária foram promulgadas a reforma fiscal, a reforma bancária e a reforma administrativa, com vistas a dotar o governo central dos instrumentos necessários ao reordenamento das relações políticas e ao aprofundamento do modelo de desenvolvimento capitalista associado, com hegemonia do capital financeiro. O sucesso desta estratégia evidenciou-se no surto de desenvolvimento econômico que se seguiu à adoção destas políticas.

A alteração dos rumos do desenvolvimento, tanto na relação Estado/economia, quanto na relação Estado/classes sociais, mostra que, mesmo tendo rompido com o modelo nacional-desenvolvimentista e com a política populista, o Estado continuou a ser tomado como o ator central na condução da nova estratégia, seja como fiador da relação entre capitais monopolistas nacionais e internacionais, seja como investidor direto em setores produtivos estratégicos, seja na área social, como provedor dos benefícios sociais e repressor das demandas políticas e sociais que não deveriam ser enquadradas.

Assim, a política de expansão de cobertura passou a ser vista como fundamental na consolidação de um canal direto entre o governo e as classes populares, em um momento em que os demais canais de expressão foram cerceados, de tal forma que antes dos meados dos anos 70 completara-se a incorporação de setores da classe trabalhadora anteriormente excluídos (como os trabalhadores rurais, domésticos e autônomos).

O período que vai de 1966, com a unificação dos Institutos, até 1974, com a criação do MPAS - Ministério da Previdência e Assistência Social - pode ser identificado como um primeiro subperíodo, no qual foram assentadas as bases institucionais e redefinida a política de Seguridade Social.

O outro componente fundamental desta política manifestou-se na atenção à saúde, setor no qual a liberdade de ação é maior, já que não se encontra condicionado pelos compromissos legais do setor de benefícios, permitindo que aqui se configurasse a tendência do regime burocrático/autoritário de favorecimento dos interesses capitalistas privados por meio da alocação dos recursos públicos.

A política previdenciária de assistência médica caracterizou-se neste período (Oliveira & Fleury Teixeira, 1985) por:

a extensão da cobertura de forma a abranger a quase

totalidade da população urbana e ainda parte da população

rural;

o predomínio da Previdência sobre o Ministério da Saúde -

condutor formal da política de saúde - em conseqüência da

redução dos recursos fiscais alocados à função saúde por um

lado, e a existência de recursos cativos na previdência;

a orientação da política nacional de saúde para o

prívilegiamento da prática médica curativa, individual,

assistencialista e especializada, em detrimento de medidas de

saúde pública, de caráter preventivo e de interesse coletivo;

a criação - pela garantia de um mercado institucional cativo - de

um complexo médico-industrial, responsável por elevadas taxas

de acumulação do capital em grandes empresas monopolistas

internacionais na área de produção de medicamentos e

equipamentos médicos;

a ação estatal - via financiamentos e contratos de compra de

serviços - desenvolveu um padrão de organização da prática

médica orientada em termos da lucratividade, propiciando a

capitalização da medicina e o prívilegiamento do produtor

privado de serviços.

A montagem do tripé Estado/monopólio internacional/empresa nacional na prestação da assistência médica previdenciária começou a evidenciar suas contradições no sub período que se iniciara em 1974 e precipitou-se como crise em 1980.

Na verdade, a expansão da cobertura, tanto dos benefícios quanto da assistência, não rompeu o modelo estreito de financiamento baseado nos padrões do seguro, desde que a incorporação de categorias e benefícios não-contributivos não foi acompanhada de uma inovação em termos das fontes de financiamento e mesmo da garantia de maior aporte estatal. Ao contrário, observou-se uma retração dos recursos que caberia à União aportar, ao mesmo tempo cm que os novos mecanismos de concessão de benefícios na área rural tornam-se cativos dos políticos e de suas clientelas, enquanto que a prestação da assistência médica passava a orientar-se cm função da lucratividade dos prestadores privados de serviços.

Desta forma, a reforma autoritário/privatista alcançara eliminar a participação corporativa dos trabalhadores do sistema de Seguridade Social, concentrando e centralizando recursos de poder nas mãos do Executivo, cuja lógica de alocação de recursos através de um processo decisório condensado cm anéis burocráticos e estruturas políticas clientelistas acabou por inviabilizar financeira e administrativamente o sistema de proteção social como um todo.

