Capitulo III - Em busca de uma teoria do Welfare State

Capitulo III - Em busca de uma teoria

do Welfare State

 

Os estudos históricos sobre as origens e desenvolvimento dos sistemas de proteção social em diferentes países tiveram como objetivo demonstrar que a emergencia da pobreza como uma questão social nos marcos de um processo de transformação econômica e social de constituição do Estado-nação, industrialização e urbanização, é capaz de justificar o fenômeno geral de constituição dos sistemas públicos de proteção social, mas não é capaz de identificar as diferenciações existentes no seu interior.

Só através de um olhar mais profundo, no qual a política social não seja tomada como resultante ou epifenómeno deste processo, mas como elemento constitutivo do próprio state-building, enquanto concretização das mediações Estado-socicdade, seria possível explicar o desenvolvimento de diferentes padrões de incorporação das demandas sociais.

É neste sentido que concordamos com a afirmativa de Esping-Andersen (1990:5), que vê o Welfare State tanto como resultante da história da construção da nação, quanto como a principal instituição na construção de diferentes modelos de capitalismo no pósguerra.

Os estudos iniciais acerca da elaboração dos fundamentos teóricos para análise do Welfare State estiveram profundamente vinculados à tradição do pensamento e da prática política social-democrata, especialmente aplicados ao caso da Inglaterra, com os estudos de Titmus, Marshall e Beveridge. Só mais recentemente, os trabalhos desenvolvidos por Flora, Esping-Andersen. Heidenheimer, Wilensky e Heclo, dentre outros, romperam, em parte, com o viés localista e ideológico dos primeiros estudos, procurando através de estudos comparativos, desenvolver hipóteses explicativas acerca tanto da emergência e condições de desenvolvimento do Welfare State, quanto dos fatores responsáveis pelas variações nos padrões de incorporação das demandas sociais em cada país.

Ainda assim, tais estudos assumem o fenômeno do Welfare State como parte da problemática do desenvolvimento do capitalismo nos países do Primeiro Mundo, tomando como parâmetro a associação entre Estado nacional e cidadania consolidada nos países europeus- mesmo pontuando estas análises com os casos dos Estados Unidos e do Canadá - restringindo assim o escopo da teoria a uma fase do desenvolvimento do capitalismo e/ou a uma esfera regional (norte/sul).

Além do mais, ao considerar o Welfare State como um fenômeno político, para além da mera distribuição de serviços e do gasto público social, delimita-se o âmbito dos estudos à "evolução de uma estrutura tripartite relativamente coerente consistindo de: economia capitalista de mercado, democracia política de massas e Welfare State" (Hora, 1985:12).

Nosso objetivo neste capítulo é fazer uma resenha da produção acerca do Welfare State, buscando abstrair as referências históricas e identificar a contribuição de diferentes estudiosos para a construção da, ainda incipiente, teoria do Welfare.

A produção teórica acerca do fenômeno do Welfare State pode ser apreendida a partir de alguns produtos resultantes das preocupações centrais destes estudos: o desenvolvimento de modelos classificatórios ou tipologias; a busca de uma conceituação; a identificação das variáveis responsáveis pela emergência e desenvolvimento dos sistemas de proteção social em diferentes etapas e em distintos contextos nacionais; e a necessidade de encontrar explicações para o fenômeno atual conhecido como a crise do Welfare State.

 

Tipos ideais e modelos idealizados Os esforços de teorização e abstração de elementos comuns ou diferenciadores dos modelos de Welfare State levou ao desenvolvimento de alguns esquemas classificatórios, através dos quais se pretende organizar a diversidade de experiências, tornandoas passíveis de comparação. Neste sentido, foram desenvolvidas tipologias, algumas já consideradas clássicas, cuja utilidade tem sido provada tanto pela possibilidade de maior desenvolvimento teórico e explicativo, quanto pela capacidade de predição das possibilidades de evolução dos sistemas atuais, considerados em tais estudos.

Se bem seja verdade que com a elaboração destas tipologias se tenha avançado bastante no sentido de se descolar os estudos de política social da mera descrição histórica do desenvolvimento de casos concretos, buscando abstrair elementos gerais e específicos, certo é que não foi possível, mesmo assim, superar os principais problemas que costumam enviezar as análises neste campo, a saber, sua profunda identificação com um modelo de desenvolvimento europeu e seu comprometimento com a ideologia socialdemocrata.

Neste sentido, a busca de tipos ideais no sentido weberiano tem sido atravessada pela recorrente idealização de um modelo perfeito de Welfare State redistributivo, ao mesmo tempo produto e compatibilizador da coexistência virtuosa do capitalismo com a democracia de massas. Assim, face a este modelo idealizado, os demais deixam de ser vistos como tipos ideais para serem considerados seja como modelos subótimos, seja como etapas anteriores em um curso ascensional inexorável de aperfeiçoamento que culminaria com sua superação pelo modelo social-democrata.

A crise atual dos sistemas de proteção social tem tido caráter pedagógico, ao permitir a dissociação entre curso histórico e paradigma, já que se pode assistir ao questionamento e restrições ao modelo de evolução que predominara até então.

Mesmo acreditando na impossibilidade de separar, neste campo, os estudos teóricos das práticas políticas e ideológicas, consideramos sua utilidade na medida em que, mesmo assim, as classificações fornecem um instrumental capaz de organizar as características principais do fenômeno, permitindo diferenciar distintos padrões de incorporação das demandas sociais. Essa estreita relação entre políticas sociais e ideologias fica explícita na diversidade de conceitos aplicados a um mesmo aspecto, e, mais ainda, no significado antagônico atribuído por vezes a um mesmo conceito. Esse é o caso, por exemplo, dos conceitos de Welfare e eqüidade, quando vistos desde distintos modelos paradigmáticos: no modelo liberal, programas de Welfare são aquelas ações de assistência pública destinadas aos pobres e eqüidade significa a relação de proporcionalidade entre contribuições e benefícios no interior do Seguro Social, enquanto na perspectiva social-democrata Welfare refere-se ao conjunto de políticas públicas que, no campo social, garante a cidadania universal e a igualdade básica que, por sua vez, se identifica com a noção de eqüidade.

Para clarificar fatos como estes tem sido útil abstrair e condensar os mais importantes traços dos modelos institucionalizados de proteção social nos modernos Estados capitalistas, em busca da construção de tipos ideais. Embora alguns destes traços distintivos dos tipos ideais assim construídos possam ser encontrados em um dado país e/ou mesmo em uma fase específica do desenvolvimento da Seguridade Social através do mundo ocidental, seria preferível utilizá-los como estruturas teóríco-conceituais que iluminariam a análise das diferentes experiências, desde que nenhuma delas corresponde absolutamente àqueles tipos construídos. Freqüentemente se pode encontrar, em um mesmo país, a convivência conflitiva de programas inspirados em diferentes tipos ou modelos de proteção social como foi visto na evolução histórica dos casos: seja no processo de rompimento de um modelo estrito de mercado pela política reformista baseada na ideologia da solidariedade como parte de um processo evolutivo de um padrão que, no entanto, não alcança extinguir as formas pretéritas, generalizando o mesmo tipo de proteção para todas as frações da classe trabalhadora (Inglaterra); seja na introdução de medidas protecionistas como resposta a uma situação emergencial mesmo que em franca contradição com os valores que, predominantemente, organizam a vida social (Estados Unidos); seja ainda através da extensão e massificação de privilégios em uma estrutura de base corporativa (Alemanha).

O importante a ressaltar é a necessidade de se mapear o campo das políticas sociais a partir da abstração e condensação de alguns atributos em uma construção de tipo ideal consistente, independentemente do fato de que tais atributos tenham sido mais bem retirados de experiências históricas ou de proposições ideológicas. Os estudos comparativos mais recentes têm demonstrado a utilidade de tais construtos, na medida em que mesmo não sendo possível encontrar na realidade concreta uma homogeneidade que correspondesse à tradução de um "tipo puro", têm sido, no entanto, identificados clusters - agrupamentos de variáveis ou atributos - que demonstram o predomínio de um ou outro tipo em cada caso estudado, sem negar a presença conflitiva de elementos que caracterizam outros tipos e se apresentam às vezes como antagônicos àquele que organiza as diversas modalidades de proteção social em um sistema nacional.

Em outros termos, a diversidade de formas de relacionamento público/privado, os tipos de programas oferecidos, as condições de acesso aos serviços, bem como os critérios utilizados no cálculo dos benefícios, a definição da população a ser coberta e aquela que será excluída, as formas de financiamento e gestão do sistema, bem como o controle social sobre ele exercido, são passíveis de serem agrupados de forma a consubstanciarem modelos distintos não apenas na sua institucionalidade, mas, fundamentalmente, enquanto diferenciações na construção da relação Estado/cidadãos. Na verdade, a variedade de tipologias encontradas vai demonstrar muito mais o privilegiamento de um ou outro critério organizador dos diferentes tipos, do que uma diversidade do fenômeno, havendo, ao contrário, uma convergência e superposição entre os tipos propostos.

Alguma destas tipologias são claramente voltadas e inspiradas na experiência européia, e por isso sua aplicabilidade a outros contextos mostra-se limitada. Este é o caso por exemplo, da proposta de Alber (1988:452) para classificar os sistemas existentes na Europa Ocidental entre uma versão escandinava ou anglo-saxônica (que inclui a Dinamarca, Finlândia, Noruega, Suécia. Reino Unido e Irlanda) e uma versão continental (na qual estariam Bélgica, Holanda, França, Itália, Áustria, Alemanha Ocidental e Suíça).

