Capítulo IV - Para pensar a questão social na América Latina

Capítulo IV - Para pensar a questão

social na América Latina

 

A proteção social como política pública

A historiografia latino-americana, em especial a brasileira, em frase atribuída, no início do século, ao Presidente Washington Luiz, registrou a emblemática alteração no tratamento da questão social, deixando de ser vista como um caso de polícia para ser abordada como uma política pública. Evidentemente que a violência nunca deixou de ser parte das respostas estatais à emergência das demandas sociais, o que significa que a alteração assinalada representa uma ampliação do repertório de respostas, deslocando a mera negação e repressão da sua posição predominante e praticamente exclusiva.

A compreensão da proteção social como uma política pública requer sua inserção como parte das estratégias e projetos que se cristalizam no âmbito estatal visando à criação, reprodução e manutenção das estruturas de poder.

Assim, a análise deve compreender as políticas públicas como uma mediação entre Estado e sociedade, permitindo entender não apenas a própria natureza do Estado como também a dinâmica de sua institucionalização através, por exemplo, do desenvolvimento das estruturas de proteção social.

O estudo da emergência e da institucionalização de uma política como a de seguridade permite-nos identificar o lugar que esta questão ocupa tanto no interior do Estado como para diferentes setores da sociedade, levando-nos a desvendar a intrincada teia de relações de poder que se estabelece de forma a requerer tal mediação, expressa pelo desenvolvimento de uma política pública. Um conceito de grande utilidade (infelizmente sem uma tradução precisa em línguas latinas) para a análise das políticas públicas é o de statecraft, empregado por Malloy (1991:4) no estudo das políticas sociais, indicando a percepção do Estado como uma dinâmica relacional na qual são construídos "modos de organização que buscam tanto criar quanto conter e canalizar poder em estruturas de relações recíprocas".

A importância deste conceito é devida ao esforço de reunir em uma mesma forma de apreensão do desenvolvimento de uma política pública a sua base social enquanto construção e consolidação de relações de força, ao mesmo tempo em que estruturação de veículos organizacionais e administrativos de canalização e circulação do poder em uma dada estruturação do Estado.

Entendendo a cidadania como a contraparte da construção do Estado, isto é, como processo simultâneo e correlato à dinâmica da consolidação de uma autoridade central, pode-se fugir de um modelo tradicional de análise das políticas públicas no qual elas são tomadas como respostas passivas do Estado aos inputs do ambiente externo, ou mesmo como outputs de um processo decisório e administrativo que impacta o meio circundante.

Malloy (1991:5) define statecraft como "um aspecto de um processo de mediação essencial no qual as políticas públicas (o conceito de público é central para qualquer noção histórica do Estado) dão forma e substância ao fenômeno da cidadania. Especificamente, statecraft é visto como a iniciação de políticas públicas pelos "agentes" (em termos legais, agentes fiduciários) dotados de poder para agir em nome do Estado, elaborando e regularizando as relações fundamentais entre Estado e sociedade. Statecraft é o cerne do processo de formação e reformulação, ao longo do tempo, da associação civil conhecida como Estado, pelo desenvolvimento de relações entre membros da associação (cidadãos) e a autoridade central que integra a associação e provê os meios pelos quais alguns membros podem expandir o poder produzido pela associação".

Entendido como parte da dinâmica relacionai do poder, o processo de desenvolvimento da política pública diz respeito ao estabelecimento de relações de mediação entre Estado e sociedade a partir da emergência política de uma questão, isto é, a partir do momento em que as forças que a sustentam são capazes de inseri-la na arena política como uma demanda que requer resposta por parte do poder público.

Isto representa, por um lado, a capacidade alcançada pelas forças de sustentação de imposição de sua questão, ou seja, a habilidade e poder de transformar sua necessidade em demanda política, mesmo que não tenham capacidade de regulação sobre o curso subseqüente do processo decisório e sobre o modo de enquadramento e resposta à demanda colocada na agenda governamental. Por outro lado, ao implantar uma normatividade reguladora dos processos sociais, através do enquadramento da reivindicação por meio de uma política estatal, canalizando o poder emergente e disciplinando sua possibilidade de exercício, o que ocorre é um processo de expansão de classe (Castro Andrade, 1985). A expansão de classe assegura a hegemonia das forças dominantes ao garantir o enquadramento das reivindicações no âmbito das estruturas técnicas, legais e políticas - canais pelos quais doravante deverão transitar inclusive os questionamentos e a oposição - assegurando a estabilidade no exercício do poder. Este processo implica no reconhecimento de direitos dos cidadãos, ou seja. na constituição e reformulação permanente do estatuto da cidadania. Implica, também, no trabalho de forjar o próprio Estado, seja no que diz respeito à construção de sua dimensão nacional, seja na operação de uma engenharia institucional que assegure o controle da questão socialmente posta. Enfim, mais do que um aumento das estruturas estatais, o que se requer é uma ampliação nos graus de estatalidade.

Esta abordagem distancia-se, pois, dos estudos que tomam a política pública como resultante de pressões por parte de sujeitos políticos previamente constituídos e também daqueles que a vêem como efeito da ação interventora de um Estado concebido como entidade cuja imanência denota ausência de uma dinâmica interativa e construtivista pela qual se possa apreender os graus de desenvolvimento de sua institucionalidade. Por desenvolvimento de sua institucionalidade estamos entendendo o fortalecimento de uma autoridade central, através da concentração do poder, de forma a garantir condições de governabilidade como parte do processo de consolidação e expansão da hegemonia.

Evidentemente que isto requer a construção simbólica da nacionalidade, como inclusividade que diferencia uma coletividade das demais, assegurando o lastro para a percepção subjetiva de igualdade e identidade coletiva que são subjacentes à definição do que seja considerado bem público, criando assim possibilidades de legitimação da ação estatal. Nas palavras de Offe (1985:293), "a autoridade estatal que impõe a produção de um bem coletivo deve ser considerada um bem coletivo em si mesma", problema que só se soluciona ao se tomar em conta a existência subjacente de uma certa percepção subjetiva da identidade coletiva.

Em resumo, a análise das políticas sociais como parte do conjunto de políticas públicas deverá contemplar a dinâmica contraditória na qual as políticas sociais são parte intrínseca da construção coletiva e conjunta da nacionalidade, da cidadania e da institucionalidade estatal.

Assim sendo, um esquema geral de análise das políticas públicas deveria contemplar, em uma dimensão histórica, portanto, espaço-temporal. as condições de sua emergência, a dinâmica do seu desenvolvimento e as contradições e tendências de seu desdobramento político-institucional.

Com relação às condições de emergência, é preciso considerar inicialmente quem põe a questão na cena política, ou seja, quais as forças sociais que se aglutinam em uma coalizão capaz de sustentar o posicionamento de uma certa demanda e requerer a sua inserção na agenda governamental. Segundo Oslack & O'Donnell (1976), existem diferentes formas de exercício do poder que impedem o surgimento histórico de uma questão, tais como negar a sua problematicidade, afirmar a sua inevitabilidade, relegá-la ou reprimi-la.

A emergência de uma questão pressupõe, pois, uma nova correlação de forças, a criação de um tecido social em torno de uma problemática, com capacidade de inseri-la no debate político. Este processo social tecido em torno de uma questão, para usar a feliz expressão de Oslack & O'Donnell (1976:20), envolve a constituição de sujeitos políticos, isto é, a construção de uma contra-hegemonia, de uma cultura no sentido gramsciano, capaz de organizar valores e ideologias e direcionar a condução de um projeto através de estratégias políticas. Tal processo implica na mobilização de atores sociais, quer sejam eles situados no interior do Estado ou da sociedade, criando assim a base social necessária à sua sustentação. Neste sentido, a emergência de uma questão é sempre uma indicação da alteração na correlação de forças organizada em torno desta problemática, ou seja, é um movimento na luta pela hegemonia.

Há que se ter em conta que uma necessidade socialmente problematizada transforma-se assim em demanda política, passando a fazer parte da agenda de problemas socialmente reconhecidos ou vigentes. No entanto, isto não garante, por si, seu enquadramento ou solução, devendo ser considerado em nossa análise, o timing entre a emergência de uma questão e sua efetiva inserção na agenda governamental na qual têm origem os processos decisórios acerca da definição e implementação das políticas públicas.

