A proposta de municipalização do ensino nos anos 1990 e seus impactos nas relações entre entes federados

A proposta de municipalização do

ensino nos anos 1990 e seus

impactos nas relações entre entes

federados

 

Jean Mário Araújo Costa1

Introdução

Ao refletirmos sobre a municipalização do ensino fundamental, levando em consideração a dinâmica de atuação dos entes federados na garantia da prestação de serviços educacionais à população, não devemos prescindir da análise dos impactos decorrentes desse processo nas relações entre entes federados no contexto do federalismo brasileiro.

As relações intergovernamentais, no âmbito educacional, passaram por profundas modificações após as mudanças ocorridas na legislação. A partir do princípio do federalismo, que atinge o município na Constituição de 1988, da aprovação da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB 9394/96) e da Emenda Constitucional 14/96, que criou o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorização do Magistério (Fundef), os governos locais tornaram-se os principais responsáveis pela oferta do ensino fundamental, através da municipalização do ensino.

Este artigo pretende analisar a política de descentralização educacional configurada na forma de municipalização do ensino, através da transferência das funções de administração e manutenção do ensino fundamental do Estado para os Municípios, empreendida no Estado brasileiro nos anos 1990, tendo como objetivo trazer à tona as reais intenções inerentes a esse processo, a partir de uma discussão sobre as principais tensões entre os entes federados para a concretização do modelo de municipalização proposto pelas atuais políticas educacionais, com ênfase nos mecanismos de colaboração, que pressupõem relações cooperativas.

Nesse sentido, para analisar os impactos das políticas de descentralização nos anos 1990, em especial nas relações intergovernamentais, apresenta-se, adiante, a trajetória histórica da municipalização do ensino no Estado brasileiro. Em seguida, focaliza-se o atual debate acerca desse processo, e por último, precede-se a uma discussão dos pressupostos da política educacional vigente e o seu contexto sociopolítico.

Dessa forma, pretendemos contribuir com os estudos em políticas públicas, que discutem, em geral, a distância entre os objetivos das mudanças e seus resultados e a configuração das novas políticas sobre o sistema federativo e seus efeitos no setor educação.

 

A trajetória da municipalização do ensino no

Brasil

Segundo Oliveira (1997, p. 174), a expressão “municipalização do ensino”, quando reportada para o ensino fundamental, pode ser entendida por duas matrizes diferenciadas: como iniciativa do próprio poder municipal, de expandir sua rede de ensino e como processo de transferência de rede de ensino de um nível de administração pública para outro. Neste trabalho, o conceito de municipalização do ensino está relacionado com a segunda opção.

É oportuno mencionar que a primeira Constituição brasileira (1824) foi bem modesta com relação às sinalizações para a educação, declarando apenas a gratuidade da instrução primária como uma das formas de o Império assegurar a inviolabilidade dos direitos políticos e civis, mas não havia prescrições dos meios para concretizar esse princípio. (ARAÚJO, 2005) Buscando caracterizar essa situação, Monlevade (1998, p. 205) destaca que a Carta Magna de 1824,

[…] a despeito de garantir a escola pública primária para todos

– gratuita, ou seja, sem pagamento direto pelos usuários – esta

não previa uma forma de captação e destinação dos recursos

para fazer frente às suas despesas: construção e equipamento

das escolas, pagamento de professores, custeio de sua

administração.

A partir disso, uma lei de 15 de outubro de 1827 estabelecia a criação de escolas de primeiras letras em todas as vilas e cidades populosas. A quantidade de escolas e a escolha das localidades ficavam a cargo dos presidentes das Províncias, em conselho e com audiência das respectivas Câmaras Municipais. Além disso, poderiam extingui-las em lugares pouco populosos e remover os professores para as que criarem, onde mais aproveitáveis. Essa determinação, por meio de seu aspecto racionalizador, privilegiava a população mais urbanizada, excluindo do ensino os que residiam em locais poucos habitados. (SILVA, 2003)

O Ato Adicional de 1834 constitui um marco na descentralização do ensino brasileiro, com o debate sobre a responsabilidade do governo e das Províncias, quanto à oferta de instrução pública. Esse Ato Adicional delegou às Províncias a incumbência de “[…] legislar sobre a instrução pública e estabelecimentos próprios a promovê-la, não compreendendo as faculdades de Medicina e Cursos Jurídicos, academias atualmente existentes e outros quaisquer estabelecimentos de instrução que de futuro forem criados por lei geral”. (VIEIRA; FARIAS 2007, p. 60) Na opinião de Garcia (2002, p. 71), a descentralização do ensino primário para as províncias no Brasil ocorre mais por desinteresse das elites por esse tipo de educação do que por um reconhecimento da importância dessa decisão para a oferta de mais e melhor educação para a população.

Em consequência, as províncias, sem recursos materiais e com problemas quanto aos recursos humanos, viram-se encarregadas da imensa tarefa de proporcionar o ensino popular. E para dar conta dessa incumbência, apelaram para o auxílio das Câmaras Municipais, iniciando um trabalho conjunto, em grande parte, de subordinação. Segundo Oliveira (1999), medidas como autorização para reserva de recursos para o ensino, aluguel de prédios, auxílio aos alunos pobres e o poder de fiscalização dos professores e do funcionamento do ensino foram tomadas buscando o trabalho conjunto no controle e organização do ensino, o que não garantiu um trabalho tranquilo entre as Províncias e Câmaras Municipais.

A determinação contida no Ato Adicional, encarregando as Províncias do ensino primário e secundário, não foi aceita pacificamente por juristas, políticos e educadores, que questionaram a exclusão do poder central no campo da instrução primária e secundária. Contudo, prevaleceu a interpretação de que caberia às Províncias, com o auxílio dos Municípios, promover a escolarização inicial, além da secundária para a população. Segundo Oliveira (1999, p. 18), uma análise dos relatórios das províncias, a partir do Ato Adicional até a Proclamação da República, revelou que o trabalho conjunto das duas instâncias nem sempre foi tranquilo. Nos citados documentos, constatam-se regularmente queixas das Províncias em relação às Câmaras Municipais, referindo-se à falta de verídicas informações, morosidade na inspeção, pessoal sem instrução, falta de providências em relação aos prédios escolares, ingerência político-partidária, dentre outros.

