Os impasses na formulação das políticas e na gestão da educação em municípios do Estado da Bahia

Os impasses na formulação das

políticas e na gestão da educação em

municípios do Estado da Bahia

 

Maria Couto Cunha 1 2 ; Rosemeire Silva Baraúna

Introdução

Este capítulo pretende apresentar os resultados da pesquisa empírica realizada como uma das etapas do Projeto A elaboração das políticas educacionais e a gestão da Educação em municípios baianos face às reformas do setor implantadas no Brasil a partir de 1990, realizada na Faculdade de Educação da Universidade Federal da Bahia, entre os anos 2004 e 2007 e financiada pela Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado da Bahia (FAPESB). Com isso, realiza-se uma análise dos resultados da investigação realizada com o objetivo de verificar, por meio de uma amostra de municípios baianos, como vêm se configurando as novas orientações e as novas práticas de planejamento, gestão e execução das políticas educacionais nesse nível governamental. Ressalta-se que a pesquisa acima mencionada teve como objetivo geral analisar os impactos das recentes políticas públicas de educação na gestão dos sistemas de ensino em alguns municípios do Estado da Bahia, de modo a contribuir para a reflexão sobre as práticas de planejamento e gestão nessas instâncias de governo.

Com esse objetivo a investigação analisou a implementação dessas políticas e a gestão do sistema de ensino em cinco municípios do Estado, buscando responder a algumas indagações: Como esses municípios vêm atendendo às suas novas demandas diante das reformas educativas empreendidas no Brasil a partir da segunda metade dos anos 90? De que forma tem sido neles operacionalizado o regime de colaboração? Como vêm sendo apreendidos os novos procedimentos e mecanismos de gestão propostos por essas políticas e quais os impactos sobre os níveis de atendimento às necessidades da população? Que análises podem ser feitas sobre as estratégias do governo central com vistas à descentralização da gestão, tomando como campo empírico estes municípios?

Para realizar esta fase da pesquisa, foram coletados dados sobre aspectos ligados à organização e funcionamento dos sistemas de ensino, sobre os efeitos das políticas adotadas no nível central no atendimento educacional do município e sobre o processo de descentralização manifestado nos níveis da autonomia dos sistemas e das escolas. Para o desenvolvimento desta etapa da investigação, muito contribuiu a realização dos dois passos anteriores do projeto de pesquisa: a revisão da literatura, que analisou a recente produção acadêmica sobre o tema e a síntese realizada sobre os processos e instrumentos normativos de planejamento e gestão da educação em sistemas municipais, conforme os preceitos legais vigentes, documentos estes que se constituíram nos dois produtos da primeira fase do projeto.

Os resultados dessa primeira fase levaram ao conhecimento dos principais elementos conceituais e das tendências de interpretação da realidade neste campo, contidas no quadro teórico desenhado pela produção científica dentro desta temática e levaram à escolha das principais categorias de análise para o desenvolvimento da pesquisa de campo. Serviram, também, para que a equipe compreendesse o intrincado e complexo conjunto de dispositivos legais que regulam as atividades do setor público responsável pelas políticas educacionais, com especial destaque às instâncias municipais. Este exercício também proporcionou conhecer as expectativas em torno do desempenho dos municípios nesta área de atuação do Governo, no que diz respeito à educação, bem como deu subsídios para elaborar os instrumentos de coleta de dados como o roteiro de observação de campo e o roteiro de entrevistas. Estudar o planejamento e a gestão da educação no âmbito municipal no Brasil atual implica situar este objeto de estudo no contexto mais abrangente em termos das políticas governamentais. Com isso, para a coleta e análise dos dados foi necessário fazer um resgate das principais contribuições teóricas que tratam dos princípios da democratização e da descentralização como eixos das políticas públicas em vigência no país. Por conseguinte, antes e durante todo o período de coleta e análise das informações a equipe do projeto promoveu leituras, discussões e debates sobre textos que tratavam destas temáticas. A importância do resgate desses aportes teóricos faz com que neste artigo, antes de apresentar os resultados empíricos da pesquisa, sejam discutidas as principais análises feitas por autores que se debruçam sobre estes temas, recorrendo, inclusive, às considerações daqueles que realizaram pesquisas focalizando as mudanças derivadas das reformas empreendidas no Brasil dos últimos tempos. Muitas destas pesquisas concentraram suas análises nas mudanças ocorridas a partir do final dos anos 80, com a nova Constituição Federal, que instituiu um novo pacto federativo no país e as consequências dessas mudanças na atuação dos seus municípios, no cumprimento das suas competências legais. Algumas das obras consultadas, inclusive, têm divulgado resultados de pesquisas realizadas em outros contextos da realidade brasileira com objeto de estudo semelhante ao proposto no projeto da pesquisa em foco. A análise dessa literatura contribuiu para a interpretação das informações colhidas em campo, com isso justificando a sua inclusão neste texto.

Inicia-se, então, este artigo, com uma discussão teórica sobre a temática, seguindo-se a uma discussão sobre os principais achados em termos de pontos comuns encontrados nos cinco casos analisados, finalizando com algumas considerações finais em torno dos principais resultados da pesquisa.

 

Políticas de descentralização da educação no

Brasil e seus impactos na gestão da educação

municipal Este item desenvolve uma discussão sobre as mudanças na política educacional implementada a partir dos anos 90 no Brasil, com base em estudos realizados sobre o tema nos últimos tempos. Inicialmente, discute as análises feitas sobre a reorientação da estrutura federativa do país estabelecida pela Constituição Federal de 1988, que ampliou a atuação dos estados e municípios no desenvolvimento das políticas, sobretudo no campo social, seguindo-se a uma abordagem sobre a relação entre a ampliação desse espaço de atuação nos municípios e a reforma do Estado brasileiro, sintonizada com o cenário internacional. Dentro desse quadro, analisa o significado das ações de descentralização e os efeitos das políticas implementadas nesta direção na gestão da educação municipal e suas dificuldades para responder às novas demandas.

A organização federativa do Estado brasileiro e a articulação entre sistemas de ensino.

Uma reorientação da estrutura federativa nacional se dá com o processo de redemocratização brasileira na década de 80, caracterizado pela tendência que associou democratização e descentralização. O marco definitivo para esse reordenamento ocorreu com a Constituição Federal de 1988, que redefiniu o papel institucional dos diferentes níveis de governo, consolidando, assim, um novo pacto federativo. Com efeito, essa Constituição, no seu Artigo 1°, identifica o Brasil como uma República Federativa, formada pela união indissolúvel dos Estados, Municípios e do Distrito Federal, tendo como base o princípio da cooperação.

Araújo (2006) identifica três modelos de federalismo a depender das variações do contexto histórico em dezesseis países: o federalismo que guarda significativa autonomia entre os entes federados, o federalismo centralizado, em que as unidades subnacionais se tornam praticamente agentes administrativos do poder central e o federalismo cooperativo em que as unidades subnacionais e o governo nacional têm ações conjuntas e em alguns aspectos capacidade de autogoverno. Esses arranjos, por seu turno, guardam correspondência com o federalismo fiscal, na medida em que as relações intergovernamentais se determinam na maior parte pelo modo de distribuição dos recursos e das competências. O Brasil, portanto, segue este último modelo cooperativo. Para atender a este arranjo federativo e cooperativo dentre outros modelos de federalismo existentes em outros países, a Constituição de 1988 fixou, no Brasil, um ordenamento jurídico no qual coexistem competências privativas, a depender de cada ente federado, competências concorrentes e competências comuns. No Artigo 22 desta Constituição são estabelecidas as competências privativas da União, dentre elas a que designa a essa instância de governo o poder de legislar sobre as diretrizes e bases da educação nacional. A Carta Magna também dispõe, no seu Artigo 25, que os Estados devem ser organizados e regidos pelas constituições e leis que adotarem, desde que respeitada a Constituição Federal. No Artigo 30 são relacionadas as competências privativas dos Municípios, ressaltando, para tanto, a necessidade de articulação destes com a União, os Estados e o Distrito Federal. Com isso, o Inciso VI deste artigo estabelece que o Município deve “[…] manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, programas de educação pré-escolar e de ensino fundamental”. (BRASIL, 1988)

As competências comuns dos entes federados estão listadas no Artigo 23, destacando a expressa no Inciso V, que estabelece a competência comum de “proporcionar todos os meios de acesso à cultura, à educação e à ciência”, cuja cooperação entre as esferas de governo torna-se imprescindível para a sua efetivação. A Constituição também fixa competências concorrentes da União, Estados e Distrito Federal, sem incluir aí os Municípios. No seu Artigo 24, fixa as competências para legislar sobre variadas matérias, dentre elas sobre a educação, cultura, ensino e desporto.