Portanto, é necessário considerar tanto a coalizão que dá sustentação à emergência desta questão quanto os diferentes atores que possam se posicionar contrariamente, bem como a postura da burocracia estatal face à urgência no seu enquadramento ou à sua postergação, relegação ou repressão.

A posição dos decisores no interior do Estado será demarcada pela correlação de forças que se estabelece na sociedade, bem como pela percepção política da possibilidade de inclusão da nova questão em uma estratégia legitimadora. Por outro lado, esta percepção dependerá de como a questão está sendo definida e colocada: se se trata de um enfrentamento direto da hegemonia de classe; se visa à desestabilização do regime/governo; se pode ser canalizada através de um projeto reformista legitimador, etc. Evidentemente que a colocação de uma questão é uma "posta em marcha" de um processo no qual a sua própria forma dependerá do jogo das interações (negociações) que se vão processar. Freqüentemente os analistas de políticas públicas têm tomado como parâmetro para seu estudo a estrutura de escassez, considerando que só algumas questões são problematizadas e, dentre estas, apenas algumas serão enquadradas e poucas serão resolvidas.

Tomando como exemplo a questão da pobreza na América Latina, numerosos estudos têm demonstrado que mesmo quando este conceito é traduzido como conjunto de necessidades básicas, para efeito de sua operacionalização, não se alcança tratá-lo em suas dimensões histórica, antroposocial e política (Franco, 1982). Por outro lado, constata-se também que a questão da pobreza só alcançou um estatuto político no momento em que se pode inseri-la em um projeto nacional de criação de estratégias desenvolvimentistas (Molina, 1980 & Wolfe, 1982). Finalmente, os estudiosos (Mesa-Lago, 1980; Franco & Zavala, 1984) afirmam que as políticas sociais, para não falar das econômicas que incidem sobre o trabalho, na América Latina, não estão dirigidas para responder às demandas colocadas em termos da problemática da pobreza, já que elas não estão sequer dirigidas para os grupos social e economicamente mais vulneráveis.

Este exemplo é ilustrativo das limitações do conceito de escassez, tomado em seus aspectos basicamente quantitativos, para dar conta da análise das políticas públicas, já que o elevado nível de crescimento econômico, propiciado pela adoção das estratégias desenvolvimentistas na região, não resultou em alteração da questão da pobreza.

Santos (1979) trabalha com a estrutura de escassez, com o intuito de dar conta também dos aspectos qualitativos envolvidos no processo decisório. Tanto as elites decisórias quanto os demais grupos sociais posicionam-se em relação às alterações na estrutura da escassez, promovendo assim um processo de diferenciação social, "ao induzir a emergência de organizações que têm por objetivo alterar a posição na estratificação social dos grupos que representam" (Santos, 1979:63). Finalmente, o autor propõe que as mudanças no comportamento das elites, que geram novas decisões políticas, decorreriam tanto da complexificação social (diferenciação + organização) quanto das mudanças no conhecimento social especializado.

O primeiro ponto importante a ser considerado aqui é que as necessidades socialmente problematizadas requerem a intermediação de lideranças e organizações capazes de serem reconhecidas politicamente, vocalizar as demandas e estabelecer alianças.

Papadópoulos (1991:93) identifica dois tipos de mediadores legítimos com capacidade de transferir sua interpretação dos problemas à sociedade: as lideranças intrasetoriais e as lideranças hegemônicas, extra-setoriais, cuja capacidade de transformar a autopercepção que a sociedade tem de si mesma e de cada um dos setores que a integram é condição para a mudança da relação global-setorial.

Em outros termos, a politização de uma questão requer a identificação do indivíduo com uma coletividade mais ampla -partidos, movimentos, organizações - que seja capaz de ao transformar a percepção de um problema, constituindo assim um sujeito político, realizar a mediação necessária para que tal questão passe a fazer parte da agenda das políticas públicas. Ademais da legitimidade socialmente reconhecida, tais mediadores diferenciam-se pela sua capacidade de traçar estratégias mobilizadoras de apoios e pelo volume de recursos que são capazes de manipular. Também devem ser levadas em conta qualificações como o conhecimento que detêm acerca dos aspectos técnicos da questão e sua possibilidade de avaliação das expectativas acerca do comportamento dos outros atores.

Certamente todos estes fatores diferenciadores devem ser considerados quando se analisa a capacidade potencial de cada mediador em transcender o nível setorial e corporativo, dimensionando o problema como uma questão nacional, onde a especificidade é portadora de um projeto global de sociedade.

Finalmente, considerando que o Estado é um conjunto escalonado de processos de decisão e de não-decisão (Poulantzas, 1981), envolvendo no seu interior um jogo contraditório de posições representadas em distintos órgãos e setores/níveis da burocracia, torna-se necessário tomar em conta o onde, ou seja, o lugar em que o problema é tomado como objeto de política pública no interior da organização estatal.

Evidentemente, as possibilidades de a burocracia atuar como ator ou como arena serão definidas não apenas pelo local onde a questão se insere no aparato estatal, mas também pela relação mais geral entre Estado e sociedade, na qual se demarcam os graus de liberdade e autonomia de decisão da burocracia estatal.

Partindo do pressuposto da heterogeneidade do aparato estatal, em termos de suas vinculações com os interesses em pugna na luta pelo poder, representando, portanto, uma rede escalonada de poder, há que se levar em conta a virtualidade do conflito no interior do Estado, no confronto de diferentes posições e estratégias de enquadramento de um problema agendado. Isto não nega a possibilidade de atuação coerente com a posição prevalente, seja ela identificada com os interesses dos grupos hegemônicos ou represente o empate político entre diferentes grupos e setores, que se manifestará na sua atuação quer como arena política, quer como ator social.

A burocracia estatal desempenha ao mesmo tempo os dois tipos de papéis: é arena de luta política, onde contracenam diferentes atores representando os interesses privados (alguns privilegiados); é ator social, enquanto agente de iniciativas, interlocutor de outros atores, tradutor de um conjunto de diretrizes políticas (Lucchesi, 1989:176). Em outras palavras, a simultaneidade assumida pelos papéis estatais garante a compreensão de sua inserção ativa no processo de constituição da classe trabalhadora através das políticas sociais e não apenas uma atuação em resposta aos problemas colocados por ela (Offe & Lenhardt, 1984:22).

É interessante observar que tanto uma análise marxista mecanicista quanto as proposições advindas de uma sociologia baseada na teoria das influências acabam por retirar do Estado a possibilidade de uma atuação para além de reativa e determinística, reduzindo-o à ação reflexa do poder de uma classe monoliticamente investida, o que dá, neste sentido, o mesmo efeito que concebê-la como uma amorfa arena onde se encontram os diferentes atores e interesses organizados, desqualificados em termos de seu peso e acesso aos recursos de poder, em conseqüência de sua inserção no processo de acumulação.

Neste sentido, acabam sofrendo destas limitações, mesmo a afirmação da necessidade de que a diferenciação social e complexificação dos interesses decorrente das mudanças na estrutura da escassez serem mediados por organizações que canalizem estas demandas para que elas se transformem em políticas públicas. Isto porque tal raciocínio não toma em conta a seletividade estrutural do Estado, decorrente de sua natureza, que lhe reserva a contingência (e não a liberdade) de selecionar as demandas em base às necessidades de preservação do processo de acumulação e reprodução das estruturas de poder, filtrando aquelas que podem ser admitidas na agenda como problemas socialmente reconhecidos.

Mesmo tomando o papel do Estado como ator social, temos em conta que sua atuação está condicionada por contingências dadas pelos limites do processo de acumulação, dentro dos quais a liberdade de escolha dos seus agentes se exerce, em interação com os demais atores sociais.

Offe & Lenhardt (1984:36) procuram identificar a trajetória evolutiva das políticas sociais como resultado da "compatibilidade das estratégias, mediante as quais o aparelho de dominação política deve reagir tanto às 'exigências' quanto às 'necessidades', de acordo com as instituições políticas existentes e as relações de força societária por elas canalizadas".

Ou seja, os autores chamam atenção para dois elementos chaves do processo que condicionam as possibilidades de seletividade no tratamento de exigências vis-à-vis necessidades (do processo de acumulação), quais sejam as instituições políticas previamente existentes e a relação de forças que as atravessam enquanto canais de circulação e arena de negociação e enfrentamentos.