As contradições, agudizadas pelas conseqüências da crise econômica de esgotamento do milagre e redução do salário e do mercado de trabalho, manifestaram-se então como uma aguda crise financeira e administrativa, levando ao aumento da contribuição sobre os salários, à redução dos gastos (via sucateamento da rede de serviços e perda do valor real dos benefícios), além de abrir o sistema para discussão e formulação de novos projetos de racionalização e reforma da Seguridade Social.

A década de 80 iniciou-se no Brasil com o agravamento da crise econômica evidenciada nos indicadores de queda da produção industrial (4% entre 81-83), aumento da taxa de desemprego (de 4.1% em 1979 para 6,3% em 1983), aumento de pessoas ocupadas que não contribuíam para a previdência (empregados: 23,3% em 1979 e 29,6% em 1981; conta própria: 10,6% e 13,1%, respectivamente), aumento do setor informal no mercado de trabalho (variação percentual de 19,2 entre 83/82), redução do valor real do salário mínimo e conseqüente concentração da renda, no período de 81/83 (Medeiros, 1989).

Os efeitos da política recessiva sobre o complexo previdenciárío manifestaram-se imediatamente, como conseqüência da política adotada pelo governo burocrático/autoritário em relação à questão social, caracterizada pelo aguçamento da contradição estrutural entre um sistema em constante expansão, em decorrência de determinações de natureza política e de interesses econômicos, sem que se tenha acompanhado este processo com mecanismos efetivos de alteração da estreita base financeira deste sistema.

A crescente defasagem entre contribuintes e beneficiários -manifestação desta contradição estrutural - tornara-se dramática com a agudização da crise econômica, de tal sorte que este efeito veio a se manifestar como uma profunda crise financeira do sistema previdenciárío entre 1980-83. A redução das contribuições sobre a folha de salários não encontrou uma substituição na contribuição da União, que durante a década dos 70 mantivera uma média de cerca de 10% de participação na composição do orçamento da Previdência, caindo para em torno de 5% entre 78-80.

Por outro lado, desde a reforma tributária em 1967, havia-se definido um padrão de financiamento das políticas sociais caracterizado pelo elevado nível de centralização e enfraquecimento da federação, concentrando os tributos nas mãos da União em detrimento de Estados e Municípios, com a predominância de fundos vinculados a setores e clientelas específicos, denominados contribuições sociais.

Assim. (Azeredo, 1987) o gasto público social tinha como fontes os recursos fiscais (descendentes desde a década anterior, em pleno "milagre econômico"), os recursos compulsoriamente pagos por empregadores e empregados vinculados a programa de natureza contratual (representando quase 90%, em média, da receita da Previdência, que por sua vez detêm o segundo maior orçamento nacional), contribuições compulsórias pagas pelas empresas a titulo de formar o "patrimônio" do trabalhador, a ser administrado pelo Estado (FGTS e PIS/PASEP). e as contribuições recolhidas para destinação a gastos sociais, assemelhando-se a receitas fiscais (Finsocial e Salário Educação).

Este tipo de composição das fontes de receita para as políticas sociais tem como características, além da sua centralização e vinculação a clientelas e programas determinados, o caráter pouco democrático do processo decisório de alocação dos recursos, não se submetendo aos mesmos controles estabelecidos para os demais tributos (anualidade, aprovação pelo Congresso, não-vinculação), o que torna sua alocação dependente da negociação política e de manipulação eleitoreira. Finalmente, a incidência de grande parte das contribuições sociais sobre a folha de salários, além de ser altamente regressiva, tem como conseqüência a elevada sensibilidade das receitas face às oscilações da economia, tornando todo o sistema de proteção social altamente fragilizado.

O orçamento da Previdência Social, que se apresentara equilibrado até 1979, especialmente com o aporte das novas categorias que foram incorporadas naquela década, tornara-se deficitário a partir de 1980, tendo se recuperado artificialmente em 1982 com a adoção de um conjunto de medidas que aumentaram a contribuição de trabalhadores e empresas (introduzindo inclusive uma contribuição para os aposentados). Já a contribuição da União quase duplicou em 1981, como resultado da necessidade de cobrir o déficit de caixa, caindo depois para menos de 4% em 1986.