Estudos têm indicado que este novo pacto federativo instaurado pela Constituição Brasileira de 1988 notabilizou-se pela ampliação da atuação dos estados e municípios, sendo que estes últimos conquistaram a mais significativa autonomia registrada na história republicana. Junto a esse processo de descentralização política ocorreu outro arranjo tributário e fiscal, consolidado pela Constituição de 88, que regulamentou a oferta de recursos fiscais e as competências tributárias específicas no âmbito da União, dos Estados e dos Municípios. Este diploma legal, pois, vai garantir uma efetiva autonomia política ao poder local. (FARIA, 2006) Deve-se observar que há, no mundo atual, uma revalorização dos governos locais que guarda simultaneidade com os processos de redemocratização e com a reestruturação produtiva da economia capitalista. Este processo se faz pela redefinição das bases de intervenção do Estado na esfera social e pelas mudanças organizacionais e da gestão do setor público. Uma nova sistemática de relacionamento se instala entre os setores públicos (as esferas governamentais) e entre o setor público e o setor privado e isso repercute nas questões ligadas ao exercício da cidadania.

A definição do regime republicano e da forma de organização federativa para o Estado brasileiro no texto da Constituição de 88 conduz a alguns questionamentos sobre as reais possibilidades de garantia de acesso e permanência da demanda por educação a ser atendida pelos sistemas de ensino mantidos pelos entes federados e, de modo particular, a capacidade das municipalidades em cumprir as incumbências determinadas pela legislação. E, neste sentido, é questionada a efetividade do regime de colaboração previsto no texto legislativo. Definido o federalismo como uma forma de organização que combina autonomia e interdependência das unidades subnacionais, acrescenta-se que o Brasil, pela Carta Magna vigente, definiu a base do Estado brasileiro a partir de uma matriz cooperativa de repartição de competências entre os entes federados, tanto nos aspectos legislativos, quanto nos aspectos administrativos e tributários. O texto legal inovou ao incluir o município como ente federado, no entanto, Araújo (2006, p. 1) nos adverte que

[…] de um lado, significou a possibilidade de ampliação da

participação direta do cidadão na administração dos serviços

públicos, por outro, significou a ampliação das dificuldades na

tentativa de estabelecimento do equilíbrio federativo e de

medidas de igualdade na prestação dos serviços públicos à

população, tendo em vista a heterogeneidade de demandas e

de capacidade orçamentária dos 27 estados e dos 5.507

municípios brasileiros.

No caso da educação, mesmo que tenha determinado a distribuição de competências entre os entes federados em algumas matérias, a Constituição apresenta-se imprecisa quanto ao regime de colaboração, vez que situa o Poder Público como responsável por assegurar o direito à educação, com uma organização extremamente descentralizada, sem definir, de forma clara, as competências dos entes federados na prestação desses serviços. Para a citada autora, a imprecisão do texto quanto ao regime de colaboração, juntamente com a fragmentação orçamentária, inviabilizaram as possibilidades da melhoria das políticas de acesso e permanência dos alunos na escola.

Faria (2006) também nos alerta que as implicações políticas e sociais que delimitam a questão local no Brasil estão diretamente ligadas ao modelo do federalismo adotado. Por seu turno, através de colocações semelhantes, Anunciação (2007) comenta sobre a falta de clareza do texto constitucional que estabelece o regime de colaboração entre União, Estados e Municípios. Para ele, o Artigo 23, Parágrafo Único, da Constituição dispõe que lei complementar deve fixar normas para a cooperação entre a União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional. Para este autor, salvo raras exceções, não há legislação específica regulando a colaboração entre os entes federados. Em geral, estados e municípios vêm concorrendo entre si pela transferência de recursos públicos destinados à Educação Básica. Com a criação do Fundef e, depois, Fundeb, estes entes federados vêm disputando alunos para assegurar o recebimento de maiores somas de recursos, já que o cálculo do montante a ser repassado incide sobre o número de alunos matriculados nas redes de ensino.

O regime de colaboração entre os entes federados é explicitado de forma mais clara na Ementa Constitucional 14/96, no seu Artigo 3°, onde são estabelecidas as competências dos estados e municípios em relação à oferta das etapas da educação básica, colocando o ensino fundamental como prioridade de atendimento de ambos os entes federados, que deverão definir as formas de colaboração. (BRASIL, 1999a) No entanto, mesmo situando a União com um papel suplementar, este instrumento legal manteve a necessidade de maior explicitação das formas de operacionalização desse regime para a oferta do ensino fundamental. Esta Emenda, também, ao dar nova redação ao Artigo 60 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), reduziu a participação da União na aplicação dos recursos constitucionais para o Ensino Fundamental, ao tempo em que ampliou as responsabilidades dos governos estaduais e municipais nessa oferta, criando o Fundef para a sua operacionalização.

De outra parte a Lei de Diretrizes e Base (LDB/96) consolida o regime de colaboração no arranjo federativo esboçado pela Constituição de 88 e esclarece um pouco mais sobre as formas de aplicação dos recursos na educação pelos estados e municípios, definindo com mais precisão quais as despesas que podem ser identificadas como de manutenção e desenvolvimento do ensino, a serem efetuadas pelos sistemas. (BRASIL, 1999b) Continua, entretanto, a dever, mesmo assim, a explicitação quanto às formas de efetivação desse regime de colaboração.

Cabe aqui acrescentar que apesar de expressivas melhorias no atendimento à população nesta etapa de ensino no Brasil nas últimas décadas, reveladas pelas estatísticas, permanecem gritantes desigualdades regionais nesse atendimento, que estão a requerer o princípio da igualdade de oportunidades educacionais intrínseco ao direito à educação. (ARAÚJO, 2006) Para a citada autora, a organização federativa da forma como tem sido articulada, juntamente com o modelo de descentralização fiscal do país contribui para a manutenção das desigualdades de oportunidades. Com efeito, a vinculação tributária e o Fundef, constituem o conjunto de medidas que definem o regime de colaboração dos estados e municípios na oferta do Ensino Fundamental. Para a autora, a vinculação restringe o princípio da autonomia do ente federado e a subvinculação constitui uma alocação ainda maior em uma das etapas da Educação Básica, focalizando o investimento no Ensino Fundamental, apenas.

Mesmo considerando a extinção do Fundef e sua substituição pelo Fundeb, ampliando o destino dos recursos para outras etapas da Educação Básica e para as modalidades de educação, podemos considerar que a lógica na repartição dos recursos continua a mesma, sem chances de correção das grandes desigualdades de oportunidades de escolarização existentes no país. As duas medidas acima referidas, que atendem ao princípio da colaboração, não incidem sobre as desigualdades na partilha tributária do país. Primeiro, porque os pequenos municípios que não têm capacidade de arrecadação e dependem das transferências constitucionais não têm a garantia de recursos que considere as necessidades reais dos seus gastos. Segundo, porque a redistribuição do Fundo se limita aos espaços territoriais dos estados e seus municípios, o que não faz dissipar os efeitos sobre as disparidades interestaduais ou regionais. Também aqui a metodologia de se adotar o critério do número de alunos não nos parece a mais acertada, levando em conta as dificuldades de arrecadação própria dos municípios menores e mais pobres. Como bem assinala Araújo (2006, p. 3):

Assim, estamos distantes de assegurar o princípio de igualdade

de oportunidades inerente ao direito à educação, tendo em vista

a definição de um regime de colaboração que dissocia os

mecanismos de partilha dos recursos tributários e as

desigualdades de capacidade orçamentária e de acesso a bens

e serviços dos governos subnacionais que compõem a

heterogênea e descentralizada federação brasileira.

