Capítulo V - O legado da seguridade

 

Abordagens teóricas

Quando se observa o campo das políticas sociais na América Latina constata-se que, apesar da importância econômica e politica alcançada pela Seguridade Social tanto sob o prisma dos indicadores quantitativos como volume de recursos, número de beneficiários e funcionários envolvidos com este sistema quanto sob o impacto político das estruturas da Seguridade na incorporação dos trabalhadores e na legitimação dos governos - só recentemente, e mesmo podemos dizer que timidamente, tal fenômeno tem sido tomado como objeto das análises políticas.

Dentro do campo das políticas sociais, o aparato legal e institucional abarcado sob a designação de Seguridade Social distingue-se por incluir benefícios de prestação continuada como aposentadorias e pensões e outros esporádicos - como auxílio-natalidade, auxílio-doenca, auxilio-reclusão - todos eles voltados para assegurar a reprodução do trabalhador e de seus dependentes em uma situação de risco, à qual supõe-se que o cidadão não teria condições, ou não deveria enfrentar com suas possibilidades individuais.

Diferentemente de outras políticas sociais como a educacional ou a habitacional, a Seguridade distingue-se por agrupar um conjunto de benefícios - em espécie ou monetários - cujas características distintivas tradicionalmente foram associadas à existência de uma norma legal que lhes assegura o exercício como direito; à definição de mecanismos financeiros e institucionais de caráter corporativo; à vinculação do benefício a uma situação de risco (velhice, acidente, doença), face à qual existe uma pacto de solidariedade previamente estabelecido.

Embora não se submetendo a uma rigorosa conceituação, já que esta definição mais que teórica é sobretudo politica, a Seguridade Social, seja em sua origem, seja em seu desenvolvimento posterior, passou a abarcar um conjunto diversificado de políticas sociais, identificadas como políticas de previdência, políticas de atenção à saúde e politicas de assistência social.

Os conflitos técnico-políticos na conceituação da Seguridade Social estão referidos aos modelos idealizados de proteção social identificados pelas modalidades: assistência, seguro e seguridade.

A generalização do conceito de seguridade, desde os meados do século XX, indica não apenas uma proposição técnico-politica tornada hegemônica, como também a realidade da crescente incorporação de diferentes modalidades de proteção social e sua universalização tendencial.

No entanto, a recorrente polêmica entre uma posição mais restritiva e outra mais abrangente no âmbito da Seguridade Social traz à tona a origem das dificuldades de estabelecimento de uma conceituação mais precisa, em razão dos conflitos subjacentes entre: corporativismo versus universalismo; regime de capitalização versus regime de repartição; privado versus público.

Embora seja facilmente identificado um modelo de seguro caracterizado pelo corporativismo na organização institucional e na vinculação das contribuições e dos benefícios e pelo regime de capitalização dos recursos, o terceiro par desta polarização já não se aplica integralmente, na medida em que o caráter público do seguro social introduz uma contradição entre o vinculo individual e a garantia social do benefício.

Da mesma maneira, um outro modelo identificado como de seguridade corresponderia às polarizações função pública, abrangência universal e regime de repartição simples, muito embora a função pública não deva ser confundida com gestão estatal e a adoção do regime esteja mais vinculada à maturação dos sistemas do que aos objetivos redistributivistas da política pública.

Apesar, portanto, das dificuldades inerentes à apreensão e análise do fenômeno das políticas de Seguridade Social e da sua diversidade em relação aos vários países da região, alguns autores têm buscado, com relativo sucesso, explicar as condições de emergência, a dinâmica do seu desenvolvimento e as características assumidas de forma mais global na região.

A contribuição mais reconhecida é sem dúvida a de Mesa-Lago (1978:262), para o qual o desenvolvimento da Seguridade Social, tanto nas sociedades modernas quanto nas tradicionais, reflete em sua estralificação a estrutura ocupacional diferenciada de acordo com o poder que cada grupo tem para pressionar o Estado. Porque o poder dos grupos de pressão é positivamente relacionado com a excelência do seu sistema de Seguridade Social, Mesa-Lago propõe que em um regime liberal-pluralista, sindicatos/subgrupos podem receber proteção através de uma combinação de fatores: sua própria força, a influência dos partidos políticos e os interesses da burocracia.

Inscrevendo-se dentro de uma perspectiva teórica liberal-pluralista, Mesa-Lago enfatiza o papel dos grupos de pressão e o acesso destes aos recursos políticos, como determinantes da dinâmica evolutiva da Seguridade Social na América Latina, não encontrando evidências (1978:262) para uma ação própria da burocracia, já que esta aparece como mais um recurso de poder acionado em resposta às demandas colocadas pelos grupos. Embora reconhecendo a excepcionalidade dos regimes autoritários que se sucederam na região, alterando as condições de exercício do jogo político, Mesa-Lago (1978:9) ainda assim afirma que: "sem negar a importância que o Estado, os partidos políticos e a burocracia têm tido em certos países e períodos históricos, eu considero os grupos de pressão como a força mais significativa, aquela que melhor e sistematicamente explica o surgimento e estratificação da Seguridade Social através da história da América Latina. As outras forças freqüentemente operam em resposta a, em antecipação a, ou como mediadores das demandas dos grupos de pressão".

Neste sentido, pode-se afirmar que, embora a própria realidade latino-americana não permita que o autor assuma uma visão ingênua em relação ao Estado e à liberdade de expressão dos grupos, mesmo assim ele segue afirmando uma posição na qual a política de Seguridade Social é concebida como output proveniente do Estado em resposta aos inputs gerados pelos atores sociais (Martegani, 1983), sendo estes atores concebidos a partir da variável crucial que se revela ser a inserção na estrutura ocupacional.

Sua emergência, em resposta às pressões dos grupos de interesse- militares, servidores, professores e frações da classe trabalhadora vinculadas ao modelo econômico hegemônico - explicaria a cronologia na qual vão se conformando os diferentes organismos gestores e prestadores de serviços da Seguridade Social. Ademais, a consubstanciação desta pressões diferenciadas em múltiplas e variadas instituições, com diferentes legislações e oferecendo um padrão diferenciado de benefícios - cuja magnitude e liberalidade na concessão estão na razão direta da força política de cada grupo -daria conta da característica que Mesa-Lago aponta como identificadora do padrão de proteção social na América Latina: a sua estratificação quanto aos benefícios concedidos e sua fragmentação enquanto institucionalidade legal e administrativa.

A dinâmica de expansão dos sistemas também obedeceria às mesmas particularidades, ocorrendo um processo de expansão horizontal - no qual os mesmos grupos vão sucessivamente acumulando novos benefícios - ao invés de uma expansão vertical que desse conta da inclusão de novos grupos ao mesmo rol de beneficiários (Mesa-Lago, 1980).

Apesar da capacidade deste esquema para explicar a emergência e o desenvolvimento inicial da Seguridade Social nos países denominados por Mesa-Lago como pioneiros, ele não guarda o mesmo poder de explicação quando considerados tanto a emergência dos sistemas mais novos, assim como o desenvolvimento mais recente, mesmo dos sistemas pioneiros. A unificação, estandartização e mesmo a tendência mais recente à universalização não parecem ser adequadamente explicadas pela dinâmica dos grupos de pressão em contextos altamente autoritários em que o jogo político passou a se dar muito mais vigorosamente no interior do próprio Estado, enquanto à redução da capacidade de pressão dos grupos na sociedade somam-se outras variáveis que resultam da dinâmica evolutiva própria de tais sistemas, que não poderiam deixar de ser consideradas.

Outro autor que tem feito uma grande contribuição para a análise das políticas sociais na América Latina, James Malloy, toma como central no seu esquema analítico o papel da burocracia, visto como determinante no curso da Seguridade Social, considerando a burocracia como uma elite política ativista (1985:35) que tem desenvolvido uma tendência consciente para compreender a Seguridade Social como parte do trabalho de construção do Estado. Neste marco, a estraüficação reflete muito mais a política dirigida desde cima e controlada pelas elites tecnocráticas.