Ressaltando o caráter pragmático e empírico desta classificação, o autor afirma a diferenciação entre a versão escandinava e a continental: "a primeira enfatiza os serviços sociais mais que as transferências sociais, uma vez que os esquemas de transferencia têm cobertura universal com foco na provisão de um mínimo, e o financiamento é basicamente baseado em receitas públicas gerais. O último enfatiza a relação com o rendimento e a preservação do status nas transferências sociais, coloca mais limites na cobertura, e baseia-se em menor grau no financiamento através das receitas públicas".

Esta tipologia, resultante do cruzamento de variáveis em estudos comparativos, não pretende mais que agrupar as características mais evidentes, estabelecendo dois tipos que, empiricamente, dariam conta de mapear as variações entre os casos europeus, sem no entanto, poder explicar estas diferenciações. As variações nos perfis do Welfare State europeu são atribuídas a diferenças nos contextos institucionais e organizacionais, assim como as tradições políticas que datam da pré-história dos sistemas de proteção social.

A dissociação entre variáveis internas ao sistema (dependentes) e variáveis contextuais (independentes e intervenientes) levou à elaboração de uma tipologia meramente descritiva, sem possibilidades de aplicação a outros países, e mesmo de explicação das diferenças existentes entre os casos estudados. Talvez o principal problema deste tipo de estudo resida, no entanto, na sua incapacidade de perceber o Welfare, para além de resultante, como um elemento fundamental na construção dos Estados nacionais.

Em outro estudo, Flora & Alber (1981:40) procuram superar estas limitações estudando as relações entre modernização, democratização e o desenvolvimento do Welfare State na Europa Ocidental. Desde uma perspectiva durkheimiana, os autores identificam a institucionalização da cidadania como o elemento de integração mecânica cm sociedades modernas altamente diferenciadas.

Além disso, identificam três estruturas organizacionais reguladoras, desenvolvidas nestas sociedade: "mercados, que organizam a troca de recursos econômicos e mercadorias; associações, que organizam a articulação, agregação e representação de interesses; e burocracias estatais, que organizam o preenchimento das tarefas coletivas" (1981:40).

Buscando relacionar o estabelecimento dos direitos sociais a cada uma destas estruturas organizacionais desenvolvidas nas sociedades modernas, os autores constróem uma tipologia com o cruzamento de dois fatores - regime político e democracia - que dariam conta das diferenciações entre os modelos de Welfare State europeu, segundo o conjunto de hipóteses que desenvolvem:

Monarquias constitucionais-dualisticas com limitado sufrágio ou

representação por estados são prováveis de desenvolver

sistemas de auxílio aos pobres como responsabilidade

paternalista para sujeitos necessitados, sendo os benefícios

baseados na caridade e não em direitos sociais.

Democracias liberais com sufrágio limitado tendem a restringir a

intervenção governamental à assistência pública,

desqualificando os usuários para o exercício dos demais

direitos de cidadania.

Democracias de massa são mais prováveis de desenvolver

sistemas de Welfare extensivos, diferenciados e centralizados,

baseados em contribuições obrigatórias, onde os direitos

sociais são o corolário dos direitos políticos e uma

conseqüência da competição partidária pelos votos.

Monarquias constitucionais dualísticas com sufrágio extensivo são mais prováveis de desenvolver sistemas de Welfare mais extensivos, diferenciados e centralizados, baseados em contribuições obrigatórias, nos quais o sistema de proteção social é uma defesa autoritária contra a plena cidadania política e uma conseqüência da competição por lealdade (Flora & Alber, 1981:47).

A tipologia apresentada por estes autores pretende não apenas identificar as condições de origem dos sistemas de proteção, como também dar conta das possibilidades que favorecem ou dificultam o desenvolvimento dos diferentes sistemas de Welfare.

Mesmo assim, os próprios autores reconhecem que os quatro tipos apresentados são mais pertinentes para classificar suas origens do que para explicar o seu desenvolvimento posterior.

Poder-se-ia acrescentar que tal classificação está por demais embasada no padrão de democracia europeu, para o qual a variável extensão/limitação do sufrágio está de tal trabalhadora - que pode assumir esta centralidade no esquema explicativo; o que certamente não seria generalizável para outros contextos. Além do mais, a resultante final do cruzamento de democracia liberal com sufrágio limitado, assim como a de monarquias constitucionais com sufrágios limitados, em termos dos sistemas de proteção social parecem indiferenciadas, o que levanta o questionamento acerca da pertinência do critério sufrágio no caso das monarquias ou da indiferenciação entre regimes parlamentares e não -parlamentares em caso de sufrágio limitado.

A tipologia mais conhecida e já clássica é aquela de Titmus (1958), na qual o autor identifica três modelos de política social, a partir da conjugação de critérios tais como mercado versus sistema público c grau de redistribuição dos sistemas de proteção social.

O primeiro tipo identificado é nomeado "Modelo Residual de Política Social" e caracteriza-se pela solução das necessidade sociais a partir das possibilidades de mercado em termos individuais ou em pequenos grupos associativos, sendo a família o grupo fundamental. Assim, a política social teria um caráter compensatório, sendo a ação governamental residual e voltada para aqueles que fracassaram na tentativa de solucionar suas demandas no próprio mercado. Neste sentido, a política social assume também um caráter emergencial e transitório, fragmentado e particularísta, muitas vezes indistinto das ações de grupos voluntários.

O segundo tipo identificado é denominado em língua inglesa "The industrial achievement performance model of social policy", que foi traduzido por "Modelo Merítocrático-Particularísta de Política Social" (Ascoli citado por Aureliano & Draibe, 1989:114) para expressar o seu caráter central, que reside na estreita relação entre o desempenho do trabalhador no mercado e os benefícios que faria jus a receber como forma de suplementar seus ganhos em situações muito especiais, como aquelas que envolvem a perda de sua capacidade laboral. Nestas circunstâncias o sistema de políticas sociais atuaria como um mecanismo de preservação do status perdido, garantindo um ganho proporcional ao anteriormente existente.

Finalmente, o terceiro tipo seria o "Modelo Institucional Redistributivo de Política Social", no qual rompe-se com a determinação do mercado, prevalente nos dois casos anteriores, em busca de uma ação institucional, de caráter público, visando a garantia de bens, serviços e renda mínima a todos os cidadãos. A política social assume, neste caso, um cunho claramente redistributivo, deixando de ser uma compensação e/ou um espelho do mercado de trabalho para torna-se uma ação alocativa e reguladora do mercado.

Apesar das críticas feitas a esta tipologia quanto a seu viés ideológico, sua perspectiva endogenista, a polarização entre residual versus institucional, sua incapacidade de perceber os diferentes mix público/privado, certo é que até o momento ela segue sendo utilizada porque não foi superada pelos estudos que lhe sucederam. Ela foi a que melhor recortou os três tipos e condensou em modelos idealizados as suas características centrais, mesmo tendo como eixos os arranjos institucionais dos sistemas de proteção social e as tensões entre o mercado e a esfera pública, o que certamente encobre uma posição mais doutrinária que explicativa acerca dos rumos do capitalismo.

Assumindo explicitamente uma perspectiva semelhante, Esping-Andersen (1985) reescreve esta mesma tipologia tomando como critério a democratização social do capitalismo, vista a partir da estrutura de classes e das suas relações: "variações do Welfare são vistas como uma articulação dos conflitos distribucionais, em particular o conflito entre princípios de mercado e princípios de alocação política" (1985:224).

Evitando pensar a problemática da democratização do capitalismo como uma questão de mais e menos em uma escala contínua, o autor identifica, no entanto, agrupamento de variáveis que caracterizam, em distintos regimes de Welfare, as soluções encontradas para os conflitos distribucionais emergentes no capitalismo, em torno das polarizações acima mencionadas.

Assim, ele encontra três tipos: o "Modelo Conservador", o "Modelo Liberal" e o "Modelo Social-Democrata".

O "Modelo Conservador" é claramente identificado com a política bismarckiana na qual um Estado intervencionista promove a subordinação individual e a lealdade a suas ações. Para além da característica paternalista o autor ressalta o caráter corporativista como central na definição deste modelo: "Em suma, os regimes de Welfare State "conservador" diferem da variedade social-democrata não tanto por sua vontade de garantir direitos sociais, quanto por sua estrutura corporativa. Isto é, a estrutura na qual direitos e deveres são vinculados ao status ocupacional, não à cidadania" (Esping-Andersen, 1985:232).

O "Modelo Liberal" é aquele que maximiza o status mercantil do trabalho assalariado, o que se expressa no princípio de less eligibility que desqualifica e pune os usuários dos serviços sociais. Além de salientar o residualismo da política social neste contexto, o autor chama atenção para o individualismo atuarial prevalente, conectando contribuições prévias com benefícios.

Em contraste com estes dois modelos, a "democratização-social" do capitalismo implica uma política social que envolveria a desmercantilização dos salários e do consumo; a reestratificação da sociedade em princípios solidários; correções redistributivas das iniqüidades induzidas pelo mercado; e, acima de tudo, a institucionalização de pleno emprego sustentado (1985:228).

Como pudemos observar, apesar da variedade de termos e de suas inconsistências, há um tendência à convergência das diversas tipologias em torno de três tipos básicos, sendo as diferenças decorrentes, mais propriamente, do critério adotado em cada sistema classificatório.

Concordando com a abordagem de Esping-Andersen (inspirada em Titmus) acerca da central idade do arranjo institucional da política social, como expressão de conflitos políticos e sua consolidação em uma certa materialidade institucional - para usar a terminologia de Poulantzas - discordamos, no entanto, dos autores quando colocam um dos tipos ideais na qualidade de "tipo perfeito", seja por sua identificação com a ação governamental (institucionalista), seja com um programa político (social-democrata).

Desde os estudos de Marshall - criticados por aqueles que quiseram reduzi-lo a um modelo teórico generalizável - o que se pode apreender é que a problemática da proteção social tem que ser, simultaneamente, apreendida a partir de uma dupla dimensão: política e institucional.