Dessa forma, podemos salientar os equívocos do modelo de distribuição dos recursos para as unidades subnacionais. Este modelo cultiva a separação entre a dimensão financeira e a dimensão produtiva, ou seja, não há uma correspondência entre os recursos alocados ou disponíveis com os verdadeiros custos da oferta dos serviços a serem desenvolvidos pelos sistemas. Na partilha dos recursos entre os entes federados a preocupação é com a maior participação no total de recursos arrecadados. A produção do bem ou do serviço, sua qualidade ou impacto social, o atendimento às reais necessidades da população ficam no plano secundário.

Ao focalizar estes fenômenos não podemos perder de vista a sua relação com suas determinantes nacionais e internacionais associadas ao processo de reforma do Estado brasileiro, que se intensifica na segunda metade da década de 90, assim como à dinâmica do sistema capitalista mundial. Isso porque as configurações das políticas educacionais no âmbito local constituem em grande medida reflexos de determinações mais amplas. O próximo item trata da temática nessas dimensões.

Políticas de descentralização e seus impactos nas ações dos governos subnacionais

Deve-se considerar de início que o fenômeno da descentralização é uma tendência mundial dentro da fase atual do capitalismo. Problemas de governabilidade impulsionaram os países ocidentais a elegerem os espaços locais para a operacionalização de suas políticas, intermediando, assim, o Estado e a sociedade no atendimento às necessidades das populações. Com efeito, há no mundo atual uma revalorização dos governos locais que guarda simultaneidade com os processos de redemocratização e com a reestruturação produtiva da economia capitalista. Este processo se faz pela redefinição das bases de intervenção do Estado na esfera social e pelas mudanças organizacionais e da gestão do setor público. Uma nova sistemática de relacionamento se instala entre os setores públicos e entre o setor público e o setor privado, e isto repercute nas questões ligadas ao exercício da cidadania.

É necessário enfatizar a importância da autonomia dos governos locais para o desenvolvimento de processos democráticos de atendimento às necessidades da sociedade. Neste sentido, destaca-se a importância do incentivo à capacidade política, técnico-administrativa e institucional dos governos locais, em promover programas e ações sintonizadas com as aspirações e a cultura das populações. No entanto, é importante salientar que, no contexto internacional, com motivações de ordem diversa, são feitas pressões aos países periféricos do capitalismo para que promovam um novo ordenamento político com base na descentralização, que dê conta do ajustamento de suas políticas ao projeto hegemônico da fase atual do capitalismo.

Com isso, a adoção do paradigma da descentralização, que confere às unidades subnacionais a responsabilidade da promoção das políticas, sobretudo as sociais, é central nesse novo ordenamento político. No caso brasileiro, a proposta de reforma prevê a descentralização entre os entes federados e dentro deles, assim como a transferência de serviços para a sociedade, como corolário das orientações do ideário do capitalismo mundial, tendo em vista a redução do papel do Estado na prestação dos serviços e de incorporação das suas políticas aos interesses da acumulação do capital. Tal proposta, seguindo este ideário, vai impulsionar um conjunto de reformas que facilitem a abertura de mercado, privatização da economia, aumento da capacidade administrativa institucional, com o intuito de reduzir custos, maior eficiência dos serviços públicos, envolvimento da comunidade para a solução dos problemas, enfim, descentralização na execução dos serviços.

Contraditoriamente, a transferência da responsabilidade do desenvolvimento das políticas para as instâncias subnacionais e, de forma particular, para os municípios, vai redundar em uma sobrecarga de serviços e responsabilidades para essas esferas, sem os recursos e as condições necessárias para tal. A reforma fiscal e as políticas de descentralização empreendidas no Brasil nos últimos anos levaram à minimização do poder central para a execução das políticas, aumento dos recursos da União, redução de recursos disponíveis para estados e municípios desenvolverem as suas políticas, aumento da carga tributária, dentre outras consequências, mantendo o sistema desigual em termos de prestação dos serviços essenciais para a sociedade. As reformas do Estado, portanto, tiveram como principal objetivo racionalizar recursos como possível resposta para a crise fiscal, transferindo para as unidades federativas subnacionais e para a sociedade atribuições anteriormente atendidas pelo Estado brasileiro. (FARIA, 2006)

Neste sentido, Santos e Ribeiro (2004), referindo-se ao processo de descentralização proposto para o país, na sua dimensão administrativa e financeira e seus efeitos nas regiões mais pobres, verificam consequências negativas para a sociedade, diante da ausência de uma ação coordenadora por parte do poder central, consequências estas que se associam à crise econômica e à mudança de prioridade do governo federal. Para eles, a ausência de uma coordenação geral desse processo descentralizante tem motivado o surgimento de atribuições concorrentes entre os entes federados, de um lado, ao tempo em que um vazio de outras ações em áreas distintas, particularmente no campo social e de infraestrutura. Com isso, estados e municípios não conseguem definir com clareza os seus papéis, atuando num cenário de profunda competição, na maioria das vezes sem as condições técnicas e financeiras. Conforme a concepção desses autores, o processo de reestruturação produtiva do Estado brasileiro em substituição ao projeto nacional-desenvolvimentista que imperou entre os anos 30 a 70 do século XX, parte de diagnósticos equivocados sobre a crise do crescimento econômico dos países. Segundo eles,

Partindo dessa percepção, a origem de todas as dificuldades

vividas pelo capitalismo estaria vinculada à própria crise fiscal

do Estado, o que conduz a um apressado diagnóstico de que os

gastos excessivos da administração pública estariam por trás

de todos os problemas da economia. A solução mais fácil

deveria passar, portanto, pela redução do Estado e pela

conseqüente liberalização do mercado, assumindo este ente

abstrato a responsabilidade (pelo menos no campo das idéias)

de resolver todos os problemas econômicos e, principalmente,

sociais. (SANTOS; RIBEIRO, 2004, p. 258)

Esse discurso vai sustentar o ideário das transformações por que passará o Estado no conjunto dos países capitalistas e ganhará notoriedade na maioria dos países da América Latina, que a ele condiciona as suas políticas, através da aceitação das receitas impostas pelo Consenso de Washington. Desta forma, na mudança constitucional, o capítulo que trata da descentralização que, segundo os autores citados, poderia ser interpretado como um avanço na construção do pacto federativo, na realidade, mostrou-se com fortes distorções na concepção desse processo. Faltou, para tanto, um projeto mais amplo de recondução do país ao crescimento, um projeto nacional integrado. Assim, no projeto descentralizante do país, não são garantidos níveis mínimos de articulação entre as esferas governamentais, sendo que estados e municípios respondem de forma desordenada às demandas sociais que lhes são próximas, ficando o governo federal desobrigado em promover as políticas públicas, principalmente no campo social.

O processo de descentralização implantado no Brasil e seus efeitos na gestão da educação municipal

É importante ressaltar que ao assumir a descentralização como um princípio das suas políticas, o Estado brasileiro tem emprestado importância capital ao processo de municipalização do ensino, como uma de suas manifestações. Com isso, tem implementado programas e ações no sentido de apoiar os municípios na ampliação da escolarização das crianças, jovens e adultos na Educação Básica, cujos resultados revelam o baixo impacto de tais programas, tanto em termos de cobertura como em termos de melhoria do atendimento. Tais ações também demonstram o suporte ideológico que inscrevem tais programas, afinados com as reformas do Estado mencionadas no item anterior.

Estudos têm demonstrado e os dados estatísticos revelam o expressivo aumento das matrículas das redes municipais de ensino. No entanto, a ação do poder central tem se caracterizado muito mais como práticas desconcentradoras em que as instâncias locais são consideradas como unidades administrativas que passam a executar as políticas traçadas pelo poder central. Dessa visão decorre a mudança de paradigma da gestão burocrática para a gerencial que se ajusta às características das reformas acima referidas, sintonizadas com o processo de acumulação capitalista, inclusive com a introdução de princípios e técnicas da gestão empresarial em busca da maior racionalização dos recursos, baixos custos e controle dos resultados.

