Capítulo VI - A montagem do padrão de seguridade social na America Latina: cooptação e regulação

Capítulo VI - A montagem do padrão

de seguridade social na America

Latina: cooptação e regulação

 

Neste capítulo vamos procurar identificar o padrão de seguridade social que predominou na América Latina entre aqueles países que primeiro implantaram seus sistemas de proteção social na região -Uruguai, Chile, Argentina e Brasil - buscando, através da análise do desenvolvimento histórico destes sistemas, estabelecer uma periodização que de conta dos movimentos e da dinâmica que marcaram a sua constituição, amadurecimento e crise.

Neste sentido, estamos interessados em buscar as regularídades e as diferenças que possam responder tanto à caracterização de um padrão comum, evidenciado em sua evolução tendencialmente regular, bem como pelas especificidades, que, em cada caso, configuraram uma estruturação singular daqueles sistemas.

Assim, ao tratar as identidades poderemos identificar as determinações e limites estruturalmente dados pela relação Estado/sociedade em um contexto de industrialização retardatária no capitalismo periférico, enquanto que ao tratar as especificidades poderemos averiguar as hipóteses explicativas das diferenciações existentes na forma como as questões socialmente colocadas foram tratadas pelos diferentes atores políticos e enquadradas em estruturas institucionais singulares.

Assumimos a hipótese dc Belmartino e Bloch (1985:6) de que a historiografia recente da região registra grandes tentativas de adequação entre as necessidades internas de desenvolvimento do capitalismo e as determinações provenientes do sistema mundial, e que, cada uma destas estratégias implicaram uma modificação das relações que se estabelecem entre Estado e economia (modo de desenvolvimento), e Estado e massas (modo de hegemonia) os quais supõem uma forma peculiar de abordagem da contradição entre acumulação e redistribuição.

Em outros termos, os sistemas pioneiros de proteção social, analisados em conjunto, podem ser um lugar instigante para que se possa olhar o desenvolvimento de estruturas que concretizam a dinâmica relacionai Estado/sociedade através do enfrentamento e compalibilização dc contingências e liberdades, necessidades e paixões.

A construção dos sistemas de proteção social nos países pioneiros teve início por volta da virada do século, estendendo-se até o final dos anos 50. período em que os sistemas já haviam amadurecido e demonstravam sinais de esgotamento, iniciando-se uma nova etapa caracterizada por um conjunto de sucessivas reformas que se prolonga até os dias atuais.

Nesta primeira etapa encontramos, em diferentes datas dependendo de cada país, uma sucessão de fases que podem ser identificadas como:

a. a emergência das formas de proteção social;

b. a consolidação de um modelo e dos aparelho estatais de

proteção;

c. a expansão, massificação e amadurecimento dos sistemas.

 

Emergência

Com relação às condições de emergência da proteção social, observamos que ocorrem como parte das transformações que se operam na estrutura produtiva e na inserção destes países no sistema capitalista internacional, levando à crise do modelo primário-exportador em conseqüência da modernização e diversificação da estrutura socioeconômica .

Por outro lado, quando iniciaram suas políticas de proteção social ainda no século XIX, Chile, Uruguai, Argentina e Brasil o fizeram através da implantação de programas de pensões para as Forças Armadas, posteriormente para os servidores civis, e em alguns casos para os professores (Uruguai e Argentina).

Foram criados montepios ou caixas de socorro para concessão de pensões aos órfãos e aleijados em decorrência das Guerras de Independência, sendo a proteção social um instrumento na estratégia de construção do Estado como poder central legítimo. A desapropriação dos poderes privados e a centralização e monopólio da força física, bem como a constituição de um espaço público distinguido pelo seu corpo de funcionários especializados foram necessidades respondidas, em parte, com a criação dos programas iniciais de proteção a militares e civis.

Papadópulos (1991:34) acredita que a criação da primeira Caixa Escolar de Jubilaciones y Pensiones em 18%, no Uruguai, tenha sido determinada pela percepção dos governantes da importância da educação como mecanismo de socialização política e transmissão de valores básicos para formação da identidade nacional. A centralidade da educação nos casos da Argentina e Uruguai não encontra correspondência no Chile e Brasil, onde o primeiros beneficiários foram os funcionários das ferrovias.

De qualquer maneira, as medidas de proteção social que tiveram lugar no século ΧΓΧ caracterizaram-se por sua natureza prebentária e seu caráter restrito ao corpo de servidores do Estado, evidenciando a intenção de vinculação do benefício à estratégia de construção do Estado como poder central e busca de identidade nacional.

As duas primeiras décadas deste século alteraram profundamente a estrutura produtiva destes países e colocaram novas questões políticas e sociais, especialmente a partir do declínio do modelo primário-exportador como conseqüência das transformações operadas no sistema econômico internacional após a Primeira Guerra Mundial.

A industrialização e a urbanização tiveram como resultante a expansão da classe operária e dos setores médios - profissionais e empregados que se aglutinaram em torno do aparelho de Estado -colocando na cena política o conflito distributivo entre capital e trabalho - requerendo a intervenção estatal na regulação do processo de trabalho - e o conflito político, emanado da pressão por participação das camadas médias urbanas.

A experiência comum nestes países com uma classe operária de forte composição anarquista, como conseqüência da política imigratória, levou ao florescimento de formas de autoproteção da classe operária - as mutualidades - antes mesmo que a questão da proteção social tivesse sido colocada na arena decisória estatal. Por outro lado, as demandas sociais que emergiam tendiam a ser tratadas através de medidas repressivas e/ou da mera desconsideração por parte das elites políticas, coerentemente com a postura liberal que fundamentava a prática do exercício do poder no domínio oligárquico. O fato de a questão social ter sido posta inicialmente nestes termos, vai marcar, de maneira que não pode ser desconsiderada, o curso subseqüente da Seguridade Social nestes países. Primeiramente, porque a questão da proteção, ao ser posta como uma autodefesa do trabalho diante do capital, circunscreveu ideológica e politicamente a cena e os atores centrais. Por outro lado, a aprendizagem institucional advinda do modelo dos Socorros e Mutualidades passou a impregnar e moldar as possibilidades futuras de ação no campo da proteção social. A entrada do Estado não se dá pois em um cenário neutro, mas sim em um campo político e institucional repleto de significações.

Assim, as primeiras medidas estatais de proteção social, se bem possam estar referidas ao modelo de seguro bismarkiano, em sua estrutura institucional e sistema de financiamento, comportaram desde então um modelo ampliado e generoso de proteção, tanto em termos da pauta de benefícios concedidos quanto das condições de qualificação e cálculo do valor dos benefícios (Oliveira & Fleury Teixeira, 1985).

No caso chileno, as primeiras décadas do século XX vão encontrar uma sociedade com forte presença de imigrantes europeus, tanto na composição do proletariado quanto do empresariado, com um intenso processo de urbanização, com a ampliação dos estratos médios ligados ao Estado, um proletariado mineiro e urbano organizado e ativo e o surgimento de novos partidos, representando a emergência destas forças sociais no cenário político. A questão social estava posta nestas primeiras décadas com tal intensidade que nenhuma das forças políticas poderia desconhecê-la, tendo vindo a constituirse no eixo da campanha presidencial de Arturo Alexandri.

Na sua proposta ele elaborava um programa providenciário com o qual buscava atrair o apoio das massas trabalhadoras urbanas e, em contrapartida, propunha um código de trabalho que permitisse colocar sob controle as organizações operárias mediante o reconhecimento dos sindicatos e a definição de um modelo de sindicalização por categoria. O código postulava um tratamento diferenciado para empregados e operários, diferenciação que também se traduziu na estruturação da Seguridade Social, tendo sido a marca mais importante de toda a política social chilena no período.

A criação do Ministério do Trabalho, Higiene, Assistência e Previdência Social com três caixas a ele vinculadas, conformam a principal estrutura de proteção social, marcando a mudança de posição do Estado, no sentido de abrir espaço para a participação dos novos setores emergentes com o processo de industrialização e urbanização, através de uma política pública de orientação centro-reformista.