Negando as conclusões sobre o papel dos grupos de pressão, Malloy (1991:23) afirma: "Estudos recentes têm mostrado muito convincentemente que as políticas de seguro social no Ocidente foram não simplesmente um output governamental passivo gerado pelos grupos de pressão na forma de demandas especificas dos grupos organizados. Ao contrário, tais políticas foram mais uma resposta oferecida aos problemas de coesão e integração iniciada pelas elites políticas e tecnoburocratas no controle do processo decisório e do aparato estatal".

Criticando a concepção pluralista, predominante nas ciências políticas dos Estados Unidos, Malloy inscreve suas análises na vertente denominada elitista, bebendo na fonte também daqueles analistas que se dedicaram ao estudo do patrimonialismo e corporativismo, como formas de exercício do poder político que mais caracterizam os Estados na América Latina. Também crítica a perspectiva marxista, onde da mesma forma o Estado apareceria como um fenômeno reflexivo propondo-se a pensá-lo como um ator ativo na formação das estruturas políticas, quer sejam grupos de pressão ou classes sociais (Malloy, 1986:18).

A política de Seguridade Social, estudada por ele no caso do Brasil, é vista menos como o resultado da pressão direta de grupos ou classes do que da ação de um Estado capitalista dependente que pretende responder aos desafios do desenvolvimento econômico e da modernização.

O papel do Estado é compreendido a partir da ação das elites políticas e tecnoburocráticas, com seu estilo patrimonialista de governar, que, sem desconhecer as pressões advindas dos setores organizados da sociedade, responde-as seletivamente, através dos instrumentos de política social, antecipando-se e/ou dirigindo tais pressões para o interior de um sistema de engenharia institucional, de forma a atenuar o conflito, canalizando as demandas sociais.

Apesar de não alcançarem o nível de formalização geralmente indicado pelo termo corporativismo, as estruturas governamentais na América Latina são identificadas por Malloy (1986:25) como fortes e relativamente autônomas, compondo um sistema de representação de interesses de pluralismo limitado que o autor denomina com os conceitos de patrimonialismo estatal e cooptação política.

A polarização inicial - pluralistas versus elitistas - no interior da produção teórica da Universidade de Pittisburgh, através de seus expoentes (Mesa-Lago e Malloy) ou dos inúmeros trabalhos nestas mesmas linhas, desenvolvidos por estudiosos latinoamericanos que por lá passaram, não alcançou superar o nível descritivo de análise dos sistemas de Seguridade Social, apenas delineando tendências de sua evolução.

Faltava a estas análises uma discussão mais profunda sobre a natureza do Estado na região, as particularidades das relações políticas em um sistema capitalista dependente e retardatário, de forma a dar conta da especificidade das mediações que se estabelecem no campo da proteção social.

Assim, se os estudos que enfatizavam o papel do Estado e sua autonomia na definição das políticas sociais podiam aplicar-se mais propriamente a países como o Brasil e o México, os casos da Argentina e do Chile encontravam uma melhor adequação na análise da atuação dos seus grupos de pressão. A questão que fica de fora de ambos os estudos é a impossiblidade deste Estado, mesmo que forte e autônomo, estabelecer um sistema de exercício do poder que se baseie na construção de uma legalidade genérica e abstrata, pautada em regras universais de alternância, participação e redistribuição. Ou ainda, que mesmo os grupos mais organizados não sejam capazes de satisfazer suas necessidades em um mercado político plural, dependendo portanto do Estado, através de suas políticas públicas, para constituir-se assim como sujeitos políticos, ainda que necessariamente atrelados ao poder público. O que permanece sem explicação, porque não se toma em conta a natureza da relação entre público e privado nestes casos, são as condições que permitiram que ambos, Estado e grupos de pressão, tenham estabelecido tal padrão de relação.

Com a introdução da noção de cidadania como marco conceituai à luz do qual se deveria compreender o desenvolvimento das políticas de Seguridade Social, com os trabalhos de Santos (1979), pode-se indicar que houve um ponto de inflexão nas análises das políticas sociais na região. A nosso ver, tal fato decorre da possibilidade, então introduzida, de analisar as políticas não pelos seus resultados em termos de engenharia institucional, mas a partir das relações de poder que se concretizam na relação entre o Estado e os cidadãos, o que implica em ter em conta a especificidade da forma Estado, da própria sociedade e das modalidades de mediação. Ao identificar o padrão de cidadania como regulado pela posição em ocupações reconhecidas e regulamentadas pelo poder estatal. Santos (1979:33) demonstra a vinculação da política social à política de acumulação. Mais do que isso, abre caminho para pensar as conseqüências da incorporação dos trabalhadores através da utilização da política social como instrumento de participação em contextos de baixa institucionalidade, apontando neste sentido o fortalecimento da burocracia e os obstáculos à formação de identidades coletivas (Santos, 1989). Já os estudos mais recentes de Malloy (1986, 1991) representam um esforço para ir além da identificação de certo padrão de política social em busca do recurso a um outro arcabouço teórico que dê conta de explicar o desenvolvimento, persistência e mudanças nesta relação. Sua proposição é que há uma pressão permanente, e mesmo uma contradição, entre a racionalidade legal implícita na cidadania baseada em regras abstratas e a persistência de uma dominação personalizada que continua a organizar a reprodução da autoridade através de redes patrão/cliente, na América Latina. Em um sistema patrimonial, a lógica corporativista de controle divide a sociedade horizontalmente em grupos corporativos reconhecidos e criados pelo Estado, integrandoos desde o ápice, onde está localizado o Estado e a burocracia. Embora assinalando que este padrão seja mais persistente do que os regimes, ele identifica uma dinâmica baseada em um processo entrópico de enfraquecimento do poder dos centros de decisão intermediários, de tal forma que resultaria em um declínio da capacidade geral de poder do sistema (Estado) como um todo. É interessante observar que Malloy, como os demais autores que recuperam em suas análises políticas a dimensão cultural, toma-a como um dado imutável, o que o faz perder uma das dimensões da contradição inicialmente assinalada para reifícar a imutabilidade do padrão patrimonial de exercício do poder. Em outras palavras, ao tomar a existência de uma norma legal universal como a condição de exercício de uma dominação patrimonial, o autor chama a atenção para o que persiste, mas deixa de analisar com mais profundidade as contradições que foram introduzidas com o reconhecimento e progressiva universalização da cidadania, perdendo assim a possibilidade de antever o aguçamento das tensões resultantes do processo de constituição dos sujeitos políticos na esfera das políticas sociais.

Seguindo seu raciocínio inicial acerca de que os trabalhadores foram capazes de exercer pressão suficiente para colocar a questão da proteção social embora não tenham tido força suficiente para controlar o processo de enquadramento e institucionalização de suas demandas, podemos igualmente hipotetizar que as elites políticas e tecnoburocráticas foram capazes de organizar a engenharia institucional dos sistemas de Seguridade Social, de forma a incorporar cooptando os trabalhadores, mas não foram capazes de controlar o processo político e econômico decorrente da dinâmica contraditória por eles instaurada.

Na Unha de análise sobre a cooptação através das políticas sociais, encontramos o trabalho de Abranches (1982:7), no qual o autor identifica que tais práticas cooptativas buscam maximizar objetivos políticos específicos tais como a estabilidade do regime, o apoio da classe trabalhadora, a legitimação popular, a ordem social e a disciplina do trabalho. Estas metas seriam alcançadas por meio de um equilíbrio instável entre manipulação, concessão e repressão seletiva, integrando os benefícios sociais em uma rede clientelística nos quais eles são tomados como privilégios corporativos.

Neste ponto, seria conveniente que nos perguntássemos: em que condições as elites deteriam os instrumentos necessários à manipulação, concessão e repressão necessários para o atingimento dos seus objetivos ?

A maior parte dos estudos tende a desconsiderar a dinâmica interna do sistema como uma variável crucial na determinação tanto dos recursos disponíveis quanto das possibilidades de utilizá-los, tornando-se, de concretização de um padrão de dominação, em obstáculo para eventuais recomposições políticas. Variáveis atuariais, demográficas e mesmo de ordem legal, técnica e administrativa, em geral, não são consideradas nos estudos dos politicólogos, sendo, por outro lado, absolutizadas por economistas e administradores.