Além das medidas altamente antipopulares de aumento da contribuição dos trabalhadores ativos e criação da contribuição dos inativos, o governo utilizou o expediente de reduzir o valor dos benefícios através de um mecanismo de cálculo que não levava em conta as altas taxas de inflação do período. Assim, tenta-se sanear as finanças do sistema previdenciário com a contenção de gastos e a socialização dos custos entre os trabalhadores.

Na área de saúde, o aporte governamental para o Ministério da Saúde cresceu também artificialmente, com a substituição dos recursos fiscais petos recursos provenientes do FTNSOCIAL, criado em 1982. Ou seja, mesmo a crise estrutural tendo se manifestado com uma feição financeira, não foi alterado o padrão de financiamento do sistema de proteção social de forma a torná-lo menos vulnerável, o que significava, no máximo, o adiamento da crise.

No campo da assistência médica previdenciária, teve início um processo de racionalização administrativa, que se propôs a reverter a tendência de expansão descontrolada dos gastos com a compra de serviços ao setor privado, através do aumento do poder de fiscalização, do estabelecimento de convênios entre a Previdência e outros órgãos públicos (Secretarias Estaduais, Universidades) para prestação de assistência médicohospitalar, e pela mudança dos mecanismos de compra de serviços utilizados até então, sabidamente geradores de fraudes e superfaturamentos.

No caso da Argentina, durante o período de 1967 a 1980 encontramos o primeiro governo militar, do General Onganía em 1967, a volta do peronismo em 1973 e o início de uma devastadora ditadura militar a partir de 1976.

No primeiro caso, trata-se de um governo autoritário com um projeto corporativo que procurou viabilizar-se pela cooptação da burocracia sindical e o apoio das Forças Armadas, tendo encontrado uma situação pré-falimentar nas caixas, com os beneficiários recorrendo à justiça para receber suas prestações.

O processo de reforma da Seguridade que ocorreu entre 1967-83, segundo Feldman et al. (1988:47), pretendeu combater a evasão, unificar o sistema, eliminar a presença sindical na administração das caixas, homogeneizar benefícios e requisitos para sua obtenção, socializar os custos e eliminar privilégios.

Como mudanças institucionais houve a criação da Secretaria da Seguridade Social, com atribuições de administrar o Fundo Compensador de Inversões, o reagrupamento das 13 caixas existentes em apenas três, cuja gestão estava em mãos de um diretor designado pelo Executivo. Foram também criados conselhos, com a participação das três caixas, visando dar maior organicidade ao sistema. Quanto aos benefícios, a lei

18.037 suprimiu as escalas de redução e os regimes de privilégio, uniformizando as condições de concessão, iniciando assim um processo de uniformização das contribuições.

Ao contrário, as medidas na área de saúde indicam a extensão da cobertura atendendo a pressões sindicais, proporcionada pela intervenção reguladora do Estado e financiada pelo aumento das contribuições dos empregadores, como foi o caso da organização do INSSJP- Instituto Nacional de Servidos Sociales para Jubilados y Pensionados.

A opção por não provocar uma ruptura com as organizações dos trabalhadores, buscando, ao contrário, aumentar sua dependência e o controle estatal sobre elas, refletese no esquema adotado com relação à organização das Obras Sociais: "reforça-se o poder econômico e político dos grêmios, determinando a obrigatoriedade da afíliação ao sistema das Obras Sociais a todos os trabalhadores em relação de dependência, generalizando de forma similar a contribuição patronal. Mas este processo as coloca sob a supervisão de um organismo do Estado, o INOS, com amplas faculdades fiscalizadoras e reguladoras do conjunto" (Belmartino & Bloch, 1982:12).

A tentativa de uniformizar o sistema, unificá-lo e reduzir as desigualdades internas encontrou como limites as bases de apoio do governo, ou seja, o individualismo coletivo do sindicalismo argentino. Assim, se foi possível aumentar a centralização do sistema, a reforma não foi exitosa enquanto eliminação dos privilégios, tendo sido negociados sob a pressão corporativista. em busca de uma saída política para a revolução militar (Feldman et al. 1988:52).