Esse debate se prolongou com a Constituição de 1891, que consagrou a organização do Estado Brasileiro a partir do modelo federalista, inserindo a questão do município e da educação nas ambiguidades do referido modelo. Em relação ao ensino, manteve a dualidade de sistemas, reservando à União o direito de criar instituições de ensino superior e secundário nos estados e promover a instrução secundária no Distrito Federal, aos estados cabendo a instrução primária e, na prática, também a educação profissional. A Constituição de 1891 declara a autonomia dos municípios ao seu peculiar interesse. (RIBEIRO, 2004) No entanto, o que se viu foi o

fortalecimento do coronelismo 2 e o poder do Estado na nomeação dos prefeitos. Em suma, a Carta de 1891 garantiu autonomia aos Estados-membros, como uma forma de descentralização das ações do Estado. Nesse sentido, desloca-se para os Estados-membros a responsabilidade pela educação supondo-se ser a descentralização (estadualização) a melhor forma de garantir a educação como direito. Esse período, por outro lado, foi caracterizado por uma legislação central rígida referente ao ensino secundário e ao superior. Apenas em duas ocasiões experimentou-se um regime de desoficialização do ensino – Reforma Leôncio de Carvalho, decretada em 19 de abril de 1879 e Reforma Rivadávia, decretada de 5 de abril de 1911. Os resultados das duas experiências foram considerados nefastos para a educação na época.

Em 1924, o jovem Anísio Teixeira3, defensor do localismo

educacional 4, foi nomeado Inspetor Geral do Ensino no Estado da Bahia na defesa de um ensino público, laico e gratuito, aliás, princípios já preconizados pela Constituição Republicana, de 1891. Nos anos de 1950, propôs um trabalho conjunto entre as esferas de governo com base no custo-aluno, das quotas federal, estadual e municipal para a educação, além de preocupar-se com o controle social sobre esses gastos. No âmbito da sua gestão, foi aprovada a Lei n.1.846, de 14 de agosto de 1925, que reformulou a Instrução Pública do Estado da Bahia. Foi uma primeira proposta de descentralização administrativa do ensino estadual que poderia ser traduzido hoje em municipalização do ensino. Posteriormente, o decreto estadual 4.312/25 aprovou o Regulamento do Ensino Primário e Normal. Com esta lei, foi proposta a criação daquilo que seriam os primeiros Conselhos Municipais de Educação no país, com a finalidade, segundo Santos (2000), de estimular o desenvolvimento do ensino primário, fiscalizar o serviço escolar do município e propor medidas convenientes à melhor adaptação do ensino às condições locais. Na mesma lei de 1925 foi definida uma política educacional de governo, no Estado da Bahia, em relação à administração do ensino primário, que previa uma forma descentralizada de parceria entre estado e município. A sua tese é apontada como uma primeira iniciativa a despertar as administrações federal e estaduais para a potencialidade do município em gerir o ensino básico a ser oferecido a toda população brasileira.

O desejo de Anísio Teixeira era o de elevar a educação à categoria do maior problema político brasileiro, dar-lhe base técnica e científica, e fazê-la encarnar os ideais da república e da democracia. (TAVARES, 1952 apud SANTOS, 2000) A ideia de transferir para os municípios todos os encargos do ensino primário não foi uma ideia nova. Anísio Teixeira, desde os anos de 1920, defendia as ideias municipalistas em termos da administração do ensino, sob o título de descentralização. Assim, tornou-se um ferrenho defensor desta posição no Brasil. De acordo com o seu pensamento, para a escola ter, portanto, as condições adequadas de eficiência, fazia-se necessário que se criasse um estado de continuidade entre a experiência da criança fora da escola e a sua nova experiência no meio escolar. Por isso mesmo, a escola, sobretudo a primária, deveria inserir-se no meio local, desenvolvendo a criança por intermédio deste seu meio. Seria, portanto, de toda conveniência, que a escola primária fosse uma instituição local, administrada localmente e em profunda participação com o meio. (TEIXEIRA, 1957 apud RIBEIRO, 2004, p. 41)

Esta temática “municipalização do ensino”, ainda se fez presente, de

forma contundente, no 5 Manifesto dos Pioneiros da Educação Nova que em 1932, já apontava diretrizes para que se pensasse na época as incumbências e atribuições destinadas aos entes federados com relação à educação. Os renovadores que redigiram o Manifesto dos Pioneiros (1932) defendiam o controle dos sistemas de ensino pelos Conselhos Nacional e Estaduais, compostos por membros da sociedade civil e profissionais especializados em educação, para se fazer cumprir as diretrizes emanadas da União, reforçando o caráter de escola única, laica, obrigatória e pública. Para tanto, propunham autonomia financeira dos sistemas de ensino garantida pela criação de um fundo e orçamento fixo para a educação.

Mesmo assim, o debate profícuo sobre a descentralização em nível nacional estava estreitamente vinculado ao debate sobre a federação brasileira e não assumia ainda os contornos municipalistas que viria assumir na década de 1940. Dessa forma, embora as ideias sobre municipalização do ensino elementar estivessem presentes desde a década de 1920, com a influência da democracia liberal norte-americana por alguns integrantes da Associação Brasileira de Educação (ABE) e no Manifesto dos Pioneiros da Educação Nova em 1932, só mais tarde essa proposta ganharia contornos mais nítidos.

A Constituição de 1934, de inspiração liberal, comparada a de 1891, apresentou avanços nos aspectos políticos e sociais. Incorporou um discurso a favor da descentralização na educação, estabelecendo a responsabilidade da União em relação ao ensino nos Territórios e no Distrito Federal, além da ação supletiva em caso de insuficiência de recursos dos estados. Fixou ainda, mínimos orçamentários, devendo aplicar, os Municípios, nunca menos de 10%, e os Estados e o Distrito Federal pelo menos 20% da renda resultante dos impostos, no ensino.