Finalmente, pouco se tem estudado no sentido de identificar em que medida a expansão da norma legal e a generalização da interpelação cidadã influíram na conformação de uma nova composição da arena política, não mais ajustada aos marcos de um padrão patrimonial cooptativo.

Abranches inicia algumas destas questões, embora não as aprofunde, ao assinalar, por exemplo, que a incorporação cooptativa em que a autoridade pública garante os benefícios sociais a certos estratos funcionais tanto distingue-se da universalização dos direitos do padrão estatal social-democrata quanto do tradicional dever patrimonial (1982:9).

Onde o estudo de Abranches (1982:11) apresenta sua maior contribuição é certamente ao apontar as conseqüências deste padrão de cooptação sobre a lógica de ação estatal, afirmando que ele acarretaria diferentes formas de privatização, a saber:

adoção pelas agências estatais de critérios de mercado;

transferência da provisão de bens e serviços ao setor privado;

reciclagem dos recursos sociais no mercado financeiro;

particularização dos benefícios.

Neste sentido, podemos afirmar que se a privatização da lógica estatal é uma decorrência necessária do padrão de cooptação da Seguridade Social, que reproduz no seu interior as relações de dominação particularistas, paradoxalmente, no entanto, as conseqüências desta privatização tendem a minar as possibilidades de preservação deste sistema, na medida em que conflituam e se antagonizam com a necessária generalidade da autoridade pública expressa na função pública dos sistemas de proteção social.

Assim, o pólo não resolvido da contradição é a presença da autoridade pública, para sancionar e organizar um sistema de privilégios particularistas, tornando a cidadania, de mediação necessária ao exercício do poder, ao mesmo tempo, seu permanente e virtual questionamento.

A análise do desenvolvimento das contradições entre os interesses particularistas dos diferentes setores capitalistas incidentes sobre a política de proteção social, bem como a valorização da perspectiva histórica definindo uma periodização para a evolução da Seguridade Social, podem ser melhor apreendidas a partir da abordagem marxista.

Na análise das políticas sociais na América Latina, a vertente marxista teve seu campo mais rico de aplicação no estudo desenvolvidos na área de saúde, durante as duas últimas décadas, a partir da introdução do paradigma histórico-estrutural no campo que posteriormente veio a ser denominado Saúde Coletiva (Fleury Teixeira, 1985), o que representou a possibilidade de passar a compreender tanto o processo saúde/doença quanto a própria organização social da prática médica - incluindo a sua institucionalização -a partir dos seus determinantes estruturais.

A análise da determinação estrutural da intervenção estatal identificou as relações entre a estrutura de classes e as políticas e práticas no campo da saúde a partir de três níveis:

do nível econômico, através das diferentes necessidades de

reprodução ampliada do capital que incidem ou se realizam

através do setor saúde;

do nível político, ao compreender as políticas de saúde como

parte do processo de legitimação do poder do Estado, e,

conseqüentemente, da manutenção do domínio de classe;

do nível ideológico, ao desvendar as articulações entre a

produção científica, as práticas sociais e o conjunto de valores

que organiza o universo cultural e moral dos profissionais de

saúde, a partir da inserção destes agentes na estrutura social.

A contribuição aqui é devida à introdução da dimensão econômica na análise das políticas sociais, e à consideração dos interesses empresariais como um fator importante no processo decisório, o que nas demais abordagens aparece escamoteado. Apesar desta possibilidade de compreensão tanto das políticas de saúde quanto, posteriormente, de sua aplicação no campo da Seguridade Social, sua maior limitação decorre das características da análise tanto do político quanto do Estado, predominantes na concepção marxista àquele momento, o que acarretou um tratamento reducionista e esquemático do desenvolvimento das políticas sociais na região.

A história das políticas sociais poderia ser resumida remetendo-nos às diferentes etapas do processo de acumulação. A primeira etapa do desenvolvimento está caracterizada pela orientação do processo de acumulação a partir dos interesses hegemônicos dos setores agroexportadores, ao qual correspondeu uma modalidade de exercício do poder político denominada Estado liberal, apesar de suas características marcadamente autoritárias e excludentes. Evidentemente, as demandas sociais então emergentes não foram absorvidas pelo Estado, a não ser em relação àquelas medidas que tratam da regulação das condições que poderiam comprometer o próprio processo de trabalho. Foram então promulgadas leis, nem sempre cumpridas, com relação à jornada de trabalho, aos acidentes e ao trabalho feminino e infantil. Além destas, foram também tomadas medidas que afetavam diretamente o processo de acumulação, como o saneamento dos portos e as medidas de saúde pública e higiene do espaço urbano.

O início do processo de industrialização deu origem à etapa de crescimento para fora, deslocando a oligarquia agroexportadora do exercício do poder político de forma exclusiva, dando lugar a uma ampla coalizão que passa a também incluir as camadas médias, a burguesia industrial e mesmo os trabalhadores urbanos, denominada "Estado de Compromisso". Nesta etapa, os trabalhadores urbanos vão ter suas demandas incorporadas através dos mecanismos da Seguridade Social, que será um dos principais componentes da engenharia política de cooptação dos trabalhadores e de legitimação dos governos populistas. A estrutura da Seguridade Social, por sua vez, reificaria a exclusão dos trabalhadores rurais e autônomos, além da fragmentação no interior da classe trabalhadora urbana, através de um sistema diferenciado de contribuições e benefícios, resultante do poder de barganha de cada fração, correspondendo assim a uma corporativização da política social.

A etapa seguinte, de aprofundamento da acumulação capitalista, na qual o desenvolvimento industrial caracteriza-se pela internacionalização do capital em um processo de associação entre capitais de origem nacional e internacional, amai gamado pela presença de um Estado autoritário-burocrático, empresarial, militarizado e tecnocrático, implicou a exclusão dos setores da classe trabalhadora anteriormente mobilizados e participantes da coalizão populista. Com relação à política social, assiste-se nesta etapa a um intenso processo de reorientação das práticas e mecanismos institucionais que passam a responder aos interesses da acumulação capitalista, caracterizando uma etapa de privatização e incorporação de tecnologia aos setores sociais, ainda que também tenha ocorrido uma ampliação da cobertura.

Finalmente, a crise econômica recente do capitalismo mundial, assim como aquela atravessada pelos países socialistas na qual associam-se elementos políticoideológicos ao baixo desempenho da economia, está redefinindo o padrão de acumulação bem como os modelos de produção e a divisão internacional do trabalho, a partir de grandes blocos, reunindo os países industrializados cuja produção está sendo capitaneada pelos modernos setores produtivos que fogem ao padrão Fordista anteriormente preponderante. Nesta etapa atual existiria um esgotamento do modelo do Welfare State - real ou polítíco-ideológico - associado à crise política da social democracia e do socialismo, cuja conseqüência mais imediata tem sido o predomínio do discurso liberal e das tentativas de desmantelamento dos sistemas socioassistenciais de caráter público baseados na ideologia da solidariedade e nos princípios da justiça social (Fleury Teixeira, 1992).

A principal limitação deste esquema analítico residiria na sua incapacidade de apreensão das diferenciações existentes dentre as várias realidades nacionais - ao deduzir uma explicação causal entre industrialização e regime político - homogeneizadas artificialmente a partir da sua subordinação à ótica dos interesses e movimentos impressos pela dinâmica da acumulação do capital internacional. Evidentemente que, ao negar a especificidade de cada uma das realidades existentes, acaba-se por abdicar da análise histórica - pressuposta inicialmente - para reificar a inevitabilidade da reprodução da estrutura.

Essa critica não implica a negação da validade descritiva e explicativa da periodização anteriormente mencionada, acerca do desenvolvimento das políticas sociais, nem pretende sugerir a ausência das determinações estruturais emergentes no processo de reprodução capitais. O que ocorre, no entanto, é que, ao subsumir os níveis político e ideológico no interior da determinação economicista, abre-se mão da possibilidade de se entender o modo pelo qual os determinantes e limites impostos pela estrutura são assimilados pelas práticas dos diferentes agentes políticos, definindo e/ou redefinindo as estratégias e projetos coletivos, de tal forma que a sua concretização nas estruturas institucionais, jurídicas e ideológicas seja sempre uma singularidade.