Neste sentido, formulamos uma proposta que pretende agrupar as diferentes características de cada um dos tipos ideais formulados, tomando como critérios articuladores, de um lado, a natureza da proteção social, que exprime um modelo de organização da engenharia social: Assistência Social, Seguro Social e Seguridade Social Por outro lado, tomando a expressão jurídica e política que articula a modalidade de integração Estado/sociedade em cada um dos casos, encontramos as relações de: Cidadania Invertida, Cidadania Regulada e Cidadania Universal.

Se bem seja prevista uma compatibilidade entre aparelhos institucionais e relações de poder político, quando tratamos de tipos ideais o mesmo não é necessariamente verdadeiro quando se trata de situações concretas, atravessadas por inúmeras contradições.

Apesar das diferenças entre estes modelos há uma pressuposição básica comum acerca do desenvolvimento socioeconômico da sociedade: supõe-se que exista uma tendência ao pleno emprego e uma elevada estrutura salarial, capazes de suportar qualquer que seja o esquema básico de financiamento da proteção social.

Mesmo que cada pais tenha misturado estes tipos em formatos e caminhos distintos, pode-se ainda assim encontrar um modelo que tenha sido, mesmo que mais ideologicamente do que em termos práticos, capaz de organizar os valores, normas e aparatos, de forma a conformar o sistema nacional de proteção social.

A freqüente utilização de uma referência histórica para identificar cada um destes modelos não pode ser confundida com a identificação entre tipo ideal e caso histórico, já que, como vimos nas análises dos países, nem Bismarck, nem Beveridge ou Roosevelt tiveram seus planos e projetos integralmente aprovados e implementados, o que não impede que o modelo que conceberam sirva como referência.

Assim, resumimos os traços principais dos tipos encontrados:

Para sumarizar, podemos tratar os aspectos centrais de cada tipo:

O modelo de proteção social cujo centro reside na Assistência Social tem lugar em contextos socioeconômicos cuja ênfase está dada no mercado como canal natural de satisfação das demandas sociais, onde as necessidades são preenchidas de acordo com os interesses individuais e a capacidade de adquirir bens e serviços. Os valores dominantes enfatizam a liberdade e o individualismo, e a igualdade social requerida passa a ser a igualdade de oportunidades, capaz de gerar condições diferenciais de competição no mercado. A ênfase no mercado coloca a ação pública como, no mínimo, suplementar a este mecanismo básico, assumindo o caráter compensatório e discriminador daqueles grupos sociais que demonstraram sua incapacidade de suprir-se adequadamente no mercado.

Para estes, que falharam, haverá necessidade de se organizar fundos sociais, compostos com doações financeiras e/ou em espécie encaminhadas por indivíduos, grupos e associações e mesmo agências governamentais, imbuídos de uma perspectiva caridosa e reeducadora. O tipo de organização com base no voluntariado tem como características a indistinção entre ação pública e privada, assim como o caráter esporádico, emergencial e pontual.

Os benefícios serão concedidos àqueles que pleitearem junto a uma agência local, de acordo com as disponibilidades e a demonstração da incapacidade do indivíduo de suprir por si mesmo suas necessidades (teste de meios) pessoais e familiares. No entanto, o ato de receber um benefício, mesmo que em caráter semipermanente, não torna o indivíduo detentor de um direito, já que sua concessão dependerá, permanentemente, do poder discricionário de um funcionário.

Neste sentido, a assistência social tem caráter mais propriamente preventivo e punitivo que uma garantia dos direitos de cidadania, o que se evidencia tanto nos rituais de desqualificação que envolvem as praticas assistenciaís quanto no fato de que, tanto no passado quanto em suas variações mais atuais, a concessão do benefício ser acompanhada da perda de outros direitos de cidadania.

Neste sentido, tenho denominado esta relação social como Cidadania Invertida (Fleury Teixeira. 1984), já que o indivíduo ou grupo-alvo passa a ser objeto da política como conseqüência de seu próprio fracasso social.

O segundo modelo, o Seguro Social, tem como sua característica central a cobertura de grupos ocupacionais através de uma relação contratual, onde os benefícios dependem das contribuições previamente realizadas pelos trabalhadores segurados. Inspirado no seguro privado, distingue-se no entanto dele por ser sancionado pelo Estado, que. por meio de uma burocracia forte e atuante, reconhece e legitima as diferenças entre os grupos ocupacionais em busca da lealdade dos beneficiados.

Baseado nos princípios da solidariedade que emergiram com o industrialismo, não deixa, no entanto, de conjugar a este valor os princípios meritocráticos, pelos quais os indivíduos deveriam receber compensações com base e na proporção de suas contribuições. O esquema financeiro revela essa associação entre política social e inserção laborai, já que recebe contribuições compulsórias de empregadores e empregados como porcentagem da folha salarial, algumas vezes acrescida das contribuições estatais. O modelo tripartite de gestão expressa claramente a natureza corporativa deste mecanismo de organização social, cujo objetivo central é a manutenção do mesmo status socioeconômico em situações de infortúnio e perda da capacidade de trabalho, assegurando-se condições iguais as que tinha enquanto trabalhador ativo.

O modelo atuarial de acumulação das reservas adequava-se a esta perspectiva, bem como à relação proporcional entre contribuição e benefício. A organização altamente fragmentada das instituições sociais expressa a concepção dos benefícios como privilégios diferenciadores das categorias de trabalhadores, sendo este o princípio do mérito sob o qual a cidadania é requerida; e esta é a razão pela qual tal relação foi denominada Cidadania Regulada, com base na condição de inserção na estrutura produtiva (Santos, 1979).

O terceiro modelo tem como modalidade de proteção social a Seguridade Social, designando o conjunto de políticas públicas que, através de uma ação governamental centralizada e unificada, procura garantir à totalidade dos cidadãos um mínimo vital em termos de renda, bens e serviços, voltada para um ideal de justiça social. Correspondentemente, o Estado é o responsável principal tanto pela administração quanto pelo financiamento do sistema. Os benefícios são concedidos de acordo com as necessidades, como direitos universalizados em base a um piso mínimo, o que asseguraria um eficiente mecanismo de redistribuição da riqueza social e correção das desigualdades de mercado. Reconhece-se, neste modelo de política social, o predomínio da relação de Cidadania Universal, além de um padrão de intervenção governamental que busca conjugar políticas econômicas e sociais como partes indissociáveis da mesma estratégia desenvolvimentista.

 

Conceituação, emergência e desenvolvimento do

Welfare State

As diferentes maneiras pelas quais o fenômeno do Welfare State foi definido na literatura podem indicar a diversidade de enfoques teóricos daqueles que tem se dedicado a explicar as condições de emergência e desenvolvimento dos sistemas de proteção social. Vejamos algumas destas definições, buscando identificar o eixo analítico sob o qual repousam:

Na definição de Titmus (1974:47), a ênfase é dada naquilo que ele chama vagamente resposta societal, sem distinguir ações públicas de outras formas de ação social: "A soma de medidas desenvolvida pela sociedade a fim de enfrentar seus problemas sociais".

Em caminho diretamente oposto se encontram as definições que buscam enfatizar as noções de direito e de responsabilidade estatal.

Segundo Wilensky (1975:30), "a essência do Welfare State é a proteção governamental mínima, em níveis básicos de renda, nutrição, saúde, habitação e educação, assegurados a cada cidadão como um direito, não como caridade".

Outros autores enfatizam o caráter de política estatal, embora deixem impreciso o conteúdo desta ação governamental:

"Um Welfare State pode ser definido como uma política na qual as responsabilidades estatais vão além da mera manutenção da ordem interna e externa e da segurança, em direção a uma responsabilidade pública pelo bem-estar dos cidadãos" (Alber, 1988:451).

Ou como Marshall (1965:7) se propõe a empregar o termo política social em seu trabalho: "com referência à política dos governos relacionada á ação que exerça um impacto direto sobre o bem-estar dos cidadãos, ao proporcionar-lhes serviços ou renda".

Este mesmo autor chama atenção, no entanto, para a relação com o capitalismo que guarda o direito social: "o Welfare é, somente em um sentido muito limitado, o produto dos serviços sociais ou da política social. Suas raízes repousam profundamente no sistema econômico e social como um todo. Sua realização e gozo dependem, portanto, de um número de outros direitos..., incluindo aqueles da propriedade e liberdade pessoal, direito ao trabalho e à justiça" (1965:62).

Outros autores conceituam o Welfare State enfatizando a relação Estado/mercado ou a interferência do poder político no processo de acumulação. Na clássica definição de Briggs (1961:228), o Welfare State "é um estado no qual se usa deliberadamente o poder organizado através da política e da administração num esforço para modificar o jogo das forças do mercado em pelo menos três direções:

1. garantindo aos indivíduos e às famílias uma renda mínima,

independentemente do valor de seu trabalho ou de sua

propriedade;

2. restringindo o arco de insegurança, colocando os indivíduos e

famílias em condições de fazer frente a certas "contingências

sociais (por exemplo: a doença, a velhice e a desocupação) que

de outra forma conduziriam a crises individuais ou familiares; e

3. assegurando que a todos os cidadãos, sem distinção de status

ou classe, sejam oferecidos os mais altos padrões de uma

gama reconhecida de serviços sociais".

Já Gough (1979:45) define o Welfare State como "o uso do poder estatal para modificar a reprodução da força de trabalho e para manter a população não-trabalhadora nas sociedades capitalistas".