Analisando a nova lógica da ação do Estado para a educação municipal, Azevedo (2002) problematiza o pouco alcance dos programas induzidos pelo governo federal para garantir escolarização de qualidade, chamando a atenção para a questão da precariedade do atendimento e a impropriedade dessas políticas para o enfrentamento dos principais problemas do ensino nos sistemas municipais. A citada autora analisou o processo de implementação dos projetos federais gerenciados pelo FNDE em municípios pernambucanos, aprovados no governo de Fernando Henrique Cardoso e destinados a prestar assistência técnica e financeira, e constatou a tendência da pouca eficácia no sentido de contribuir para a democratização da gestão, assim como a ocorrência das dificuldades que os gestores municipais sentiram para constituir estes projetos dentro das sistemáticas determinadas.

Azevedo destaca como programas importantes neste contexto o Fundef, o PDDE e os programas destinados ao atendimento escolar nos municípios mais pobres, programas que trazem a marca da focalização ou discriminação positiva. No caso desses últimos, de acordo com as normas vigentes, as prefeituras, outras entidades públicas e as ONG podem se candidatar ao desenvolvimento de ações, desde que pertençam ao espaço determinado pelo MEC para implementação desses programas, que se submetam a uma seleção conforme objetivo, natureza do problema fixada pelo Ministério e magnitude do índice de pobreza do município e apresentem projetos que adotem as práticas gerencialistas e o princípio da competição na sua execução. Por outro lado, há uma grande distância entre a submissão dos projetos e sua aprovação e implementação, vez que depois da avaliação do mérito técnico-pedagógico daqueles que preenchem todos os requisitos, a execução do projeto vai depender da disponibilidade de recursos. Muitos são os projetos cadastrados, porém poucos são os aprovados. (AZEVEDO, 2002, p. 64) Com as dificuldades sentidas pelos gestores municipais para a elaboração e aprovação desses projetos conveniados, a autora conclui tratar-se de iniciativas tópicas e pontuais que estão longe de contribuir para a equalização das desigualdades sociais, e que os processos de descentralização promovidos por essas políticas educativas assentam-se numa visão de sociedade que afirma a existência de estruturas democraticamente consolidadas como uma estratégia de transferir encargos e decisões tomadas no nível central.

Duarte (2001), em trabalho publicado sobre esta temática, também chama a atenção para a sobreposição de mecanismos de recentralização sobre os mecanismos de descentralização das políticas educacionais do Brasil atual. Para ela, apesar da ampliação do espaço político dos municípios, determinada pela Constituição de 88 e pela legislação educacional, particularmente a LDB 96, esta situação se defronta, na segunda metade dos anos 90, com medidas de reenquadramento dos governos locais pelo poder central. Como exemplo, são citados a realização de exames únicos nacionais de verificação dos alunos e das escolas e o intenso programa de divulgação e implementação dos parâmetros curriculares nacionais, que contém uma proposta político-educativa de governo que se pretende nacional. Em consequência, os programas de incentivo ao uso dos parâmetros curriculares vêm acompanhados da transferência voluntária de recursos. Para ela, esta sistemática contrapõe-se com a elaboração de propostas pedagógicas diferenciadas, uma vez que ela associa o repasse de recursos à realização de programas federais. A partir de estudos sobre os programas nacionais e sua articulação com os estados e municípios, ela coloca que

A reforma jurídico-política, empreendida após 1996 transfere

claramente responsabilidades para o nível local de governo,

mas é omissa quanto à autonomia e autoridade política das

esferas subnacionais. Esta lacuna tem sido preenchida pela

União por meio de intensa proposição de programas

associados ao repasse de recursos mediante convênios. Esta

sistemática tem possibilitado homogeneizar a gestão educativa

e administrativa dos mais diferentes sistemas de ensino.

(DUARTE, 2001, p. 12)

Pesquisando quatro municípios de Minas Gerais, a citada autora verificou a expressividade de recursos repassados mediante esses convênios como estratégia de indução para programas definidos centralmente. Com isso, a transferência de recursos, ao associar assistência técnica e financeira da União, promove a implementação de ações no âmbito local sem favorecer o crescimento da capacidade de decidir sobre as propostas oferecidas. Observa-se, pois, que o processo de descentralização proposto pelo governo central termina por promover uma centralização das decisões, o que constitui problema para a gestão da educação municipal.

Também Freitas (1998), desenvolvendo um estudo em um município em Mato Grosso do Sul, chega a conclusões semelhantes, ao analisar a gestão educacional que se engendra entre as esferas federal e municipal, tendo como eixo a proposição e a implementação das políticas do governo central. Com isso faz uma crítica à ação do governo federal voltada ao reordenamento da gestão da educação e seus reflexos na esfera local, onde se evidencia uma gestão marcada pela condensação de movimentos de adesão, resistência e negação a essa política. A autora questiona a eficácia dessas políticas para os propósitos anunciados, apontando a impropriedade da sua simplificação no trato da problemática da gestão.

Freitas, também identifica essa política de reordenamento da gestão como atrelada ao projeto nacional da reforma administrativa do Estado, que redefiniu a política social com os determinantes nacionais e internacionais mencionados neste artigo, e aponta três princípios que norteiam esse padrão de gestão: a focalização, a partir da seleção de determinadas áreas e problemas para a seleção dos programas e projetos de intervenção; a flexibilização, com a adoção de mecanismos que rompem com a rigidez formal das estruturas do sistema de ensino e a mobilização, que parte do envolvimento ativo dos indivíduos e organizações e dos diversos segmentos sociais na implementação dessas políticas. A investigação da autora deu conta de que no município pesquisado, embora a instância municipal tenha dado relevância à modernização da gestão inspirada nas orientações do projeto federal, o conteúdo e a forma da reestruturação não foram absorvidos com o significado dado por essa política. No município, tal reordenamento adquiriu um caráter utilitarista e pragmático, privilegiando estratégias particularistas, clientelistas e populistas para fazer frente à escassez de recursos, com isto não se verificando avanços na descentralização, na democratização e modernização da gestão educacional. (FREITAS, 1998)

A partir da análise dos resultados desses estudos, podemos questionar as políticas que vêm sendo desenvolvidas pelo governo central quando propõe exercer o regime de colaboração com as unidades subnacionais e, particularmente, os municípios, na sua função de oferecer assistência técnica e financeira e desenvolver a coordenação das políticas educacionais de forma articulada com os demais entes federados. Na realidade, as propostas do modelo de gestão educacional propugnadas por essas políticas se limitam a aspectos técnicos, administrativos, de caráter burocrático, sem tocar em questões essenciais que revelam as contradições do modelo de sociedade e da realidade educacional brasileira em seus múltiplos condicionamentos.

As referências teóricas sobre estas questões analisadas pela literatura pertinente sobre as relações intergovernamentais, as políticas de descentralização e a gestão da educação municipal foram fundamentais para o desenvolvimento desta etapa da pesquisa, cujos resultados serão apresentados a seguir.

Análise dos resultados da pesquisa

É importante acrescentar que muitas das análises feitas pelos autores referenciados no item anterior encontram eco na interpretação dos dados coletados no trabalho de campo da pesquisa realizada. Tornam-se evidentes as dificuldades reinantes a partir das indefinições quanto à operacionalização do regime de colaboração entre os entes federados; são percebidas as lacunas deixadas pelo processo de descentralização das políticas públicas a partir do novo ordenamento jurídico estabelecido na legislação brasileira e nas últimas reformas do Estado brasileiro, por conta da falta de uma ação coordenadora que desenhe e faça executar um projeto político consistente para o país, com a participação das esferas de poder e dirigido para os diversos setores da nação, em particular, o setor educacional; ficam claros os efeitos perversos dos programas do governo central que empreende uma política de minimização de sua atuação na oferta dos serviços educacionais, propugnando uma descentralização assentada em um modelo de modernização gerencial que, na verdade, assume práticas desconcentradoras com fortes tendências à regulação e controle dos resultados.