No terceiro governo de Perón elaborou-se um Programa de Seguridade Social, como parte do pacto social entre governo, centrais de trabalhadores e empresários, tendo como efeitos mais importantes a elevação do valor dos benefícios, a garantia efetiva do acesso aos trabalhadores rurais, a extensão dos serviços assistenciais a todos os beneficiários de pensões não-contributivas, a redução dos requisitos para qualificação à aposentadoria e o aumento das contribuições.

Na avaliação de Feldman et al. (1988). as medidas propostas neste programa, visando à criação de um sistema único de Seguridade Social e diminuir as discrepâncias, não foram implementadas, e a volta das organizações corporativas à gestão do sistema acabaram por incrementar os privilégios.

A ditadura militar que chegou ao poder com o golpe de 1976 sc propõe a estabelecer a hegemonia do setor financeiro, exportador e transnacional. eliminado a concertação como forma de regular as relações entre as classes, tornado o Estado um subsidiário do mercado - com a redução da sua capacidade empresarial e seu papel redistributivo. Em outros termos, propõe-se a enterrar definitivamente o modelo industrialdesenvolvimcntista e o sistema político que o viabilizou durante as últimas quatro décadas.

Feldman et al. (1988:56) analisam o governo da ditadura militar concluindo que a Secretaria de Seguridade Social manteve uma posição de relativa autonomia, o que lhe permitia manter uma relação de negociação e conflito com a área econômica do governo, o que lhe possibilitou desenvolver uma política de desmobilização do poder sindical. Esta política foi operada através da substituição dos sindicatos pelas associações de aposentados - com escasso poder - como interlocutores do SNP (Sistema Nacional de Prevision).

Outra mudança importante ocorreu no sistema de financiamento, no qual a contribuição patronal foi eliminada e substituída por um Imposto sobre Valor Agregado (1VA), coerentemente com a postura econômica liberal de redução dos custos da mãode-obra e aumento da competitividade das empresas. Esta medida, que durou de 1980 a 1984. quando reintroduziu-se a contribuição patronal, mostrou-se inadequada, dado ao aumento da evasão e as dificuldades de manter o equilíbrio financeiro do sistema. Por outro lado, a cobertura do sistema aumentou em 55% entre 1975 e 1983, embora o valor real dos benefícios tenha se defasado em relação ao salário dos ativos, ficando nas mãos da Secretaria de Seguridade Social o poder de elevação destes valores.

Com esta medida, os valores dos benefícios foram sendo deteriorados de tal forma que mais de 80% das prestações ficaram equivalentes ao valor mínimo. Os aposentados passaram então a recorrer à Justiça, com ganho de causa para atualização dos valores dos benefícios.

Esta situação, que denominamos a revolta da cidadania, é extremamente interessante, na medida em que ela reifica a dimensão jurídica da cidadania, ao acionar um instituto da democracia na garantia do direito social, retirando do Executivo o monopólio da proteção social, e transformando a questão social em uma questão da democracia (mesmo neste contexto autoritário).

A tentativa do Executivo de evitar a falência do sistema, paralisando os juízos, (em 1989), apenas deu tempo para que fossem tomadas outras medidas que viabilizassem o financiamento da Seguridade, tais como a criação de impostos sobre combustíveis e impulsos telefônicos, a nivelação dos aportes de diferentes categorias, a inclusão de novas categorias de contribuintes, além da elevação das taxas dos ativos.

Na área da saúde observa-se uma redução dos recursos orçamentários, no período de 1975 a 1983, caindo de 6% para 2,5%, o que se traduz na crescente deterioração da rede de serviços do setor público e na redução da cobertura populacional. A tendência privatista da política de saúde expressa-se no sucateamento da rede pública, induzindo as obras sociais a deixarem de comprar ali os serviços e a encaminhar sua demanda para a rede privada, com o aumento da cobrança direta aos beneficiários de parte dos serviços prestados pela Seguridade Social, e pela permissão de que os setores com maiores recursos optem pelo sistema de seguros privados, abandonando assim o sistema solidário da Seguridade Social.

Entretanto, a tentativa de levar adiante esta postura, com a eliminação do controle sindical sobre as obras sociais proposta no projeto de lei 22.269 de 1980, não alcançou sua regulamentação, demonstrando a força das organizações corporativas mesmo sob a ditadura militar.