As políticas, como ações estatais, implicam um duplo processo que internamente se manifesta como fortalecimento, reformulação ou criação de novas cristalizações institucionais, e externamente implica um rearranjo das forças socialmente posicionadas.

Em outros termos, a cada problemática incorporada na composição da agenda das políticas públicas criam-se nòdulos, como foram designados por Oslack & O'Donnell (1976), articulando conflitivamente estruturas e órgãos estatais com grupos e organizações da sociedade civil, posicionados em relação à questão colocada.

É oportuno recordar as observações de Jessop (1982:224), de que embora o Estado deva ser investigado como um sistema de dominação política cuja estrutura tem um efeito na luta de classes, através do seu papel na determinação do balanço de forças e formas da ação política, deve-se ter em conta que a intervenção estatal encontra-se diferenciada pelas formas de representação. Ou seja, formas de representação distintas como clientelismo, corporativismo, parlamentarismo e pluralismo - definem, embora não determinem completamente, os modos de acessibilidade aos aparelhos de poder do Estado das diferentes forcas e influem na maneira como elas são constituídas (Jessop, 1982:230).

Finalmente, as políticas públicas devem ser consideradas em termos de seus efeitos reprodutivos, simultaneamente em relação à estrutura de dominação política e às relações de produção, como sugere Therborn (1982), em ambos os casos podendo acarretar sua ampliação, manutenção ou desmontagem.

 

Algumas indicações para análise do estado

latino-americano

A aplicação da metodologia proposta, de análise das políticas públicas, não poderia deixar de lado a especificidade da forma Estado na América Latina, já que se propõe à compreensão destas políticas como mediações da sua relação com a sociedade, consubstanciada em estruturas institucionais e modos de interpelação das distintas classes e atores sociais.

Apesar de não ser possível falarmos de uma Teoria do Estado na América Latina, os estudos que foram realizados até o momento nos permitem divisar algumas indicações teóricas que podem vir a ser importantes instrumentos analíticos tanto da forma particular do Estado na América Latina, quanto da generalidade do Estado capitalista. O ponto crucial para o estabelecimento destas analogias pode ser encontrado exatamente naqueles elementos que configuram um Estado em crise permanente na região e que podem ser identificados nas situações de crise dos Estados de Direito democráticos, evidenciando a natureza comum a ambas as formas singulares de constituição e exercício do poder político sob o capitalismo.

Para sintetizar, podemos pontuar alguns desses elementos que alcançaram um elevado grau de consenso entre os estudiosos da região:

ECONOMIA/POLÍTICA/ESTADO

A primeira constatação a este respeito trata de reconhecer a falta de homogeneidade do nível econômico, o que é mesmo uma das características marcantes das sociedades latino-americanas. Neste sentido, a própria postulação da heterogeneidade estrutural põe em questão o pressuposto subjacente tanto à teoria liberal quanto à tradição materialista de uma racionalidade imanente à economia, vista por sua vez como um processo natural que coesiona a sociedade (argumento desenvolvido por Lechner, 1981). Por outro lado, nenhum esquema simplista de relação base/superestrutura pode dar conta tanto da complexidade alcançada pelo capitalismo na sua fase monopolista, quanto da dinâmica entre Estado/sociedade nos países dependentes de capitalismo tardio. Em ambos os casos, e por diferentes razões, a economia não alcança a necessária coesão da sociedade, requerendo a presença do poder político na construção da unidade da Formação Econômico-Social.

Para Sonntag (1977), a diferença entre os dois casos residiria fundamentalmente no fato de que no capitalismo monopolista nos países desenvolvidos é o fortalecimento da esfera econômica que faz necessária a intervenção do político, enquanto no caso dos países dependentes o predomínio do papel dirigente da esfera política é conseqüência do debilitamento da estrutura econômica em decorrência da sua sujeição aos interesses de reprodução do capital internacional. Ainda para este autor, no capitalismo original a esfera política não necessitava ser dominante porque o consenso estava de tal forma encravado na dinâmica interna da estrutura total que se pode afirmar que, nesta etapa, a própria economia coesionava a sociedade, requerendo a intervenção política apenas enquanto mantenedora da ordem.

Mesmo assim, a forma Estado emergiu como necessária para garantir a reunificação política da sociedade dividida em classes, já que "toda dominação realiza uma unificação do corpo social enquanto constituição de uma ordem política" (Lechner, 1985:88). Essa função estatal de imprimir coerência e unidade à sociedade fragmentada em classes, inerente à natureza do Estado capitalista, fica pois acentuada nestes dois casos mencionados, de forma que tal paroxismo torna-se revelador da impropriedade da metáfora base/superestrutura como ferramenta analítica da necessária diferenciação que se estabelece entre Economia, Política e Estado.

Para Lechner (1981:137), "toda política é um conflito de particularidades, e o Estado é uma forma de generalidade... Não podemos pensar a política sem referência a uma forma que sintetize a sociedade, nem podemos pensar o Estado sem referir-nos a uma sociedade dividida". Assim, se todo estatal aparece imediatamente como essencialmente político, nem todo o político se refere diretamente ao estatal, como alerta Vega (1984:153), "mas não se pode esquecer que o Estado é a forma mais desenvolvida de concentração de poder da sociedade moderna, sendo que tal esquecimento implicaria em transformar a política em uma simples atividade moralizante, que não assume as realidades da dominação".

Para alguns autores, como Evers (1987), a transposição da identidade dialética teórica entre base e superestrutura à uma sociedade concreta não conduziria a erros tão flagrantes quando aplicada à um sociedade na qual houvesse uma correspondência entre a esfera da economia e a esfera do político, como foi o caso dos Estados nacionais dos países do capitalismo desenvolvido. Já no caso dos países dependentes, não existindo esta correspondência entre as duas esferas - já que para ele os Estados da periferia não têm a rigor uma sociedade -a aplicação de um raciocínio esquemático levaria fatalmente a erros e impediria a compreensão da complexa relação entre os dois níveis.

Nas sociedades dependentes de capitalismo retardatário, ficou patente que não foram necessárias nem uma cultura burguesa nem uma classe burguesa fortalecida para que o processo de industrialização e de implantação da produção capitalista de forma dominante ocorressem. Neste sentido se pode afirmar que a constituição do capitalismo e da dominação burguesa tiveram como condições de origem não o mercado, mas a política (ver a respeito Rivas, 1987).

As conseqüências da exigência da construção da unidade social através do político são identificadas na necessidade de uma presença estatal precoce e açambar¬ cadora da totalidade da dinâmica societal. Assim, não só toda a política parece passar pelo Estado como os próprios interesses econômicos enfrentam-se necessariamente enquanto lutas políticas. O fato de o Estado ser o lugar privilegiado onde classes e atores sociais constituem-se, acarreta um alto nível de politização dos conflitos e sujeitos sociais, sendo a política transformada em terreno por excelência de expressão tanto dos interesses de classe quanto de formação dos próprios atores sociais (vide, a respeito, de Riz & Ipoca, 1985 e também Touraine, 1976).

Os efeitos dessa relação vão ser sentidos tanto na grande autonomia que é conferida ao político, quanto no fato de que os atores sociais se tornam relevantes mais por seu papel político do que por sua posição enquanto classe. Em outras palavras, trata-se de uma situação em que as forças sociais não preexistem ao Estado, mas sim são conformados a partir de sua intervenção, o que leva ao paradoxo de que tudo passa pelo político, mas que, ao mesmo tempo, o político está esvaziado da sua função de representação de interesses, já que os interesses não se conformam senão no próprio Estado. Essas características responsabilizar-se-iam pelo caráter altamente personalizado pelo qual os interesses se inscrevem na órbita estatal, desde que não alcançam generalizar-se e fazer-se representar na arena política anteriormente a seu enfrentamento com o aparato estatal. A persistência de práticas clientelistas e patrimonialistas na relação entre os organismos estatais e os setores sociais expressaria essa lógica de negação da representação, enquanto principio organizador da arena política, e sua substituição por uma teia de relações subjacentes, nunca claramente explicitadas, submetidas a uma dinâmica não concorrencial e sim integradora, através da qual os interesses se constituem no seio do próprio Estado.

Neste sentido, a predominância da esfera política é também a sua própria fragilização, já que todas as formas de organização política, seja do capital seja do trabalho, parecem remeter à esfera estatal, fazendo que a auto-identificação política sobredetermine a auto-identificação social (conforme argumento desenvolvido por de Riz & Ipoca).