Em 10 de novembro de 1937 foi outorgada uma nova Constituição, desta vez, repressiva e centralizadora, suprimindo a autonomia dos Estados e Municípios e desaparecendo a Federação. Suprimiu-se ainda, a referência da educação como direito de todos. O ensino profissional e o pré-vocacional foram estabelecidos como dever do Estado e destinados “às classes menos favorecidas”. Além disso, omitiram-se os mínimos percentuais orçamentários para a educação, nas diferentes esferas do poder político. Sobre esta questão, Oliveira e Teixeira (2001) e Oliveira (2002) situam a introdução da temática municipalização na década de 1950, com condições objetivas de operacionalização criadas pela Constituição de 1946 e, principalmente, com o engajamento de Anísio Teixeira no movimento de cunho municipalista, defendendo a sua tese sobre municipalização do ensino no IV Congresso das Municipalidades, em 1957.

Como já foi referido anteriormente, Anísio Teixeira era um crítico ferrenho da centralização e, como consequência dessa convicção, colocava-se a favor da autonomia municipal. Ao abordar a questão da divisão de competência entre os diversos níveis de organização política da Federação, sustentava que o amadurecimento da experiência administrativa brasileira tenderia a levar o sistema de ensino até o município, pois entre a comunidade e a escola haveria necessariamente uma cooperação íntima.

Se alguma instituição não pode ser implantada, em uma

comunidade, de fora para dentro, é a escola. Ela deve nascer,

sempre que possível, da própria comunidade… O ensino local e

de responsabilidade local não ferirá em nada a unidade

nacional, mas, antes, permitirá que essa unidade se faça

diversificada e dinâmica, como realmente deve ser a unidade

de nossa cultura e civilização. (TEIXEIRA, 1976, p. 178)

O Estado como organização política, buscaria sempre a centralização como forma de exercício de domínio e controle. Assim, a concentração de poder seria consequência da própria natureza expansionista dos Estados como organização do poder e a descentralização, embora comportando princípios técnico-administrativos, antes de tudo, seria um ato político, uma condição de governo democrático e federativo. (TEIXEIRA, 1976) A reforma educacional proposta seria uma reforma de natureza política, permanentemente descentralizante, pela qual se criariam, nos Municípios, órgãos específicos para gerir os fundos municipais e os sistemas educacionais. A finalidade da escola primária seria ministrar uma educação básica, que habilitasse o homem ao trabalho nas suas formas mais comuns, através de uma instrução regional, enraizada no meio local. A escola pública de administração municipal não deixaria de ser também estadual, pois caberia ao Estado a assistência técnica e a formação dos quadros do magistério, nem tampouco federal, porque obedeceria à lei nacional de diretrizes e bases e ainda, pelo auxílio financeiro e a assistência técnica que os órgãos federais lhe viessem a prestar. (TEIXEIRA, 1977, p. 74) Dessa forma, sua proposta não previa a fragmentação da estrutura nacional do ensino, mas a sua reordenação, a sua recuperação democrática.

No seu entender, o Brasil sendo uma Federação, as três instâncias do Poder Público (União, Estados e Municípios), deveria se responsabi-lizar, solidariamente, para o atendimento desse direito, num esforço comum, onde o mínimo obrigatório de educação a ser oferecido a todos os cidadãos seria a escolarização primária e que, por essa razão, deveria ser priorizada de forma absoluta. Assim, o Estado deveria assumir plena responsabilidade pela efetivação do direito à educação, assegurada a todo o cidadão brasileiro pela Constituição.

A democratização política do país com a Constituição de 1946 manteve o regime federativo e presidencial, restabelecendo os mínimos percentuais orçamentários para a educação, fixando-os em 10% para a União e 20% para os Estados e Municípios, da renda resultante de impostos. Estabeleceu que caberia à União, o controle do sistema federal de ensino e dos territórios e, suplementarmente, às regiões que necessitassem, cabendo aos Estados e ao Distrito Federal a organização de seus sistemas de ensino. Caberia, ainda, à União, a elaboração da legislação sobre Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB). Atendendo a esse disposto, o Ministro da Educação na época, Clemente Mariani, enviou ao Congresso, em 1948, o projeto da LDB, que teve a descentralização do ensino como um dos seus princípios, abrangendo todos os graus de ensino e reafirmando a obrigatoriedade e a gratuidade do ensino público. Após longa tramitação, foi aprovado em 1961. Neste cenário, é iniciado um movimento nítido em favor da municipalização, formalizado com a Lei de Diretrizes e Bases n°. 4024/61. A democratização política apresenta em seu bojo o princípio da descentralização e, consequentemente, uma forte tendência à municipalização como forma de representação política do processo democrático, considerando-se o fato de o Brasil ser uma federação. Os percentuais mínimos orçamentários para a educação (Art. 92) foram alterados, passando a União a aplicar pelo menos 12%, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios 20%.

Deve-se ressaltar que é na LDB de 1961 que, pela primeira vez na legislação do ensino de abrangência nacional, faz-se, de maneira explícita, menção à gestão do ensino em nível de Município. (SILVA, 2003) Contudo, apesar dessa lei ter sido considerada como meio impulsionador da descentralização administrativa na educação, os Estados ainda permaneceram concentrando o poder de decisão e os recursos financeiros. A instância municipal foi estimulada a atuar principalmente no ensino primário da zona rural sem a necessária delegação de competências e sem os recursos compatíveis. (SARI, 2001) É importante acrescentar que Oliveira e Teixeira (2001) destacam a obra de Carlos Correia Mascaro (1960), como oposição à tese municipalista, denunciando a inviabilidade técnica e política da proposta e indicando que essa só se concretizaria a partir das condições mínimas que os municípios brasileiros estariam muito longe de alcançar, dadas as condições técnicas, políticas e econômicas vigentes.

O MEC firmou convênios com a Agency for International Development (AID), no período de 1964-1968, sob a justificativa de receber assistência técnica e cooperação financeira para solucionar os problemas educacionais. Em verdade, esses acordos sinalizavam para as reformas que deveriam ser procedidas no ensino com vistas ao atendimento dos interesses econômicos externos, adequando o sistema educacional ao modelo de desenvolvimento econômico que então se intensificava no Brasil. (ROMANELLI, 1986, p. 196 apud SILVA, 2003, p. 55)

Com efeito, em 1964, implanta-se o regime militar e em 1967, entrava em vigor uma nova Constituição reforçada em seguida pela Emenda Constitucional de 1969, aumentando ac entralização do poder no governo central e restringindo consideravelmente a autonomia dos Estados e Municípios nas áreas política, financeira e administrativa. Quanto à educação, a Constituição de 1967 estendeu a gratuidade e a obrigatoriedade da educação dos 7 aos 14 anos, não fazendo referências aos mínimos orçamentários. Um pouco mais tarde a Emenda Constitucional de 1969 obrigava apenas os municípios a aplicarem 20% da receita tributária no ensino primário.