Por exemplo, não é possível comprovar-se o papel das necessidades sociais na formação das políticas públicas cuja função seja legitimação do Estado e/ou a reprodução da força de trabalho, porque, para exercer esta função, as necessidades sociais têm que ser primeiramente canalizadas politicamente, e isto requer um sistema político institucionalizado que deve ser tomado em conta.

São, pois, enormes as dificuldades encontradas nestas análise para explicar a dinâmica pela qual em cada caso as necessidades sociais alcançaram uma expressão política e institucional, conformando um conglomerado de leis, instituições públicas e privadas, valores e ideais, atores e arenas políticas, burocracias e corpos profissionais, etc. Consequentemente, torna-se difícil avançar em análises prospectivas, limitando não apenas a abordagem teórica como também a definição das estratégias políticas.

 

Caracterização

Apesar das diferenças nas abordagens teóricas, existe uma enorme convergência na maneira como os estudiosos caracterizam os sistemas de Seguridade Social na América Latina.

A primeira característica que deve ser apontada, malgrado a incipiente teorização a respeito, é que na América Latina podem ser encontrados alguns dos mais antigos, fortes, complexos mecanismos de engenharia política no campo da proteção social; comparáveis sob vários aspectos aos mais tradicionais sistemas europeus.

Para se ter uma idéia, podemos tomar dados tais como o fato de que em 1990 comemorou-se o 75º aniversário da primeira lei de acidentes de trabalho no Uruguai e o 65º aniversário das primeiras leis de pensão no Chile, sendo pois pioneiros dentre os países do Terceiro Mundo, além de anteceder também países mais desenvolvidos como os Estados Unidos. Outro dado significativo é relativo ao volume de recursos envolvidos nos sistemas de Seguridade Social, cujas despesas alcançavam, na década de 70, 14% e 17% do PIB nos dois países pioneiros, e, na década de 80, estavam em torno de 10% do PIB em cinco países da região (BID, 1991).

Os esforços do estudo de Mesa-Lago (1978) para estabelecer um esquema classificatório dos diferentes países da região, de acordo com um conjunto de variáveis, foi proveitoso na medida em que permitiu juntá-los em três grupos comparáveis de acordo com um critério de antiguidade dos sistemas: os pioneiros, os medianos e os recentes.

Em sua classificação podemos encontrar um primeiro grupo de países pioneiros Chile, Uruguai, Argentina, Cuba e Brasil - onde o sistema de Seguridade Social iniciouse primeiramente, por volta de 1920, e cujos traços principais seriam o elevado nível de estratificação na montagem dos sistemas e a persistente crise fiscal que atravessam há mais de quatro décadas (excetuando-se o caso de Cuba, que teve um desenvolvimento posterior distinto).

Nascidos como sistemas fragmentados - cada instituição protegendo um grupo ocupacional diferente por meio de subsistemas independentes - "este tipo de evolução resultou em uma Seguridade Social estratificada que assumiu uma estrutura piramidal, com relativamente poucos grupos de segurados protegidos pelos subsistemas privilegiados no ápice e centro e a maioria da população coberta por sistemas mais pobres na base" (Mesa-Lago. 1989:3).

Como conseqüência da pressão dos grupos descobertos, a evolução destes sistemas tem ocorrido em uma forma de massificação de privilégios, já que a expansão da cobertura não elimina o sistema de estratificação previamente existente. O custo da universalização da cobertura combinado com a generosidade nas condições de concessão dos benefícios são assumidos por Mesa-Lago como a fonte dos problemas financeiros que eles vêm atravessando cronicamente, requerendo reformas em busca de sua unificação e estandartização. Entretanto, o poder de barganha dos grupos de pressão forçou o Estado a postergar as reformas necessárias até o surgimento de uma nova situação política e institucional nestes países, com as ditaduras militares, que fortaleceu o poder do Estado contra os grupos de pressão, viabilizando em diferentes graus as reformas visando à unificação e uniformização dos sistemas.

Outro problema que tem sido enfrentado pelos pioneiros é a transição demográfica que ocorreu, ou está se completando nestes países, na medida em que os sistemas envelhecem, significando uma redução do número de contribuintes ao mesmo tempo em que aumenta o número de dependentes, concorrendo para deteriorar ainda mais as frágeis bases financeiras destes sistemas.

Os resultados das reformas não foram homogêneos, mas pode-se observar alguns traços comuns, como a tentativa de redução do poder dos grupos de pressão no controle e gestão destes sistemas -em alguns casos rompendo com a administração corporativa e a tentativa de centralizar as múltiplas instituições, como parte do processo de fortalecimento do governo central, e a tendência a privilegiar a compra de serviços ao setor privado, como no caso dos serviços de saúde.

Em seu estudo, Mesa-Lago identifica um segundo grupo de países -Colômbia, Costa Rica, México, Paraguai, Equador, Panamá, Bolívia, Peru e Venezuela - onde o sistema de Seguridade foi estabelecido no inicio da década de 40, sob a influência do Relatório Beveridge e da ideologia social-democrata, amplamente difundida na região através da ΟΓΤ - Organização Internacional do Trabalho. Diferentemente dos pioneiros, onde as políticas sociais corresponderam mais claramente a uma diversificação da estrutura produtiva e à conseqüente necessidade de incorporação política dos grupos emergentes, neste segundo grupo de países a influência econômica, política e ideológica do exterior desempenhou um papel mais importante.

A falta de identidade entre os países componentes deste grupo, se consideradas condições culturais, econômicas e políticas não impede que Mesa-Lago trate-os como um subgrupo, cuja variável unificadora seria encontrada internamente à Seguridade Social, devido ao grau relativamente alto de unificação de seus sistemas, tornando possível para eles a criação de mecanismos destinados a evitar, pelo menos durante um certo período, os problemas financeiros, administrativos e especialmente políticos, enfrentados pelos países do primeiro grupo. Mesmo assim, alguns deles já estão começando a sofrer problemas financeiros, na medida em que os sistemas tenderam à universalização e que as bases de financiamento não tenham sido ampliadas além das contribuições salariais.

A aceleração da cobertura do seguro entre 1960 e os anos 70 na Costa Rica, bem como as condições liberais de acesso ao sistema de saúde e a criação de um sistema assistencial de pensões, colocaram este país no mesmo nível dos países pioneiros, embora só mais recentemente, com a agudização da crise econômica, o sistema de proteção social da Costa Rica tenha sido afetado com cortes expressivos nos gastos sociais. Os demais países deste segundo grupo apresentam um nível intermediário de cobertura em conseqüência da baixa percentagem de trabalhadores assalariados no mercado formal e das estritas limitações no número do dependentes com direito aos benefícios.

Apesar da introdução de programas mais criativos para aumentar a cobertura de saúde e assistência para as populações pobres em áreas marginais, o sistema mexicano continua a apresentar um elevado nível de desigualdade e estratificação, com os subsídios estatais sendo canalizados pelos grupos mais poderosos como parte da política de barganha que legitima o poder governamental.

Embora a maior parte dos fundos da Seguridade Social nestes países vá para os programas de saúde, como uma conseqüência da imaturidade do sistema de aposentadorias e da transição demográfica incompleta, o acesso aos serviços de saúde tende a ser discriminatório, seja porque os beneficiários são limitados, seja porque os serviços estão altamente concentrados, seja ainda porque as práticas de corrupção e clientelismo desvirtuam seus objetivos originais.

O terceiro grupo identificado por Mesa-Lago é composto pelos países menos desenvolvidos da região - República Dominicana, Guatemala, El Salvador, Nicarágua, Honduras e Haiti - e sua principal característica é o surgimento tardio da Seguridade Social, entre os anos 50 e 60. Eles também têm em comum a baixíssima cobertura e a alta concentração dos serviços - praticamente confinados à capital -, a existência de uma agência administrativa central e o fato de que eles ainda não estão enfrentando problemas financeiros graves.