Ao mesmo tempo em que se fragiliza assim a arena política e as forças sociais, o aparelho estatal, como terreno privilegiado de constituição de interesses, atores e alianças políticas, alcança uma dimensão inusitada, e, conseqüentemente, a burocracia estatal e as próprias camadas médias que fornecem os funcionários e profissionais para o corpo estatal passam a jogar um papel crucial na reprodução societal. Aqui também se expressa esta não-correspondência entre o econômico e o político, já que existe uma flagrante defasagem entre o poder atribuído a este grupo social e sua inserção na estrutura produtiva. Seja como arena, seja como ator político, a burocracia segue sendo uma força política impossível de ser tratada superficialmente, quando se pretende analisar a constituição e organização do poder político nestas sociedades. De tal forma que tanto as práticas políticas quanto as práticas administrativas requerem ser analisadas de forma concomitante, considerando a possibilidade de sua intercambialidade.

Também se faz necessário levar em conta que, pelo fato do capitalismo nestes casos ter se implantado prescindindo de uma cultura burguesa arraigada e alastrada na sociedade, as conseqüências se farão sentir também no tecido sociocultural, já que não ocorreu a absorção das outras "concepções de mundo" pela unidade societal burguesa. Para Zermeno 0987:64-67), nos casos de desenvolvimento capitalista tardio, "não só não houve uma correspondência entre economia e sociedade quanto se manifestará uma aguda desarticulação sociocultural... Nestes casos, o Estado se verá ante a enorme tarefa de administrar a desarticulação, já que só desde essa esfera é possível coesionar os profundos defasamentos do tecido social".

Mais uma vez constata-se que a exigência de um Estado forte, capaz de coesionar política e socialmente, é também seu principal limite, já que o Estado torna-se o espaço da plena concorrência, evitando-se os enfrentamentos diretos entre os atores sociais, e limitando a possibilidade de constituir-se enquanto generalidade necessária à coesão societária.

Nos países do capitalismo liberal ocorreu um conjunto de transformações no sentido da constituição do Estado Social de Direito, que também alteraram profundamente não apenas a relação entre os níveis político e econômico como também a sua própria natureza e dinâmica interna. A crise dos pressupostos de auto-regulação da sociedade civil e do Estado minimamente interventor recolocaram a necessidade histórica de organização administrativa da sociedade civil pela esfera pública, cujo eixo está localizado no Estado.

No caso dos países latino-americanos a indissociabilidade entre as esferas do público e do privado não representa uma continuidade histórica, sendo, ao contrário, constitutiva destas sociedades.

NAÇÃO/CLASSES/HEGEMONIA

O aparecimento da nação como uma forma particular de comunidade está associado ao processo histórico de emergência de novas formas de produção, relacionadas à existência do mercado e ao domínio burguês. A burguesia precisou realizar a unificação nacional para estabelecer sua forma de produção, ao mesmo tempo em que a própria nação se transformava cm uma força produtiva (como a compreendia Marx, ao afirmar que a primeira força produtiva é a coletividade mesma). Por outro lado, a generalização das relações mercantis teve como processos coetâneos a construção de uma identidade nacional coletiva e a centralização do poder. Em outras palavras, o domínio burguês conformou-se através da criação do mercado, da nação enquanto um referente geográfico e cultural - daí a importância do idioma oficial que possibilita as trocas econômicas e simbólicas - e de um Estado nacional, ou seja, a transformação da ordem em poder.

Essa correspondência entre a generalização de certas relações econômicas, a construção de uma unidade sociotcrritorial e a expansão e consolidação de um sistema de dominação, que pôde ser observada nas origens dos Estados nacionais europeus, não se apresentará da mesma forma na emergência dos Estados latino-americanos.

Na América Latina a emergência dos Estados nacionais está associada às necessidades de expansão do sistema capitalista internacional, o que determina sua contradição básica e estrutural: "a contradição de um Estado nacional soberano nos marcos de uma economia internacional que o determina situa o problema da sociedade latino-americana como uma sociedade dependente e é esta condição estrutural-constitutiva a que especifica as funções e o desenvolvimento da nação, do Estado e das classes sociais na história da região" (Rivas, 1987:109).

Em outros termos, enquanto a nação representou naqueles países o limite territorial e político de expansão do capital e do domínio de classe, no sentido de dentro para fora, no nossos países a nação representou a necessidade de expansão do capital internacional, em um movimento inverso desde fora para dentro.

A constituição da nação e dos Estados nacionais como possibilidade da penetração das relações mercantis e da acumulação do capital, neste movimento desde fora para dentro, vai implicar em que a constituição do sistema de poder não guarde correspondência nem com as relações e formas de produção - que seguem sendo em grande parte pré-capitalistas - nem com a constituição plena dos sujeitos sociais. Neste sentido, a construção dos Estados nacionais não implicou em que a categoria classe predominasse sobre as demais formas de constituição e organização das forças políticas.

A estrutura das classes sociais nessas sociedades vai-se apresentar como altamente complexa e heterogênea. Em primeiro lugar, não há homogeneidade de composição ou de interesses em relação à classe dominante, já que ela se encontra articulada para fora ao capital estrangeiro e para dentro às formas pré-capitalistas de produção. Assim sendo, a estrutura de dominação não alcança a unidade e coerência necessárias para se falar de um Estado nacional soberano, porque não existe correspondência entre o poder político e a referência territorial e/ou às classes nacionais.

Do ponto de vista tanto das camadas intermediárias quanto dos setores dominados, observa-se a mesma fragmentação, fruto das diferentes inserções na estrutura produtiva, bem como sua incorporação ao sistema político antes mesmo da sua constituição enquanto classe, gerando as conhecidas formas de corporativismo estatizante.

As conseqüências políticas destes fenômenos têm sido apontadas por alguns autores, buscando evidenciar nestes casos as particularidades da forma assumida pelo poder político na região. A diferenciação apontada na origem das formações nacionais entre os países desenvolvidos e os países periféricos sugere que as contradições atualmente enfrentadas pelos países desenvolvidos, entre a organização do poder político em termos nacionais e as necessidades crescentes de internacionalização colocadas pelo processo de acumulação, vão incidir de maneira muito diferente do que a problemática apontada para os países de desenvolvimento dependente. No primeiro caso, a superação da forma nação é uma decorrência do próprio desenvolvimento e expansão da formação nacional enquanto expressão da reprodução do capital. No segundo caso, a ocorrência destas contradições desde a origem do processo de construção do Estado nacional-soberano, requerendo por um lado a sua existência formal, enquanto negando sua viabilidade por outro, acarreta um complexo processo de relação Estado/sociedade, no qual a hegemonia, enquanto expressão da constituição dos sujeitos coletivos, é ao mesmo tempo substituída/solapada por um poder político avassalador.

Se a hegemonia remete necessariamente ao problema do sujeito histórico constituído (Moulian. 1984) e a heterogeneidade estrutural atua como um fator de inviabilização da construção das identidades coletivas, a criação da nação cm nossos países representou a expansão do domínio político, embora não tenha representado a supremacia de uma classe nacional. Neste sentido o exercício do poder requererá que as lutas políticas ocorram dentro do próprio Estado, em um processo continuado de enfeudamento de suas agências, e portanto de sua particularização, embora seja o Estado e não a existência de uma classe hegemônica a garantia da unidade nacional.

Em outros termos, o poder político tenta suprir com o uso da violência a incapacidade das classes dominantes fragmentadas de construírem o mercado, em nível econômico, e a unidade nacional em nível territorial, ideológico e social, o que, evidentemente, mina as próprias bases do domínio burguês, negando os pressupostos de liberdade e igualdade requeridos tanto para a troca quanto para a constituição da cidadania.