Os trabalhos inspirados na análise marxista de O'Connor (1977), relacionando as políticas sociais com as funções de acumulação e legitimação exercidas pelo Estado capitalista, tiveram a vantagem de situar o Welfare State no conjunto mais amplo da intervenção estatal e destacá-lo como elemento central na reprodução de uma dada ordem social. É neste sentido que Esping-Andersen (1980:258) propõe-se a pensá-lo como intervenção na esfera do consumo, na esfera da distribuição e na esfera das relações de produção. Tal análise encaminha-o a enquadrar o Welfare State como um produto da luta de classes ou, mais amplamente, uma articulação do conflito distributivo: "O Welfare State é um produto particular da demanda que logicamente emerge da posição em que se encontram os assalariados; isto é, o mais provável produto onde as demandas assalariadas ganham uma expressão política" (1985:227).

Ou ainda:

"O Welfare State é visto como uma articulação de conflitos distributivos, em particular, um conflito entre princípios de mercado e princípios de alocação política, centrados em torno dos arranjos institucionais das políticas sociais".

Outros autores, embora compartilhem a visão anterior com relação ao caráter ou determinação estrutural do fenômeno, divergem, já que enfatizam o caráter consensual como base para criação dos sistemas de proteção social. Assim, salientam o aspecto de integração, como na definição dada por Boulding e citada por Titmus & Watson (1976:153): "Política Social é aquela centrada naquelas instituições que criam integração e desencorajam alienação".

Na mesma linha, outros autores procuram precisar melhor as condições em que estas instituições vêm a desempenhar essas funções integradoras, como resposta ao processo de modernização, como no bem desenvolvido e abrangente argumento de Flora & Heidenheimer (1981:8): "o conceito é definido interpretando o Welfare State como uma resposta aos processos de desenvolvimento básicos e de longa duração e aos problemas criados por eles. Da perspectiva de uma teoria do desenvolvimento político, ele é interpretado como uma resposta ao aumento da demanda por igualdade socioeconômica no contexto da evolução da democracia de massas. A teoria da modernização ou diferenciação estrutural, por outro lado, leva-nos a entender o Welfare State como uma resposta a crescentes necessidades e demandas por segurança socioeconômica no contexto de um aumento da divisão do trabalho, de expansão dos mercados e de perda das funções de segurança pelas famílias e comunidades".

Alber (1981:456) procura sintetizar estas explicações em uma definição mais operacional: "o termo Welfare State designa um conjunto de respostas políticas ao processo de modernização, consistindo de intervenções políticas no funcionamento da economia e na distribuição societal das chances de vida, que visam promover a segurança e igualdade dos cidadãos no sentido de possibilitar a integração social de sociedades industriais altamente mobilizadas".

Se os estudos originais sobre o Welfare State estiveram muito voltados para opor correntes teóricas explicativas, como marxistas versus funcionalistas e/ou pluralistas, atualmente existe um reconhecimento das contribuições aportadas por cada uma destas vertentes, bem como de suas limitações para dar conta do fenômeno cm sua complexidade e diversidade. Por outro ângulo, percebe-se o equívoco de antepor visões que se complementam, sob certos aspectos, já que se identifica a ambigüidade como inerente e intrínseca à própria natureza do objeto de estudos.

É neste sentido que Heclo (1981:392) compatibiliza as correntes da teoria do consenso com as da teoria do conflito ao admitir que "o que veio a ser chamado de Welfare State foi um arranjo para viver com prioridades mutuamente inconsistentes, um sistema de contradições toleradas", combinando tradições ocidentais tão diversas quanto o liberalismo e individualismo, com o progresso humano, o conservadorismo paternalista na defesa das instituições c da ordem social e a orientação socialista cuja crença na responsabilidade coletiva termina por ver como benigno o poder estatal.

Todas essas interpretações sobre o Welfare State procuram, além de conceituá-lo, responder a questões relativas às condições responsáveis pela sua emergência e procurar encontrar as razões explicativas da lógica do seu desenvolvimento subseqüente, sendo tais estudos, em geral, originados de pesquisas comparativas de sistemas de proteção social em países desenvolvidos da Europa e da América do Norte.

Um dos estudos mais conhecidos é o de Wilensky (1975), não só pela sua abrangência como também pela radicalidade de sua tese central, na qual afirma que o desenvolvimento econômico -e suas conseqüências em termos de urbanização e industrialização acarretando os processos de mobilização e organização, ao lado do aumento da burocracia estatal - é a causa fundamental responsável pela emergência do Welfare State (1975.XIII). Considerando-o como uma das maiores uniformidades estruturais das sociedades modernas, independente inclusive do regime político ou postura governamental, o autor identifica uma tendência inexorável ao estabelecimento do Welfare em decorrência de necessidades de ordem política e econômica.

A explicação deste fato, para Wilensky (1975:27), residiria no próprio processo de desenvolvimento que aproximaria países com tradições políticas e culturais distintas, tanto em termos da primazia do nível econômico quanto das conseqüências em termos demográficos e burocráticos.

Neste sentido, afirma seu caráter estrutural: "O Welfare State é a maior tendência estrutural da sociedade moderna. Com o crescimento econômico, todos os países desenvolvidos criam programas similares de Seguridade Social. Qualquer que seja seu sistema político ou econômico, qualquer que sejam as ideologias das elites ou das massas, os países ricos convergem em tipos de programas de saúde e assistência, no aumento da abrangência da cobertura e, em menor grau, nos métodos de financiamento" (1975:86).

Apesar disso, o autor não pretender negar a importância dos arranjos políticos, que são considerados os fatores explicativos das diferenciações existentes entre os sistemas criados a partir de um certo grau de desenvolvimento, destacando-se ai o papel de variáveis tais como o grau de centralização do governo, o formato da estratificação social e a mobilidade relativa, a organização da classe trabalhadora e a posição militar.

Assim, a predominância de uma autoridade central governamental favoreceria o gasto público com programas de Welfare e aumentaria a ênfase na igualdade, ao mesmo tempo em que evitaria que as clivagens internas e a heterogeneidade social afetassem negativamente o desenvolvimento de tais programas. Destaca ainda o papel da classe média como seu suporte ou antagonista neste último caso, quando ela percebe o sistema como iníquo, ou favorecendo preferencialmente aos pobres. Também influenciariam negativamente a percepção da classe média fatores como o peso das contribuições diretas e o individualismo decorrente da posição de não-assalariamento. Ideologias favoráveis são, por outro lado, decorrentes da força e da organização da classe trabalhadora e dos níveis de participação por ela alcançados.

Muitos estudos têm buscado analisar como os partidos políticos catalisam estas demandas ou inscrevem tais ideologias em seus programas de governo, e em estudos de casos específicos, têm encontrado que a competição partidária através das eleições dos governantes tem sido um importante fator no incremento dos programas do Welfare State. Com relação aos partidos, no entanto, as diferenciações parecem ser mais de natureza doutrinária, já que não foram identificadas alterações significativas nos programas governamentais de partidos com plataformas divergentes.

No entanto, diversos estudos têm demonstrado que a institucionalidade política, a composição e regras de funcionamento do Parlamento e seu poder frente ao Executivo, constitui-se em importante fator de favorecimento da sobre/sub representação de forças sociais favoráveis ou contrárias ao desenvolvimento das política sociais.

Tem sido freqüentemente apontado o papel da burocracia da Seguridade no sentido de controlar a agenda decisória. utilizando seu conhecimento técnico como instrumento de scletividade, favorecendo-se de sua posição para articular-se aos interesses sociais que facilitam sua permanência e expansão. Em suma, uma vez iniciado o programa de proteção social é inegável o papel desempenhado pela burocracia em sua evolução subseqüente. No entanto, as condições de emergência não poderiam ser explicadas pela existência prévia da burocracia, assim como também não se avalia o peso que tais conações ocupam na conformação de um processo que delimitaria inclusive a própria capacidade de ação da burocracia.

Dentre estas condições, tem sido analisada a relação da guerra no desenvolvimento do Welfare State, e o principal estudo continua a ser o de Titmus (1958), no qual o autor destaca o papel da Primeira Guerra Mundial na criação de sociedades mais igualitárias, na medida em que os governos passaram a ter como preocupação a saúde e integridade de sua população e a sociedade se impôs um grau crescente de disciplina social, ambos fatores determinantes para criação do consenso necessário à imposição de uma cota de sacrifícios para viabilizar programas extensivos de proteção social.

Outros autores como Marshall (1965) e Beveridge (1987) chamam atenção para o contexto de guerra para explicar tanto o consenso criado e a integração propiciada quanto o planejamento nacional, ambos fatores que embasaram a adoção de políticas sociais pelos governantes. Em outros termos, salienta-se com o "fator militar" o caráter de compromisso da política social, que legitima a ação governamental na introdução de sistemas amplos de Welfare.

Em uma perspectiva diferente da visão embasada na teoria desenvoh/imentista e pluralista de Wilensky encontra-se o estudo de Gough (1979), que desde uma análise marxista pretende fornecer uma visão compreensiva sobre o desenvolvimento do Welfare State, entendendo-o como um processo contraditório no qual cada tendência gera a contratendência equivalente: por exemplo, tendências para melhoria do bem-estar e desenvolvimento do poder dos indivíduos, controlando as forças cegas do mercado, simultaneamente a tendências à repressão e controle das pessoas, e à sua adaptação aos requerimentos da economia capitalista. Todo este processo está voltado para intervenção estatal na reprodução da força de trabalho, através dos mecanismos de taxação, regulação, subsídios e provisão de serviços.

As origens do Welfare State são encontradas no conflito de classes e no crescimento da classe trabalhadora, como resultado da organização e ação das massas, diretamente ou através da representação. Neste sentido, identifica que as lutas pelo sistema de proteção social, em seus primórdios, confundiram-se com a luta pela democracia política. Com a introdução do sufrágio universal e outros instrumentos da democracia liberal, foram criados canais através dos quais se poderia obter melhorias das condições sociais. Embora os direitos sociais algumas vezes tenham sido conseqüência da democracia e em outros casos uma alternativa a ela, o autor identifica na pressão das organizações dos trabalhadores - partidos operários, partidos de massa e sindicatos -e na relativa autonomia do Estado, os fatores cruciais na emergência das políticas sociais.