O problema principal nestes casos é a baixa cobertura aliada a uma capacidade de financiamento pelo Estado bastante reduzida, além da baixa formalização das relações de mercado.

Um subgrupo de países que se destaca totalmente dos demais na região é composto pelos países do Caribe de colonização inglesa, já que, embora tenham se tornado independentes apenas muito recentemente, herdaram um sistema nacional de saúde nos moldes do sistema inglês e depois da independência criaram sistemas unificados e uniformes de Seguridade que rapidamente atingiram a universalidade.

Analisando esta classificação proposta por Mesa-Lago na qual a dimensão temporal é tomada como nuclear de um cluster de variáveis de natureza diversa - políticas, institucionais, administrativas e financeiras - vemos que, na verdade, tal proposição não resiste a um olhar mais rigoroso, como demonstram a mera existência dos casos da Costa Rica e dos países de colonização inglesa.

Por outro lado, a agregação em um mesmo subgrupo, especialmente o dos países intermediários, de realidades sociais, econômicas e políticas tão diversas não parece contribuir para o entendimento da problemática da emergência e menos ainda da evolução dos sistemas de proteção social nestes países.

Apesar disso, observa-se a tentativa de caracterização de um padrão regional de Seguridade Social com base em alguns aspectos generalizáveis, como a baixa cobertura; a discriminação: a estratificação; a desigualdade; a distância entre benefícios e necessidades; o gigantesco aparato administrativo; as práticas clientelistas e corporativas; a perversão dos mecanismos de financiamento; a privatização da coisa pública.

Se bem seja cometo afirmar que estes são alguns dos traços marcantes dos sistemas regionais de proteção social - excetuando-se Cuba e os países de colonização inglesa - não nos parece que da sua identificação decorra necessariamente a abstração de um padrão regional típico de proteção social.

Em outros termos, a ocorrência generalizada destas características tanto pode indicar um padrão que caracterize a proteção social na região quanto a mera disfuncionalidade de um sistema. Para explorar esta primeira hipótese é necessário um maior rigor metodológico; precaução que nos leva a admitir que as análises generalistas na verdade foram construídas com base em um grupo mais restrito e homogêneo - aquele denominado como países pioneiros - posteriormente sendo tratadas como passíveis de generalização.

No caso dos países pioneiros - Chile, Uruguai, Argentina e Brasil -, que iniciaram seus sistemas de Seguridade Social no primeiro quartil deste século, em tomo da década de 20, podemos encontrar um rol de identidades que nos permitem tratá-los de uma maneira conjunta, tais como: a transição do modelo de dominação oligárquico: a industrialização substitutiva de importações; a influência européia na composição da classe trabalhadora; a emergência de múltiplas instituições fragmentadas; os governos populistas; as ditaduras militares; a crise financeira da Seguridade; o envelhecimento dos sistemas e a transição demográfica; as tentativas de reforma.

Evidentemente que muitas outras variáveis poderão ser arroladas para identificar as diferenciações entre estes mesmos países neste mesmo período, que se responsabilizariam pela conformação singular que o processo de institucionalização da proteção social alcançou em cada pais, tais como: o papel do sindicalismo; os partidos políticos e a representação de interesses da classe trabalhadora; a maior ou menor autonomia do Estado; o pluralismo e a democracia; a composição da classe trabalhadora; o acerto entre elites rurais e urbanas, etc.

Para explorar as identidades e diferenças vamos tratar a Seguridade Social nestes países através de sua caracterização, de sua periodização e de um conjunto de hipóteses explicativas.

Primeiramente, a titulo de caracterização descritiva, enumeraremos os traços mais marcantes dos sistemas de Seguridade Social nestes países, quanto à:

COBERTURA POPULACIONAL

A cobertura total na América Latina em 1980 foi estimada em 61.2%, tanto da população total quanto da população economicamente ativa, embora existam enormes diferenças entre os países e entre regiões. Esta situação de cobertura de apenas pouco mais da metade da população da região ainda fica mais dramática quando consideramos que se for excluído o Brasil -concentrando mais da metade da população total coberta a estimativa de cobertura regional cai para 43% (BID, 1991). (Brasil, Argentina, Chile, Uruguai, além da Costa Rica, são sem dúvida os

países que apresentam maior cobertura populacional na região). *

A cobertura não se dá. no entanto, de forma homogênea no interior de cada país, ocorrendo profundas diferenciações regionais que se superpõem a diferenças na inserção laboral - por setor da economia e por ramo de atividade - por etnia, por sexo, etc. Certamente que a chance de uma mulher, negra ou indígena, trabalhadora rural, ser coberta pelo Sistema de Seguridade é muito menor que a de um homem, branco, funcionário público, por exemplo.

Na medida em que o modelo organizador da Seguridade Social na região tem preservado a inserção ocupacional como o critério de qualificação para vinculação ao sistema, tendo também como mecanismo básico de seu financiamento a contribuição salarial, estes critérios funcionam imediatamente para garantir a exclusão de uma parcela significativa da população economicamente ativa, ou seja, aquela que exerce atividades no mercado informal de trabalho.

A possibilidade do trabalhador por conta própria vincular-se aos sistemas de proteção social, em geral não passa de uma ficção garantida legalmente, já que a exigência de uma dupla contribuição sobre o salário mínimo torna proibitivo o acesso daqueles subempregados, biscateiros ou trabalhadores informais que nem sempre alcançam este montante como renda mensal.

Outra exclusão freqüente é em relação aos trabalhadores rurais, que geralmente são o grupo de trabalhadores mais tardiamente incorporado como beneficiários do sistema, e mesmo quando isto ocorre, o padrão de benefícios é, em geral, muito inferior ao dos trabalhadores urbanos, e o difícil acesso aos serviços, por exemplo, de saúde, muitas vezes impede o gozo dos direuos adquiridos.

A cobertura do setor rural ocorre quando a agricultura se moderniza e os trabalhadores estão sindicalizados (caso do Chile) ou quando são criados programas nos quais as empresas do setor urbano arcam com os custos da proteção ao setor rural (caso do Brasil) ou mesmo em programas assistenciais financiados pelo Estado (caso do México).

Segundo estudos do PREALC (1982), três quartos daqueles latino-americanos que não satisfazem suas necessidades básicas, sendo portanto caracterizados como pobres, vivem no meio rural. Se considerarmos que a outra parcela dos pobres urbanos é constituída de subempregados e de trabalhadores autônomos, teremos que concluir que a Seguridade Social não tem como seus beneficiários aqueles que mais necessitam de proteção social. A cobertura da Seguridade também tem sido correlacionada positivamente com as atividades ocupacionais que exigem melhor qualificação e que obtêm melhor remuneração.

Ainda que os países que têm maior cobertura sejam em geral os que tem menor proporção de pobres - com exceção do Brasil, liderança mundial em termos de desigualdades -, a porcentagem da PEA não-coberta excede a porcentagem dos pobres (Mesa-Lago, 1980:165).

Alem disso, dados apresentados por Mesa-Lago (1980) comparando a cobertura da PEA no ano de 1970 e em 1980 demonstram que esta reduziu-se em países como Argentina, Chile, Uruguai e Peru, como conseqüência da recessão e do desemprego, que reduziram o mercado formal de trabalho na região. A redução da cobertura na década de 70 nos países pioneiros - exceto o Brasil - indica, ademais, o limite estrutural de expansão do sistema, que está condicionado pela amplitude do mercado de trabalho, já que a maior cobertura nestes países indicava também o maior número de trabalhadores no mercado formal; limite que não foi possível ser transposto em razão dos mecanismos de financiamento seguirem sendo basicamente atrelados à contribuição salarial.