À luz desse aporte teórico crítico, apresentam-se questões referentes aos sistemas de ensino municipal nos âmbitos de suas estruturas pedagógica, administrativa e financeira, elucidando as convergências identificadas nas conclusões dos estudos consultados com aquelas resultantes da análise dos dados empíricos coletados em cinco municípios do nordeste baiano.

Para a escolha dos cinco municípios foco desta análise, procedeu-se a um levantamento de indicadores socioeconômicos publicados pela Superintendência de Estudos Econômicos e Sociais da Bahia (SEI), primeiramente dos municípios da região Nordeste da Bahia, uma das mais pobres do Estado, segundo a divisão do seu território de acordo com as regiões económicas utilizadas para o planejamento e gestão das ações do Governo. Em seguida, foram selecionados os municípios dessa região que são pertencentes à Região Sisaleira, que guarda certa homogeneidade em termos de características económicas e sociais entre os municípios do nordeste baiano. Nesta região, em termos de atividades económicas ressaltam o cultivo e o beneficiamento do sisal, produção que atraiu até um determinado período histórico uma série de investimentos do setor produtivo e ocupava grande parte da mão de obra desses municípios. Este fator fazia com que fosse comum entre estes a presença de projetos econômicos e sociais, bem como a formação de cooperativas entre os produtores, de forma a apoiar as atividades produtivas dos agricultores. Nos tempos presentes esta atividade produtiva se encontra em fase de desativação pelo esgotamento das condições de desenvolvimento dessa produção.

A seleção dos municípios tomou por parâmetros os seguintes indicadores referentes ao ano de 2000: volume da população, grau de urbanização, taxa de analfabetismo e Índice de Desenvolvimento Humano (Municipal) (IDH – M). Em termos de população, a amostra deveria conter um município dentre os mais populosos e quatro municípios entre 19 mil a 30 mil habitantes, evitando-se os municípios com população abaixo desse limite inferior, de forma a cobrir as variáveis consideradas no estudo. Em termos de urbanização e índice de IDH – M, foram selecionados os municípios com indicadores mais próximos da média do grupo. E, em termos de analfabetismo, aqueles com taxas mais altas de acordo com esta variável.

As categorias eleitas para a sistematização dos dados coletados nos municípios investigados foram: Institucionalização do sistema de ensino; Planejamento e gestão do sistema de ensino e das unidades escolares; Gestão financeira da educação e Políticas de valorização do magistério. Os cinco municípios analisados apresentam peculiaridades em relação as suas formas de estruturar o sistema de ensino e conduzir os processos relativos à gestão. No entanto, alguns elementos comuns foram detectados, cuja análise contribui para uma discussão sobre os encaminhamentos políticos resultantes das reformas educativas recentes implantadas na realidade desses municípios baianos. Nesse sentido, passaremos a analisar os mais pertinentes ao objetivo desta exposição.

A institucionalização dos sistemas de Ensino

Os municípios investigados atendem aos requisitos formais de criação, organização e funcionamento do sistema de ensino. Basicamente, todos têm os seus sistemas de ensino criados por lei, estabelecendo os principais elementos para a sua autonomia em matéria de educação, com exceção de apenas um deles. Por seu turno, as leis que instituíram esses sistemas são coerentes com as incumbências que foram estabelecidas na legislação federal para esta instância de governo. Com isso: estabelecem os objetivos da educação municipal, os princípios e critérios da gestão democrática e da organização pedagógica das escolas; delineiam os níveis de oferta do ensino para a sua rede escolar, conforme o que estabelecem os textos legais; fixam os dispositivos que devem regular o regime de colaboração entre os entes federados; organizam administrativamente o sistema, destacando a sua composição e realçando as atribuições da Secretaria Municipal da Educação, do Conselho Municipal da Educação, dos estabelecimentos de ensino e dos docentes; estipulam as fontes e formas de aplicação dos recursos para a educação; regulamentam a administração dos seus recursos humanos, com destaque com relação ao magistério público, dentre outras determinações.

No entanto, há uma distância entre a institucionalização estabelecida pelos documentos legais e normativos dos municípios e a sua funcionalidade, ou seja, entre o que está escrito em suas leis e normas e o real funcionamento do seu sistema de ensino. Apesar de formalmente assumir as incumbências em termos educacionais a eles atribuídas pelas políticas nacionais e de conformidade com as aspirações dos vários setores sociais que lutam pela valorização das instâncias locais na determinação das suas políticas, os municípios têm dificuldades de exercê-las de forma satisfatória pela insuficiência de recursos financeiros, humanos e de infraestruturais e pela interferência perversa da política centralizadora da instância federal.

Neste sentido, as questões identificadas através desta pesquisa colaboram com as indicações de autores como Santos e Ribeiro (2004), Araújo (2006) e Faria (2006) quando analisam os impactos negativos para os governos locais das indefinições do regime de colaboração instituído no federalismo brasileiro, das formas de repartição fiscal e tributária dos recursos entre os entes federados, com metodologia homogeneizadora para os municípios sem considerar as suas condições em termos de disponibilidade de recursos e de suas demandas específicas e do processo descentralizante derivado das políticas públicas em vigência no país que não pressupõe uma ação coordenadora por parte do governo central nessas políticas. Os resultados, também, estão sintonizados com as análises feitas na literatura que reconhecem um movimento de recentralização, controle e regulação que se contrapõem com a almejada autonomia das instâncias locais e até com o conteúdo dos discursos oficiais do governo central em relação às políticas anunciadas de descentralização e autonomia das instâncias municipais, conforme assinalam Freitas (1998), Duarte (2001) e Azevedo (2002).

Confirma-se assim a advertência feita por Mendonça (2000), ao denunciar o caráter generalista das legislações e documentos concernentes aos sistemas de ensino com referência ao regime colaborativo e de incentivo à autonomia, identificando ausência de ações para o aprimoramento das estruturas necessárias para que as instâncias subna-cionais sejam capazes de implantar suas propostas. Todavia, observa-se um grande empenho na manutenção do controle financeiro e dos objetivos mais amplos do sistema educacional, sem o devido investimento de recursos humanos e materiais para o desenvolvimento das propostas construídas no âmbito municipal e estadual.

O planejamento e a gestão dos sistemas de ensino e das escolas Entre os requisitos para a gestão educacional de qualidade, o planejamento se destaca por possibilitar uma antecipação das atividades das secretarias municipais e unidades de ensino, ajustando os meios necessários para que o processo ensino-aprendizagem aconteça da forma mais adequada possível. Para tanto, faz-se necessário propor uma articulação entre os diversos fatores que interferem nesse processo, tais como: formação e remuneração profissional, infraestrutura, recursos didáticos e materiais, alocação de recursos financeiros e mecanismos de controle da execução dessas atividades.

Libâneo (2004, p. 149) ressalta a importância do planejamento ao expor que

O processo e o exercício de planejar referem-se a uma

antecipação da prática, de modo a prever e programar as ações

e os resultados desejados, constituindo-se uma atividade

necessária à tomada de decisões. As instituições e

organizações sociais precisam formular objetivos, ter um plano

de ação, meios de sua execução e critérios de avaliação da

qualidade do trabalho que realizam. Sem planejamento, a

gestão corre ao sabor das circunstâncias, as ações são

improvisadas, os resultados não são avaliados.

As políticas educacionais na atualidade não desconsideram o valor do planejamento, todavia, identifica-se uma tendência à exaltação do aspecto burocrático das formas de planejar em detrimento a um estímulo ao desenvolvimento dessa prática na perspectiva de uma gestão participativa, que retrate as demandas locais e propicie a emergência de ações concatenadas com as especificidades das comunidades. Além disso, observa-se o esforço do governo central em “[…] imprimir maior racionalidade à gestão da educação pública, buscando cumprir seus objetivos, equacionar seus problemas e otimizar seus recursos, adotando em muitos casos o planejamento por objetivos e metas”. (OLIVEIRA, 2004a, p. 101)

É importante assinalar que, a partir de demandas diversas, as Secretarias de Educação analisadas nesta pesquisa veem-se na contingência de elaborar dois instrumentos de planejamento no nível sistêmico: o Plano Municipal de Educação (PME), um requisito essencial para a gestão da educação no município, recomendado pela lei que aprovou o Plano Nacional de Educação (PNE), como forma de articulação das políticas educacionais do município às políticas da União e dos seus respectivos Estados e o Planejamento Estratégico da Secretaria (PES), de menor abrangência e diferente em metodologia e temporalidade, recomendado e orientado pelo programa Fundescola, como instrumento de gestão do sistema.