As três caixas tinham em comum o fato de estabelecer um seguro obrigatório, sendo que diferiam enquanto as caixas destinadas aos operários recebiam recursos estatais, em um esquema de financiamento e gestão tripartite, enquanto as destinadas aos empregados públicos e particulares tinham o caráter de um seguro compulsório de contas individualizadas. A diferenciação tinha como justificativa o papel do Estado na proteção dos setores mais desamparados e necessitados.

Algumas das características que mais marcaram o sistema de Seguridade Social chileno evidenciam-se desde então: a distinção legal entre empregados e operários; o caráter seletivo da ação estatal; a criação de instituições destinadas a prestar benefícios relativos aos riscos de invalidez. doença e velhice, diferenciadas em relação às frações da força de trabalho: o caráter público ou semipúblico destas instituições, financiadas por contribuições compulsórias dos empregados e patrões, e em alguns casos com aportes fiscais.

No caso do Uruguai, o modelo adotado foi o da primeira caixa para professores com o sistema tripartite de financiamento das instituições desconcentradas - compondo um fundo com as contribuições compulsórias - gerida por uma direção própria dos participantes, embora subordinada ao poder de outorga dos benefícios que ficava sendo prerrogativa do poder executivo.

Das primeiras décadas do século XX até meados dos anos 50, o Uruguai representou um caso singular no contexto latino-americano, dado seu alto grau de urbanização, a existência de uma numerosa classe média, as baixas taxas de morbimortalidade, a presença de um operariado organizado e homogêneo, além do crescimento da economia com um elevado nível de distribuição da riqueza, gerando um padrão de vida incomum na região, em um contexto de pluralismo democrático.

A gestão estatal do processo de produção e das condições de reprodução da classe trabalhadora no Uruguai ligaram precocemente o desenvolvimento econômico com a distribuição, mediante a intervenção política, de tal forma que a questão do bem-estar passou a ser decisiva para a própria identidade nacional (Rode, 1985).

A emergência das primeiras formas de proteção social no Uruguai denotam esta postura baseada no princípio da solidariedade social como parte de uma acordo nacional democrático, no qual a política social não visa compensar deficiências e orientar-se aos grupos excluídos, mas sim, articular-se com o conjunto das políticas desenvolvimentistas, de tal forma que ela garantisse a cobertura das necessidades básicas, e tendesse à eliminação dos grupos mais carentes (Fortuna. 1985).

Assim, ao mesmo tempo em que o Estado assumia a gestão pública da reprodução social, garantia mecanismos redistributivos via políticas sociais e preservava a autonomia das organizações sociais oriundas do mutualismo e da filantropia.

Na Argentina, a forte organização sindical dos trabalhadores no início do século trazia para a cena política a necessidade da regulamentação das condições de trabalho e de reprodução social. No entanto, as medidas iniciadas em 1915 com a promulgação da legislação sobre acidentes de trabalho e a criação da Caja de Jubilaciones para ferroviários não representaram uma mudança significativa na posição do Estado em relação à questão social, mas apenas uma maior receptividade às demandas que foram sendo progressiva, mas lentamente, incorporadas. Neste sentido, pode-se dizer que a lógica que comandou a incorporação das demandas foi a de prevenção dos conflitos (Feldman et al., 1988:29), razão pela qual desenvolve-se uma incipiente política social, preservando o espaço de auto-organização e proteção da sociedade.

Na área de proteção à saúde, Belmartino & Bloch (1982) mostram a importância do assistência prestada pelas organizações mutualistas, chegando a cobrir cerca de um terço do total da população argentina nas três primeiras décadas deste século.

No caso brasileiro, encontramos a estranha fusão entre a construção do Estado sob inspiração do liberalismo em termos jurídicos, consagrada na Constituição de 1891, assentada sob uma organização escravagista da produção. Mesmo o início do processo de industrialização e a onda de imigrantes europeus com sua filiação política anarquista e socialista, a abolição da escravatura, a urbanização e presença das camadas médias urbanas, não alcançam superar a enorme heterogeneidade não apenas da classe trabalhadora mas também das frações das elites econômicas e políticas. Assim, quando a questão social foi posta no início do século, através dos movimentos grevistas reivindicando melhores condições de trabalho e de salário, a resposta inicial do governo foi o aumento da repressão e das medidas legais de controle do operariado. Posteriormente, com a pressão do movimento grevista e sob a influência internacional dos países vizinhos e da repercussão do Tratado de Paz de Versatile de 1917, o governo iniciou uma mudança de posição em relação às demandas sociais, promulgando a Lei de Acidentes de Trabalho em 1919 e criando as primeiras Caixas de Aposentadoria e Pensões -CAPs em 1923 (Lei Elói Chaves).

As caixas seguiam o sistema tripartite de financiamento e gestão, embora a posição do Estado em ambos os casos denotasse sua participação secundária: organizavam-se por empresas e revelavam a postura neoliberal do Estado que sem querer chamar a si a responsabilidade da proteção social, participava na regulação do pacto de relações entre capital e trabalho.

Resumindo, podemos concluir que as condições de emergência das medidas de proteção social na América Latina estão associadas ao processo de crise do modelo agroexportador e do exercício liberal do poder, implicando na mudança da relação Estado/sociedade. Se as primeiras medidas foram destinadas a servidores civis e militares com vistas a fortalecer o poder central e a identidade nacional, mas não configuraram um modelo de proteção social, a emergência das camadas médias urbanas e do operariado colocaram as questões da participação e da reprodução social na arena política.

A forte presença das ideologias socialistas e anarquistas no operariado de origem européia dá conta tanto da sua capacidade organizativa e de chamar atenção para suas demandas, como também da conformação das formas iniciais de autoproteção mutualista.

A resposta estatal a estas demandas variou entre os países, em um espectro que incluiu, em maior ou menor grau, a assimilação da proteção social e da função distributive como parte da estratégia de desenvolvimento; o enquadramento seletivo das demandas com o Estado atuando focalizadamente na atenção aos mais necessitados; a circunscrição do papel do Estado à função de prevenção e regulação dos conflitos entre capital e trabalho.

Embora a institucionalidade emergente tenha sido caracterizada por um formato comum -o modelo tripartite - as variações na posição do Estado e na correlação de forças entre os diferentes atores políticos envolvidos manifesta-se nas formas específicas assumidas pelas estruturas de proteção social, demarcando as possibilidades do desenvolvimento subseqüente.

CONSOLIDAÇÃO

A consolidação do formato e dos aparatos de proteção social nestes países ocorreu como parte da mudança profunda acarretada pela crise econômica de 1929, tornando imperioso o início do processo de substituição de importações, viabilizado pela presença maciça do Estado no processo produtivo e na regulação da reprodução social.

Do ponto de vista político, o pacto de poder representado pelas oligarquias já mostrava-se incapaz de dar conta das demandas emergentes por participação política, expressas pelos movimentos das camadas médias civis e militares e das demandas dos trabalhadores urbanos, cuja organização sindical e política ocorria fora do controle das elites e dos organismos governamentais.

A ausência de uma burguesia capaz de hegemonizar o processo de transição política e de suportar economicamente a industrialização substitutiva levou o Estado a assumir uma posição central na composição do pacto de poder capaz de viabilizar um novo modelo de desenvolvimento nacional. A falência do Estado oligárquico, com sua estrutura fechada de poder baseada na grande propriedade agrária e seu modelo de produção voltado para o mercado externo não representou, no entanto, o seu afastamento ou derrocada por outra força social e econômica, já que as camadas médias dependiam do excedente gerado naquelas atividades tradicionais de exportação, não alcançando, portanto, autonomia política e econômica.

A ausência de legitimidade desta coalizão conservadora tem como conseqüências, por um lado, a relativa autonomia do Estado, colocando-o como árbitro diante dos interesses específicos e, por outro lado, a necessidade do Estado incorporar as massas populares como fonte de legitimação e de poder.

A relação direta entre Estado e cidadãos, permitindo sua incorporação controlada ao processo político e a ampliação da cidadania, cria condições para o surgimento das lideranças populistas, fomentando as relações líder-massas, transmutando assim relações entre classes e atores políticos em relações entre indivíduos.