Quase duas décadas depois de iniciada a reforma, apesar de seus esforços unificadores, o que se observa é que o sistema de Seguridade Social seguiu sendo altamente fragmentado e estratificado, preservando regimes especiais de benefícios ao lado de um protótipo de Sistema Nacional, além de preservar o controle sindical sobre as obras sociais.

A maior uniformidade alcançada quanto ao regime de benefícios, com um maior controle estatal sobre as finanças e a administração do sistema não correspondeu, no entanto, à eliminação dos privilégios, e não impediu o recurso à desvalorização dos benefícios como solução para a crise financeira, problema agravado pelos altos níveis de inflação.

Na área da saúde, além de se preservar o poder das organizações corporativas e a fragmentação do sistema, observou-se uma redução do papel do setor público prestador de serviços e o incentivo a diversas formas de privatização da prática médica.

O fracasso do modelo econômico adotado na Argentina - que gerou o sucateamento do seu parque industrial, a crise econômica e as incontroláveis taxas de inflação - junto ao alto custo da repressão e o fracasso militar na guerra das Malvinas, levaram à queda da ditadura e inicio da transição democrática.

No caso do Uruguai, o período do governo militar que teve início com o golpe em 1973 compreende dois subperíodos, sendo o primeiro o que vai desde aí até 1979; com a promulgação do Ato Institucional n° 9 identificamos uma nova etapa do regime que se expressa em uma outra postura em relação à Seguridade Social.

No primeiro subperíodo, iniciou-se um processo de aplicação da estratégia neoliberal, com o Plano Nacional de Desenvolvimento 73/77, em um contexto de repressão e exclusão que se caracterizou pelo retrocesso na legislação trabalhista, duras restrições às liberdades sindicais e aos partidos políticos e contenção dos gastos públicos sociais.

A proibição da ação dos partidos políticos, principal canal de articulação das demandas frente aos órgãos da Seguridade Social, acarretou o fortalecimento do poder decisório da tecnoburocracia, além da intervenção do governo no sentido de eliminar as principais estruturas participativas do sistema (Papadópolus, 1991:77), como o Conselho Geral de Assignações Familiares.

As principais medidas administrativas adotadas apontam no sentido da centralização, sendo a unificação e a uniformização instrumentos utilizados como parte da reor¬ denação proposta, tais como o estabelecimento do regime único de seguro de doença para o setor privado, a unificação da administração dos vários seguros desemprego e a redução das 16 caixas de salários-família para 5.

O subperíodo seguinte inicia-se com o Ato Institucional nº 9, de 1979, onde se propõe uma transformação profunda do sistema de Seguridade Social, subordinando as demandas sociais ao modelo de acumulação, de forma a possibilitar o aumento da produtividade e a reinserção do país na economia mundial; estratégia que implicou em altos custos sociais, com a concentração da renda e o aumento da pobreza.

As características da reforma foram basicamente a centralização, a restrição aos benefícios, a desvalorização das prestações e as alterações nos mecanismos de financiamento do sistema.

Com relação á reforma administrativa, que possibilitou a concentração do poder e a centralização do sistema, foi criada a Direção Geral da Seguridade Social (DGSS), no Ministério do Trabalho e Seguridade Social, em substituição ao B.P.S.; e eliminou-se o Conselho Geral das Prestações Familiares. As três principais caixas de fundos de pensões foram transferidas para a DGSS, onde também foram fundidos os programas de seguro de doença independentes, incorporados os programas de seguro-desemprego e fundidos os programas de salário-familia e auxílio-maternidade.

As demais caixas paraestatais sofreram intervenção do poder Executivo, reestruturando-as e restringindo sua autonomia com a designação, por este poder, dos seus diretores.

A reforma administrativa, no entanto, deixou fora da DGSS sete caixas de pensões e duas de doenças, além de numerosos programas para o setor público civil e militar, evidenciando a sua incapacidade de uniformizar o sistema, unificá-lo, eliminar privilégios e reduzir a estratificação, apesar do seu elevado grau de estatização.

Com relação ao financiamento, houve uma centralização dos aportes e tributos e o rebaixamento do valor dos benefícios, além da introdução do IVA - Imposto sobre Valor Agregado, somando-se ao tradicional modelo de contribuição tripartite.