Na lógica de um Estado orientado por ideias gerenciais, a ênfase em programas e projetos com objetivos, metas e prazos definidos torna-se imprescindível para possíveis regulações e controle das ações. Todavia,

[…] não se conhece nenhum país que tenha transformado

radicalmente seu sistema de educação pública sem um esforço

continuado e persistente de elevados investimentos. E isto,

seguramente, não será obtido através de projetos que têm data

para começar e para terminar. (GARCIA, 2004, p. 122)

A gestão dos sistemas sente dificuldades na execução e acompanhamento de uma multiplicidade de programas e projetos, muitos deles induzidos pelo poder central, que se apresentam de forma desordenada, sem que haja uma ação coordenadora por parte do MEC em termos de uma política pública consistente e articulada com os objetivos e as finalidades claras das ações programadas. Desta forma, é visível a dependência dos municípios em relação aos objetivos e campos de atuação fixados ou programados em outros níveis, principalmente da esfera federal. Acrescenta-se que os requisitos impostos para as adesões e convênios firmados com os órgãos, especificamente com o MEC para o financiamento de muitas ações requerem uma excessiva burocracia e controle que terminam inviabilizando a execução das mesmas. Outros estudos realizados em outros contextos tem demonstrado esta situação. Com isso, intensificam-se procedimentos que demonstram

[…] o aumento da centralização do planejamento e do controle

e a descentralização da execução. Por um lado, as funções

regulatórias e normativas do governo federal se expressam na

sua atuação como planejador, regulador e coordenador das

políticas educacionais. Por outro lado, reforça-se a ação

distributiva do Estado, que se concretiza na transferência dos

encargos de execução dos serviços educacionais para os

estados e municípios. (NOMA; LARA, 2007, p. 9)

Soma-se a isso o alto grau de incerteza quanto às possibilidades da continuidade dos convênios firmados. Muitos projetos são implantados e desativados sem que os municípios contem com as condições mínimas para a sua continuidade e manutenção, o que gera desperdícios de recursos e frustrações entre os técnicos, professores e alunos.

Constatam-se, por outro lado, os resultados limitados dos convênios que os municípios estabelecem com o governo do Estado, no intuito de implementar a municipalização do ensino, sobretudo com relação à transferência de escolas, alunos e professores das séries iniciais do Ensino Fundamental. Os municípios se defrontam com dificuldades de execução desses convênios, com problemas gerados com tais transferências, sem a participação da comunidade escolar nessas decisões e pelos efeitos negativos para o município com relação aos custos que decorrem das negociações com o Estado federado, cujos representantes terminam conseguindo, com esse processo, vantagens financeiras para esta instância governamental. Nessa direção, Sudbrack (2007, p. 5) comenta os efeitos da municipalização efetivada segundo este prisma de análise e informa:

[…] cabe apontar que a via da municipalização revelou-se

capaz de operar muito mais um efeito desagregador sobre as

redes municipais do que a efetiva democratização do ensino.

Ocasionou efeitos diferenciados entre regiões, acarretando, à

exceção de algumas capitais ou regiões, uma falsa solução. […]

O grande desafio parece remeter para a construção de um

sistema educacional no qual o regime de colaboração entre as

esferas do governo, concretize uma escola de qualidade para

todos. Este entendimento, tão necessário, revela-se complexo

na implementação, haja vista “a débil tradição federativa do

país.

Com referência ao planejamento escolar na região estudada registra-se a concomitância de dois modelos de planos da escola: o projeto político-pedagógico (PPP) e o Plano de Desenvolvimento da Escola (PDE), com orientações diferentes, demandados como propostas em termos de filosofia e temporalidade diversas que confundem a comunidade escolar para a sua elaboração e operacionalidade. Neste sentido, os trabalhos de assessoramento das equipes centrais das Secretarias enfrentam muitos obstáculos para orientar diretores, professores e a comunidade escolar na elaboração de ambos os instrumentos de planejamento. As orientações neste sentido se apresentam confusas nas unidades escolares. Pode-se, por outro lado, perceber as disfunções dessa concomitância de modelos de planejamento da escola, além dos desperdícios de esforços que os membros da comunidade escolar dispensam para tais atividades. O que se observou nas visitas às escolas foi que tais instrumentos de planejamento escolar acabam não tendo funcionalidade e são vistos como uma tarefa a mais que deve ser cumprida por definição dos órgãos centrais do sistema de ensino ou por uma exigência no estabelecimento de contratos, convênios e/ou adesões.

Outro ponto observado se refere à forma como o PDE é considerado para os que operacionalizam as ações no nível do sistema e no contexto escolar: um requisito apenas para captar recursos para a manutenção das escolas. Nesses termos, constata-se que podemos confirmar o que dizem Oliveira e Fonseca (2003, p. 313) quando revelam que “[…] abase teórico-metodológica do PDE provém da visão sistêmica, segundo a qual os objetivos são orientados racionalmente para resultados ou produtos”. (grifo nosso) Ao seguir a mesma linha de raciocínio, Oliveira, Fonseca e Toschi (2005, p. 142) assim concebem este instrumento de planejamento da escola:

[…] o PDE expressa uma modalidade de reforma voltada para a

estrutura do sistema educativo tendo, como alvo principal, a

racionalização de gastos e a eficiência operacional, sendo a

questão pedagógica tratada secundariamente, como

decorrência automática dos procedimentos que afetam o

funcionamento escolar.

As informações coletadas nos municípios apontam, por outra parte, para as dificuldades que os representantes das Secretarias sentem para que seja incrementada a participação do corpo docente e da comunidade escolar no planejamento e gestão da escola. Foram comuns entre os entrevistados os depoimentos que acentuam a falta de motivação e de compromisso dos membros da comunidade escolar nas tomadas de decisão e na cooperação para o melhor funcionamento da escola.

Em termos de assistência às escolas, problemas específicos foram registrados também com relação ao apoio que as Secretarias devem oferecer às escolas da zona rural, no que diz respeito a sua manutenção, à metodologia da ação pedagógica, ao fornecimento do transporte escolar para alunos e professores e aos trabalhos de adaptação dos alunos que concluem a 4 a série do ensino fundamental e passam a frequentar as escolas urbanas da 5a à 8° série. Em termos pedagógicos, falta uma definição filosófico-política dos sistemas de ensino no sentido da orientação metodológica a ser seguida em sua rede escolar quanto ao ensino nestas escolas, uma vez que elas se dividem entre o projeto Escola Ativa, vinculado ao Fundescola e o projeto CAT, orientado por uma ONG regional. Neste sentido, percebe-se que os dirigentes dos sistemas normalmente aderem aos projetos propostos pelos órgãos (MEC, Secretaria da Educação do Estado, ONG) para aproveitar as oportunidades de financiamento ou assistência técnica, os quais de forma distinta desenvolvem uma metodologia específica para as escolas do campo.

Observa-se, por outro lado, tanto no nível do sistema de ensino como no nível das escolas, os entraves para a efetivação de uma gestão democrática, conforme preceituam as políticas anunciadas. A gestão democrática, questão amplamente abordada na maioria dos documentos que sistematizam as condições para o funcionamento dos sistemas de ensino, se apresenta como um grande desafio para a realidade municipal. Sobre este aspecto, observam-se as limitações dos municípios para materializar os atributos legais. Alguns fatores são evidenciados nos dados coletados, entre eles os mais notórios são: limites no conhecimento técnico, por parte dos gestores e de suas equipes, sobre os fundamentos e o funcionamento de órgãos instituídos em lei para operar as funções concernentes à gestão democrática; as divergências político-partidárias, que se intensificam na seara municipal e criam forças concorrentes na própria esfera educacional; o centralismo das decisões que determinam os rumos da educação; a percepção da gestão democrática muito mais como uma exigência burocrática do que uma necessidade de envolvimento e participação da população para a garantia dos seus direitos.