A mudança nas relações de poder e na interação entre Estado e sociedade vai se refletir em um conjunto de transformações no aparato estatal administrativo, capazes de dotar o Estado dos instrumentos necessários ao exercício das novas funções compatíveis com a posição intervencionista de condutor do processo de desenvolvimento nacional. Sem dúvida, que a regulação das relações trabalhistas e a organização e consolidação de poderosos aparatos de proteção dos trabalhadores, bem como de absorção da classe média nos quadros de servidores foram alguns dos principais instrumentos de concretização da nova estrutura e dinâmica de exercício do poder.

No caso do Brasil, a ascensão de Vargas ao poder representou a mudança do domínio oligárquico e a centralização do poder político em um aparelho estatal modernizado, capaz de incorporar as demandas das camadas médias e da burguesia industrial nascente, sem no entanto ferir os interesses dos setores agrários tradicionais.

Dentre as novas estruturas administrativas, foram de fundamental importância a criação, a partir de 1933, dos Institutos de Aposentadoria e Pensões - os IAPs, organizados por categorias profissionais - que progressivamente incorporaram as antigas Caixas de Aposentadorias e Pensões. Os IAPs representaram uma mudança crucial no trato estatal da questão social, na medida em que o Estado deixava de ser um observador passivo ou regulador das demandas emergentes e colocava-se como o responsável pelas estruturas de proteção social, trazendo para seu interior aquilo que havia se originado como parte da sociedade civil.

A estrutura dos IAPs denota esta mudança: a manutenção do modelo de financiamento e gestão tripartite não escondia a participação estatal como mais poderosa que a dos demais, já que regulava a escolha destes e concentrava os recursos financeiros em mãos do Estado.

O fato de o Estado trazer para si a responsabilidade de organizar a participação da classe trabalhadora, através dos instrumentos da política social por um lado, e da legislação trabalhista por outro, não revela, no caso brasileiro, uma intenção política redistributiva. Ao contrário, tanto os mecanismos corporativos da Seguridade quanto os que regulavam a esfera do trabalho estavam voltados para incorporar seletiva e controladamente aquelas frações da classe trabalhadora que, por inserirem-se nos setores mais dinâmicos da economia, tinham seu poder de barganha aumentado e podiam ver atendidas suas pressões.

Esta forma de cooptação dos trabalhadores, transformando os benefícios sociais em privilégios de algumas frações, foi fundamental tanto para a construção do Estado nacional - por meio da centralização do poder e concentração dos instrumentos políticos- quanto para a legitimação do exercício da autoridade governamental - oferecendo as bases sociais que o pacto de dominação carecia - ao mesmo tempo em que fornecia à classe trabalhadora uma identidade fragmentada e atrelada ao poder estatal que impedia que ela se pensasse enquanto classe nacional.

A fragilidade da classe trabalhadora brasileira, decorrente em parte da sua própria heterogeneidade, bem como a ausência de uma tradição democrática republicana expressa na debilidade do sistema partidário e eleitoral, tornaram os trabalhadores cativos deste projeto de modernização autoritária em que o Estado regula a sociedade através das práticas de cooptação e repressão.

A intenção de controle dos trabalhadores sem que isto viesse a representar uma melhoria efetiva na distribuição da riqueza social e no padrão de acumulação pode ser evidenciada pela política previdenciária que passou a prevalecer no período da ditadura Vargas, representando um retrocesso em termos do padrão de valores dos benefícios anteriormente estabelecido, canalizando os recursos acumulados para as mãos do Estado (vide Oliveira & Fleury Teixeira, 1985).

A vinculação da política social à política de acumulação é descrita por Santos (1979:33) como o esforço do governo "em conciliar uma política de acumulação que não exacerbasse as iniqüidades sociais a ponto de torná-las ameaçadoras, e uma política voltada para o ideal da equidade que não comprometesse, e se possível ajudasse, o esforço de acumulação".

O padrão de proteção social através da cidadania regulada pela condição de trabalho corporificou-se em uma estrutura fragmentada composta por uma multiplicidade de instituições, cada uma delas funcionando com diferentes parâmetros na arrecadação da contribuição, nos critérios de concessão e no cálculo dos benefícios, a depender do poder de barganha da categoria de segurados. Este modelo de funcionamento implicava na cooptação dos dirigentes que representavam os trabalhadores nas instituições previdenciárias, através de um jogo de concessões e barganhas que envolvia também os funcionários governamentais.

A conseqüência deste processo foi a concentração dos instrumentos de controle dos trabalhadores, através das políticas, no Executivo, em detrimento da capacidade decisória do Legislativo (Draibe, Castro, Azevedo, 1991), além de tornar a burocracia arena privilegiada de confronto dos interesses políticos em conflito.

A experiência argentina em muitos pontos se assemelha à do Brasil, quanto à necessidade do Estado de incorporar os trabalhadores e suas demandas sociais e políticas através das novas estruturas sociais que serviram de apoio à sustentação do projeto de industrialização e modernização do governo populista. No entanto, a forma como vai ser tratada a contradição entre acumulação/distribuição na Argentina seria marcadamente diferente, tanto em função da força política que haviam adquirido os sindicatos neste país, quanto do papel reservado aos trabalhadores em sua vinculação ao projeto de desenvolvimento nacional.

Belmartino & Bloch (1985:7) referem-se à incorporação dos setores populares como protagonistas da proposta de desenvolvimento autônomo de forma dupla: "como consumidores em uma sociedade de abundância, produto do acordo entre Estado, burguesia nacional e trabalhadores; e como fatores de poder, a partir de sua integração nos aparatos de um Estado ampliado em suas funções e em sua base social que avaliza o novo pacto de dominação".

O fato de ser um país com um elevado nível de industrialização e concentração urbana, com um operariado organizado e sindicalizado e uma classe trabalhadora muito mais homogênea e educada, com elites políticas que tinham como referência o modelo europeu de desenvolvimento, certamente são fatores que contribuíram para formar as condições para que, na Argentina, o sistema de proteção social adquirisse características mais redistributivas. No entanto, não se deve deixar de lado o fato de que a Argentina, apesar de todas estas características, só muito tardiamente veio a incorporar a proteção social ao seu projeto estatal de poder, a partir da presença de Perón na Secretaria de Trabajo e Prevision - com o golpe de Estado de 1943 - onde se desenvolveu uma estratégia de cooptação das organizações sindicais em apoio ao desenvolvimento industrial. Em outras palavras, o timing na associação da participação e proteção dos trabalhadores ao projeto governamental foi determinante no sentido de que, quando isto ocorreu, teve que levar em conta não apenas a força associativa da classe trabalhadora organizada, como também sua experiência no trato das questões de reprodução social.

Feldman et al. (1988:31) retratam esta lenta progressão do sistema de proteção social na Argentina: "O número de trabalhadores foi evoluindo gradualmente até 1944, quando o total de contribuintes as seis caixas nacionais existentes somavam pouco mais de 428 mil. Sobre uma PEA de aproximadamente 5.500 mil para este ano, o nível de cobertura apenas superava 7%. Desta forma em 1944 o panorama da Seguridade Social argentina se reduzia à cobertura de uns poucos grupos ocupacionais relativamente privilegiados. Esta cobertura era fornecida por instituições administradas e sustentadas por trabalhadores e empresários".

A partir de 1944, durante o primeiro ano do governo peronista, teve início um processo de importantes mudanças na política social, que passou a ser uma das marcas mais profundas do governo e da ideologia peronistas. Através do Primeiro Plano Qüinqüenal, foram assentadas as bases do exercício do poder público, de caráter fortemente dirígista, lançando os fundamentos para organização da Seguridade Social através de ações na área de Saúde Pública e Previdência Social.