Com o objetivo de reduzir os impostos e contribuições sobre as atividades produtivas, foram rebaixadas as contribuições dos empresários, unificadas as dos trabalhadores, eliminados vários impostos e dada maior importância ao IVA, como fonte de financiamento do sistema (Papadópulos, 1991:78)

Essa tendência de redução do peso das contribuições, consolidada pela reforma tributária, alterou-se nos anos 80, em conseqüência da crise recessiva e da necessidade de realizar ajustes fiscais para cumprir as metas fixadas pelo FMI, quando posteriores aumentos das contribuições não foram compensados com uma diminuição do IVA.

A evolução das finanças da Seguridade Social mostra que a partir de 1978 tornouse mais agudo o desfinanciamento do sistema, configurando um processo de desequilíbrio financeiro que, em 1982, atingia a situação deficitária de 81% da receita (Mesa-Lago, 1985).

Quanto aos benefícios, a reforma procurou dificultar os requisitos para qualificação para os de prestação continuada, aumentando a idade para retiro, reduzindo as condições para retiro prematuro e as causas de pensões de sobrevivência, eliminando também benefícios especiais. Outro recurso, utilizado para reduzir as pesadas despesas do sistema, foi a desvalorização do valor real dos benefícios, fazendo com que a prestação média tenha caído durante toda a década de 70, sendo ademais corroída pelas altas taxas de inflação.

No setor saúde, caracterizado pela pluralidade institucional e de regimes, pouco foi feito no sentido de coordenação, visando a um sistema nacional de saúde. Até os anos 80 o Uruguai apresentava as seguintes modalidades de cobertura do risco de enfermidade:

regime de assistência médica pública - do qual participam

vários organismos estatais, prestando serviços preventivos e

curativos, especialmente à população de baixa renda, embora

seja aberto a toda a população e seja financiado pelo

Orçamento Geral da União;

regime de assistência médica privada, que comporta dois

setores bem diferenciados: assistência médica particular e

assistência privada coletiva (esta última composta pelas

mutualidades - associações assistenciais e cooperativas de

profissionais -e serviços financiados por empresas).

regime de seguros sociais de doença - unificados e

administrados, a partir de 1979, pela DISSE - Direção dos

Seguros Sociais por Doença. Trata-se de um regime

obrigatório, prestando assistência médica através de

instituições privadas, em casos de riscos de doença previstos

na legislação da Seguridade Social;

regime de cobertura a cargo do empregador, que cobre a perda

do salário para os trabalhadores do setor privado que não estão

incluídos nos seguros obrigatórios.

As pessoas públicas não-estatais, criadas a partir dos anos 50 e administradas e financiadas de modo tripartite, gozavam de grande autonomia face ao Executivo até 1968,

quando foram impostas as primeiras medidas interventoras, progressivamente ampliadas e aprofundadas ao ponto de unificar os diversos regimes. Em 1973, o poder Executivo decretou a criação da Comissão Interventora de Doença e Invalidez, intervindo nos órgãos gestores dos seguros e concentrando em um fundo único as cotizações. Em 1975 completou-se a etapa de organização e unificação parciais com a criação de um serviço descentralizado -Administração dos Seguros Sociais por Doença - vinculado ao Executivo e sem a participação de trabalhadores e empregadores. Com o Ato Institucional em 1979, este órgão foi suprimido no bojo do processo de concentração e verticalização, criando a Direção de Seguros Sociais por Doença como unidade da DGSS. Porém, permaneciam fora do regime importantes setores do comércio, trabalhadores rurais e domésticos, e os setores incluídos gozavam de diferentes níveis de cobertura.

A intervenção governamental no setor mutualista de prestação de serviços de saúde também afetou a crise financeira deste sistema, na medida em que passou a depender de tabelas de pagamento de serviços definidas pelo poder público, defasadas em relação aos preços de mercado, além do tabelamento das cotas mutuais e do controle das inversões financeiras. Com a crise econômica se agudizando, a classe média teve que abandonar seus planos nas mutualidades, passando a recorrer aos serviços públicos, com um índice de deserção de cerca de 8% só no ano de 1982.