Nesse contexto, sem debate e discussões nos meios acadêmicos e políticos, foi promulgada a Lei n° 5692/71, fixando as diretrizes e bases para o ensino de primeiro e segundo graus. Dentre as inovações trazidas pela nova legislação, destaca-se o aumento de quatro para oito anos da escolaridade obrigatória pela junção do curso primário e do primeiro ciclo do ensino médio (ginásio), com a denominação de 1° grau. Já o segundo ciclo do ensino médio foi denominado genericamente de 2° grau. Essa situação, segundo Silva (2003, p. 62):

Introduziu profundas modificações na estrutura dos sistemas de

ensino estaduais. Estes tiveram que transformar a escola

primária (de quatro anos) em escolas de 1° grau (de oito anos),

o que lhes ocasionou problemas de ordem física, material,

económica e, também, decorrentes da escassez de

profissionais de ensino devidamente habilitados.

A Lei n° 5692/71 delegou aos Estados e Municípios as responsabilidades no desenvolvimento do ensino nos diferentes graus, visando à progressiva passagem para a responsabilidade municipal de encargo e serviço de educação, especialmente de 1° grau. Porém o que se viu, foi um intenso controle da União do ponto de vista curricular, financeiro e administrativo. Oliveira (1999, p. 26) acrescenta que:

Mais que abertura, o que na realidade a lei fez foi assinalar uma

tendência e tentar discipliná-la, mantendo seu controle, por

intermédio do planejamento integrado, pelo qual se procuraria

vencer as disparidades atuais, mediante assistência financeira

e técnica do Governo Federal, e assegurar a melhor aplicação

dos recursos.

Ainda, segundo Both (1997, p. 56), com essa lei, “[…] os Municípios passaram a se responsabilizar pela administração do Ensino de Primeiro Grau, mas não existiu uma política descentralizadora, gerando redes municipais pobres, precárias, dependentes e sem autonomia”. É importante destacar que nesse período a política educacional para o 1° grau foi traçada no âmbito de projetos federais implantados, sobretudo em Estados do nordeste brasileiro com o objetivo de induzir a municipalização do ensino, transferindo encargos para o município, sem que se efetivasse um investimento financeiro nessa instância. Esses projetos dos quais se destacaram “[…] o Promunicípio, o Edurural, o Polonordeste, Pronasec e o Projeto Nordeste foram financiados pelo Banco Mundial, trazendo diretrizes educacionais definidas a priori por essa instituição”. (ROSAR, 1997, p. 106) “A articulação do governo federal com os municípios no sentido de apoiar os serviços educacionais foi assim efetivada em algumas regiões brasileiras nas décadas de 70 e 80, mas cessa tão logo extingue a vigência desses projetos”. (CUNHA, 2005, p. 9)

Na década de 1980, o debate vigoroso sobre a municipalização do ensino foi influenciado por vários fatores, entre esses podemos citar: a vinculação de recursos do Fundo de Participação dos Municípios definida na Lei n° 5.692/71; o reforço à municipalização dos encargos educacionais mediante projetos federais implantados, sobretudo no nordeste; o contexto da abertura política e do imaginário social de identificação da centralização com o autoritarismo e descentralização como democracia, em resposta ao modelo dominador do governo militar, a volta da democracia com governos eleitos pelo povo e da busca de maior participação; e a necessidade de ajuste fiscal e de redimensionamento da administração pública federal, bem como o apoio dos organismos financeiros internacionais para medidas de caráter descentralizador.

A aprovação da Emenda Constitucional n° 24/83, denominada como Emenda Calmon, regulamentada pela Lei n° 7348/85 se fez no bojo deste processo. Ao elevar os percentuais mínimos destinados à manutenção e ao desenvolvimento do ensino, em um contexto de crescimento do percentual dos Estados e Municípios no total de recursos públicos, foram reafirmados novos princípios de organização dos sistemas públicos de Educação Básica capazes de questionar os mecanismos de integração dos entes federados. Em tese, a aprovação da Lei n° 7348/85 comprometia a União com maior dispêndio na função educação. (DUARTE, 2001)

Nesse contexto, a nova Constituição, promulgada em 5 de outubro de 1988, considera a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios como entes autónomos na organização político-administrativa da República Federativa do Brasil. Quanto à percentagem mínima da receita que cada ordem federada deveria aplicar, anualmente, na manutenção e desenvolvimento do ensino, foi estabelecido que a União aplicasse nunca menos de dezoito por cento (18%) e aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, não menos de vinte e cinco por cento (25%). Ainda, a distribuição desses recursos deveria dar prioridade ao atendimento das necessidades do ensino obrigatório, isto é, do ensino fundamental, o qual contaria com a contribuição social do salário-educação, como fonte adicional de financiamento.

Estabeleceu ainda, com ineditismo no Brasil a organização dos sistemas de ensino da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, devendo esses entes federados organizarem os seus sistemas pela via do chamado regime de colaboração (art. 211). Dessa forma, a Constituição de 1988 colocou o município como sistema de educação ao lado da União, Estados e Distrito Federal.

Duarte (2001) destaca que após a aprovação dessa lei, a organização da educação básica no Brasil passou de 26 grandes sistemas estaduais autónomos articulados a partir da regulamentação estabelecida na Lei de Diretrizes e Bases n° 4.024/61 e na Lei n° 5692/71, para a possibilidade de existência de mais de cinco mil sistemas municipais, além dos estaduais. Segundo Boaventura (1996, p. 9), incontestavelmente, do ponto de vista educacional, foi uma das maiores inovações o novo ordenamento jurídico brasileiro possibilitar à esfera do poder local o estabelecimento de normas pedagógicas.