Para os fins da discussão estabelecida, entende-se a gestão democrática na perspectiva adotada por Mendonça (2000, p. 96) ao defini-la como

[…] um conjunto de procedimentos que inclui todas as fases do

processo de administração, desde a concepção de diretrizes de

política educacional, passando pelo planejamento e definição

de programas, projetos e metas educacionais, até as suas

respectivas implementações e procedimentos avaliativos.

Nesse amplo entendimento se adequa o processo de seleção e formação do quadro de gestores municipais. Nas realidades investigadas observa-se a debilidade das equipes para o empreendimento desse conjunto de procedimentos. Com referência ao aspecto de formação dos gestores educacionais e equipes técnicas, para operar uma gestão democrática faz-se necessário situar o momento histórico articulado com as novas demandas para organização e funcionamento do sistema educacional cujas ações se tornaram mais complexas nas últimas décadas em decorrência das novas solicitações para o perfil social de alunos e profissionais para atuar em contexto de exigência para o desenvolvimento de ações na perspectiva da flexibilidade, autonomia e participação. (BRUNO, 1997)

Discutir a gestão da educação nesse novo contexto pressupõe relacioná-la às teorias da administração em voga no Estado brasileiro, e por se tratar de um processo ainda recente na realidade educacional do país a gestão democrática ainda guarda reservas e contradições que se acirram em realidades em que além das carências materiais são associados à recente experiência com os mecanismos que favoreçam práticas democráticas. Portanto, a estreita relação entre as políticas educacionais e a política social da organização capitalista moderna não pode ser menosprezada. (HORA, 2007, p. 47)

No pensamento de Mendonça (2000), a necessidade de estabelecer uma gestão democrática acompanha de certo modo o movimento de redemocratização do país, ao tempo em que os movimentos organizados se empenharam em promover

[… ] uma crítica ao excessivo grau de centralismo

administrativo, à rigidez hierárquica de papéis nos sistema de

ensino, ao superdimencionamento de estruturas centrais e

intermediárias, com o consequente enfraquecimento da

autonomia da escola como unidade de ponta do sistema, a

separação entre planejamento e execução das atividades

educacionais e a exclusão dos agentes educacionais dos

processos decisórios. (MENDONÇA, 2000, p. 92)

Os anos 90 são considerados o marco na redefinição das funções do Estado brasileiro e na adoção de medidas gerencialistas adotadas como estratégias de superação das questões anteriormente apontadas por Mendonça e que estimulavam a descentralização das funções administrativas, com o constante apelo à participação da sociedade civil nos processos educacionais e o estímulo à proposição de alternativas para a construção da autonomia dos sistemas estaduais e municipais de ensino e suas respectivas unidades escolares. Tais pressupostos, por conseguinte, tornaram-se fundamentos ideológicos para o delineamento das reformas educacionais empreendidas no período.

Romão (2000, p. 190) ao abordar a estrutura político-administrativa do Estado brasileiro afirma que com a Constituição de 1988,

[… ] estados e municípios são reconhecidos como entidades

relativamente autónomas, não se constituindo apenas como

meras circunscrições administrativas da União. São investidos

de uma personalidade jurídica e moral, na medida em que são

titulares de direitos e deveres, possuem órgãos distintos dos da

União. […] Não possuem, entretanto, a liberdade total, nem são

soberanos, pois estão submetidos ao aparato legal das normas

da União.

Como resultado dessa nova organização do Estado, os municípios, que até então eram orientados pelas diretrizes do sistema de ensino estadual, foram estimulados a criar seus próprios sistemas de ensino. Com isso, as demandas de uma sociedade em mudança foram somadas ao aumento de funções burocráticas decorrente desse desmembramento administrativo e pedagógico que foram submetidos os municípios. Dessa forma, é válido salientar o que afirma Duarte (2005, p. 822) sobre esta questão.

Na década de 90, após a aprovação da Constituição Federal de

1988, a organização da educação básica no Brasil (antigo

ensino de 1° e 2° graus e mais creche e pré-escolas) passou de

26 grandes sistemas estaduais autónomos, articulados a partir

da regulamentação estabelecida na Lei de Diretrizes e Bases n.

4.024/1961 e na Lei n. 5692/1971 para a possibilidade de

existência de mais de cinco mil sistemas municipais além dos

estaduais.

Esta situação gerou um impacto direto na gestão municipal. O processo de descentralização amparou-se no desenvolvimento de um pacto federativo estabelecido entre as três instâncias nacionais (União, Estados e Municípios), conforme já foi analisado em item anterior deste texto, o qual pressupõe um regime de colaboração para a garantia da educação em todos os seus níveis e modalidades. Todavia, constatam-se nesta análise, para a realidade desses cinco municípios, as indefinições e dificuldades de operacionalização do regime de colaboração entre os municípios, Estado e União, estabelecido desde a Constituição Federal de 1988 até a Emenda Constitucional n°. 14 de 1996 e a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional de 1996, dentro do novo desenho do pacto federativo consagrado naquele diploma legal. O que se observou nos municípios investigados foi uma situação em que os governos locais sofrem com as lacunas deixadas pelo processo de descentralização empreendido pelas políticas do governo central. Tais lacunas aparecem na medida em que esses governos não contam com as garantias da cooperação anunciada nos textos legislativos e na proporção em que se sentem responsabilizados pelo aumento de novas atribuições resultantes das recentes reformas no setor.

Com isso, observa-se um acúmulo de encargos repassados por essas políticas para os municípios, no sentido de fazer frente às novas expectativas, acentuado pela pouca disponibilidade de recursos financeiros e condições infraestruturais e técnicas desses entes federados. Esta situação é evidenciada nas dificuldades sentidas pelas equipes locais em termos de ajustar o planejamento à execução das ações neste campo.

A gestão financeira dos sistemas de ensino

Um ponto problemático para a gestão dos sistemas de ensino reside na falta de controle sobre a arrecadação e a aplicação dos recursos financeiros da educação municipal por parte dos gestores das Secretarias de Educação. Este controle é feito basicamente por um dos órgãos centrais das prefeituras, mais especificamente, a Secretaria de Finanças ou o Setor de Contabilidade. Mesmo com o cuidado quanto ao atendimento dos dispositivos legais na aplicação dos recursos por parte do setor financeiro, em geral, conforme informações colhidas, a gestão e a execução financeira dos projetos e ações da educação nos municípios são feitas de forma centralizada, sem a participação direta do titular da Secretaria da Educação, mesmo que isso tenha sido designado por lei. Esta disfunção político-administrativa corresponde a uma das grandes dificuldades da gestão dos sistemas de ensino analisados.

Daí advém um dos entraves para o exercício da autonomia financeira dos sistemas municipais de ensino, vez que o setor financeiro da prefeitura, que deveria funcionar como um suporte técnico para a devida utilização dos recursos destinados à educação ocupa uma importante posição no emprego desses recursos e nas prestações de contas.

Por outro lado, constatou-se uma complicada burocracia atrelada aos recursos destinados aos municípios através de convênios com as instâncias federal e estadual, que por vezes extrapola os limites do conhecimento técnico das equipes das secretarias municipais da educação, e exige um acompanhamento intensivo e direto na execução física e financeira das ações e projetos. Os recursos são repassados através de vários programas e rubricas, em contas bancárias diversas, necessitando um controle diário dos saldos e aplicações por parte da contabilidade. De igual modo as prestações de contas são complexas e centralizadas no órgão financeiro das prefeituras. Acrescenta-se que em quase todos os municípios visitados, o titular da Secretaria não tem o domínio total da execução financeira, nem das informações essenciais sobre os repasses de todos os recursos vinculados à educação no município.