No entanto, para Gough (1979:62) o conflito de classes não é suficiente para explicar as origens e o desenvolvimento do Welfare, porque" nós temos que explicar como os interesses de longo prazo da classe dominante capitalista são formulados e personificados no campo do Welfare". Neste, sentido ele chama atenção para o papel desempenhado pelos partidos políticos na representação da classe capitalista, permitindo alternativas e estratégias diferentes.

Analisando a tendência para a centralização em todos os países neste século, bem como os contra-poderes representados pelo complexo jogo de relações governamentais, Gough conclui que "é a ameaça de um poderoso movimento das classes trabalhadoras que galvaniza a classe dirigente a pensar mais coesiva e estrategicamente e a reestruturar o aparelho de Estado para este fim" (1979:65). No entanto, chama a atenção para o fato de que tanto a autonomia relativa quanto o grau de centralização do Estado, fatores determinantes de sua intervenção social, seriam por sua vez produto da própria evolução histórica precedente (por exemplo, existência ou não do absolutismo), não podendo ser tomados como mero produto de um estágio do desenvolvimento econômico.

Outro autor que procura entender a relação entre as condições e grau de mobilização da classe trabalhadora e o que ele denomina a democratização social do capitalismo é Esping-Andersen (1985 e 1990), partindo da hipótese de que o grau de mobilização política afeta o resultado distributivo (1985:223); assumindo que a história das coalizões políticas de classe é a causa mais decisiva das variações do Welfare State (1990:1).

Vendo-o como uma articulação de conflitos distributives, o autor supõe que a institucionalização de responsabilidades políticas acerca de padrões de vida individuais, para além das relações de mercado, será provavelmente evitada pelas classes privilegiadas, porque, acima de tudo, representa uma alteração do poder em direção as classes mais desfavorecidas. Para o movimento operário, as políticas sociais representam um meio de cultivar a unidade de classe, valores coletivistas e solidários, no enfrentamento contra a competição e atomização impostas pelo mercado. Neste sentido, afirma que "a política social é, portanto, integral ao processo de formação de classe do movimento trabalhista... que a política social toma-se uma arena para a acumulação de recursos de poder para a classe trabalhadora; o princípio subjacente sendo a substituição das trocas no mercado pela distribuição social e dos direitos de propriedade pelos direitos sociais" (1985:228).

Entende, pois, a democratização social do capitalismo como uma política que envolve a desmercantilização dos assalariados e do consumo, a reestratificação da sociedade de acordo com princípios solidários, correções redistributivas nas iniqüidades impostas pelo mercado e, acima de tudo, a institucionalização do pleno emprego sustentado. A capacidade da organização e mobilização políticas da classe trabalhadora para conformar um capitalismo democratizado vai depender da estrutura relacional de poder de toda a sociedade, ou seja, na extensão pela qual os partidos não-socialistas estão mutuamente divididos; e das condições abertas pelos partidos da classe trabalhadora para forjar alianças com outras classes sociais (1985:223).

As conclusões do estudo de Esping-Andersen encontraram que o enfrentamento da mobilização da classe trabalhadora em sociedades com valores fortemente consolidados em tomo de uma matriz liberal ou de outra corporativa inviabilizaram a institucionalização de uma política social nos moldes da social democracia, o que levou o autor a refletir que a análise com base exclusivamente no poder de mobilização de classe é insuficiente para explicar tais resultados.

A outra abordagem teórica que tem sido considerada uma das vertentes mais ricas na explicação do fenômeno Welfare State tem sido a de origem durkheimiana, representada especialmente pelos trabalhos do grupo que inclui Flora, Heidenheimer e também Alber. Para eles, o Welfare State é uma resposta ao processo de desenvolvimento das sociedades capitalistas industrializadas e seus consetâncos - incluindo aí o aumento da divisão do trabalho, a expansão dos mercados e a perda das funções de segurança das organizações tradicionais - em busca de estabilidade e segurança, isto é, de um novo tipo de solidariedade, em um contexto de alta mobilização social.

Entendendo a consolidação dos Estados absolutistas como pré-condição para o desenvolvimento do Welfare State, os autores associam sua emergência com a evolução da democracia de massas, chamando, no entanto, atenção para o fato de que sua criação implicou em uma profunda transformação do próprio Estado, em suas estruturas, funções e legitimidade, já que se trata da emergência de um novo sistema de dominação (Flora & Heidenheimer, 1981:23).

É neste sentido que os autores o identificam como uma criação do capitalismo, e, mais do que isto, definem a cidadania como o elemento central da integração mecânica (por oposição à solidariedade orgânica) nas sociedade modernas e altamente diferenciadas (Flora & Alber, 1981:40).

Uma das afirmações mais contundentes de Flora (1986.XIII) delimita o fenômeno, circunscrevendo-o a um processo mais amplo vivido nos países europeus: "O moderno Welfare State é uma invenção européia - no mesmo sentido que o Estado nacional, a democracia de massas e o capitalismo industrial. Ele nasceu como uma resposta aos problemas criados pela industrialização capitalista: ele foi guiado pela luta de classes democrática e seguiu os passos do Estado nacional".

A cadeia do raciocínio é claramente percorrida: industrialização; grande mudança populacional na direção campo/cidade: quebra dos laços e redes tradicionais de solidariedade e integração; grandes unidades produtivas e a criação de coletivos de trabalhadores; mobilização e organização da nova classe trabalhadora: evolução da democracia de massas com a criação de partidos operários e socialistas: aumento da produtividade do trabalho e da riqueza acumulada: consolidação de um corpo burocrático estatal e domínio das técnicas administrativas: aumento da intervenção do Estado e criação de mecanismos redistributivos via políticas sociais; institucionalização do conflito industrial e redistributivo.

Considerando portanto o Welfare State como um instrumento comum de consolidação do Estado nacional, capitalismo industrial e democracia de massas no contexto europeu, os autores identificam inclusive uma periodização semelhante cm seu desenvolvimento.

Segundo Alber (1981), a primeira fase seria a da pré-história do moderno sistema, no período entre 1600-1880, caracterizada pelo desenvolvimento das Poor Laws, e a concepção culpabilizadora da pobreza e assistência a elas associadas. A fase seguinte, do take off, inicia-se ao final do século XIX, com a adoção dos programas de Seguro Social como forma de integração dos trabalhadores, e vai de 1880-1914. Depois da Primeira Guerra Mundial inicia-se a terceira fase, de expansão, com a ampliação da cobertura para os estratos médios e a ampliação dos programas sociais, durante o período de 1918 a 1960, com o predomínio do princípio do dever do Estado de prover um mínimo. A quarta fase de aceleração vai de 1960 a 1975, onde a cobertura se universaliza e os níveis dos benefícios são sucessivamente ampliados, de acordo com a noção prevalente de garantia estatal de um nível ótimo, acarretando aceleração considerável dos gastos públicos com os programas sociais. A última e mais recente fase inicia-se em 1975, com a desaceleração do processo de expansão estatal e do ritmo de crescimento do gasto social, caracterizando um período de intenso criticismo ao Welfare State.

Heclo (1981) também estabelece uma periodização semelhante, embora tome como critério definidor mais propriamente a aprendizagem institucional do que gastos, modelos e cobertura utilizados por Alber, chegando aos seguintes estágios: experimentação (1870-1920), consolidação (1930-1940), expansão (1950-1960) e reformulação (1970-?).

Apesar de toda a identidade encontrada no processo europeu de construção e desenvolvimento do Welfare State, os mesmos autores procuram desvendar os determinantes das variações encontradas quando se compara os distintos países entre si.

Para tal, fazem uso do macromodelo de desenvolvimento político europeu proposto por Rokkan, com base no qual Flora propõe que as variações encontradas em relação ao Welfare State possam ser compreendidas a partir das diferenças estruturais resultantes da precocidade dos processos de formação do Estado e da nação; das diferenças subseqüentes na evolução da democracia de massas; das diferenciações quanto ao timing na criação das principais instituições do Welfare; e, finalmente, quanto ao aproveitamento da oportunidade de se criar programas em circunstâncias excepcionais como a guerra e as crises econômicas (1986:XVN).

Para analisar a persistência de diversidade entre os países, o autor propõe então duas dimensões, à luz das quais estas diferenciações possam ser elucidadas: "estatalidade", isto é, o grau em que o Estado central penetrou as instituições de proteção social, definindo o espaço de manobra para estruturas intermediárias; e, "fragmentação", ou o grau no qual estas instituições reproduzem diferenciações sociais.

O grau de "estatalidade" refletiria raízes antigas na formação dos Estados nacionais, tais como a diversidade das relações entre Igreja e Estado durante a Reforma: o estabelecimento de estruturas políticas mais ou menos centralizadas e a sobrevivência ou destruição de instituições representativas durante o período absolutists criando oportunidades para o desenvolvimento de estruturas mais descentralizadas e formas associativas do Welfare State (Flora. 1986:XIX).

"Fragmentação", por sua vez. diz respeito à adoção, desde os primórdios do Welfare, de princípios de universalização da cidadania ou, ao contrário, de cristalização das diferenciações sociais em termos de fragmentações institucionais. Tal decisão estaria condicionada por elementos variantes na estrutura de classes européia: a heterogeneidade ou homogeneidade da operários da indústria (blue-collar)', suas ligações com os camponeses e suas relações com os trabalhadores assalariados (white-collar).