Em sua versão inicial, a Carta de 1988 fixou a obrigatoriedade e a gratuidade do ensino fundamental (antigo primeiro grau) e a progressiva extensão de ambas também para o ensino médio (incisos I e II do art. 208). Firmou o compromisso da União em prestar assistência técnica e financeira aos entes federados para o desenvolvimento de seus sistemas de ensino e atendimento prioritário da escolaridade obrigatória.

Com relação às competências das diferentes instâncias de governo em relação aos diferentes níveis de ensino, o seu artigo 211, parágrafo 1° explicitou:

A União organizará o sistema federal de ensino e dos territórios,

financiará as instituições de ensino públicas e federais e

exercerá, em matéria educacional, função redistributiva e

supletiva, de forma a garantir equalização de oportunidades

educacionais e padrão mínimo de qualidade do ensino,

mediante assistência técnica e financeira aos Estados, ao

Distrito Federal e aos Municípios. (BRASIL, 1988)

Ainda fixou, no parágrafo 2° que: “Os Municípios atuarão prioritariamente no ensino fundamental e na pré-escola”; no parágrafo 3°: “Os Estados e o Distrito Federal atuarão prioritariamente no ensino fundamental e no médio” e no parágrafo 4°, cita as formas de organização dos sistemas: “[…] na organização de seus sistemas de ensino, os Estados e Municípios definirão formas de colaboração, de modo a assegurar a universalização do ensino obrigatório”. Ainda determinou que, no período de dez anos – 1988/1998, todos os entes federados deveriam aplicar no ensino fundamental pelo menos cinquenta por cento dos recursos (50%) destinados à educação para eliminar o analfabetismo e universalizar o ensino fundamental (art. 60 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias – ADCT).

Por estes dispositivos, percebe-se que a distribuição das competências é bastante flexível, permitindo que, em princípio, cada nível da administração pública atenda a qualquer nível de ensino. Mesmo a prescrição de que os Municípios atuarão “prioritariamente” no nível fundamental e pré-escolar, não tem caráter imperativo.

Para Oliveira (1997, p. 181), estabelecer um pacto federativo que discrimine as responsabilidades das diferentes esferas da administração pública (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) para com a educação, seria um dos aspectos mais importantes da Constituição Federal de 1988, devendo ser regulamentado pela legislação complementar, haja vista os casos notórios de divisão de responsabilidades desiguais e irracionais entre Estados e Municípios.

Dessa forma, mesmo a Constituição de 1988 destacando o princípio de federalismo que atinge o município, reconhecendo-o como ente autônomo e consequentemente, dando-lhe a autonomia de organizar o seu sistema, a municipalização do ensino fundamental como política somente foi efetivada em termos consideráveis no contexto brasileiro a partir da nova engenharia política de financiamento estabelecida em 1996, que foi capaz de induzir a descentralização da gestão deste nível de ensino, através da

Emenda Constitucional 14, de 12 de setembro de 1996 6, que criou o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e

Valorização do Magistério (Fundef7) e a aprovação da LDB 9.394 de 20 de dezembro de 1996.

A Emenda Constitucional 14 (EC 14/96) procedeu a uma série de alterações na versão original da Constituição, particularmente nos dispositivos relativos à educação. Em decorrência da nova redação dada aos incisos I e II do artigo 208, embora a gratuidade do ensino fundamental continuasse assegurada a todos, a obrigatoriedade se torna específica à população em idade escolar. Quanto ao ensino médio, fica garantida a progressiva gratuidade. A União passa a ter, em matéria educacional, uma função “redistributiva e supletiva” e a sua assistência técnica e financeira irá se destinar a “[…] garantir equalização de oportunidades educacionais e padrão mínimo de qualidade do ensino”. O ensino fundamental torna-se, então, prioritário em todas as instâncias subnacionais de organização político-administrativa (parágrafo 1°, 2° e 3° do artigo 211). Segundo tal Emenda, no decênio 1996-2006, os Estados, Distrito Federal e os Municípios deverão aplicar nesse nível de ensino (fundamental) pelo menos sessenta por cento (60%) dos recursos destinados à educação, e a União, trinta por cento (30%), para assegurar a universalização do atendimento do ensino fundamental. Como se observa, houve uma diminuição na porcentagem estabelecida para a União e um acréscimo naquela dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.

Entretanto, o que causou maior impacto foi os dispositivos contidos nos parágrafos do art. 60 do ADCT, estabelecendo que a distribuição de responsabilidades e recursos entre os Estados e seus Municípios ficaria assegurada através da criação (em cada Estado e no Distrito Federal) de um fundo contábil, cujos recursos (formados de tributos provindos dos próprios entes federados envolvidos) seriam distribuídos na proporção dos alunos atendidos nas respectivas redes (estadual e municipal). Desses recursos, pelo menos sessenta por cento (60%) destinariam ao pagamento dos docentes em exercício no ensino fundamental. Se por acaso, na distribuição dos referidos recursos, o Estado ou o Distrito Federal não alcançar, por aluno, o valor definido nacionalmente, por ato do Presidente da República, a União procederia à devida complementação.

Por sua vez, a LDB n° 9.394/96 explicita as funções da União e as formas de distribuição das responsabilidades entre os Estados e os seus Municípios, ratificando os dispositivos constitucionais (com as alterações da EC 14) e afirmando que os Estados, o Distrito Federal e os Municípios terão liberdade de organizar o seu sistema de ensino (parágrafos 1° e 2°, do art. 8°). Com relação às responsabilidades dos entes federados, delega aos Estados a prioridade na oferta do ensino médio, desde que assegurado o ensino fundamental, e aos Municípios a prioridade na oferta do ensino fundamental e, em seguida, a educação infantil. Destaca ainda, o estabelecimento de formas de colaboração dos Estados com os seus municípios para assegurar a oferta do ensino fundamental (artigos 10 e 11) e determina pela primeira vez, as despesas que poderão ser consideradas como de manutenção e desenvolvimento do ensino, assim como aquelas que não podem ser consideradas como tal (artigos 70 e 71), tentando inibir a prática desonesta de gestores públicos com relação aos desvios e alocações ilegais dos recursos da educação.