BENEFÍCIOS

O conceito de Seguridade Social formulado pela OIT abarca um sistema integrado de proteção aos riscos sociais, abrangendo a previdência social, o salário-família, a assistência social e os programas de atenção à saúde (BID, 1991). Em outros termos, incluem-se as aposentadorias e pensões (velhice, invalidez, morte); seguros de acidentes de trabalho; seguro desemprego; salário-família: assistência médica, em geral predominantemente curativa; ajudas monetárias especiais (funeral, reclusão, etc); assistência social envolvendo diferentes tipos de ajuda monetária em espécie e em serviços, destinados aos setores mais pobres não incluídos entre os beneficiários dos programas previdenciários.

Nos países pioneiros encontramos contemplados - com diferenças em termos de abrangência e organização - todos os benefícios típicos da Seguridade Social, regra geral tendo como primeiras leis a regulamentação do acidente de trabalho, posteriormente as aposentadorias, pensões e atenção à saúde, depois os salários-família e só mais recentemente a cobertura do seguro-desemprego (o Uruguai tem uma cronologia que se distingue por anteceder aos demais e também pela liberalidade nas condições de concessão dos benefícios).

Apesar da insistente identificação dos sistemas de Seguridade Social na América Latina com o sistema de seguro bismarkiano, o que podemos observar, do ponto de vista da pauta de benefícios concedidos, é que esta afirmação não passa de uma ficção de intelectuais em busca de um modelo de análise e/ou de políticos e técnicos que lançam mão desta identidade para frear ou fazer retroceder o âmbito dos benefícios e da cobertura.

Na verdade, desde a suas origens nos países pioneiros os benefícios concedidos envolvem em um mesmo sistema de proteção social aqueles de natureza contratual e proporcionais à contribuição pretérita, juntamente com outros que seriam melhor definidos como assistenciais, por não obedecerem a estes critérios (como a assistência médica, inclusive para familiares, a compra de medicamentos, além de empréstimos imobiliários e outros) (Oliveira & Fleury Teixeira, 1985).

As separações definitivas entre modelos assistenciais e modelos de previdência não resistem a um análise mais rigorosa dos critérios adotados para estabelecer estas diferenciações - sejam eles contratuais, atuariais, jurídicos e financeiros - (Fleury Teixeira, 1984). Porque se os Estados-Providência têm como paradigma os direitos sociais, enquanto o Estado-Assistencial tem como paradigma o trato compensatório da pobreza (Falcão, 1991), ambos se integram na seguridade social latino-americana sob a lógica mais ampla do Estado de Bem-Estar Ocupacional (Sposati, 1991), dissolvendo as relações de direito em concessões.

A singularidade deste modelo, que tende à universalização sem romper os limitados mecanismos financeiros do Seguro Social, e inclui desde suas origens um forte conteúdo assistencial na sua pauta de benefícios, é o de combinar a cidadania regulada com a cidadania invertida em um padrão de proteção social em que a estratificação é a lógica organizadora do sistema escalonado de privilégios e concessões.

Neste sentido, observa-se que crescentemente o conjunto dos organismos dedicados a atenção à saúde e à assistência social vai sendo incorporado aos sistemas de Seguridade Social, em uma dinâmica que, se bem encontre sua necessidade na ausência de recursos fiscais destinados aos mecanismos de proteção social, certamente tem sua possibilidade dada pela natureza do processo de incorporação de benefícios e beneficiários, cuja lógica de "massificação de privilégios" reitera o caráter paternal-assistencialista do sistema como um todo.

O desenvolvimento de sistemas altamente estratificados foi, desde seus primórdios, a característica mais marcante da Seguridade Social nos países pioneiros, nos quais a montagem das instituições ocorreu de forma diferenciada para cada uma das categorias ocupacionais beneficiadas. Além de criarem instituições específicas para cada grupo, também diferiam as condições de financiamento, concessão e valor dos benefícios, de acordo com a capacidade de barganha política de cada grupo de segurados.

A inviabilidade técnica e política de manutenção de sistemas com tal grau de fragmentação e iniqüidade interna levou a um lento e difícil processo de uniformização e unificação, que alcançou consolidar-se por meio das reformas promovidas pelos governos militares, em um contexto de maior autonomizacão do Estado e grande repressão ao movimento dos trabalhadores organizados e aos partidos políticos.

No entanto, este mesmo movimento foi acompanhado de uma tendência à universalização, seja pela incorporação de novos grupos ao sistema de previdência, seja ainda pela incorporação dos programas e instituições assistenciais no interior da Seguridade: quer se trate de medidas assistenciais no campo da saúde ou em outros programas reconhecidamente assistenciais, como fornecimento de alimentos e de cuidados para crianças carentes, quer se trate de aposentadorias e pensões concedidas a idosos carentes que não tenham contribuído para o sistema. No entanto, a base institucional securitária tem-se mostrado inadequada para abranger a extensão da cobertura (Fleury Teixeira, 1984) em países em que cada vez mais se reduz a proporção entre beneficiários e contribuintes, além de preservar no interior do sistema uma profunda diferenciação entre os vários vínculos, tipos de benefícios e seus valores.

ATENÇÃO À SAÚDE

Dentre os benefícios oferecidos pelos sistemas de Seguridade Social destaca-se a atenção à saúde, tanto pelo volume representado no interior das despesas totais do sistema, situando-se abaixo apenas das aposentadorias e pensões, como pelo seu impacto em termos dos sistemas nacionais de saúde e dá qualidade de vida dos beneficiários.

O desenvolvimento da atenção à saúde no interior do sistema de Seguridade Social ocorreu paralelamente aos programas levados a cabo pelo Ministério da Saúde, acarretando uma situação dual em termos de estruturas administrativas, redes de serviços e pessoal, de tal ordem que tornou evidente a ineficiência dos sistemas de saúde em decorrência da baixa produtividade, descoordenação e desintegração imperantes.

Os Ministérios da Saúde tradicionalmente dedicaram-se a medidas de prevenção, educação sanitária, campanhas de vacinação e tratamento de doenças endêmicas, embora devessem teoricamente dar cobertura em atenção médica a toda a população não-segurada. Em alguns países o Ministério da Saúde chegou a ter, juntamente com a filantropia, uma extensa rede ambulatorial e hospitalar (como no caso da Argentina, Chile e Uruguai), enquanto em outros casos (como o Brasil) ela nunca foi expressiva.

A Seguridade Social distinguia-se tanto em termos da população coberta (segurados, aposentados e dependentes) quanto do tipo de cuidado à saúde que prestava, em geral de natureza curativa. Assim foi sendo montada pela Seguridade, ou por ela contratada, uma rede de serviços com características peculiares: a alta concentração urbana e nas cidades de maior porte; a incorporação de tecnologia médica e o elevado consumo de insumos; a especialização da prática médica; a base hospitalar da atenção.

A discrepância entre a rede dos Ministérios da Saúde e a da Seguridade Social foi progressivamente ficando mais evidente, especialmente nos últimos 20 anos, quando os recursos alocados à função saúde decorrentes do orçamento fiscal tornaram-se declinantes enquanto os recursos cativos da Seguridade passaram a representar a maior fonte de custeio do setor saúde. Como não havia integração entre as duas estruturas, o que passou a ocorrer foi uma enorme defasagem entre o custo per capita dos mesmos serviços em cada uma das estruturas. Outros problemas como a superposição de instituições e serviços, a irracionalidade da organização da rede em cada esfera de governo e em cada nível de atenção, as diferenciações salariais entre os profissionais vinculados a cada uma das estruturas, etc., tornavam inviável o planejamento de uma política racional e eficiente para o setor saúde.

Além do baixo impacto das ações de saúde, o crescimento do setor via Seguridade - com a prevalência do modelo hospitalar-curativo -levava ao aumento exponencial e descontrolado dos custos da atenção médica, com a incorporação de uma tecnologia sofisticada e muitas vezes inadequada para o tipo de demanda prevalente no país, menos porque a população beneficiária da Seguridade Social distinguia-se da população não-coberta, apresentando uma quadro de morbimortalidade peculiar, do que pela facilidade com que os interesses empresariais articularam- se às estruturas da Seguridade.