O estabelecimento de sistemas universais e igualitários estaria dado pelo preenchimento de uma ou mais das condições abaixo:

maior homogeneidade da classe trabalhadora, com menor

influência de tradições anarquistas e maior influência de

movimentos sindicais unificados;

estabelecimento de um compromisso de classes entre

trabalhadores urbanos e rurais, em situações em que a

estrutura agrária está dominada por pequenos proprietários, na

oportunidade da introdução do sistema de proteção social;

predominância absoluta do operariado na composição da força

de trabalho com baixo nível de institucionalização de

diferenciações no interior da classe trabalhadora, somados a

condições favoráveis à adoção de um consenso na

oportunidade de criação do sistema de Welfare (Flora, 1986).

Neste sentido, embora destaquem como variáveis-chaves em sua análise das variantes o desenvolvimento socioeconômico, a mobilização política da classe trabalhadora e o desenvolvimento constitucional (Flora & Alber, 1981), tratam de enquadrar tais variáveis no conjunto do processo social de construção do Estado nacional, ou, em outra palavras, na identificação das vias de transição ao capitalismo.

Nesta ordem, também se coloca a análise efetuada por Rimlinger (1971:7) na sua afirmação de que o principal fator desencadeador deste processo foi a industrialização. Este é o fato crucial que vai desencadear uma situação nova, na qual "define-se uma nova reciprocidade entre os membros da sociedade, novas relações entre indivíduos e o Estado, novas formas de organização econômicas e sociais".

Assim, todas as sociedades que iniciaram a industrialização foram confrontadas com o mesmo problema da insegurança face às alterações no padrão tradicional de relações sociais. No entanto, as respostas que os países deram a esta mesma problemática diferiram amplamente. Rimlinger (1971:336) identificou três tipos de respostas dadas à emergência da problemática social:

negar a proteção social como incompatível à ordem liberal

capitalista, nos casos dos países cuja transição ao capitalismo

se deu pela via liberal;

incorporar as novas demandas ao antigo padrão de relações de

autoridade, modernizando-o mas conservando-o ao mesmo

tempo, o que ocorreu no caso dos países cuja transição ao

capitalismo se deu pela via da modemização autoritária;

incorporar as novas demandas como forma de promover a

instauração de uma nova ordem socioeconômica, no caso da

transição ao socialismo.

Neste livro procuramos demonstrar, tanto na análise dos casos históricos quanto na resenha da literatura que procura teorizar sobre o fenômeno social do Welfare, que apenas uma análise compreensiva, que procure entender o Welfare como parte de um processo social mais amplo - no qual ao mesmo tempo que se constrói o Estado nacional se define o formato e o conteúdo da cidadania - podemos dar conta tanto dos aspectos estruturais homogenizadores quanto das variações encontradas.

 

Crise do Welfare State e de alguns mitos

Além de ter se tornado um modelo adotado em quase todos os países ocidentais, independentemente do partido no governo, desde a Segunda Guerra Mundial, o Estado de Bem-Estar Social notabilizou-se por seu impacto econômico e político, caracterizado por: (a) um boom econômico amplo e sem precedentes, que favoreceu todas as economias capitalistas avançadas e (b) a transformação do padrão de conflito industrial e de classe numa forma que se afasta cada vez mais do radicalismo político, e até mesmo revolucionário, e que conduz a um conflito de classe economicista, centrado na distribuição e crescentemente institucionalizado (Offe, 1983:41).

No nível político, a proposta social-democrata na qual se inserem o modelo econômico keynesiano e o Welfare State, representa uma modificação das regras do jogo político que segundo Buci-Glucksmann & Therborn (1981) se traduz pelo reconhecimento jurídico, sindical e mesmo político da classe operária, como um "sujeito coletivo". No entanto, tal institucionalização do conflito de classes, através tanto do sistema partidário competitivo quanto do Welfare State, se representou por um lado uma alteração da correlação de forças face ao reconhecimento das pressões da classe operária organizada, e portanto, a ausência de uma hegemonia burguesa, representou também, por outro lado, a condição de preservação da dominação burguesa. Ainda segundo Buci-Glucksman & Therborn, (1981) a social-democracia operou uma revolução passiva da burguesia na consolidação de seu poder de classe, alcançando assim o consentimento passivo, não-expansivo e não-hegemônico que resulta da satisfação de certas reivindicações mas "em pequenas doses, legalmente, de maneira reformista," apoiando-se sobre o Estado e resolvendo através do Estado as tarefas históricas e progressistas de uma classe."

Impossível deixar de assinalar novamente a natureza paradoxal e contraditória das políticas sociais, cujo significado político pode ser ao mesmo tempo o reconhecimento de uma nova correlação de forças entre as classes, o que exige transgredir as bases estreitas do liberalismo, tornando-se assim o instrumento eficaz de preservação do Estado capitalista, transmutado em social-democrata.

Economicamente, o Estado de Bem-Estar Social casava-se com a política keynesiana mais geral, supondo um mecanismo de ajuste entre oferta e demanda através do pleno emprego e das medidas assistenciais. Supunha-se que esta adequação se daria na medida em que uma política econômica ativa estimularia o crescimento econômico, donde resultaria maior volume de impostos, o que permitiria a ampliação controlada dos programas sociais, o que estimularia o consumo, etc, fechando o ciclo.

Recentemente, face à grave crise econômica mundial que marcou a década de 70 e seguiu assolando as economias periféricas nos anos 80, todo este sistema político e econômico veio a ser questionado e a evidência maior foi a eleição e posterior reeleição dos governos conservadores de Reagan nos Estados Unidos e Tatcher na Inglaterra, com propostas políticas de corte dos gastos públicos nos programas sociais.

Politicamente, o colapso da social-democracia nos marcos de uma profunda crise econômica caracteriza-se por um enfraquecimento das instituições que foram o baluarte da democracia, como por exemplo o sistema partidário, que passou a enfrentar a preponderância do Executivo sobre os poderes Legislativo e Judiciário e o desenvolvimento de uma tecnoburocracia forte, como portadora de um saber que viabiliza e fortalece o poder central.

A incapacidade da social-democracia de revitalizar-se neste contexto recessivo e de crise orgânica e de Estado tem aberto espaço para as forças conservadoras que rearticulam-se ideológica e politicamente em torno dos princípios liberais em combate à feição democrática assumida progressivamente neste século.

Como um dos sustentáculos da proposta social-democrata, o

Welfare State passa a ser objeto de críticas constantes, entre

as quais podemos encontrar argumentos de pensadores de

direita e de esquerda tais como sintetizados por Offe (1983):

Ao tentar solucionar o problema da demanda macroeconômica,

o Welfare State ampliou o problema da oferta, introduzindo uma

rigidez no mercado de trabalho, incompatível com a lógica da

acumulação capitalista, na medida em que desmercantilizou

parte substancial da reprodução da força de trabalho.

Como conseqüência, contribuiria parcialmente como

desestímulo ao trabalho, já que os esquemas rígidos de

proteção tornam a mão-de-obra menos ajustada às variações

estruturais e tecnológicas da economia.

o Welfare State funciona como um mecanismo de redistribuição

da renda em favor dos setores monopolistas. As mudanças

tecnológicas inerentes à produção monopolizada geram um

excedente populacional relativo, que fica cada vez mais

dependente do Estado. Como conseqüência do crescimento

irracional do setor monopolista, cuja acumulação se faz

acompanhar pelo desemprego e pobreza, o Estado assume os

ônus da reprodução deste "excedente" populacional,

socializando os custo dos investimentos sociais. O crescimento

do setor estatal e da despesa estatal tornam-se pois

imprescindíveis à acumulação lucrativa do capital monopolista.

Para a corrente marxista a crise do Welfare State revelaria a contradição básica da sociedade capitalista entre as forças produtivas, cada vez mais socializadas, e a permanência de relações de produção de caráter privado, o que, segundo Gough (1979:105), se expressa pelos níveis crescentes da despesa estatal com os serviços sociais como parte dos requerimentos da acumulação e reprodução do capital ao mesmo tempo em que o próprio crescimento do Estado inibe a acumulação do capital.

Para a corrente liberal, a crise atual é conseqüência do estancamento econômico em decorrência da limitada disponibilidade de recursos para as inversões produtivas, que, por sua vez, é o resultado da redistribuição pública de um capital escasso até um consumo improdutivo (Navarro, 1990:18). A suposição é de que a redistribuição se faria em três direções: do setor privado ao setor público da economia do capital ao trabalho e dos setores de mais altos ingressos aos mais baixos, bem como dos setores produtivos aos improdutivos. Navarro (1990) procura demonstrar com dados a falácia deste diagnóstico, bem como do receituário liberal que propugna pela volta do Estado mínimo não, intervencionista, apontando a persistência de um keynesianismo militar em detrimento das políticas sociais.

O debito crescente da acumulação real do valor em uma economia cada vez mais integrada mundialmente, tem na crise do Welfare sua forma fenomênica imediata - já que aparecem como gastos improdutivos, por um lado, e mecanismos rígidos que impedem a aplicação de medidas corretoras, por outro lado - tendendo a encobrir a profunda crise do sistema produtor de mercadorias que tem se expressado através de fenômenos mais profundos, como a crise do socialismo e também do capitalismo desenvolvido.

Sem querer aprofundar o debate em torno da crise - do capitalismo, do Welfare ou de ambos; tema que foge às intenções desta obra -limitar-nos-emos a tratar a questão da crise do Welfare como um momento que propiciou novas reflexões sobre a natureza e os modelos de proteção social, bem como sobre suas limitações e perspectivas. Neste sentido, apontamos algumas temáticas emergentes e/ou recorrentes neste contexto: sobre o desenvolvimento ascencional e irreversível; sobre a relação do Welfare com a alteração da estrutura de classes; sobre a permanente tensionalidade entre Welfare e democracia: sobre a necessidade de refazer o compromisso social; sobre os conflitos atuais que transcendem os modelos de proteção social.