A composição dos níveis escolares na atual LDB é exposta em dois

patamares: educação básica8 (composta pela educação infantil, ensino fundamental e ensino médio) e educação superior (art. 21, incisos I e II). O ensino fundamental tem por objetivo “a formação básica do cidadão” (art. 32) e o ensino médio, “[…] o aprofundamento dos conhecimentos adquiridos no ensino fundamental, possibilitando o prosseguimento de estudos” e também a preparação básica para o trabalho (art. 35). Pelo fato da LDB ser de inspiração liberal, a organização da educação básica não segue uma disposição rígida. Ao contrário, é extremamente flexível e admite diversas configurações para o ensino fundamental e o ensino médio. Tal flexibilidade está presente também na organização do ensino superior, onde são introduzidos cursos sequenciais e programas de educação a distância, onde a frequência de alunos e professores obedece à norma específica. (SILVA, 2003) Essa mesma autora faz uma análise sobre a LDB, afirmando que

[…] a sua elaboração e aprovação, na forma em que se

apresenta, somente se tornou possível graças às alterações

procedidas previamente na Constituição pela EC 14/06. Ou

seja, a Constituição teve que ser (r)emendada para dar amparo

legal a vários dispositivos constantes na LDB, e esta buscou

menos atender às expectativas da sociedade (representada nos

debates que ocorreram durante o processo de sua elaboração,

inclusive no Congresso Nacional) que aos interesses do

mercado e das agências financiadoras (ou credoras)

internacionais. (SILVA, 2003, p. 71, grifo da autora)

Quase que simultaneamente à edição da LDB, foi sancionada a Lei Federal n° 9.424, de 24 de dezembro de 1996. Esta lei regulamentou o Fundef, estabelecendo a forma de organização e funcionamento do Fundo a que se refere à EC 14/96. Além disso, definiu a procedência dos recursos do fundo e disciplinou a forma de se proceder à distribuição proporcional dos recursos entre os Estados e seus Municípios.

Dessa forma, os novos dispositivos constantes na tríade: EC 14/96, da LDB n° 9.394/96 e da Lei n° 9.424/96, caracterizados por uma nova racionalidade de natureza econômico-financeira, vem marcando consideravelmente o atual contexto das políticas educacionais no Brasil.

 

O debate sobre a descentralização via

municipalização

A descentralização é um processo de reforma do Estado, composta por um conjunto de políticas públicas que transferem responsabilidades, recursos ou autoridade de níveis mais elevados de governo para níveis inferiores no contexto de um tipo específico de Estado. Dado que essas políticas objetivam reformar o Estado, seu conteúdo e sua integração com os sistemas políticos e econômicos mais amplos tornam-se altamente dependentes do tipo de Estado que buscam reformar.

Nesse sentido, considerando o estudo da (re) alocação de autoridade para as esferas subnacionais, com base no tipo de autoridade transferida, necessário se faz o conhecimento de três categorias apresentadas por Falleti (2006, p. 61-62):

A descentralização administrativa engloba o conjunto de

políticas que transferem a administração e a provisão dos

serviços sociais como educação, saúde, assistência social e

moradia, aos governos subnacionais. A descentralização

administrativa pode acarretar a transferência de autoridade na

tomada de decisões sobre essas políticas, mas essa não é uma

condição necessária […].

A descentralização fiscal se refere ao conjunto de políticas

desenhadas para aumentar as receitas ou a autonomia fiscal

dos governos subnacionais. As políticas descentralizadoras

fiscais podem assumir diferentes formas institucionais, tais

como o aumento de transferências do governo central, a

criação de novos impostos subnacionais ou a delegação de

autoridade para cobrar impostos anteriormente cobrados pela

esfera federal.

A descentralização política é o conjunto de emendas

constitucionais e de reformas eleitorais desenhadas para abrir

novos espaços – ou acionar espaços existentes, mas não

utilizados ou ineficazes – para a representação das sociedades

subnacionais. A descentralização política transfere autoridade

política ou capacidades eleitorais para atores subnacionais.

Após o fim do regime militar no Brasil e a instauração de um processo de democratização política, a redistribuição das receitas públicas para dotar as unidades federadas de maior autonomia financeira iniciou um percurso de mudanças fundamentais para a superação do conceito de estado centralizado. Esse processo de descentralização financeira foi seguido pela descentralização das competências entre as diferentes instâncias administrativas, principalmente com relação às políticas sociais. Referindo-se ao setor educacional,

O primeiro período do processo de descentralização

educacional pode ser resgatado resumidamente da seguinte

maneira: a descentralização fiscal para estados e municípios,

iniciada na década de 1980, aumentou a disponibilidade de

recursos nestas instâncias governamentais. (RODRIGUEZ,

2001, p. 43)

A descentralização teve como uma de suas formas de manifestação a municipalização, que consiste em transferir das instâncias centrais as atribuições e responsabilidades da gestão dos serviços do ensino fundamental para as instâncias locais. No entanto, com relação aos conceitos de descentralização e municipalização, Oliveira (2003) explicita que se pode ter uma sem a outra ou vice-versa. Por exemplo, mantida a responsabilidade estadual por um sistema de ensino, pode-se implementar um amplo processo de descentralização das decisões, por outro lado, podemos ter um processo de municipalização sem qualquer característica descentralizadora, se a gestão municipal for centralizadora e autoritária. De todo modo, generalizou-se a interpretação nos meios acadêmicos e políticos que entende ser a municipalização mecanismo de uma ação descentralizadora, tornando-se opção conceitual deste artigo.

Ao longo do tempo, os estudos sobre a municipalização do ensino trouxeram à tona algumas argumentações. Neste sentido, autores têm alertado quanto às formas como esse processo pode se caracterizar. Para alguns, a municipalização é um processo que amplia a eficácia, a qualidade da educação e aumenta a participação dos cidadãos. Implica um maior controle social sobre as políticas educacionais, dada a proximidade entre o usuário dos serviços educacionais e os gestores, aumentando a participação da comunidade nas decisões. (BOAVENTURA, 1996; BORDIGNON, 1993; GADOTTI; ROMÃO, 1993)

Gadotti e Romão (1993) defendiam a constituição dos sistemas municipais de educação como uma exigência da crescente complexidade da sociedade moderna, e o poder local como instância educativa com uma força inédita, capaz de possibilitar aos cidadãos exercerem diretamente o seu papel. Destacavam ainda que a municipalização seguia uma tendência de diminuir o tamanho do Estado agigantado, burocrático, centralizador e ineficaz, que, ao modo dos sistemas nacionais de educação, controlava os espíritos das pessoas, coibindo suas iniciativas pessoais.