As tentativas incentivadas pelas organizações internacionais (O.M.S./O.P.S.) de dar maior coordenação e racionalidade ao setor saúde, através da atribuição de um papel diretor ao Ministério da Saúde, e dotá-lo dos instrumentos necessários ao planejamento do Sistema Nacional de Saúde, na maior parte das vezez não passaram de uma normalização retórica, já que os Ministérios da Saúde, não detendo os recursos financeiros, também não possuíam autoridade para interferir em uma instituição mais poderosa e autônoma, além de não estarem preparados, na maioria das vezes, para as tarefas de prestação de atenção curativa.

A criação de Sistemas Nacionais de Saúde, embora já exista legalmente em vários países, tem sido obstaculizada pela ausência de mecanismos reais de integração das redes de serviço; pela preservação de fontes não-unificadas de custeio do setor, pela falta de isonomia entre os profissionais e pelas distintas lógicas de ação em cada uma das estruturas. Por lógica de ação estamos tendo em conta três ordens de diferenças: em primeiro lugar, a diferenciação entre a natureza do processo de trabalho em uma atividade de saúde pública e outra de atenção médica curativa; em segundo lugar, o fato de que a saúde pública seja uma área de atuação basicamente estatal, enquanto a atenção médica curativa, além de inserir-se em um domínio da prática liberal - mesmo que só ideologicamente - tem cada vez mais criado novas formas de privatização; finalmente, refere-se a uma diferença da lógica política, já que na estrutura dos Ministérios da Saúde predomina uma prática de caráter clientelista e eleitoreira, a despeito da eficiência ou eficácia na prestação do serviço, enquanto na Seguridade predominam os interesses de acumulação capitalista dos diferentes setores empresariais que atuam no campo da saúde.

Nas últimas duas décadas, assistiu-se em quase todos os países a um processo de reformulação desta situação, com vistas à integração dos serviços, unificação do comando e criação de um Sistema Nacional organizado com base aos princípios técnicos da hierarquização e descentralização e orientados pelos princípios doutrinários da universalização e eqüidade.

As soluções propostas têm em geral sido de:

transferir toda a rede hospitalar do Ministério da Saúde para a

Seguridade Social, consolidando a diferenciação entre as

atribuições de cada um em termos de medicina preventiva e

curativa, como foi o caso da Costa Rica;

transferir toda a rede de serviços da Seguridade Social para o

Ministério da Saúde, integrando e unificando o Sistema

Nacional, único e público de saúde, como foi o caso do Brasil;

transferir o cuidado de saúde, nos níveis de atenção secundária

e terciária, para o sistema privado de seguros, mantendo no

setor público apenas a atenção preventiva, ambulatórial e

primária, como foi o caso do Chile.

No caso do Uruguai e da Argentina encontramos um processo de reformas ainda incipiente, na tentativa de integração e criação do Sistema Nacional de Saúde, em função da capacidade de resistência à mudança e do poder de veto de sindicatos e partidos que preservam a fragmentação institucional como instrumento de barganha. O alto nível de corporativização e de mobilização de atores sociais em torno da questão dos benefícios na assistência à saúde neste dois países impediu que, mesmo durante os governos militares, ocorresse um processo mais profundo de centralização com a conseqüente perda de poder dos grupos sindicais e dos partidos.

ESTRUTURA Ε GESTÃO

A constituição das primeiras estruturas dedicadas à proteção social que deram origem à Seguridade Social deveu-se à experiência mutualista dos imigrantes europeus, que criaram associações e serviços destinados a suprir os trabalhadores cm uma eventualidade de risco.

A posição estatal de transição de um Estado oligárquico-liberal para um projeto desenvolvimentista e intervencionista marcou a tímida e quase que simbólica participação do Estado como regulador destas estruturas emergentes na sociedade civil. A partir de 1930, com as mudanças profundas da relação Estado/sociedade cm um sentido de maior intervenção e controle estatais, observa-se o início de um movimento - que vai desde então até a crise do Estado no final deste século - caracterizando-se pela crescente incorporação estatal da questão social, de tal forma que se pode afirmar que as estruturas criadas para enquadrá-la foram definidoras do formato que passou a ter o próprio Estado.

A expressão materializada de todo este processo é observada nas pesadas estruturas da Seguridade que deram lugar à existência de Ministérios específicos para o trato das questões de proteção social.

Tem-se falado muito da Seguridade Social como mecanismo de incorporação controlada dos trabalhadores urbanos a partir do processo de industrialização, mas talvez o que se tenha omitido seja o papel crucial que a Seguridade teve desde suas origens, e continua a ter na incorporação das camadas médias urbanas como servidores chis, aumentando o mercado de trabalho e reduzindo as pressões desestabilizadoras geradas pela insegurança econômica e as restrições à participação política destes grupos.

Em geral, os estudos que tomam como objeto o impacto da Seguridade Social no emprego na América Latina orientam-se na linha de trabalho desenvolvida pelo PREALC, na qual procura-se verificar em que medida as contribuições ao sistema teriam aumentando o custo da mão-de-obra, reduzindo assim a oferta de emprego. Não existem, no entanto, estudos mais sistemáticos sobre o peso da Seguridade Social na própria absorção de pessoal, desde o nível mais baixo de qualificação, passando pelos profissionais prestadores de serviços até os altos escalões burocráticos.

É inegável que na sua origem a Seguridade foi um dos principais mecanismos de absorção das camadas médias urbanas profissionais - advogados, módicos e engenheiros - criando uma elite burocrática solidária ao projeto governamental modernizador. O efeito político desta incorporação das camadas médias não pode ser minimizado, já que assumimos que o processo de statecraft assa não apenas pela criação das estruturas institucionais, mas também pela constituição de um corpo de funcionários cuja cultura institucional e processo peculiar de trabalho são a própria alma viva do Estado.

Se tomarmos como dado os custos atuais da administração dos sistemas de Seguridade e a eles agregarmos os salários dos profissionais dedicados à prestação dos serviços, poderíamos ter uma estimativa da importância que segue representando a Seguridade no emprego das camadas médias. Ademais do volume, é preciso salientar que a preservação das práticas clientelistas no interior do sistema ocorre muito mais pela concessão de empregos do que na concessão dos benefícios, já que ali as possibilidades de manipulação política são mais restritas (excetuam-se os serviços de saúde e assistência).

Outra característica do desenvolvimento da Seguridade tem sido a crescente centralização das estruturas institucionais, que atingiu o seu clímax nos governos militares, sendo um importante mecanismo de fortalecimento do poder autoritário central, tanto em termos da centralização dos recursos financeiros, como no processo decisório de sua alocação e na definição da pauta de benefícios e cobertura.

Ademais de possibilitar o fortalecimento do poder central, a política de proteção social foi freqüentemente utilizada como um dos únicos canais de legitimação dos governos autoritários, na tentativa de desmontagem dos mecanismos populistas e sua substituição por outros de identificação mais tecnoburocrática.

Quanto à gestão, pode-se ainda acrescentar que iniciou-se, em todos os países considerados aqui, moldada em uma visão corporativa, com a participação tripartite de empregadores, empregados e governo. Com o tempo, ocorreu o acirramento das contradições entre o poder alcançado pelos grupos de trabalhadores vinculados ao sistema de Seguridade, denominados de "pelegos", as propostas racionalizadoras da burocracia e os objetivos políticos dos governos de legitimar-se através do enquadramento das demandas emergentes por melhorias na cobertura, no padrão dos benefícios e na prestação de serviços.

A solução para o impasse passou a ser a centralização crescente do poder decisório, com a progressiva eliminação ou redução do poder propositivo e/ou de veto dos trabalhadores; objetivo que foi alcançado em maior ou menor grau pelas reformas dos governos militares na década de 70. Posteriormente, iniciou-se com a redemocratização um intento de descentralização, acompanhado de propostas de privatização e também de aumento do controle social, o que requer a transformação das estruturas existentes e a criação de novos mecanismos de gestão participativa.

FONTES DE FINANCIAMENTO Ε GESTÃO DOS RECURSOS FINANCEIROS

A principal fonte de financiamento dos sistemas de Seguridade Social têm sido os recursos advindos da contribuição de empregadores e empregados como porcentagem do salário, especialmente nos países que possuem os sistemas mais antigos.