Até aquele momento, o Estado não tivera uma função importante na cobertura dos serviços de saúde, mas, a partir de então assumiu a responsabilidade pelo direito à saúde com possibilidades de acesso igualitário, criando as condições financeiras para o desenvolvimento de um complexo sistema assistencial com a construção, em poucos anos, de inúmeros hospitais públicos. Apesar de toda esta ideologia publicista e do incentivo ao aumento das camas hospitalares e serviços públicos, Belmartino & Bloch (1985) apontam o surgimento de uma contradição que passou a permear desde então a questão da política de saúde na Argentina, qual seja, a convivência da ideologia igualitária com a existência de uma rede diferenciada de serviços, em mãos dos sindicatos, as conhecidas Obras Sociais Sindicais. Em outras palavras, o governo peronista assumiu o dever do Estado na garantia da atenção à saúde, mas o modelo de organização de serviços que acabou por impor-se como hegemônico foi determinada pela eleição feita pelos sindicatos -pela manutenção de serviços especificamente controlados pelas organizações corporativas - em decorrência tanto da sua experiência e ideologia quanto de seu poder de impor sua opção, face a seu papel como base de sustentação do poder político.

Na área de benefícios, o governo peronista ampliou a cobertura, criou novas caixas, estabeleceu novos benefícios e tentou articular toda esta estrutura fragmentada e diferenciada de acordo com o poder de barganha de cada categoria, com a criação de um Instituto Nacional de Prevision Social.

As contradições entre a necessidade do governo de centralização do poder e normalização da política por um lado, e sua dependência das bases sindicais, cujas organizações exigiam autonomia na gestão dos organismos destinados a proteção social, atravessou todo o governo de Perón, expressando-se na tensão constante entre o Instituto e as caixas (resolvida a favor das caixas em 1954). Neste sentido podemos dizer que no caso da Argentina é o Estado que se encontra cativo das organizações corporativas sobre as quais seu poder se assenta.

No caso do Uruguai, a consolidação de um padrão de proteção social se deu precocemente, na virada do século, antecedendo portanto à associação entre política social e o modelo desenvolvimentista e intervencionista inaugurado depois da crise de 30. Ao longo do desenvolvimento da Seguridade Social, a ação dos grupos organizados, intermediada pelos partidos políticos, permitiu que se criasse uma legislação social avançada em muitos aspectos, ainda que casuística e desigual, desvinculada de uma proposta igualitária e universalizadora da cidadania.

Nas primeiras décadas deste século, o Uruguai apresentava uma situação de estabilidade social, política e institucional - com poucos períodos de crise como nos anos 30 - para a qual muito contribuíram as duas gestões do presidente Jose Battle y Ordonez, líder de uma das facções do Partido Colorado, que em uma etapa de desenvolvimento econômico - baseada no grande impulso das exportações - conseguiu instaurar um processo de participação política e de repartição de renda que atenuaram possíveis tensões sociais.

O batllismo conseguiu a adesão da classe média urbana e do proletariado através de um movimento nacional-reformista, capaz de alcançar a democratização das estruturas estatais oligárquicas e permitir a participação política e econômica das forças emergentes nos frutos do prolongado desenvolvimento precocemente industrial.

Durante os dois governos de Batlle o movimento operário alcançou um tratamento distinto, com liberdade de expressão e organização, substituindo as medidas repressivas por uma política reformista de proteção social. O acesso a níveis satisfatórios de bem-estar por parte da maioria da população, desde as primeiras décadas deste século, consolidaram a experiência nacional de convivência democrática e pluralismo político, possibilitando a legitimação e estabilidade das instituições.

Com relação às instituições da Seguridade Social observa-se seu desenvolvimento fragmentado em instituições desconcentradas à semelhança da primeira caixa escolar, sendo que cada vez mais elas se autonomizaram em relação aos controles estatais (Papadópulos, 1991).

Também o caso chileno apresenta a mesma característica do uruguaio, na medida em que a consolidação do sistema realizou-se ainda nas primeiras décadas, anteriormente portanto às mudanças na relação Estado/sociedade inauguradas pela crise de 30. O que ocorreu a partir de 30 foi o grande aumento do gasto público social, confirmando uma postura política anterior, na qual a questão social passou a fazer parte da estruturação da institucionalidade democrática no país, ao lado da afirmação de um papel central do Estado no desenvolvimento econômico.

A crise dos anos 29-30, que afetou profundamente a economia chilena, teve como resposta uma política estatal baseada na substituição de importações, sendo criadas as condições para o desenvolvimento de um empresariado urbano (industrial e financeiro) que contava com o apoio, a proteção e o incentivo estatal.

Até o final dos anos 40, no segundo governo de Alessandri, marcadamente conservador, algumas medidas sociais foram tomadas através da ampliação dos benefícios para os segurados das três Caixas anteriormente mencionadas e da extensão a alguns grupos não protegidos, atendendo assim aos setores mais poderosos e estratégicos da força de trabalho, ao mesmo tempo em que se reprimiam as manifestações c demandas dos demais.

Em 1936, o Ministério do Trabalho foi separado do Ministério da Saúde, Assistência e Previdência Social, e nos dois últimos anos de seu governo (1937-38), respondendo à crescente pressão dos trabalhadores organizados na Confederação dos Trabalhadores do Chile, promulgou uma série de medidas que ampliavam a legislação social, embora os benefícios fossem garantidos para os mesmos grupos já cobertos.

Em resumo, podemos afirmar que conformou-se nestes países um sistema de Seguridade Social caracterizado pela sua fragmentação, com a existência de múltiplas instituições e regimes de contribuição e benefícios, a depender do poder de barganha de cada categoria de trabalhadores ao qual se aplicava. A vinculação da política social à acumulação, através do estatuto da cidadania regulada pela inserção na estrutura produtiva, denota o modelo de relação Estado/sociedade, no qual o Estado assume a central idade na condução do processo de industrialização substitutiva de importações, capitaneando o desenvolvimento econômico e regulando a reprodução social por meio da introdução de instrumentos de mediação do conflito entre capital e trabalho. A cooptação política das frações mais organizadas e estratégicas da classe trabalhadora através dos aparelhos de políticas sociais transforma os cidadãos em clientes das estruturas burocráticas do Estado e consumidores potenciais da produção nacional. A dimensão jurídica da cidadania, enquanto igualdade formal diante do Estado, é transmutada em uma desigualdade política na concessão diferencial de privilégios cumulativos a alguns setores da classe trabalhadora.

A construção de uma identidade fragmentada dos trabalhadores neste processo de interpelação seletiva via políticas sociais, que impede a sua auto-identificação como classe nacional, tem como contraface a existência de um Estado desarticulado e enfeudado por interesses particularistas, impedindo o recorte entre o público e o privado.

Neste sentido, tanto a classe trabalhadora quanto a burocracia estatal estão prisioneiras de tais estruturas de cooptação e barganha.

As diferenciações encontradas podem ser atribuídas ao timing em relação ao Estado assumir a questão social como uma política pública, ao grau de organização da classe trabalhadora neste momento e à sua experiência pretérita na proteção social, ao desenvolvimento e estabilidade democrática, especialmente no que diz respeito às organizações de representação como sindicatos e partidos, à institucional idade do aparato estatal e à sua autonomia política no enquadramento das demandas sociais.

EXPANSÃO, MATURAÇÃO Ε CRISE

O processo de expansão dos sistemas de proteção social na região já foi caracterizado como a "massificação de privilégios", em função da dinâmica cumulativa pela qual novos benefícios foram sendo agregados aos anteriores, cobrindo os mesmos grupos, e pelo fato de que a assimilação de novos grupos de beneficiários não tenha alterado a estrutura fragmentada e altamente estratificada das instituições e planos de cobertura.

No caso do Uruguai, encontramos como características peculiares tanto a velocidade da expansão do sistema quanto a prodigalidade na concessão dos benefícios. Tais características nos remetem ao nível de desenvolvimento da sociedade uruguaia, cujo crescimento econômico tinha sido baseado quase que exclusivamente na vantagem dos saldos de exportação do seu setor pecuário, favorecido pela demanda internacional com as Guerras Mundiais e a guerra da Coréia, possibilitando o fortalecimento de uma economia precocemente baseada na industrialização de derivados da pecuária.

A existência de uma classe trabalhadora altamente homogênea, como conseqüência do processo de modernização capitalista iniciado no meio rural, possibilitou maior velocidade na expansão, além da elevada taxa de urbanização do país, com concentração na capital nacional, determinando a necessidade de promoção de estímulos para a radicação dos imigrantes.