Diferentes autores têm chamado atenção para o fato de que essa estruturação das classes acarretará conseqüências de ordem política peculiares, por exemplo quanto à relação povo/nacional/movimento. Por exemplo, Touraine (1976:102) chama atenção para o reiterado uso da categoria povo na história política latino-americana (e também oligarquia), sendo "a palavra povo indicadora da coincidência de uma categoria de classe e de uma categoria comunitária, nacional, regional ou local..., ou seja, representa tanto a uma classe quanto à realidade local ou nacional violada pela penetração estrangeira". Plaza (1984:305) assume que neste contexto "as classes populares são as classes nacionais; por sua situação material, o conteúdo de suas representações coletivas e de seu horizonte histórico". Neste sentido, a luta nacional, ao contrário de ser a consolidação do domínio da burguesia, torna-se uma luta antiimperialista e ami capitalista. Porém, Laclau (1985:36), analisando a estratégia da hegemonia na América Latina, afirma a impossibilidade de redução das lutas ao antagonismo classista: "o caráter de massa que deve dar-se à ação política e o amplo grau que requer a heterogencidade das frentes de luta, fazem supor que algum tipo de forma política de caráter movimentista é o mais apropriado para uma estratégia como a que postulamos".

Apesar do elevado grau de ideologização que permeou os estudos sobre a questão na região, e das profundas transformações econômicas que se estão processando na forma de articulação dos capitais na etapa atual da acumulação, certo é que o referente nacional, enquanto referente político e sociocultural, segue sendo um ponto de tensão permanente em razão de sua contradição original.

Por outro lado, a não-constituição plena dos sujeitos sociais implicou que as estratégias de luta tenham se caracterizado muito mais por seu caráter de movimento do que por sua organização classista.

Neste sentido, estas conclusões sugerem que os antagonismos sociais e as estratégias de luta tenham eixos alternativos à polarização capital versus trabalho, sem que, no entanto, se deva com isto obscurecer a centralidade da luta de classes na organização dos interesses em conflito. É interessante notar que os estudos recentes sobre a etapa do capitalismo monopolista de Estado nos países desenvolvidos aproximam-se, sob certos aspectos, da problemática que estava sendo tratada acerca da América Latina, já que a bipolaridade capital versus trabalho vem dando lugar a formas de movimentos policlassistas de organização e luta política, para além das tradicionais formas de representação partidárias.

CAPITALISMO Ε DEMOCRACIA

Tanto os escritores clássicos liberais quanto o próprio Marx viam incompatibilidades na convivência entre capitalismo e democracia: os liberais buscando proteger a liberdade e a independência das ameaças igualitárias e Marx percebendo a democracia como uma forma de exacerbar as contradições de classe (Offe, 1984:356). Przeworski (1989:162) assinala que o pressuposto incorreto da análise marxista é aquele relativo à imposibilidade de conciliação quanto ao conflito distributivo, já que as experiências democráticas do século X X demonstraram não só a compatibilidade entre os dois termos, vistos como antagônicos pelos pensadores do século XIX, como indicaram os fundamentos de sua mútua adequação. Nas palavras de Offe (1984:397), os mecanismos responsáveis pelo padrão de coexistência foram o sistema partidário competitivo e o Welfare State kcyncsiano ou, em outras palavras, a mercanlilização da política e a politização da economia privada.

A o contrário, portanto, das expectativas de Marx, foram exatamente o mecanismo de representação (sufrágio + partidos + parlamento) e a satisfação das necessidades através da sua objetivação material que constituíram a condição de possibilidade de expansão conjunta da acumulação e da democracia.

Assim, da negação desta possibilidade, o pensamento político passa a torná-la paradigmática. Enquanto a teoria liberal clássica reconhecia a iniqüidade do sistema político e temia a possibilidade da ditadura da maioria vir a ser imposta através do sufrágio universal, sua versão contemporânea, o pluralismo, afasta esta ameaça ao pressupor que a múltipla fragmentação de interesses a que cada indivíduo está submetido impediria organizações classistas e duradouras (Stepan, 1980:35). Os partidos políticos cumpririam a função essencial de agregar essas demandas fragmentadas através do voto, modelo no qual o cidadão transforma-se em um consumidor.

A crise atual do capitalismo repõe na ordem do dia as discussões sobre as relações entre democracia e capitalismo, evidenciando elementos tais como a marcante presença do Estado, a não competitividade dos grupos, organizados em poderosos lobbies, o alto grau de concentração das unidades produtivas, etc, todos eles atuando como desestabilizadores da democracia competitiva. Diante de tais evidências, o pensamento liberal atualiza-se encontrando no corporativismo um substitutivo para a democracia liberal em declínio atribuindo ao Estado papel como ator fundamental face ao crescimento da importância dos grupos de interesse.

Assegura-se assim a legitimidade do exercício coercitivo da ação estatal através de uma engenharia política que contrabalance o exercício do poder entre instâncias e níveis governamentais, internalizando-se a obediência e o dever político dos cidadãos através de um eficiente sistema de representação, organizado sob grandes partidos políticos e ainda com variados graus de redistribuição da renda efetivados pelos mecanismos financeiros, fiscais e socioassistenciais do Estado.

Embora essa situação paradigmática tenha ocorrido em muito poucos países, considerando-se o sistema capitalista mundial, e ademais, tenha sido progressiva e profundamente alterada na etapa mais recente do capitalismo monopolista de Estado, mesmo assim funcionou teórica e ideologicamente como uma almenara do capitalismo, para qual todos ou se dirigiam ou se interrogavam sobre suas incapacidades.

A análise da forma Estado na América Latina certamente tem sido dificultada pelo predomínio deste modelo ideal, cuja crise atual evidencia tendências autoritárias mesmo nos capitalismos desenvolvidos, similares àquelas permanentemente encontradas em capitalismos periféricos subdesenvolvidos. Tal fenômeno nos leva à formulação de uma proposição geral, qual seja, a existência de elementos de um Estado de excessão como intrínseca ao Estado capitalista, podendo emergir seja como resposta a uma situação de crise econômica e crise política do Estado de Direito democrático, ou ainda tornar-se permanente, impedindo a consolidação da forma democrática do domínio de classe.

Toda a discussão que se vem travando sobre as transições democráticas tanto na América Latina quanto no sul da Europa, e mais recentemente no Leste Europeu, apresenta como traço comum a ausência de uma reflexão mais aprofundada sobre o próprio conceito de democracia e sobre a sua relação com as condições socioeconômicas.

Os estudos sobre transições para a democracia têm concentrado sua atenção nos mecanismos de engenharia institucional a serem criados para garantir a consolidação da engenharia da democracia, bem como nas estratégias políticas dos diferentes atores que podem obstaculizar/facilitar a volta ao autoritarismo, fazendo abstração do contexto socioeconômico em que estas mudanças se estão processando, desconsiderando as especificidade tanto da forma do Estado, quanto conseqüentemente, os movimentos mais gerais de reorganização da divisão internacional do trabalho imposta pela dinâmica atual da acumulação capitalista em escala mundial.

Ao assumir uma definição formalista da democracia, as análises sobre os processos de transição começam a ser contaminadas com uma concepção modernizadora do desenvolvimento político, na qual se colocam de forma polar de um lado o arcaico, as estruturas patrimoniais, a não-separação do público e privado, o autoritarismo; e de outro lado, o moderno, a república, a dimensão de accountability, a democracia entendida como poliarquia (O'Donnell, 1988).

A persistência de certos padrões estruturais de relação Estado/sociedade, como o patrimonialismo. é apontada como presumível explicação das dificuldades para construção democrática, esquecendo-se que sua persistência ou contínua recriação mereceria ser, ela própria, motivo de indagação.

A questão da transição democrática tratada desde a ótica do capitalismo retardatário e periférico encontra no trabalho de Singer (1988) uma abordagem históricoestrutural, na qual se aponta a contradição específica de nossos países, dentro da contradição mais geral entre capitalismo e democracia: "uma ampla camada... de trabalhadores que têm direitos políticos mas, por não possuir laços formais de emprego, não usufrui dos direitos "sociais" conquistados pela classe operaria" (1988:99).

Ao não ter possibilidade de participar da redistribuição da renda através dos mecanismos de política social e de redistribuição, a população "excedente" passa a reivindicá-los diretamente ao Estado, recriando, assim, a cada momento, as estruturas ditas arcaicas do empreguismo, clientelismo e patrimonialismo: "Na América Latina, os conflitos distributives tendem, portanto, a perder sua aparência de conflitos transformandose em pleitos junto ao Estado, como se os recursos de que este pudesse dispor fossem infinitos. Os pleiteantes não disputam entre si, antes pelo contrário, em determinados momentos de crise podem todos se unir no sentimento comum de que são lesados pelos que detêm o poder de Estado. Este ocultamente do caráter contraditório das reivindicações econômicas é extraordinariamente reforçado pela "inflação" (Singer, 1988:101).