O esgotamento das mutualidades como alternativa para garantir a cobertura de saúde, dado a impossibilidade da sua universalização e ao alto grau de concentração na capital, também não foi compensado pelo incremento dos serviços públicos que, ao contrário, deterioraram-se em função da queda do gasto público para o setor (de 9,1% cm 1974 para 6% em 1982).

Em outros termos, o processo de reforma no Uruguai conseguiu diminuir o alto custo da Seguridade Social e reduzir o aporte estatal para o setor saúde, alcançou unificar e uniformizar parcialmente os benefícios, contribuições e regimes de assistência através de um processo de crescente intervenção estatal. No entanto, o sistema de Seguridade Social segue sendo altamente fragmentado, descoordenado, com a preservação de privilégios, diferentes condições de acesso à assistência, irracionalidade na organização administrativa e elevado nível de estratificação.

No Chile, o governo militar iniciou o processo de reforma da Seguridade em 1973, no contexto da configuração de um Estado autoritário, policial e exeludente - por oposição ao Estado de compromisso distribuidor - reservando-se o papel de guardião do mercado e não mais promotor do desenvolvimento econômico-social.

As profundas mudanças operadas na sociedade chilena traduziam um duplo e complementar processo: a tendência privatizante no âmbito da economia e dos serviços sociais - com a transferência das atividades e funções públicas para o setor privado - e a tendência estatizante no campo político - em decorrência do fortalecimento e concentração, no Executivo, do poder político.

A redução do tamanho do Estado, acompanhada da privatização da economia, conduziu a uma transferência massiva de recursos para o setor privado, especialmente para as entidades financeiras e as grandes empresas industriais, elevando o grau de concentração patrimonial, aumentando o desemprego e reduzindo as remunerações.

Podemos identificar dois subperiodos no processo de reformas impostas pelo governo militar chileno, o primeiro dos quais se inicia em 1973, tendo como características o lançamento das bases do projeto neoliberal e das mudanças institucionais visando a alterar o perfil do Estado e sua relação com a sociedade, além de desmobilizar e desmontar o sistema político anterior. Quando o projeto neoliberal atingiu a maturidade (Foxley, 1982), a partir de 1979, começaram a ser introduzidas reformas institucionais, especialmente na área social, que reproduziram os princípios norteadores no plano da estrutura econômica.

Essas reformas foram chamadas de modernizações pelo governo e atingiram sete áreas: política trabalhista, seguridade social educação, saúde, descentralização regional, agricultura e aparato judiciário. Apontavam, com maior ou menor intensidade e com ritmos diversos, para a transferência de responsabilidades para o setor privado - contrapartida do papel subsidiário do Estado - a descentralização das instituições públicas, o funcionamento do mercado sem interferências e a garantia da liberdade de escolha para os indivíduos quanto à provisão e acesso aos serviços sociais básicos.

Vamos tratar aqui apenas do primeiro subperíodo, de 1973-79, cujas reformas no sistema previdenciário visaram alcançar maior uniformidade e redução do gasto público social, ou seja, promovendo a normalização e racionalização do sistema, colocando-se portanto dentro dos mesmos marcos das reformas introduzidas nos demais países vizinhos no período autoritário. As mudanças profundas sofridas pela Seguridade Social chilena no segundo subperíodo inscrevem-se em um modelo de reforma neoliberal, distinguindo-se portanto, do simples projeto centralizador/burocrático identificado até agora. Nesse sentido, será tratado posteriormente como um modelo à parte de reforma liberal/produtivista.

Como vimos, o sistema de Seguridade chileno era razoavelmente equitativo, apesar de suas diferenciações internas, e não obstante a existência de setores mais favorecidos o sistema era progressivo, mesmo que se considere que os valores de transferência fossem modestos. A despeito de seu alto e crescente custo, o sistema estava equilibrado, em função das elevadas contribuições e do expressivo aporte estatal (as contribuições diminuíram entre 1970 e 73 de 62,3 para 56,0 e o aporte estatal aumentou, no mesmo período de 34,2 para 40,2).

O governo militar iniciou as reformas na Seguridade alegando o seu alto custo para o Estado, sua regressividade e deficiências administrativas, e introduzindo medidas que visavam a racionalizar e uniformizar (parcialmente) o sistema, reduzindo a multiplicidade de regimes paralelos e de instituições, eliminando assim os privilégios mais onerosos.