As políticas de valorização do magistério nos sistemas de ensino investigados

Verificou-se em todos os municípios estudados que os planos de carreira e remuneração do magistério estavam em reformulação devido a mudanças na política de valorização do magistério empreendida no nível nacional, no bojo de um conjunto de reformas em andamento implementadas no início do segundo mandato do governo Lula. Ao tempo da coleta dos dados, no Congresso Nacional estava em tramitação o projeto de emenda constitucional para a criação do Fundeb, em substituição do Fundef. Também nesse período foi lançado pelo Ministério da Educação o Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE), dentro do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), do governo federal, com um conjunto de ações para a área da educação, com destaque para a Educação Básica. Os sistemas de ensino neste período viviam um momento de expectativa em relação ao futuro do financiamento da educação municipal como no que se refere às políticas de remuneração dos professores e demais componentes do magistério. Mesmo levando em conta essas expectativas, foram observadas algumas situações que denotavam que medidas já estabelecidas tanto na legislação federal, como na legislação dos municípios há algum tempo na direção de valorizar o profissional da educação não tinham sido ainda efetivadas.

Em uma análise sobre a situação do magistério na atualidade, Dalila Oliveira (2004b) adverte que as condições de trabalho do professor envolvem arrocho salarial, a inadequação ou mesmo ausência, em alguns casos, de planos de cargos e salários, a perda de garantias trabalhistas e previdenciárias, oriunda dos processos de reforma do Aparelho de Estado, que têm tornado cada vez mais agudo o quadro de instabilidade e precariedade do emprego no magistério público.

Algumas evidências em torno dessa problemática chamaram a atenção dos pesquisadores no campo empírico investigado, como a seguir. A determinação legal de que o ingresso no magistério público só deve ser feito através de concurso público de provas e títulos não é obedecida nesses municípios. São comuns as contratações temporárias, inclusive, só incidindo os contratos no período letivo. Em outra perspectiva, com relação aos profissionais efetivos, há uma dificuldade dos sistemas de ensino em estabelecer critérios para a concessão da progressão funcional na carreira. Esta dificuldade está vinculada à insuficiência de recursos das prefeituras para o pagamento dos salários corrigidos; por outro lado, não tem sido seguida a recomendação da política nacional de concentrar os contratos dos docentes em regimes de 40 horas semanais. Normalmente, os contratos se referem à jornada de 20 horas.

Com essas medidas, a gestão municipal compromete a valorização do professor e a construção de uma identidade profissional. Sobre este aspecto, Veiga (1998 apud PAPI, 2005, p. 31) assinala:

O que se espera e se deseja é que a profissionalização do

magistério seja um movimento de conjugação de esforços, no

sentido de construir uma identidade profissional unitária,

alicerçada na articulação entre formação inicial e continuada e

exercício profissional regulado por um estatuto social e

económico, tendo como fundamento a relação entre: teoria e

prática, ensino e pesquisa, conteúdo específico e conteúdo

pedagógico, de modo a atender a natureza e especificidade do

trabalho pedagógico.

Somado a isto, o que se observa é que não há uma uniformização nas medidas em torno do estabelecimento de carga horária para planejamento e estudos dos professores. Nos municípios pesquisados também existem dificuldades de contratação de professores graduados, principalmente, em determinadas áreas das Ciências Exatas e Naturais; dificuldades de atendimento às reivindicações profissionais, principalmente pelas dificuldades financeiras das prefeituras. De uma maneira geral, os municípios se ressentem de recursos para capacitação e treinamento dos profissionais da educação.

Com referência à situação dos professores, a precarização da função através do estabelecimento dos contratos temporários de prestação de serviços parece ter se constituído estratégia política na maioria dos municípios. Esses contratos são estabelecidos no prazo de duração das aulas, ausentando o município das responsabilidades com as férias e o 13° salário, sem contar com as outras gratificações atreladas à qualificação profissional. A base para o valor pago às pessoas que são contratadas é o salário mínimo para 20 horas semanais. Esses contratos são em geral concedidos por determinação dos dirigentes políticos dos municípios, frequentemente utilizados como forma de atendimento a acordos políticos, sendo que a qualificação desses profissionais nem sempre é um elemento observado. Além disso, os contratos temporários funcionam como instrumentos que dificultam a realização de concursos públicos para preenchimento de vagas para o quadro efetivo do município. São impasses que vão diretamente refletir na qualidade do trabalho do professor e, consequentemente, no rendimento dos alunos.

 

Considerações finais

Estas são algumas questões detectadas e analisadas no conjunto dos municípios pesquisados que conduzem a considerar as sérias dificuldades enfrentadas pelos seus sistemas de ensino, diante da carência de condições para atender às demandas da população e das novas incumbências reservadas a essa instância governamental pelas novas políticas educacionais. Por outro lado, embora os municípios pesquisados tenham organizado em termos institucionais os seus sistemas de ensino e cumprem os requisitos formais estabelecidos pela legislação que podem levar a avanços democráticos em termos de autonomia e gestão democrática, não se percebe, na realidade, o alcance desses avanços. Os dados da pesquisa mostram que a descentralização do ensino pela municipalização não constituiu em um instrumento eficiente de democratização da educação na região estudada.

Em todos os municípios detectou-se uma grande quantidade de programas, projetos e ações oriundos das esferas federal, estadual e do terceiro setor. Essas proposições, por vezes mantêm determinadas consonâncias entre si em termos de objetivos, mas são tratadas de forma distinta, sendo disponibilizados para cada uma delas recursos materiais e humanos para a sua efetivação. Esse elevado número de propostas faz com que a gestão desprenda tempo e energia com questões burocráticas, dificultando a reflexão e a atuação mais efetiva nos problemas apresentados pela realidade imediata. Além disso, o corpo técnico disponível nas secretarias é insuficiente em termos numéricos, o que resulta em uma sobrecarga de funções e atividades a serem desempenhadas. Desse modo, conclui-se que os municípios não possuem as condições mínimas para atender aos requisitos impostos pelos órgãos, principalmente por parte do MEC, de onde provém a maioria dos projetos, com sistemáticas impostas, principalmente em termos de recursos materiais, disponibilidade de tempo dos coordenadores, supervisores e técnicos, sempre envolvidos em múltiplas tarefas emergentes.

A partir da análise dos resultados desses estudos, podemos questionar as políticas que vêm sendo desenvolvidas pelo governo central quando propõe exercer o regime de colaboração com as unidades subnacionais e, particularmente, os municípios, na sua função de oferecer assistência técnica e financeira e desenvolver a coordenação das políticas educacionais de forma articulada com os demais entes federados. Na realidade, as propostas do modelo de gestão educacional propugnadas por essas políticas se limitam a aspectos técnicos, administrativos, de caráter burocrático, sem tocar em questões essenciais que revelam as contradições do modelo de sociedade e da realidade educacional brasileira em seus múltiplos condicionamentos.

Ficam evidenciados os efeitos perversos da política assumida pelo governo central do país, que instalou um processo de revisão do papel do Estado brasileiro no seu nível, minimizando a sua atuação na oferta de um serviço básico (a educação), inspirado no modelo de administração racional e “modernizadora” que busca a redução dos custos e o controle dos resultados. Tornam-se evidentes a partir dos achados da pesquisa as dificuldades que os municípios estudados enfrentam para a elaboração das políticas e para a gestão e execução das ações educativas no seu âmbito.

Frente a esta problemática, a administração pública municipal no sistema político vigente torna-se um grande desafio para os gestores e aponta caminhos incertos para os seus beneficiários, vez que as mudanças políticas orientam para direções nem sempre condizentes com os objetivos propugnados, colaborando para que muitas ações sejam descontínuas e fragmentadas, dificultando o alcance de uma educação verdadeiramente de qualidade e para todos.

 

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1 Profa. Adjunta da Faculdade de Educação da Universidade

Federal da Bahia. E-mail: mcouto@ufba.br

2 Mestra em Educação pelo Programa de Pesquisa e Pós-Graduação em Educação da Faculdade de Educação da

Universidade Federal da Bahia. E-mail: rosebarauna@ig.com.br