A necessidade de enquadramento das demandas sociais herdadas de todos os períodos anteriores - a chamada dívida social acumulada - elevando à condição de cidadãos as massas de deserdados na América Latina, tem sido dificultada tanto pelas condições geradas estruturalmente pelo processo de acumulação capitalista, ou seja, a heterogeneidade estrutural, que implica a não-coincidência do cidadão com o contribuinte.

Embora as relações entre capitalismo, democracia e, mais especificamente, justiça substantiva, só muito recentemente venham sendo desenvolvidas, pode-se afirmar que não há nenhuma relação necessária entre democracia e justiça social, sendo portanto esta relação também uma construção de engenharia social (Moisés, 1989:59) e uma expressão da vontade política.

Os estudos de Przeworski (1989) são de extrema importância ao estabelecer o conjunto de condições minimamente necessárias para que essas estratégias sejam adotadas por diferentes atores sociais. Neste sentido, evidenciam que apesar da democracia implicar fundamentalmente na incerteza quanto aos resultados é necessário uma certa dose de certeza sobre os procedimentos para que os atores apostem na solução democrática, isto é, para que ocorra um pacto entre capitalistas e trabalhadores organizados, respaldado por uma postura intervencionista do Estado com o mínimo de instituições necessárias ao cumprimento do pacto.

Como pudemos assinalar em vários momentos, nem o Estado em sua forma específica adotada na América Latina e nem mesmo as classes sociais contam com as condições mínimas apontadas como necessárias à postulação e exercício de estratégias reformistas. Assim, concorrem negativamente para a consecução do pacto entre trabalhadores e capitalistas, entre outros fatores: o baixo nível de organização classista, a fragmentação extrema das classes; o altíssimo nível de incerteza em relação a expectativas econômicas, políticas e institucionais, além da pequena institucionalização das relações e conflitos sociais.

Na medida em que nas sociedades dependentes a reprodução do capital se organiza em nível transnacional e a reprodução do consentimento segue sendo um problema nacional (Przeworski, 1981:265) - fenômeno que se generaliza também para as sociedades não-dependentes -, torna-se difícil a ocorrência de um compromisso de classes, cujo pressuposto é que as classes se encontrem disciplinadas pelo Estado (o que não ocorre cm relação ao capital internacional).

ESTADO, NAÇÃO Ε CIDADÃO

O desenvolvimento do Estado, ou processo de state-building, tem sido identificado com a emergência de um poder central possuidor de efetivo controle dos meios de coerção, contínua soberania sobre um dado território e a habilidade de arrecadar tributos regularmente, juntamente com um estável sistema judicial (Merquior, 1986:276). Neste sentido, a experiência da América Latina não se afasta do padrão clássico europeu, no qual a constituição de um Estado nacional se dá como contrapartida necessária da emergência da sociedade de mercado, no mínimo para institucionalizar as regras do jogo. No entanto, não se identifica com aquela enquanto conformação de um processo similar de construção das mediações entre Estado e sociedade.

Para Oslack (1978:10), na medida em que a formação do Estado nacional é um processo convergente, ainda que não-univoco, de constituição da nação e de um sistema de dominação, torna-se mais apropriado falar de "estatalidade" para referir-se ao grau em que um sistema de dominação social adquiriu um conjunto de propriedades que definem a existência de um Estado - expresso na capacidade de articulação e reprodução das relações sociais - tais como: externalizar seu poder, institucionalizar sua autoridade; diferenciar seu controle e internalizar sua identidade coletiva.

A formação do Estado seria então o processo gradual de aquisição destes atributos, cuja determinação não pode ser reduzida meramente ao desenvolvimento pleno da economia capitalista, mas deve ser encontrada na relação economia-política, que foi conformando diferentes fases nas quais aqueles atributos foram sendo adquiridos.

A proposta de Oslack (1978:22) é de analisar a formação do Estado concentrando a análise no processo social desenvolvido ao redor da problematização e resolução de questões que não só tiveram no Estado nacional um ator central como, ademais, sua própria inserção no processo contribuiu a constituí-lo como tal ou a modificar sensivelmente alguns de seus atributos.

É neste sentido que nos propomos a analisar o desenvolvimento dos sistemas de proteção social na América Latina, como parte da construção dos Estados nacionais, em resposta a quatro ordens de processos políticos que incidiram sobre a maturação da economia capitalista: a integração, a incorporação, a participação e a redistribuição.

É através da resposta a estas questões, no tempo oportuno e da forma adequada, que o Estado vai adquirindo e ou reafirmando os atributos que asseguram a sua capacidade de concretizar a dominação e exercer poder.

Se bem que a constituição do Estado tenha sido resultado concreto do grau de articulação logrado entre os interesses regionais, urbanos e rurais, não se deve reduzir o Estado à dimensão de interesses sociais, em detrimento da sua função de mantenedor da ordem e mesmo de seu papel como ator político.

A integração econômica do espaço territorial obedeceu a particularidades que marcaram diferentemente os processos de state-building nos países latino-americanos. Por exemplo, nos casos do Chile e da Costa Rica, atribui-se à relativa homogeneidade regional dos vales centrais - onde se concentrava a ação organizada-a consolidação precoce dos Estados nacionais (Oslack, 1978:28).

No caso da Argentina, as demandas por independência surgem do descontentamento das elites, mas não alcançam unificar as diferentes frações em luta pelo controle do comércio exterior, representadas pelo monopólio do porto de Buenos Aires e os reclamos antimonopolistas das províncias litorâneas do leste (Merquior, 1986).

A falta de expansão da economia, aliada à existência de forças centrípetas entre a capital e as províncias do litoral caracterizariam um jogo de soma zero, acarretando um processo de militarização da política por um lado, e por outro uma ruralização das bases de poder através do "caudilhismo". Para Merquior (1986:277), a desunião nacional juntamente com a instabilidade política e a baixa institucionatizaçâo atuaram no sentido de postergar a constituição do Estado nacional na Argentina, processo que apenas teve curso depois de 1860.

Ao contrário, no Brasil, diferentes autores (Merquior, 1986; Oslack, 1978) chamam atenção para o papel exercido por uma elite política nacional herdada da Coroa Imperial, que encontrou na centralização do aparato burocrático e militar a possibilidade de manutenção da unidade nacional. Neste sentido, a constituição da ordem nacional se dá com o fortalecimento do Estado apoiado débil mente nos setores produtivos, ou, nas palavras de Reis (1985:210), "levando-se em conta que os processos de formação das classes e da construção do Estado são interativos, ressaltamos que um aspecto crucial na experiência brasileira é o fato de que o Estado se converte em um ator político privilegiado antes que outros interesses estejam aptos a competir com as elites agrárias".

A política de compromissos entre os poderes regionais e o governo central passa a ser uma das características mais marcantes do exercício do poder na etapa de constituição do Estado no Brasil, marcando profundamente o processo e a cultura política deste país.

Reis (1985:198) sustenta, com relação ao processo de state-building no caso do Brasil, que no período de dominação oligárquica o Estado não perde a sua identidade, mas é a própria superposição entre o público e o privado que a caracteriza. Em outros termos, como bem assinalara Nunes Leal (1975:252) no seu estudo sobre o coronelismo, a expansão contraditória do Estado com o crescimento do poder público decorrendo da necessidade de preservação do poder local dos coronéis: "este sistema político é dominado por uma relação de compromisso entre o poder privado decadente e o poder público fortalecido".

Se o Brasil pode ser caracterizado, dentre os países latino-americanos, como tendo precocemente adquirido aqueles atributos que lhe garantem a institucionalidade do poder, ou "estatalidade", o mesmo não ocorre quanto à constituição da nação.

O processo de constituição de uma sociedade nacional, embora requeira como pré-requisito a existência de uma autoridade centralizada no Estado, vai além, no sentido de implicar a criação de uma identidade nacional e a constituição da comunidade política, em outros termos, implica o desenvolvimento da cidadania no sentido da garantia da igualdade política e civil diante da lei.

No modelo de desenvolvimento dos Estados europeus formulado por Rokkan (1975) são sucessivas as etapas de constituição da unidade político-administrativa, da unificação nacional, da incorporação dos segmentos periféricos ao sistema político e, finalmente, da redistribuição via políticas públicas.