Nesta primeira etapa das reformas já se configurava uma disputa entre duas agências do governo: a Superintendência de Seguridade Social, que reunia especialistas da previdência defensores da necessidade de mudanças com base nos princípios de universalidade e uniformidade, da manutenção do sistema de repartição e da administração tripartite, e a agência de planejamento (ODEPLAN - fortaleza dos neoliberais), cujos técnicos propunham a substituição do sistema vigente pelo fundo de capitalização individual, isto é, a privatização da Seguridade Social.

Durante os primeiros anos ainda prevaleceram as concepções do grupo reformador que defendia a melhoria do sistema existente, mas, a partir de 1980, pelo conteúdo das reformas, ficou evidenciado o peso dos neoliberais na formulação da política previdenciária.

Segundo Racsynski (1991:63), esta primeira fase esteve marcada por

uma redução significativa do gasto público social;

a implementação de medidas tendentes a romper a

fragmentação e algumas iniqüi¬ dades do sistema;

a redução do custo da Seguridade para os trabalhadores e

especialmente para os empregadores;

a aplicação de medidas de focalização da ação estatal nas

áreas de educação e saúde nos setores pobres, e dentre estes,

nos grupos mais vulneráveis;

a realização de estudos-diagnósticos sobre a magnitude, a

localização e as características da pobreza, a fim de possibilitar

o controle da alocação de recursos, garantindo que apenas

aqueles assim identificados fossem beneficiados com os

aportes fiscais;

estimulação da colaboração público/privado no

desenvolvimento dos setores sociais, com a subcontratação de

serviços específicos;

a aplicação de medidas que significavam deslocar a assignação

de recursos em saúde e educação desde a oferta à demanda,

como a subvenção escolar por aluno efetivamente atendido e

pagamento por serviços prestados em saúde;

montagem da "rede social", como resposta ao elevado nível de

desemprego, subsidiando diretamente a população afetada,

como o Programa de Emprego Mínimo e a ampliação das

pensões assistenciais.

A despeito do caráter positivo de muitas destas medidas, beneficiando os setores mais carentes e eliminando as disparidades mais acentuadas, o valor dos benefícios deteriorou-se como conseqüência da inadequação dos reajustes, com uma queda que variou de 34 a 46% em comparação aos valores de 1970. Por outro lado, a população coberta também sofreu uma diminuição no período entre 74 e 80 - caindo de 79% para 60% com o aumento das taxas de desemprego e subemprego.

A redução das desigualdades entre os regimes para empregados e operários, e no interior destes, entre os benefícios mínimos e os mais elevados, não incluiu, no entanto, os militares, que continuaram a ter um regime separado, com valores dos benefícios até cinco vezes mais altos do que os dos civis.

As mudanças inicialmente propostas pelo governo militar, por exemplo, em relação ao setor saúde, tiveram a clara adesão das camadas médias de profissionais, cuja concepção liberal havia sido ameaçada com a proposta do Sistema Único de Saúde no governo de Allende e fora boicotada pelo Colégio Médico. A arraigada concepção elitista dos setores profissionais, expressa desde suas origens na diferenciação dos regimes da Seguridade Social, parecia mais uma vez reafirmar-se, facilitando a passagem das medidas prívatizantes introduzidas na prestação dos serviços de saúde, como a diferenciação dos usuários segundo sua capacidade de pagamento. No entanto, com o aprofundamento do processo de privatização, reduzindo o gasto social público, introduzindo a presença das seguradoras privadas e adotando uma política pública de localização da ação estatal, o Colégio Médico manifestou-se contrário a tais medidas, que estavam implicando um elevado custo social para a população chilena e a desmontagem das estruturas que caracterizaram o alto padrão de atenção à saúde naquele país (Tetelboin & Salinas, 1984).

O governo militar precocemente realizou uma reforma administrativa, cujos eixos foram a regionalização - com a criação de três níveis: regional, provincial e municipal, para os quais foram desconcentradas funções do nível central - e a criação de um novo regime municipal, ficando a cargo do município a competência e os recursos para planejar e executar o desenvolvimento local (Raczynski, 1991:66). Passaram a ser atribuições dos municípios, por exemplo, a realização de diagnósticos sociais, a administração da rede social, a gestão de estabelecimentos de saúde e educação, etc.