As políticas reformistas levadas a cabo pelos governos de Batlle representaram a possibilidade de ampliação do emprego público para os setores médios e também nas empresas de capital estrangeiro ali instaladas. A emergência de iniciativas no campo da proteção da reprodução da classe trabalhadora, gerando mercado interno para a produção nacional e formando um arranjo consensual e democrático, marcaram fortemente a identidade nacional em termos de uma responsabilidade solidária no processo de desenvolvimento.

Até meados dos anos 20 boa parte da força de trabalho estava coberta por algum tipo de benefício e a pressão dos trabalhadores pela criação de novos fundos, fontes alternativas de financiamento e novos benefícios era constante. No início dos anos 30, segundo Porzecanski (1978), boa parte do sistema de Seguridade Social estava falido, em função das generosas qualificações para concessão dos benefícios que criaram uma enorme demanda por pensões, particularmente as de desemprego.

Neste quadro de crise do sistema foram aprovadas leis visando reorganizar a expansão da Seguridade Social, como a criação, em 1933, do Instituto de Aposentadorias e Pensões do Uruguai, que passou a administrar os três maiores fundos, embora conservando-os separados, e a nova Constituição de 1934, que reorganizou as pensões com o endurecimento das exigências para sua concessão, bem como mudanças administrativas com vistas à maior integração dos fundos.

No entanto, nos anos 40-50, a combinação de dois processos - a política mais agressiva de industrialização baseada em medidas protecionistas e o fortalecimento da organização sindical, com o surgimento da União Geral de Trabalhadores em 42 - conduziu a um novo surto de expansão dos programas de pensões, introdução do saláriofamilia e programas de indenização por desemprego.

A incorporação das diferentes categorias de trabalhadores processa-se intensamente entre os anos 20 e 50 - incluindo autônomos, trabalhadores domésticos e rurais de tal forma que a lei 12.138 de 1954, que efetua a inclusão genérica de todos os trabalhadores do setor privado, apenas teve o peso simbólico de encerrar o ciclo de incorporação fragmentada (Papadópolus, 1991).

A fragilidade da economia uruguaia em decorrência do seu elevado nível de dependência via comércio externo - já que sua estrutura produtiva baseada nos ramos tradicionais da indústria não permitia a geração de processos de autodinamismo - evidencia-se como crise do modelo econômico a partir de meados dos anos 50, quando os preços das exportações começaram a cair.

Segundo Fortuna (1985), abriu-se um período de deterioração econômica, política e social que teve como características marcantes o estancamento da produção material, inflação crônica e explosiva, fuga de capitais, endividamento externo e crescentes desequilíbrios entre a oferta e a demanda de trabalho. Socialmente, a crise manifestou-se através de agudos conflitos que estenderam-se ao plano político, questionando, especialmente a partir dos anos 60, as bases de dominação do Estado.

A crise econômica, no entanto, não se refletiu imediatamente na dinâmica expansionista da Seguridade em conseqüência de dois fatores fundamentais: a mobilização da classe trabalhadora em defesa das melhorias na proteção social e a resistência a assumir os ônus da crise; e, a associação entre os grupos de pressão sindical e os partidos políticos, transformando os primeiros em clientelas eleitorais e beneficiários de uma política pública enfeudada pelos segundos.

Segundo Papadópulos (1991:58) "o Estado uruguaio e os partidos políticos construíram uma trama social tecida por particularisrnos que até o futuro (com uma sociedade em franca decadência) dificultariam a constituição de projetos nacionais de transformação societal". Restaria acrescentar o lugar da classe trabalhadora como partícipe neste jogo, na medida em que sua atuação fragmentada acentuava a estratificação do sistema na crise, com os grupos mais poderosos protegendo-se dos efeitos deletérios e buscando alcançar e/ou manter seus privilégios diferenciais.

As evidências demonstram que a lógica partidária de mediar demandas particularístas entre grupos sindicais e o Estado não se diferenciou nas gestões dos dois partidos mais tradicionais que se sucederam no poder. Ao contrário, os ciclos políticos eleitorais acentuaram ainda mais a utilização da política social neste jogo de particularismos (Papadópulos, 1991, demonstra a correlação positiva entre o acirramento da competição eleitoral e o aumento do valor dos benefícios), de tal forma que o sistema de Seguridade Social chegou à maturidade em uma situação falimentar, deixando de ser o suporte da legitimação do poder político para transformar-se em uma permanente contradição entre as expectativas geradas e a capacidade pública de garantir sua realização.

A CEPAL (1985:169) traçou o seguinte diagnóstico do caso uruguaio: "o resultado foi um sistema complexo que em 1967 incluía um total de mais de 50 instituições não-coordenadas, 10 fundos de pensões, 16 caixas de assignações familiares, 16 seguros de enfermidade, seis programas de desemprego, um programa de riscos profissionais e um número difícil de determinar de programas adicionais. O sistema era fortemente estratificado quanto a contribuições e benefícios. Os setores socialmente mais poderosos recebiam maior apoio estatal e obtinham melhores prestações. O custo era muito alto, alcançando 15% do PIB e 62% do gasto fiscal. As contribuições salariais alcançaram 65%, nível só superado pelo Chile. Parte do custo se devia a universalidade da cobertura, parte ao envelhecimento da população, mas também à excessiva generosidade das prestações e à burocracia frondosa e ineficiente. Apesar da pesada carga sobre o salário e a multiplicidade de impostos que lhe eram especificamente afetados, o sistema, financeiramente desequilibrado, obrigava a fortes transferências estatais".

Com relação à cobertura do sistema de saúde, cabe mencionar que a assistência à população foi realizada fundamentalmente através da assistência pública (atribuição do Ministério da Saúde Pública criado em 1934) e do mutualismo, ambos originados no século passado.

As sociedade mutualistas no Uruguai assumiram características diferentes por não terem surgido no seio das organizações sindicais, mas associadas às colônias de imigrantes, passando a organizar os Socorros Mútuos, que só a partir de 1940 começaram a ser regulamentadas e controladas pelo poder público. Assim, não se pode falar propriamente de um sistema de saúde, dado a existência de um mosaico de instituições estatais, paraestatais e privadas, prestando diversos tipos de assistência,mas que se caracterizam pela duplicação de esforços e pelo acesso não eqüitativo aos serviços, por parte de vários segmentos populacionais (Medici, 1989).

Com a volta dos Colorados ao poder em 1967 inicia-se um processo de redefinição do sistema político, no caminho de uma maior centralização, adotando-se uma constituição que fortalecia o Executivo e inaugurando um conjunto de medidas de reforma da Seguridade Social.

A primeira delas ocorreu ainda em 1967, sob a orientação da OIT, quando a administração dos três maiores fundos de pensões foi centralizada no Banco de Previdência Social, sob o controle do Ministério do Trabalho e da Seguridade Social. No entanto, permaneceram fora desta estrutura o fundo militar e outros cinco fundos autônomos.

A despeito da unificação do sistema, a legislação básica a respeito da cobertura, financiamento e benefícios não foi modificada, preservando as mais óbvias insuficiências, duplicações e dificuldades administrativas. Várias medidas racionalizadoras haviam sido propostas no Plano Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (1965-74) mas o enfrentamento com os interesses dos grupos de beneficiários não permitiu que fossem levadas a cabo.

Depois de 1968, com a implantação das medidas de segurança teve inicio um período de autoritarismo, no qual foram sendo redefinidas as relações trabalhistas, a participação política dos trabalhadores e sua exclusão econômica, em uma rearticulação das forças políticas diante da prolongada e grave crise da economia.

A radicalização política do sindicalismo e das camadas médias foi respondida com o golpe militar de 1973, rompendo definitivamente com a longa tradição democrática da sociedade uruguaia.