A crise atual propiciou pelo menos a demolição de certos mitos e abriu espaço para algumas temáticas novas, além de reafirmar nosso argumento central em relação às diferenças políticas oriundas dos padrões de transição, que informaram não apenas a conformação dos modelos de proteção social, assim como os esquemas de reajuste que estão sendo adotados em uma situação de crise.

O DESENVOLVIMENTO DO WELFARE NÃO É ASCENSIONAL E IRREVERSÍVEL.

Embora o histórico do desenvolvimento das políticas sociais sugira uma espiral com um movimento ascencional que passa da forma assistencial. desenvolve o sistema de Seguro Social e finalmente realizaria plenamente a cidadania na Seguridade Social, diversos autores têm chamado atenção para o caráter cíclico e fragmentado das políticas sociais. Já Piven & Cloward (1972) apontavam no estudo do caso americano que as políticas sociais não apresentam um curso ascencional linear, sendo mais bem cíclicas, movimento que depende dos problemas de regulação da sociedade mais ampla que o governo tem que enfrentar. A expansão das políticas sociais ocorreria durante a eclosão ocasional de desordem civil produzida pela massa de desempregados, e sua contração ou mesmo abolição se daria apenas quando a estabilidade política fosse restaurada. Tal proposição tem como base uma situação em que a classe trabalhadora não se encontra organizada em um forte movimento social-democrata, identificando sua atuação mais propriamente como massa marginalizada, o que certamente compromete a possibilidade de sua generalização para o contexto europeu.

Já Suzane de Brunhoff(1976) identifica a existência de políticas assistenciais sobrevivendo concomitamente às políticas de bem-estar social. Nenhum dos países desenvolvidos teria eliminado tais políticas, e, para esta autora, tal anacronismo é uma função de classe. Desta forma, nega a hipótese de um curso ascencional da assistência ao seguro, e posteriormente ao Welfare, e identifica a raiz da persistência das diferentes modalidades na própria fragmentação da classe trabalhadora, em face da coexistência de diversas formas de extração da mais-valia; formas não mercantis convivem com a extração da mais-valia absoluta e da mais-valia relativa. Persistiria, portanto, a diferenciação entre operários e pobres, ou exército industrial de reserva, sendo este último assistido enquanto o primeiro se beneficiaria do Seguro Social. Além do mais, a existência da modalidade assistencial indicaria a permanência de uma tendência à reversão do direito à assistência nos momentos de crise do capitalismo.

No entanto, a possibilidade de retrocesso não se daria da mesma forma em todas as sociedades, mas variaria em função tanto da homogeneidade e grau de mobilização da classe trabalhadora na origem e desenvolvimento do processo, quanto da estrutura da coalizão de classes capaz de sustentar o Welfare. Finalmente, todos estes fatores se plasmariam no legado histórico da institucionalização do modelo de proteção social cujo caráter mais universalista, especialmente sustentado por uma estrutura corporativa, resistiria mais à mudança do que um modelo de proteção de caráter particularísta ou residual.

O WELFARE ALTEROU A ESTRUTURA DE CLASSES FORJANDO UMA NOVA REDE DE LEALDADES DISTINTAS.

Em primeiro lugar, o desenvolvimento do Welfare State veio confirmar as teses defendidas por Polanyi (1980) acerca do falacioso argumento liberal que separa o público do privado, a economia da política, o Estado da sociedade. Neste sentido, a concepção da proteção seja como complementar ao mercado seja como um atenuador das desigualdades geradas na esfera produtiva, também não resiste à análise mais profunda que aponta a necessidade de uma reconceitualização dos direitos sociais, que, segundo Esping-Andersen (1990), deveriam ser vistos em termos de sua capacidade de desmercantilização.

É neste sentido que Oliveira (1988) propõe, em vez do uso capeioso do conceito de intervenção estatal, o conceito de "fundo público de reprodução do capital", já que a produção do valor nas sociedades capitalistas depende cada vez mais da existência de antimercadorias sociais, como a desmercantilização da força de trabalho representada pelo salário indireto.

Os mesmos autores que desvendam esse fetiche do Estado (Oliveira, 1988, Gough, 1979, King, 1988 e Esping-Andersen, 1990) são também os que chamam atenção para as alterações introduzidas pelo desenvolvimento do Welfare na estrutura e composição das classes sociais, bem como nas conseqüências desta transformação em termos das possíveis alianças políticas.

Para Esping-Andersen (1990:31), até a Segunda Guerra Mundial as classes oriundas do meio rural dominavam o cenário político e o Welfare foi o produto de quem as capturou. A partir de então, o desafio social-democrata foi buscar a conciliação entre as demandas da classe operária e dos trabalhadores white collars sem sacrificar o princípio da solidariedade. O próprio Welfare tem que ser considerado um importante fator no aumento da burocracia pública, ao mesmo tempo em que altera a estrutura de emprego com a ampliação sem precedentes do emprego de profissionais nos serviços sociais. Finalmente, cabe mencionar a profunda alteração representada pela incorporação da mãode-obra feminina tanto na burocracia das instituições sociais quanto como profissionais, na prestação de serviços.

Assim, a inclusão da classe média se deu por uma dupla via, isto é, tanto como consumidores beneficiados pelos programas sociais quanto como produtores incorporados à rede de serviços sociais.

As conseqüências deste fenômeno podem ser apontadas em termos econômicos, políticos e ideológicos, na medida em que não apenas o setor terciário torna-se progressivamente mais numeroso, quanto em termos das possíveis alianças e estratégias políticas que venham a adotar, sem deixar de considerar que a desmercantilização do trabalho atua na conformação de uma nova estrutura ético-produtiva.

A corrosão dos critérios de mercado nas democracias industriais, com o aumento do emprego e especialmente do emprego público, altera a natureza do conflito entre Estado e economia, o que leva King (1988:53) a afirmar que os sistemas maduros têm suas estruturas e benefícios entrelaçados às estruturas sociais que eles próprios remodelaram.

Além de consolidar a posição e função da nova classe média, o Welfare propiciou a organização dos funcionários públicos em sindicatos fortemente combativos na defesa de seus interesses e na preservação das suas estruturas. Assim, se por um lado a burocratização é um resultado freqüentemente apontado do desenvolvimento do Welfare, transformando o cidadão em um consumidor passivo, por outro lado a organização dos empregados públicos em termos sindicais aproxima-os ideológica e estrategicamente dos setores da classe trabalhadora beneficiários dos programas sociais, forjando uma nova coligação defensiva das estruturas sociais. Neste sentido, pode-se afirmar que o Welfare não é o resultado passivo do desenvolvimento do capitalismo, mas, ao mesmo tempo, um importante elemento na conformação do capitalismo e do seu possível futuro.

CAPITALISMO Ε DEMOCRACIA NO MUNDO DO TRABALHO

O ciclo virtuoso do capitalismo, que se inaugura depois da crise de 1930, no qual passam a conviver harmonicamente altas taxas de desenvolvimento econômico nacional, com a regulação estatal das condições de provisão de crescentes níveis de bem-estar social aos trabalhadores politicamente integrados, parece demonstrar sua exaustão. Esta exaustão estaria dada pela incapacidade da organização social conformada àquela época - "estatismo coletivista centrado no trabalho", nas palavras de Offe (1985) - responder de forma eficiente às novas condições colocadas tanto em termos da produção econômica quanto da reprodução social e da garantia da ordem política.

Caberia lembrar que a construção dos sistemas de proteção social foi resultado da produção econômica e da ordem política, em termos de mercados nacionais, originandose daí os Estados nacionais e seus cidadãos. A crescente internacionalização produtiva e financeira do capitalismo em sua fase atual transformou a originária correspondência entre produção econômica e reprodução social e garantia do dever político em uma relação altamente conflitiva. Em outras palavras, a produção econômica e de valor se desterritorializaram, enquanto a reprodução social e a ordem política seguiram adscritas à esfera nacional. Neste sentido, a garantia dos direitos de cidadania, base fundamental da legitimidade das democracias industrializadas, segue sendo uma obrigação do Estado nacional, mesmo na circunstância em que a reprodução do capital se encontra cada vez mais transnacionalizada, restando, portanto, ganhos fiscais necessários à garantia dos benefícios adquiridos historicamente.

Na medida em que a reprodução econômica se dá cada vez mais em termos transnacionais e a reprodução do consenso segue adscrita á esfera nacional, pode-se antever, de um lado, uma crise financeira dos sistemas de proteção social, com a conseqüente perda

de legitimidade dos governos no exercício do poder político, e, de outro lado, a preemência no sentido de alteração das estruturas sociais e políticas do capitalismo avançado. Esta questão, de certa forma, introduz a seguinte, que diz respeito à tensionalidade entre democracia e capitalismo, reinaugurada a partir da crise econômica dos anos 70. Na medida em que a combinação entre democracia e capitalismo é entendida como um compromisso de classes (conforme Przeworski) propiciado pela expectativa de lucro de ambas as parte, afiançada pela institucionalidade estatalmente garantida, através de uma política keynesiana; este casamento histórico fica cada vez mais difícil, nas circunstâncias atuais, de fracasso da estratégia coletivista diante dos problemas colocados desde o lado da oferta e da impossibilidade de controle da inflação.