O que se pode observar, analisando os diferentes casos na América Latina, é que as etapas não se dão de maneira sucessiva, de tal forma que as mesmas questões representadas naquele modelo em termos de etapas que se acumulam são também colocadas no processo de constituição do Estado nacional na região, só que se apresentam simultaneamente ou sem que tenham sido previamente resolvidas as questões anteriormente colocadas.

Se tomarmos como exemplos os casos do Brasil e da Argentina podemos observar estas especificidades, já que a constituição do Estado foi anterior no Brasil em relação à Argentina, enquanto a constituição da nação foi previamente estabelecida neste último pais (Merquior, 1986:277); o que explicaria, no caso argentino, o fenômeno denominado por O'Donnell (1977) de "colonização" do Estado pela sociedade civil, ou seja, a projeção dos conflitos dos grupos de interesse no interior das instituições estatais, fragmentando e fragilizando seu poder.

As indagações sobre se até 1930 se poderia falar de um Estado nacional no Brasil, ou mesmo se na maioria dos países da região a constituição de uma sociedade nacional estaria resolvida até os anos 50, não impediram que nestas décadas a questão da incorporação e participação das massas trabalhadoras urbanas em um contexto de crise do poder oligárquico, generalização da organização econômica capitalista e ausência de uma fração hegemônica, se colocasse de forma contundente no cenário político regional.

Segundo Faletto & Rama (1984:15), a criação da nação como comunidade política assumiu três formas principais na América Latina: o populismo, a democracia e a revolução nacional e popular.

"O populismo foi sem dúvida a forma mais freqüente de constituição da comunidade política porque, por uma parte, suas contradições (enquanto grupos com interesses opostos e divergentes) expressam o ascenso e as demandas de participação de uma multiplicidade de grupos não constituídos como classes sociais; por outra parte, seu manejo dos símbolos permitiu expressar identidades (do tipo "povo") ou oposições (nação/antinação), que eram as sentidas pelas populações em acelerada transição social. A mesma contradição entre participação simbólica e dependência de um poder autoritário coincidia com a continuidade do autoritarismo rural internalizado e com a forma incerta de participação na vida urbana".

Já a democracia, como forma de constituição da comunidade política, tem sido menos freqüente, porque exige uma sociedade modernizada e um desenvolvimento prévio dos setores médios, condições que não foram muito comuns.

A revolução nacional e popular tem constituído a forma de estabelecer a comunidade política nacional naquelas sociedades de forte componente agrário, enfrentando simultaneamente o duplo processo de constituir nação e Estado.

Podemos, pois, levantar como hipótese em relação ao desenvolvimento dos sistemas de proteção social, que, dada a especificidade do processo de state e nation-building na região, não houve um processo seqüencial e resolutive no qual as questões da unificação, integração, participação e distribuição se apresentassem, mas, ao contrário, a nãoresolução de uma questão anterior à apresentação das demais vai implicar em que elas se coloquem como desafios simultaneamente e, mais do que isto, uma seja assumida como possibilidade de resposta para a outra. Este arranjo, no qual a resolução inconclusa de uma questão condiciona a capacidade de resposta às que se colocarem a seguir, assim como o fato de que uma questão seja, ela mesma, tomada como "possibilidade" de resposta ao desafio que já se apresentara, resulta cm um sistema político de caráter por um lado híbrido, com níveis escalonados de superposição de estruturas políticas de diferentes matrizes que não se superam mas se amai gamam e, por outro lado, em uma reincidente fragilização destas estruturas, que nunca podem se colocar como definitivas e acabadas, estando sempre em um processo de transição inconclusa.

Em outras palavras, as questões são permanentemente repostas, em um processo que denota a constante fragilização da estatalidade, na medida em que não se consolidam seus atributos básicos, em decorrência da não-resoluçào da questão original de institucionalização da autoridade, de sorte que as demais questões acerca da participação e redistribuição sempre se encontram remetidas à necessidade de garantir a institucionalização da autoridade.

Assim, a problemática da proteção social na América Latina não pode ser vista apenas do ponto de vista da incorporação da classe trabalhadora ao mercado de trabalho e nem mesmo da necessidade de uma distribuição mais eqüitativa da renda nacional. Para além destas determinações, a proteção social é um desafio que se coloca desde que a unidade político-administrativa se está consolidando, e seu equacionamento vai depender das características assumidas em cada caso por este processo.

Mais além, a proteção social se apresentará seja como desafio seja como resposta aos problemas de integração nacional, participação e redistribuição, e na medida em que não se tenha oportuna e concretamente alcançado a institucionalização da autoridade, ocorre um processo através do qual a participação e a redistribuição são não apenas deslocadas mas também convertidas em problemas e respostas à baixa capacidade de integração.

Neste sentido, as características que vão conformar o formato e a amplitude do sistema de proteção social em cada caso vão estar na dependência do momento em que esta questão se colocou, da forma como haviam sido equacionadas as questões que a precederam e, sobretudo, se a proteção social foi assumida como uma questão em si mesma e/ou como a possibilidade de dar resposta a outros desafios colocados no cenário político.

Coincidimos com a hipótese levantada por Papadópulos (1991) de que os sistemas de proteção social têm que ser analisados tendo em conta o desenvolvimento institucional do Estado. Desde esta perspectiva, Papadópulos (1991:23) analisa que a incorporação precoce da população uruguaia nos marcos das diferentes modalidades de proteção social foi decorrente da necessidade de coadunar a instítucionalização do Estado e a consolidação dos fatores simbólico-culturais do sentimento nacional. Em outros termos, a especificidade do processo de criação do Estado uruguaio implicou em uma agudização da necessidade de consolidação da integração nacional, face aos desafios representados pelas ameaças externas, tendo sido o desenvolvimento e extensão da cidadania através do sistema de proteção social um elemento fundamental, tanto simbólica quanto institucionalmente, de equacionamento da demanda por criação de um Estado nacional, tomando-se em seu elemento articulador e distintivo.

Analisando o caso brasileiro, Santos (1988) identifica a política social como um recurso utilizado para resolver a crise de participação, colocada em um contexto em que a segmentação da economia e da sociedade repunha o problema da integração e que nem sequer a institucionalização havia sido resolvida Assim, os conflitos entre capital-trabalho manifestam-se anteriormente à integração plena do sistema político e à sua estabilização através da institucionalização da competição pelo poder. Como conseqüência, Santos (1989:77) identifica que "o recurso à política social para resolver a crise de participação em um contexto de escassa institucionalização política, deixou como saldo apenas um estilo de produzir essa política -o modelo burocrático - subtraído à agenda visível de competição legítima".

Na verdade, o que se pode observar é que o modo de resolução da questão da participação - quando não foi negada com base em critérios excludentes de ordem racial ocorreu em detrimento da dimensão democrática da representação em um marco constitucional liberal (à excessão dos casos do Chile e do Uruguai, onde sempre esteve presente a preocupação com a institucionalização de um sistema partidário pluralista, ainda que altamente centralizado e verticalizado).

Assim sendo, as dimensões política e social da cidadania não apenas não alcançaram integrar-se, como, na maior parte das vezes, estiveram em franca oposição.

Em busca de uma genealogia da assimetria entre cidadania política e social na região, Claderón & dos Santos (1989:91) assinalam que na fase de desenvolvimento oligárquico ocorreu a instauração de democracias liberais censitárias e restringidas baseadas em um jogo contraditório representado pela dinâmica liberal capitalista exercida no nível urbano, permitindo a vinculação ao mercado externo e outra dinâmica essencialmente discriminadora e excludente das massas populares enquanto cidadania política e social. No populismo foi inaugurada uma nova relação entre democracia social e política, sem no entanto resolver o problema de sua bifurcação, já que eram mais governos democráticos - com uma participação mais inclusive e alguma redistribuição - do que regimes democráticos -co m institucionalização das regras de participação e redistribuição.

A hipótese levantada pelos autores (1988:97) quanto a gênese desta bifurcação, remete às tentativas de construção de uma comunidade nacional homogênea - correspondente a uma visão organicista da democracia - o que teria acarretado a dificuldade de construção de uma comunidade política na qual cidadania política e social se articulassem.

O que se pode observar é que a constituição do Estado e da nação, em uma situação de dependência, requereu a institucionalização e centralização do exercício do poder político e até mesmo a criação de símbolos e de uma cultura nacional que garantissem a unidade nacional, como parte das demandas de consolidação de uma economia de mercado e de sua inserção na ordem capitalista mundial.