No caso do Chile, encontramos situação similar em relação aos traços marcantes da Seguridade Social desde sua formação até o início dos anos 70: desenvolvimento fragmentado e estratificado, multiplicidade de instituições e regimes e desigualdade em termos de contribuições e benefícios. A expansão da cobertura, favorecida pelo aumento do gasto público social não ocorreu de maneira uniforme, sendo o resultado de conquistas parciais, obtidas por frações de trabalhadores, através, principalmente, das relações que se estabeleceram entre os sindicatos e os partidos políticos. Os partidos atuavam como mediadores ou canais de representação dos segmentos de trabalhadores no âmbito da política pública, sendo o Parlamento o espaço de negociação privilegiado na sociedade chilena.

Nos anos 40, o governo foi dirigido por uma coalizão de partidos de centro e esquerda, a Frente Popular, fortalecendo os partidos de esquerda e a organização política dos setores populates, em consonância com a intensificação do processo de industrialização, até que, no final da década, a Frente Popular reorientou-se, passando a perseguir e reprimir o movimento operário, caracterizando um período de retrocesso democrático que durou quase uma década.

Considerando as desigualdades que caracterizaram a Seguridade Social chilena, Arellano (1984) afirma que, do final dos anos 30 até o inicio dos 50, houve uma mudança de ênfase nesta política: num primeiro momento, as políticas sociais, especialmente a providenciaria, dirigiam-se, prioritariamente aos problemas do operariado, os quais tinham inclusive motivado as medidas tomadas nos anos 20; mas, no momento seguinte, os setores médios foram favorecidos, com o acesso diferenciado ao poder que passaram a ter com o Partido Radical no governo, e com a diminuição do poder de pressão dos operários, em função das medidas repressivas.

Parece interessante registrar que, até 1970, o Parlamento tinha poderes para introduzir iniciativas de gastos no orçamento em matéria de Seguridade, beneficiando pequenos grupos, sem avaliar suficientemente os custos para o sistema.

A despeito das diferenças presentes no sistema de Seguridade, durante suas primeiras décadas de funcionamento registrou-se uma progressiva incorporação da maioria dos assalariados, de modo que no início dos anos 70, cerca de 3/4 da força de trabalho estavam protegidos. Nessa época o Serviço de Seguro Social (ex-Caixa de Seguro Operário) tinha como filiados cerca de 70% do total dos segurados ativos. O Chile assumia a liderança no continente.

O período que vai de 1950 a 1973 caracteriza-se pela retomada do processo de democratização, embora com descontinuidades, apresentando mudanças na área da Seguridade com as medidas introduzidas com a reforma de 1952, a ampliação da cobertura aos setores urbanos e rurais até então excluídos c pelas tentativas frustradas de aprofundar as reformas.

A reforma promulgada em 1952 resultava de projetos amplamente discutidos no Parlamento (1941 -48) e caracterizou-se por

substituir o regime de capitalização pelo de repartição;

criar novos benefícios e melhorar os anteriores, tanto para

empregados quanto para operários;

reorganizar a Caixa de Seguro Operário, dando origem ao

Serviço de Seguro Social (SSS) e o Serviço Nacional de Saúde

(SNS), com a centralização dos benefícios e serviços.

Este processo de coordenação e centralização ainda teve duas outras iniciativas importantes, que foram a criação da Superintendência de Seguridade Social, pertencente ao Ministério de Saúde Pública e Seguridade Social; e a criação, em 1960, do Serviço Nacional de Empregados (SERMENA), como organismo básico de operação, controle e avaliação do sistema nacional único de assistência para os empregados.

Como se pode observar, a divisão original entre operários e empregados, iniciada nos primordios do sistema nos anos 20, subsistiu a todas as medidas de racionalização, impondo-se inclusive em termos dos dois sistemas de saúde distintos. Como assinaláramos, a postura inicial que justificava esta separação na política social estava embasada em uma concepção seletiva da ação estatal, na promoção dos grupos mais carentes. Esta discriminação positiva converteu-se, no momento seguinte, em seu contrario, consolidando-se através dos anos em mais uma forma de estratificação em que os grupos com maior poder de barganha alcançaram melhores benefícios do Estado.

A expansão do sistema de Seguridade implicou aumento do gasto público social, ampliação da cobertura e aumento das contribuições salariais.

A despeito da expressiva expansão do sistema e da ampla cobertura populacional e de riscos, a previdência social chilena manteve, desde sua formação, deficiências e distorções - em termos da multiplicidade de instituições e regimes e da desigualdade no tratamento de empregados e trabalhadores - que foram objeto de propostas de reformas.

Desde o final dos anos 50 a situação política chilena se alterara com as forças políticas conservadoras, perdendo gradualmente o apoio eleitoral, e a crescente organização dos trabalhadores através da Central Única dos Trabalhadores, o surgimento do Partido Democrata Cristão, a legalização do Partido Comunista, dentre outros.

O governo do candidato independente Ibanez (1952-58) defendeu, sem sucesso, a necessidade de reformar o sistema de Seguridade, tendo a Missão Klein-Saks, por ele contratada, apontado os seus aspectos discriminatórios, custosos e inflacionários. O mesmo apontava a Comissão Pratt, no governo seguinte de Alessandri, propondo a universalização dos benefícios e a unificação do sistema. As conclusões e recomendações desta Comissão foram incorporadas ao programa de governo da democracia cristã de Frei. mas a forte oposição ao projeto de reforma postergou seu envio ao Congresso. Ao final, uma versão suavizada foi enviada, mas a ferrenha oposição da CUT inviabilizou sua aprovação. A democracia-cristã apenas alcançou ampliar a cobertura para os setores desprotegidos e aumentar o gasto público social, e o governo seguinte, da Unidade Popular, deu prosseguimento com mais ênfase ao programa de redistribuição de renda, principalmente pela via da redistribuição do patrimônio, sem levar adiante a idéia da reforma dos sistemas constituídos de privilégios sociais. A forte redistribuição de renda a favor dos mais pobres no período de Allende (1964/73) não assegurou, no entanto, força política suficiente para fazer face ao boicote e à reação, impedindo que o governo da Frente Popular pudesse abrir mão dos apoios dos trabalhadores e alterar o sistema da Seguridade Social.

Da mesma forma, no campo da saúde não foi possível viabilizar a criação do Sistema Único de Saúde, preservando as estruturas paralelas do SNS e do SERMENA, dado a reação contrária dos trabalhadores e especialmente do Grêmio Médico. Apesar disto, a política social chilena caracterizou-se pela marcada presença estatal e, no setor saúde, o SNS distinguia-se dos demais sistemas da região pela concentração da maior parte dos recursos; pela cobertura de 70% da população em ações curativas e 100% em preventivas; pelo elevado desenvolvimento científico; pelo enfoque sanitarista e pelas medidas de planejamento na gestão dos serviços públicos (Tetelboin & Salinas, 1984).

O ciclo de expansão, maturação e crise do sistema chileno foi cortado pelo golpe militar de 1973.

Na Argentina, embora a política social tenha emergido tardiamente, na década de 40, sua expansão se dá em uma velocidade muito rápida, de tal forma que em uma década já se pode dizer que se havia completado o ciclo iniciado em 1944. Isto porque a cobertura legal da população economicamente ativa praticamente se completou durante o segundo governo de Perón, restando apenas os trabalhadores domésticos (incorporados em 1956, ano seguinte à sua queda), e porque com a promulgação da Lei 14.370 em 1954, optou-se definitivamente pelo sistema de repartição, assumindo-se a política de proteção social como forma de redistribuição progressiva (Feldman et al. 1988)