Na medida em que são retiradas as bases materiais para uma reprodução automática do consenso, os teóricos são levados a formular a questão pelo lado contrário, considerando que "se o Estado democrático é um Estado do bem-estar, isso não é devido à democracia, mas apesar dela" (Offe, 1989:297). Assim, Offe considera que tal fenômeno deveu-se "às solidariedades e aos modos de integração normativa que sustentam a produção contínua de bens coletivos" em uma conjuntura específica do capitalismo nos países industrializados. Mas desde os anos 70 o processo de decomposição e desestruturação dessas coletividades tem levado ao enfraquecimento do caráter solidário que gera o apoio político necessário à existência do Welfare, o que colocaria como cenário possível a opção crescente pela alternativa não-cooperativa. Divorciam-se assim democracia e capitalismo, em uma sociedade em que a normatividade coletiva cede cada vez mais espaço a uma organização societária marcadamente anti-solidarismoigualitarista, com o ascenso do neocorporativismo e do individualismo.

Habermans (1987) identifica a raiz desta situação no esgotamento das utopias da modernidade, na qual a construção do Estado social estava fundada no primado do trabalho, da ciência da técnica e do planejamento como instrumentos seguros de controle da natureza. Na medida em que as forças produtivas transformaram-se em forças destrutivas, o planejamento favoreceu a desagregação e a opressão, ao invés de gerar emancipação e autonomia, esgotaram-se as possibilidades de se construir uma sociedade coesa em tomo da dimensão do trabalho. Neste sentido, o Welfare State, como instrumento fundamental de organização da coesão e da reprodução social, mostrou-se progressivamente inadequado para assimilar os conflitos colocados para além da tensionalidade entre classes sociais e/ou colocadas desde fora da esfera produtiva, tais como as questões levantadas pelos movimentos de mulheres, jovens, ecologistas, etc.

Finalmente, a problemática do trabalho nos remete também aos fundamentos do crescimento econômico e da hegemonia social-democrata no pós-guerra, tendo como um dos seus fundamentos a forma de produção fordista/tayllorista. A emergência de novas formas de produção no final deste século estão colocando na cena política a necessidade de construção de novas estratégias políticas mais adequadas às características da produção pós-fordista de especialização flexível.

Para Clarke (1990), o fordismo baseava-se na produção massiva de produtos homogêneos, usando uma rígida tecnologia de linha de montagem, máquinas e rotinas estandartizadas. na qual a produtividade era alcançada com o ganho por economia de escala e a desqualificação, intensificação e homogeinização do trabalho. A homogeinização e massificação da produção teria como conseqüência fenômeno similar em termos do consumo de massa e da agregação dos interesses políticos através de instrumentos coletivos como o sindicalismo, em luta por ganhos salariais uniformes paralelamente ao aumento da produtividade.

Atualmente, seja pela saturação do mercado, seja pelos requerimentos tecnológicos das áreas de ponta da produção, está ocorrendo uma mudança que enfatiza o estilo e a qualidade dos produtos por um lado, e a especialização e diferenciação da produção, por outro. A erosão das estratégias massificadoras imporia a emergência de novas identidades e o esvaziamento de antigas identidades políticas, requerendo uma maior diferenciação no tratamento das necessidade sociais. Esta nova demanda seria impossível de ser atendida nos marcos de um Welfare altamente padronizado e burocratizado. Daí a necessidade de transpor para o nível das políticas sociais os requerimentos atuais de flexibilização c diferenciação das estratégias produtivas, incorporando princípios de pluralidade e inovação no tratamento das demandas sociais. Neste sentido, o que se prevê é uma mudança e redefinição do papel do Estado como estrategista, ao mesmo tempo em que suas funções atuais seriam progressivamente descentralizadas.

RUMO A UM NOVO COMPROMISSO SOCIAL

Anteriormente caracterizamos o Welfare como um conjunto de medidas políticas de caráter econômico e social que emergiram como resposta ao processo de modernização, viabilizando uma integração mecânica em sociedades industriais com alto nível de mobilização das classes sociais (conforme Flora, Alber e outros). Essa integração foi viabilizada através do compromisso keynesiano pelo qual compatibilizava-se desenvolvimento capitalista e democracia, por meio de um programa visando a garantia de pleno emprego e igualdade ou segurança social, forjando assim as bases para uma sociedade solidária. Nas palavras de Przeworski &Wallerstein (1988:31) o keynesianismo forneceu uma justificação técnica para o compromisso de classe, possibilitando aos partidos dos trabalhadores a participação nos governos em sociedades capitalistas.

Assim, fica claro que o Welfare assenta-se sobre um compromisso de classes, possibilitando a redistribuição da riqueza social para as classes menos favorecidas, cuja participação estava garantida institucionalmente e cuja mobilização requeria uma resposta social integradora. No entanto, a crise atual tem apontado não apenas para os limites deste compromisso original mas, sobretudo, para as novas necessidades e possibilidades que se colocam no cenário político, em termos de bases sociais para um novo compromisso societal.

A crise das formas estatalizadas da política, evidenciada pela perda de poder do Parlamento e pelo aumento da formas corporativas de representação de interesses por um lado, e pelo florescimento dos novos movimento sociais por outro lado, colocou para os teóricos de esquerda a necessidade de formular uma estratégia pós-keynesiana para o socialismo, na terminologia de Buci-Glucksmann & Therborn (1981:302). O desafio a ser superado diz respeito a como conquistar espaços de autonomização das classes e das novas forças sociais, através da construção de uma estratégia de hegemonia pluralista e expansiva, em um momento em que o Estado se torna cada vez mais corporativo e centralizador.

Na linha de análise dos teóricos integracionistas, Flora (1986:XXVI) tem chamado atenção para os desafios atuais enfrentados pelo Welfare, e que merecerão uma resposta através do processo de adaptação institucional, mesmo depois de superados os efeitos da crise econômica neste campo. Neste sentido, aponta que a desintegração atual dos sistemas, ao contrário de sua origem, não estaria relacionada a um conflito de classes, mas sim à incapacidade de suas instituições de se adaptarem aos modernos desafios colocados pela sociedade, recriando as condições de integração social. Para ele, tais desafios seriam:

o envelhecimento da população e a necessidade de um novo contrato entre gerações;

as mudanças sexuais na divisão do trabalho e a necessidade de um novo contrato entre os sexos;

a mudança de valores e a necessidade de um novo contrato entre Estado e cidadãos.

Nesta linha de raciocínio, os autores (Alber, 1981; Rosavallon, 1988 e outros) procuram uma explicação de natureza política para a crise, sem considerar mas também sem absolutizar seus aspectos mais visíveis em termos financeiros. Assim, identificam uma crise de legitimidade na base do processo atual de questionamento e revisão das bases da proteção social, embora salientando que o comprometimento com os valores básicos de liberdade individual, igualdade social e segurança econômica deverá persistir (Heclo, 1981), já que o Welfare tornou-se um elemento constituinte da estrutura social moderna para o qual não existem equivalentes funcionais efetivos (Alber, 1981:468).

No entanto, o elevado grau de burocratização e conseqüente centralização e alienação acarretados pelo seu desenvolvimento minaram as bases da solidariedade necessária para apoiá-lo. Fugindo de uma crítica liberal que vê como solução o retorno a um Estado mínimo, os autores mencionados questionam, no entanto, a redução da questão a uma polarização estatização versus privatização, propondo repensar as formas de solidariedade social emergentes com o desenvolvimento do Welfare como a possível saída para o impasse atual.

Rosavallon (1988) identifica a raiz da crise com a impossibilidade da coesão ser garantida através de uma solidariedade mecânica propiciada pelo Estado-Providência em uma sociedade que se articula em torno do indivíduo como categoria política e econômica central. A conseqüência deste modelo é, por um lado, uma crescente alienação, expressa pelo comportamento dos atores envolvidos para os quais não se coloca a relação entre atitudes individuais e o equilíbrio do sistema. Aí residiria a causa sociopolítica dos impasses atuais em relação ao custo financeiro das políticas sociais. Por outro lado, a falácia da exclusividade da organização social a partir da bipolaridade indivíduo-Estado revela-se na incapacidade de reconhecimento e mesmo de incorporação das formas de organização e solidariedade social em uma sociedade cada vez mais corporativizada. A redução do espaço de barganha coletiva no campo das relações industriais tem sido substituído por uma forma de corporativismo social que reduz as condições de governabilidade.

Os possíveis cenários para superação desta situação indicam a necessidade de uma profunda reformulação do mix público-privado no campo das políticas sociais. Em um deles, a desestatização do social implicaria na maior flexibilização da relação público-privado, com a incorporação de formas de organização societária baseadas no trabalho voluntário e no princípio de auto-ajuda, através de um processo de descentralização e socialização (Rosanvallon, 1988; Alber, 1988).

Em um outro cenário, baseado na experiência dos países escandinavos, prevê-se uma reestruturação dos sistemas de Welfare com base em um mecanismo corporativo de organização envolvendo grupos socioeconômicos representantes do Capital e do Trabalho e o Estado, já que provou ser, naqueles países, a melhor estruturação para enfrentar as contradições da fase atual do capitalismo e suportar um expansivo sistema de proteção social.

Alguns autores (Gough, 1979; Schmitter, 1984) apontam este cenário como provável solução, mesmo que temporária, sem no entanto deixar de sinalizar as contradições que se colocariam a partir de sua adoção, tais como o estreitamento da base social de apoio ao Welfare, assim como o risco de alta diferenciação dos benefícios. Outros, como Mishra (1984), apesar de considerar as possíveis conseqüências da solução corporativista, seguem defendendo-a como a única forma de resposta nacional a uma crise de caráter internacional, já que seu enfrentamento vai necessariamente requerer uma estreita cooperação entre os principais interesses socioeconômicos em cada realidade nacional. A questão que permanece, neste caso, é se o corporativismo é uma estratégia a ser adotada como modelo para forjar um novo compromisso social ou, ao contrário, o corporativismo é nada mais que a resultante de um compromisso que se origina em uma situação particular de combinação entre estrutura de classes e desenvolvimento econômico.