O sistema educacional pesado, centralizado e burocrático, segundo Bordignon (1993), era responsável pela dificuldade de construção da identidade política do povo brasileiro, da cidadania e da democracia e a descentralização de perfil municipalista, concebida como ato político, situando o município como novo espaço de poder; era o caminho apontado pelo referido autor.

Boaventura (1996) afirma que a aproximação da escola municipal com a comunidade torna-se quase obrigatória, ou insubstituível por outra entidade, no meio rural, nos distritos, subdistritos, ou subprefeituras em que são divididos os Municípios. A escola municipal está quase sempre presente na cidade, no entroncamento e até mesmo na fazenda.

Com um posicionamento contrário, Oliveira (1997) identifica os argumentos participacionistas a respeito da municipalização do ensino com as formulações difundidas pela Igreja Católica, que defende a educação como uma função ou um direito da família. O referido autor critica ainda a afirmação que relaciona uma maior participação com o exercício do poder popular, enfatizando tratar-se

de um pressuposto ideológico da Teologia da Libertação9, que não conseguiu formular um projeto progressista de educação popular e, por isso, assumiu a bandeira da municipalização do ensino como forma de atenuar o caráter privatista e conservador da Igreja em matéria educacional.

Araújo (2005, p. 56) caracteriza os estudos de Guiomar Namo de Mello, como estudos que analisam a dimensão técnica, financeira e operacional do processo. A característica comum de trabalhos dessa natureza resume-se em indicar a descentralização de perfil municipalista como uma estratégia que exigia determinadas condições técnicas e políticas para a sua realização, inclusive com uma redefinição do pacto federativo que vai além da mera distribuição de recursos. Nessa perspectiva, a municipalização, necessitando de conferir-lhe condições concretas, não seria um bem nem um mal em si mesma.

É importante considerar que a transferência das responsabilidades pela gestão administrativa, pedagógica e financeira do ensino fundamental para instância federada de menor capacidade de arrecadação “o município”, marcado por acentuadas disparidades econômicas, ainda que exista a vinculação de recursos, constitui um processo de extrema complexidade. Os municípios mais pobres possuem pouca capacidade de arrecadação própria e dependem financeiramente das transferências constitucionais. Segundo Lordêlo (2001), na Bahia, dos 415 municípios em 1988, 94% deles sobreviviam quase que exclusivamente das transferências constitucionais – o Fundo de Participação dos Municípios (FPM) e do Imposto sobre a Circulação de Mercadorias e Prestação de Serviços (ICMS).

Assim, qualquer processo de municipalização deve levar em consideração as especificidades, especialmente aquelas que dizem respeito às desigualdades de condições políticas, técnicas, administrativas e financeiras entre os grandes e pequenos municípios, pelo contrário, o processo se configuraria apenas em um fator preponderante para o sucateamento dos serviços educacionais. Nesta mesma direção, Cunha (1991) afirma que toda discussão sobre a municipalização do ensino estaria articulada ao modelo norte-americano de organização do ensino, e que os defensores da municipalização não se davam conta das diferenças das condições sociais e políticas entre o Brasil e os Estados Unidos. Nesse sentido, chama a atenção de que no Brasil, as forças conservadoras se fazem mais presentes no nível local da administração pública, enquanto que nos EUA, há todo um movimento no sentido de diminuir as diversidades locais mediante uma intervenção mais acentuada das esferas estaduais e federal.

Azanha (1995) considera que a proposta de municipalização de Anísio Teixeira consistia numa resposta a uma situação a ser modificada, a fim de que o ensino primário brasileiro reunisse condições de melhoria de padrão, com base no modelo de organização norte-americano. Contudo, avalia que a visão de Anísio Teixeira era um pouco simplista e algo romântica, porque ignorava deliberadamente toda a complexidade do jogo político que cerca o traçado de uma política educacional de dimensões tão amplas.

Numa vertente mais crítica, a questão da municipalização deixa de ser tratada como retórica ligada à democratização e passa a ser vista como meio efetivo de minimizar o papel do Estado nacional para fazer frente ao ajuste fiscal, o que tornaria o país atraente aos investimentos do capital financeiro internacional. A racionalização na utilização de recursos foi utilizada como forma de pressionar o município a arcar com os custos do ensino fundamental. Segundo Russo e Pereira (2005), de forma quase explícita, a municipalização do ensino transforma-se numa questão financeira e a abordagem ganha a perspectiva neoliberal, em total consonância com a reforma do Estado. Comungando com essa concepção Arelaro (1999, p. 65) afirma:

O processo de municipalização do ensino no Brasil vem se

constituindo, quase que exclusivamente, enquanto fruto de

iniciativas do governo (federal e estadual), visando adequar o

Estado aos novos modelos de racionalidade, contribuindo, para

o enxugamento do aparato estatal e não para o atendimento às

reivindicações da sociedade civil.

Para Rosar (1997, p. 106-107), a descentralização está articulada ao processo de globalização que ocorre tanto no nível da economia, como no nível da difusão da ideologia neoliberal, permitindo captar que o fenômeno da municipalização como uma das estratégias do capitalismo para o processo de organização e funcionamento dos sistemas educacionais, contribui para a sua desconstrução, de forma particular nos países capitalistas periféricos da América Latina sob a intervenção dos guardiões do capital: O FMI, o Banco Mundial e outros órgãos internacionais.

Recorrendo ao conceito de hegemonia, em que “[…] a manutenção da dominação se dá não pelo simples exercício da força, mas basicamente através de práticas sociais, formas sociais e estruturas sociais de consenso” (MCLAREN, 1997, p. 206), outros estudos destacam que a municipalização no caso latino-americano não significou uma transferência das responsabilidades do governo central para os âmbitos locais. A descentralização, nesta região, deve ser analisada como um processo de desconcentração e devolução das atividades, ou seja, uma transferência de autoridades, competências e responsabilidades, mas que não significa a perda de poder no âmbito central, pois ele ainda intervém nas decisões finais. (MENDONÇA, 2000; PRADO, 2004)

Enfim, a realidade regional brasileira é tão diversificada e tão distinta a situação dos Estados e Municípios, que somente uma análise aprofundada e específica poderia demonstrar os fatores que contribuem para a caracterização dessa realidade.