Segundo Belmartino & Bloch (1985:10) a política redistributiva foi um dos pilares do governo peronista, na medida em que aparecia como concessão do governo, mantendo mobilizados e organizados em seu apoio os setores populares que foram por ele beneficiados, ainda que seu fundamento repousasse na expansão do aparato produtivo destinado à substituição de importações de bens de consumo massivo voltados para o mercado interno. De qualquer forma, a possibilidade de o Estado sustentar um projeto por meio da negociação entre interesses parcialmente conflitivos, radicava na sua capacidade política de afirmar o interesse nacional a partir da identificação da oposição oligarquia/povo, por meio de interpelações como democracia, industrialismo, nacionalismo e antiimperialismo. A redefinição da relação Estado/sociedade nesta estratégia implicava que ao Estado interventor na esfera da produção econômica, com maior autonomia e maior legitimidade em seu projeto de desenvolvimento, fruto da canalização do apoio popular, correspondesse sua função de Estado de Bem-Estar, através de uma política social de cunho redistributivista. Esta estratégia, no entanto, estava eivada de contradições que se manifestaram no sistema de Seguridade Social através das tentativas do governo de aumentar seu controle, unificar e uniformizar o sistema. Neste sentido, foi criado o Instituto Nacional de Prevision Social (INPS), incorporando as Caixas como seções, embora a perda da autonomia administrativa não tenha acarretado a unificação dos fundos e a uniformização dos regimes jurídicos. No entanto, a fragmentação da política social por categoria ocupacional, como base de sustentação do peronismo, impediu que o governo alcançasse a unificação e uniformização do sistema, retornando à situação anterior de autonomia das caixas depois de algum tempo. Pouco antes de cair, o governo peronista sancionou uma lei que regulamentou com caráter geral o regime de prestações, o cálculo dos benefícios e os requisitos para qualificação, em uma última tentativa de neutralizar as pressões corporativas. Ao final da década de 40, início dos anos 50, com o esgotamento da etapa fácil de substituição de importações, produziu-se o estrangulamento da balança de pagamentos, limitando as possibilidades de crescimento industrial autônomo e contradizendo a política social expansionista implementada pelo peronismo. Teve início um novo período governamental, no qual o modelo de desenvolvimento adotado estava fortemente inspirado pelo pensamento da CEPAL, "o desenvolvimentismo", que reservava um papel crucial para o Estado, na ausência de uma burguesia forte - através dos seus instrumentos de planejamento, regulação, controle e investimento -na condução do processo de industrialização e superação aos entraves do desenvolvimento em países dependentes. Para tal, necessário se fazia estimular o ingresso do capital estrangeiro, destinado a financiar inversões em setores estratégicos para deslanchar a etapa de produção de bens de produção, para o que a democracia constituía-se em requisito necessário a infundir confiança nos investidores (muito embora este fosse um período melhor caracteri¬ zado como de um autoritarismo prolongado, com poucos governos constitucionais: Frondizi e Mia, até a volta do peronismo ao governo).

A ideologia desenvolvimentista, embora não tivesse uma proposta para a proteção social da mesma maneira que o populismo, pressupunha a integração de todos os setores produtivos e forças sociais em um projeto de desenvolvimento nacional que superasse os entraves da condição de dependência. O bem-estar, deixava assim de ser uma estratégia de desenvolvimento para tornar-se um subproduto do próprio processo de crescimento econômico.

Esta concepção residual da política social teve como conseqüências a não alteração das condições anteriores nas quais havia se consolidado o sistema de Seguridade Social, o que, aliado à inflação, baixa rentabilidade das inversões, evasão e apropriação pelo Estado dos excedentes do sistema, levaram a que ele se tornasse deficitário desde o final dos anos 50 até quase duas décadas depois.

Os governos então tentaram conter e reduzir o gasto social, buscando transferir competências - como a rede de hospitais públicos - para as jurisdições provinciais, incorporar uma tecnoburocracia nos aparelhos decisores das políticas sociais e adotar medidas de racionalização e planejamento.

Foram profundas as mudanças efetuadas neste período na economia e na sociedade com o predomínio do capital estrangeiro na economia, a subordinação da burguesia nacional e a perda de liderança do setor agropecuário. O projeto desenvolvimentista fracassara, no entanto, na sua expectativa de que o desenvolvimento capitalista associado fosse capaz de superar os limites estruturais da dependência, removendo a heterogeneidade estrutural e unificando o mercado nacional.

Os principais analistas da sociedade argentina apontam a diversificação de interesses dominantes, sem a possibilidade de sua articulação em um projeto hegemônico, como tendo gerado desde então uma situação de empate hegemônico, que vai marcar os ciclos e crises de poder daí em diante. Ademais, outra fragilidade teria sido a sua incapacidade de articular ao projeto desenvolvimentista dois importantes setores, que foram as Forças Armadas e o sindicalismo organizado (Belmartino & Bloch. 1985:14).

No final dos anos 60 observa-se o acirramento das contradições com o desenvolvimento de correntes sindicais classistas e a emergência de frações radicalizadas no interior do movimento peronista. O governo militar tentou recompor alianças através de um processo eleitoral, que elegeu um governo peronista, mas o fracasso de sua política de pacto social entre patrões e empregados, em um processo de concertação social, terminou com a ruptura democrática e um novo golpe militar em 1976.

O período que vai de 1930 até a 1966 no Brasil, correpondente ao primeiro governo de Vargas até o golpe militar de 1964, quando foi realizada a unificação dos IAPs - Institutos de Aposentadorias e Pensões - caracterizou-se pela maturação e crise do sistema de proteção social que começou a ser implantado com a criação dos IAPs como parte do projeto governamental de incorporação controlada c fragmentada da classe trabalhadora.

Os estudiosos subdividem este período em duas etapas - o corporativismo orgânico (1930-1945) e a democracia populista (1945-1964) -ambos fortemente marcados pela ideologia populista (Malloy, 1986; Draibe et al., 1991; Oliveira & Teixeira, 1985).

Na primeira etapa assistimos à construção dos instrumentos e aparelhos de regulação estatal da questão social, em um movimento em que o Estado traz para o interior de seu aparelho institucional as estruturas de proteção social originadas na sociedade, aumentando seu controle e regulação, ou seja, ampliando seus graus de "estatalidade" sobre a questão social, ao mesmo tempo construindo a institucionalidade estatal com a criação dos aparelhos de proteção social.

Diferentemente dos países anteriormente tratados, no caso do Brasil, a incorporação fragmentada e seletiva das demandas sociais não se configurara em uma estratégia redistributivista, mas sim na combinação de medidas repressivas à organização autônoma dos trabalhadores com a manutenção de baixos salários e benefícios previdenciários, consolidando uma estratégia de aumento do controle estatal sobre as condições de produção e de reprodução social. Este processo caracterizou-se pela centralização dos aparelhos institucionais e pela definição de políticas de corte nacional, reordenando as relações entre as instâncias governamentais, por um lado, e, entre o poder central e os poderes locais, por outro.

A coalizão de interesses conflitivos foi manipulada por Vargas nos seus 15 anos de governo, de forma a garantir a autonomia do Estado para regular as relações socioeconômicas nacionais e levar a cabo um processo de desenvolvimento industrial de substituição de importações. Segundo Malloy (1986:63) o sucesso de Vargas em manter esta coalizão diversificada deveu-se a três fatores principais: a habilidade do regime em resolver a crise econômica da depressão e manter o crescimento econômico em níveis razoáveis; a habilidade de expandir e reforçar o estamento estatal, civil e militar, pela incorporação da classe média urbana; a habilidade para construir estruturas que integravam no regime os grupos-chave, especialmente o trabalho organizado, numa posição dependente.

O autoritarismo e o corporativismo - marcas mais ou menos acentuadas em todo o período - configuraram-se a partir do Estado Novo, em 1937, como doutrina de um autoritarismo organicista. Esta concepção da incorporação dos grupos sociais em uma sociedade orgânica e harmoniosa em estruturas centralmente dominadas por um Estado Administrativo (Malloy, 1986:60), de caráter estatizante e elitista, rejeita a política como representação de interesses classistas e fortalece a tecnocracia no processo decisório de definição da política pública.

Estas características refletiram-se profundamente nas estruturas destinadas à proteção social, cuja montagem ocorrera em uma cronologia de criação de IAPs, por categorias estratégicas, de 1933 até 1938. Cada IAP tinha sua administração, sua legislação e sistema contributívo e de benefícios próprios, cuja liberalidade dependia do poder de barganha de cada categoria de trabalhadores. No entanto, tinham em comum o controle estatal, dado sua vinculação ao Ministério do Trabalho, tanto em termos da participação dos representantes da categoria - indicados pelos sindicatos e sancionados pelo Ministério - quanto da gestão dos fundos - concentrados nas mãos do governo.