No entanto, no nível interno este coletivo não encontra sua identidade no mercado, mas sim na tutela da autoridade estatal em alguns casos (Reis, 1985:214) e/ou nas tendências corporativista e de enfeudamento do Estado pelos interesses privados em outros.

Em outros termos, a construção do Estado e a consolidação da nacionalidade, da qual o desenvolvimento da cidadania é ao mesmo tempo produto e parte essencial do processo de institucionalização do poder político, ocorreu na América Latina prescindindo da dimensão republicana da democracia, pela qual entendemos não apenas o estabelecimento de regras abstratas universais como, fundamentalmente, a separação entre o público e o privado.

As diferentes formas de conspurcação desta relação -prebentarismo, patrimonialismo, empreguismo, clientelismo, corrupção - bem como a ausência da noção de prestação de contas do governante, ou accountability, demonstram que os governos democráticos na região, mesmo quando propiciam o exercício dos direitos sociais, civis e políticos (de forma mais ampliada ou mais restritiva) não alcançam romper com a estrutura autoritária que serve de amálgama ao sistema político. A ausência da dimensão republicana (etimologicamente res-publica significa coisa pública) manifesta-se na reifícação da ordem social elitista e autoritária e na impossiblidade de constituição do indivíduo como sujeito político, mesmo que os instrumentos para reprodução da sua subalternidade sejam exatamente aqueles que, em outras culturas, foram resultantes do rompimento com uma sociedade tradicional.

Para compreender as peculiaridades da formação do Estado nacional na América Latina alguns autores têm recorrido aos trabalhos antropológicos de Dumont sobre a ideologia individualista no mundo moderno, para o qual a atomização dos indivíduos como parte do processo de centralidade da economia como categoria filosófica primordial na organização das relações sociais, vai requerer a emergência do Estado-nação como forma característica do Estado moderno, na paradoxal reunião de dois princípios excludentes: uma coleção de indivíduos; um indivíduo coletivo (Reis, 1985:212).

Os estudos comparativos de Dumond (1966:23) identificam que nas sociedades tradicionais a ênfase é posta na sociedade em seu conjunto, cada qual contribuindo dentro do seu lugar na hierarquia para a ordem global, e a justiça consiste em proporcionar as funções sociais em relação ao conjunto. Diferentemente, nas sociedades modernas, generaliza-se a tendência individualista em consonância com o desenvolvimento da moderna divisão do trabalho; cada homem particular encarna em certo sentido a humanidade inteira, a sociedade sendo concebida e reificada como o meio para consagrar o exercício da liberdade e da igualdade.

No caso da América Latina, segundo Lechner (1988), a constituição do moderno Estado nacional não alcançou romper o modelo holístico de sociedade - entendido como o primado do todo sobre as partes fortemente presente na cultura ibérica, de sorte que não se pode alcançar a efetiva secularização da política, fundando o dever político na soberania popular. "Coexistiriam uma legitimação democrático-igualitária e uma legitimação transcendente em uma espécie de legitimação escalonada, invocando-se segundo a oportunidade - a "vontade popular" ou o "bem comum". Esta ambigüidade facilita aos países desagregados por divisões sociais preservar uma identidade de comunidade, mas dificulta uma concepção laica da política" (Lechner, 1988:143).

A percepção de uma coexistência entre diferentes lógicas de organização social é recorrente nas análises sobre a região, manifestando-se seja na existência de modalidades de exercício do poder que as articulam - coronelismo, caudilhismo -, seja na simultaneidade com que se apelam a referentes coletivos formais como a "questão social" e a "questão nacional" e em que se buscam no líder carismático a encarnação física da identidade nacional. A racionalidade formal procura uma adequação instrumental do uso de meios eficientes em relação aos fins, pressupondo um acordo sobre os fins e sobre as regras do jogo. A secularização inconclusa na América Latina, para usar a feliz expressão de Lechner, acarreta uma formação cultural na qual o fundamento do exercício da política, não decorrendo de um pacto ou acordo racional, deve ser buscado na lógica transcendente que fundamentaria o próprio Estado.

As conseqüências desta superposição de lógicas de organização social tem seus efeitos na construção tanto do Estado nacional quanto da sua relação com os cidadãos, como assinala Malloy (1991), já que a concepção de cidadania é em si uma expressão do predomínio da racionalidade legal sobre as formas tradicionais de hierarquização dos indivíduos nas sociedades pré-modernas. Teoricamente, todos os cidadãos são iguais perante a lei, além do conceito de cidadania implicar na existência de indivíduos atomizados e despersonalizados que encontram sua dimensão coletiva no submetimento a uma norma abstrata legal.

A coexistência de princípios opostos de exercício da autoridade, gerando formas híbridas no caso latino-americano, possibilita que a dependência pessoal sobreviva e dê sustentação aos sistemas legais de proteção social que se pautam na independência pessoal e na submissão à norma formal definida pelo conjunto das políticas sociais.

No desenvolvimento dos sistemas de proteção social na América Latina, este fenômeno manifestou-se através da implantação de um regime de cidadania regulada pelo Estado a partir da inserção laboral do trabalhador (Santos, 1979) e pela institucionalização de um padrão de desenvolvimento das políticas sociais caracterizado pela incorporação via cooptação dos beneficiários das políticas (Abranches, 1982).

Definindo cooptação como a integração social e política das camadas populares sob o controle político das classes dominantes através do Estado, Abranches (1982:7-9) conclui que nestes casos, mais do que um direito inerente da cidadania, a proteção social torna-se um privilégio para um estrato particular definido pelo Estado. Esta incorporação alienada impede a formação de uma classe trabalhadora autônoma e possuidora de uma identidade coletiva, na medida em que reforça a sua fragmentação através da distribuição diferencial dos privilégios distribuídos por meio de uma rede de troca de favores clien¬ telista, que produz uma lógica de ação corporativista por parte dos grupos de beneficiários e uma lógica de ação privatista por parte do Estado.

Weyland (1991:22) utiliza o conceito de heterogeneidade organizacional para denotar a coexistência de diferentes princípios organizacionais divergentes na América Latina: o corporativismo, o clientelismo e o universalismo. Enquanto o universalismo é baseado em regras que reclamam validade para qualquer pessoa, o corporativismo é fundado em regras que têm validade para setores e segmentos específicos, e o clientelismo agrupa regras que são válidas para pessoas específicas em pequenos grupos de relações pessoais. A coexistência de tais princípios divergentes acabaria, no seu entender, por obstaculizar o efeito redistributivo das políticas sociais, já que as redes de clientelas e relações de poder corporativas anulariam a possibilidade da realização de políticas universalistas.

A nossa hipótese de trabalho a este respeito assume, no entanto, este arranjo como altamente contraditório, fugindo de uma concepção funcional mecanicista, na qual todas as partes se articulam em relação à finalidade que venham a cumprir como parte do todo. A possibilidade de sua preservação está dada pela capacidade que demonstre, em cada etapa do desenvolvimento, de responder à necessidade de institucionalização da autoridade através de um padrão de políticas sociais baseado na incorporação fragmentada e cooptativa da classe trabalhadora.

Podemos, pois, afirmar que a cidadania como contraparte do Estado nacional na América Latina seja a expressão da existência de um processo no qual a formulação genérica e abstrata é atravessada por uma lógica de exercício do poder político através da qual são reificadas estruturas de dominação particularistas/personalistas. Entretanto, a superposição de distintos princípios articuladores da organização social e da ação política se dá como tensionalidade, cujos limites funcionais parecem circunscritos a um dado momento da evolução histórica desta sociedade, para converter-se em dilema no momento seguinte, em que tais limites tenham sido transgredidos como parte mesmo do desenvolvimento contraditório dos arranjos expressos nos padrões de incorporação da participação política e da proteção social.

A corporificação deste padrão de políticas sociais em um aparato moldado nas necessidades de assegurar a participação e a redistribuição através de mecanismos de cooptação e regulação que garantam a institucionalização da autoridade central vai ser, em um primeiro momento, uma solução necessária e estabilizadora, tornando-se, posteriormente, um dilema a ser resolvido.

Neste sentido, a existência de poderosos aparatos de proteção social na região denotam a necessidade de construção do Estado em torno da questão social, mas não indicam, similarmente, a constituição de cidadãos.