Como os empregadores arcam com a maior porcentagem desta fonte principal de receita, secundados pela contribuição dos próprios trabalhadores e só muito depois pelo Estado e outras fontes, podemos afirmar que o financiamento da Seguridade na América Latina repousa basicamente sobre o salário do trabalho urbano.

As conseqüências desta base tão restrita são conhecidas e podem ser enumeradas:

a fragilidade do sistema, já que os períodos recessivos afetam

imediatamente a massa salarial, com o aumento do

desemprego e a queda do valor real do salário;

a inflexibilidade, já que as flutuações na massa salarial não

foram compensadas por um esquema que conjugasse uma

diversificação maior das fontes de custeio;

a penalização da empresas de pequeno porte, em geral de

propriedade nacional, que se caracterizam por serem capital-

intensivas;

a elevação do custo da mão de obra, cuja carga tributária

elevada acaba por induzir à sonegação e à "informalização" -

real ou fictícia - do mercado de trabalho;

a regressividade do sistema, já que a existência de tetos de

contribuição tem como conseqüência uma relação inversa entre

valor do salário e peso da contribuição;

a inviabilidade de sustentação financeira do sistema em

condições de existência de uma defasagem crescente entre a

reduzida massa de contribuintes e a volumosa massa de

beneficiários, seja em decorrência do peso do mercado informal

seja pelo próprio envelhecimento do sistema e da população.

Embora a contribuição do empregador urbano seja a fonte principal de receita do sistema, os mecanismos utilizados para repassar sua contribuição para trás - reduzindo o valor do salário - ou para frente -aumentando o preço dos produtos, têm como conseqüência a socialização dos custos, levando a uma bitributação do trabalhador. Mesmo nos casos em que teoricamente o repasse é feito para trás, pode-se afirmar que tal subterfúgio aplica-se diferencialmente de acordo com o nível de formalização das relações trabalhistas e de sindicalização e organização do setor.

Neste sentido, pode-se prever que o repasse ocorra predominantemente embutido nos preços, o que acaba por atingir a sociedade como um todo, através do consumo dos produtos. Na verdade, a permanência da contribuição salarial como fonte fundamental de financiamento dos sistemas reforça a ideologia corporatívista do seguro, reificando a inexistente relação entre contribuição e benefícios por parte dos trabalhadores do mercado formal, que se recusam a assumir os custos da atenção aos beneficiários dos programas assistenciais, quando na realidade toda a sociedade está indiretamente custeando o sistema. A gestão dos recursos financeiros dos Sistemas de Seguridade depende basicamente do tempo de sua existência, na medida em que por tempo estamos entendendo

tanto o fato de que inicialmente o volume de contribuições suplante o de benefícios, quanto também o fato de que os sistemas tendem à expansão em termos da cobertura e do valor dos benefícios, na medida das pressões políticas que vão se consolidando e expressando ao longo dos anos. Assim, os sistemas mais jovens têm uma despesa maior com programas assistenciais (especialmente relativas à saúde), enquanto nos sistemas maduros esta relação se inverte e mais de 70% das despesas passam a corresponder a gastos com aposentadorias e pensões.

Na etapa inicial dos sistemas ocorreu também uma liberalidade muito grande tanto nas condições de concessão quanto no valor dos benefícios, sendo o caso mais grave o do Uruguai onde, por exemplo, a Caja de Jubilaciones y Pensiones de Empleados y Obreros de Servidos Públicos concedia o direito a pensão à todos os despedidos, por qualquer razão, desde que tivessem 10 anos de antigüidade - induzindo à baixa produtividade e criação de demissões - além da concessão da opção à mulher trabalhadora de pensão vitalícia, retirando-se do trabalho por ocasião do nascimento do filho (Diegues. 1977:9).

Além disso, os sistemas, quando jovens, foram pródigos na concessão de benefícios sociais, tais como empréstimos pessoais, financiamento de habitação, cooperativas alimentícias e atividades recreativas, todas elas representando um custo subsidiado pela Seguridade.

Outro uso dos recursos que então se acumulavam foi para investimentos, sem retorno, em grandes obras estatais, necessárias para deslanchar o processo de industrialização na região (Oliveira & Fleury Teixeira, 1985).

A sonegação por parte dos empresários, o não-repasse sistemático das verbas correspondentes à contribuição do Estado, e a inflação corroendo as aplicações financeiras foram alguns outros fatores que se aliaram para desequilibrar as finanças dos sistemas.

A mudança no equilíbrio entre receitas e despesas acarretou a mudança do mecanismo de utilização das reservas da Seguridade, passando de um sistema de capitalização para outro de repartição.

É preciso, no entanto, separar a mudança do regime da sua associação com a mágestão do regime de capitalização que apontamos como decorrente de uma política imprevidente de concessão dos benefícios, da apropriação indevida dos recursos pelo Estado, da sonegação e da inflação, além da incipiência do mercado financeiro.

Na verdade, o sistema de capitalização próprio dos seguros privados e vigorando em sistemas com uma maior estabilidade dos mercados, não se aplica totalmente aos Seguros Sociais - mesmo em países desenvolvidos e com instituições estáveis -.já que a função pública da proteção social não se coaduna com a mera lógica de mercado, pautando-se por uma ética distributivista, além de a autoridade política participar tanto na definição das regras quanto na sua fiscalização e aplicação, podendo alterá-las ou transgredi-las de acordo com interesses que escapam à lógica da acumulação.

No sistema de repartição simples o que existe é um pacto intergeracional, no qual a geração atual paga os benefícios da anterior e a geração seguinte assume o compromisso de pagar os benefícios da atual. As condições para o funcionamento deste pacto são políticas, com o Estado assegurando a sua vigência; técnicas, na dependência das transformações demográficas e da expectativa de vida; e econômicas, no sentido de que sejam mantidas condições pelos menos semelhantes da massa salarial e das contribuições previdenciárias. A mudança em um destes fatores, por exemplo o aumento da expectativa de vida dos aposentados, deveria ser compensada com o aumento da contribuição ou diversificação das fontes de receita, caso contrário haveria um desequilíbrio financeiro. Em outras palavras, não há porque identificar regime de repartição com desequilíbrio financeiro, como tende a ocorrer a cada crise do sistema.

Uma questão que tem sido tratada, dado o volume de recursos envolvidos pelos sistemas de Seguridade Social, é relativo ao seu impacto na poupança nacional e, portanto no desenvolvimento. Analisando estudos sobre a poupança em diferentes países na América Latina, Musgrove (1985: 193) conclui que tais sistemas não alcançaram transformar-se em fonte de poupança e nem mesmo de investimentos; no entanto, o argumento de que sendo assim melhor seria deixar a decisão de poupar e a escolha nas mãos do interessado também não encontra respaldo nas pesquisas, já que tanto a pobreza quanto a inflação são fatores que determinam a inexistência de um horizonte muito longínquo de planejamento da poupança entre os habitantes da região.

Com relação ao impacto da Seguridade na distribuição de renda podemos concluir que têm sido limitados, já que os recursos alocados a aposentadorias e pensões perpetuam as desigualdades do mercado, enquanto apenas os benefícios assistenciais, em especial os serviços de atenção à saúde, poderiam enquadrar-se em uma perspectiva mais distributiva. Apesar disso, é inegável que a Seguridade Social propiciou um certo padrão de renda e consumo para os trabalhadores beneficiados, e com isto tem impedido que o nível de pobreza na região seja maior do que é, o que indica um importante papel do Estado na garantia deste pacto solidário intergeracional, mesmo que a participação do Estado no financiamento do sistema seja insuficiente.

No entanto, a agudização da crise fiscal e da inflação na região têm acarretado um processo de reconcentração da renda, que se processa via salários mas também por via da desvalorização dos benefícios, em uma situação tão dramática que levou a inflação a ser comparada com um substituto da guerra civil por Hirschman (Musgrove, 1985).

* Excetuam-se os casos de Cuba e dos países do Caribe de colonização inglesa, que não serão considerados nesta caracterização.