A política de contenção que passou a ser implantada inspirava-se no modelo de capitalização do Seguro Social, fazendo retroceder o sistema de concessão e o cálculo dos valores em relação à maior liberalidade das CAPs, o que marcava principalmente a gestão do IAPI (Instituto dos Industriários) onde se concentrou a tecnoburocracia previdenciáría, como conseqüência da fragilidade da organização desta categoria (Oliveira & Teixeira, 1985)

O sistema montado, refletindo a transição do modelo agroexportador para a industrialização substitutiva na cronologia de implantação dos IAPs e na liberalidade de suas regras, alcançou em menos de uma década a cobertura de todos os setores urbanos organizados, deixando de fora o setor rural, os domésticos, os autônomos e os subempregados. Mesmo assim, a cobertura da população economicamente ativa não passava dos 23% entre 1950 e 1960 (Malloy, 1986).

A fragilidade de toda esta engenharia institucional vai se manifestar como contradição permanente entre a lógica da racionalização propugnada pela tecnoburocracia previdenciária e a lógica política particularista dos grupos sindicais vinculados ao sistema. O poder de barganha da burocracia sindical, posteriormente envolvendo também a partidária, enquistada nos aparelhos previdenciários, revelou-se ao mesmo tempo como a condição necessária de apoio e legitimação a um governo suportado por uma coalizão conflitiva, quanto como instrumento de poder eficiente para os grupos organicamente vinculados ao aparato estatal.

A perspectiva de racionalização - implicando unificação, uniformização e universalização - levaria ao aumento do poder do governo e da tecnoburocracia sobre o sistema, acabando com sua fragmentação institucional e com a lógica da barganha política, através da criação de um único Instituto de Seguridade Social -o ISSB. Tal proposta tramitou por quase duas décadas no Congresso sem conseguir ser aprovada, e a promulgação do ISSB por decreto, em 1945, não foi efetivada após a queda de Vargas.

O período seguinte, da democracia populista, não alterou substancialmente o sistema montado até aqui, caractcrízando-se mais bem pelo acirramento das contradições apontadas, em função do amadurecimento do sistema, do poder de barganha alcançado pelos grupos a ele articulados e pela deficiência das receitas previdênciárias. gerando uma situação de desequilíbrio financeiro.

Com a redemocratização, o Partido Trabalhista Brasileiro, criado por Vargas, chegara a controlar o Ministério do Trabalho, tornando-se um ator fundamental na definição da política previdenciária. atuando dentro da lógica clientelista c particularista do sistema de forma a alcançar benefícios diferenciais para suas clientelas.

No governo de Juscelino. a ideologia desenvolvimentista passou a predominar com a abertura ao capital externo e a ênfase na industrialização pesada, embora, com relação à política social seguisse adotando a mesma lógica populista, expressa na promulgação da LOPS (Lei Orgânica da Previdência Social, de 1960).

A LOPS fazia parte da proposta de racionalização iniciada no governo anterior, mas sua aprovação só foi possibilitada pela desistência de se unificar administrativamente o sistema, o que representaria retirar as bases do poder de barganha das burocracias sindicais e partidárias. A Lei aprovada concentrava-se na uniformização dos benefícios e na ampliação da cobertura -preservando o pacto original de exclusão dos trabalhadores rurais -vindo a se constituir em uma medida demagógica que acentuou a crise financeira do sistema na medida cm que não alterava sua estreita base financeira.

Na verdade, assumia-se o sistema de repartição e eliminava-se a contribuição tripartite como mecanismo de financiamento -restringindo a contribuição da União - ao mesmo tempo em que se nivelava por cima a concessão dos benefícios, o que acentuou a debilidade financeira crônica do sistema.

A inviabilidade financeira, atribuída à gestão clientelista dos sindicatos, vai ser a razão alegada pelo governo militar para promover, em 1966, a reforma unificadora que a democracia populista havia adiado.

Em resumo, podemos afirmar que a expansão dos sistemas de Seguridade Social, nos países considerados, ocorreu de forma a reforçar seu caráter fragmentado e estratificado, como parte da estratégia política de cooptação das frações mais organizadas dos trabalhadores. A conciliação entre acumulação/incorporação seletiva/redistribuição lógica que presidiu a compatibilização dos interesses divergentes da ampla coalizão do Estado de Compromissos - começara a tornar-se altamente contraditória como parte da expansão e maturação dos sistemas, em um contexto de desenvolvimento político e econômico distinto.

A insatisfação das expectativas, gerada pela própria política de Seguridade, a criação de um poder sindical e partidário difícil de ser controlado, como conseqüência do jogo de barganha instaurado, o esgotamento do modelo de substituição de importações e a fragilidade da economia - baseada na liderança estatal e na entrada do capital estrangeiro e revelada no crônico déficit fiscal do Estado e na impossibilidade de controle da espiral inflacionária - são alguns dos problemas que evidenciam o colapso do populismo e o fracasso do modelo desenvolvimentista.

A necessidade de alterar as relações Estado/sociedade, adequando as estruturas administrativas a um novo papel, foi inviabilizada pelas forças e estruturas criadas como base de sustentação da coalizão modernizadora que emergiu no bojo da crise dos anos 30.

As tentativas de reformulação do Sistema de Seguridade Social, na direção de uma maior uniformidade, unificação e universalização, foram frustradas em muitos pontos, em um processo de marchas e contramarchas, em que se buscava modernizar as estruturas administrativas e viabilizar sua gestão mais racional, tendo no entanto, como limite, o próprio sistema político tecido em torno da proteção social.

As diferenciações encontradas neste processo de expansão e maturação dos sistemas de proteção social, em termos de sua maior cobertura e prodigal idade, além da maior participação estatal no financiamento do sistema, são atribuíveis à homogeneidade e organização dos trabalhadores, o que determinou a inclusão de uma perspectiva redistributivista através dos mecanismos da Seguridade.

A inserção de uma proposta de melhoria das condições de reprodução dos trabalhadores no projeto de desenvolvimento nacional ou a identificação deste projeto apenas com o fortalecimento do Estado, vai depender, em cada caso. do nível de mobilização social que antecedeu o tratamento da questão social como política pública, considerando especificamente a organização da classe trabalhadora e a estabilidade das instituições de representação.

A sua estratificação, no entanto, não decorre apenas da lógica de cooptação estatal, mas faz parte da constituição do sistema político como um todo, incluindo a ação dos sindicatos e dos partidos políticos, que atuam dentro da mesma rede de clientelas, de forma a aumentar os privilégios corporativos.

A complexificação da estrutura política, a insatisfação das expectativas geradas por este processo, o acirramento das contradições entre cooptação e controle, tornaram difícil a possibilidade de compatibilizar as demandas emergentes no curso do processo de acumulação, com a lógica política que presidiu a montagem dos sistemas de Seguridade Social. Por isto, a expansão e maturação destes sistemas manifestou-se como crise, insolúvel nos marcos da sua estrutura original.

O desenvolvimento com base no modelo de substituição de importações esgotara as possibilidades de crescimento sem ter gerado a superação da dependência em relação ao mercado e aos capitais externos e sem ter eliminado a heterogeneidade estrutural. A política social, utilizada em maior ou menor grau para reduzir as desigualdades sociais pela incorporação dos trabalhadores mostrara-se incapaz de superar os limites impostos pelo próprio processo de acumulação e pela teia de interesses tecida ao redor das instituições de proteção social: como política compensatória, acabara por reificar as iniquidades do mercado, como instrumento de controle da participação acabara por tornar-se um poder para os trabalhadores que escapava ao domínio das elites técnicas e políticas: como articulação de uma aliança nacional-desenvolvimentista acabara por isolar os trabalhadores no momento de crise econômica e integração subordinada de seus possíveis aliados ao capital internacional.

A Seguridade Social, mecanismo eficiente de estruturação de uma aliança entre classes, organizada pelo Estado, tomara-se o espaço de manifestação das contradições deste processo sociopolítico, requerendo uma transformação que não se alcançaria sem que se rompessem as condições que determinaram sua emergência, maturação e crise.