Deve-se registrar que o debate sobre os posicionamentos em torno da municipalização do ensino foi muito producente. Por conseguinte, a política de municipalização induzida pela Emenda Constitucional 14/ 96 ganha mais uma dimensão na discussão acadêmica, que se traduz nos estudos sobre os impactos advindos da redistribuição de recursos e de competências previstas na Lei n° 9.424 que regulamentou o Fundef e na LDB n° 9.394/96; assunto este que será apresentado em seguida.

 

A municipalização do ensino na atual política

educacional brasileira

Conforme já fora mencionado, a municipalização do ensino primário foi defendida por Anísio Teixeira em 1957, expressando pela primeira vez a questão da quota-municipal por aluno, através da criação de fundos administrados por conselhos, nos três níveis de governo. Defendeu ainda a autonomia da administração pelo poder local ou pelas próprias escolas instituídas. Com a aprovação da Emenda Constitucional 14 a questão do custo-aluno, dos fundos, das competências dos entes federados e consequentemente da municipalização volta à tona, assunto esse, apresentado a seguir.

Desde a promulgação da Constituição de 1988, as instituições políticas brasileiras estão passando por profundas modificações. Essas mudanças criaram novas institucionalidades, principalmente na esfera local. Entre esses compromissos estava o de restaurar a Federação, através do aumento do poder político e tributário das entidades subnacionais e o de consolidar a democracia por meio do empoderamento das comunidades locais no processo decisório sobre políticas públicas.

A década de 1990 é marcada por um contínuo movimento de descentralização educacional, via municipalização do ensino, resultante das relações entre governos subnacionais: Estados e Municípios. Esse movimento foi impulsionado a partir do novo ordenamento jurídico-educacional que emerge ao final de 1996, seja pela LDB 9.394/96, seja pelos mecanismos indutores consubstanciados no âmbito da EC 14/96 e na Lei n° 9.424/96 que regulamentou a implantação do Fundef, destinando a gestão financeira de recursos para o ensino fundamental e, diante disso, muitos municípios passam a criar seus próprios sistemas de educação por iniciativa própria, ao lado de outros que, sob forte pressão de secretarias estaduais, assumem a oferta do ensino fundamental, sem uma devida estruturação em sua rede ou sistema de ensino.

Portanto, as mudanças na política educacional brasileira, sobretudo a partir dos anos de 1990, imprimiram um papel significativo às instâncias municipais, quando princípios como os de descentralização/ municipalização, de democratização e autonomia têm justificado novos arranjos no reordenamento das estruturas e funcionamento dos sistemas de ensino. Analisar as políticas educacionais a partir deste período significa investigar os processos de redistribuição das responsabilidades entre esferas de poder no que concerne à oferta dos serviços educacionais; significa analisar o processo de transferência de uma esfera de poder para outra, neste caso da estadual para a municipal; e ainda, atentar para o impacto dessas mudanças na organização da educação do município.

É importante destacar que tanto a E.C. 14 como a LDB 9394/96, explicitam as atribuições e competências dos entes federados na educação básica, na tentativa de superação do impasse federativo da Constituição Federal de 1988 quanto à cooperação educacional, denominada regime de colaboração, sobretudo na explicitação, em relação à divisão de encargos e de planejamento. Essa legislação definiu ainda, Estados e Municípios como entes federados responsáveis pela oferta do ensino fundamental, etapa obrigatória de escolarização.

Entretanto, mesmo com os avanços da Constituição, o pacto federativo brasileiro convive com intensas desigualdades sociais e regionais, que afetam a capacidade arrecadadora de alguns entes federados. Na opinião de Cury (2002, p. 174),

[…] um dos obstáculos para a realização deste modelo

federado é a desproporção existente entre os Estados do Brasil,

seja sob o ponto de vista dos recursos financeiros, seja do

ponto de vista da presença política, seja do ponto de vista do

tamanho, demografia e recursos naturais.

Para esse autor, a existência de um pacto federativo pressupõe a não-centralização de poder em face da necessidade de respeitar a diversidade que há entre os 27 estados e mais de 5 000 municípios, uma vez que a Constituição Federal de 1988 prevê um “[…] sistema federativo por cooperação recíproca […]”, ou seja, um sistema de repartição de competência e de atribuições legislativas. (CURY, 2002, p. 172-173) Entretanto, esse processo, nem sempre ocorre de forma articulada, pois a CF de 1988, segundo Camargo (2001), define competências comuns que, de forma artificial, deixam em posição de igualdade institucional os governos federal, estaduais e municipais.

A determinação de que os Estados e Municípios definam formas de colaboração na oferta do ensino fundamental, e não mais a manutenção de relações hierárquicas, reforça a necessidade de um regime de colaboração já previsto no artigo 211 da CF. No entanto, apesar da responsabilidade compartilhada na oferta do ensino fundamental, a transferência desse nível de ensino para os municípios foi intensificada com um novo reordenamento institucional, motivada principalmente pela implantação do Fundef, mais especificamente pela possibilidade de aumento de recursos nos cofres municipais ou simplesmente, pela desobrigação das responsabilidades do Estado.

O início desse fenômeno, em meados de 1990, foi marcado no governo de Fernando Henrique Cardoso, a partir das mudanças efetivadas tanto no âmbito da gestão e do financiamento da educação, como no campo das competências das três esferas de governo no tocante à manutenção e desenvolvimento do ensino. Naquela época, a prioridade da política governamental voltava-se para o ensino fundamental, como podemos constatar através das três metas principais do seu governo: universalização do ensino fundamental, padrão de qualidade de ensino compatível com o padrão internacional, e valorização do magistério, aqui contempladas a melhoria salarial e a capacitação profissional.

Assim, em 1996, foi instituído o Fundef através da EC 14 e regulamentado pela Lei n° 9.424. Em vigor a partir de 1° de janeiro de 1997, a lei permitia a adesão ao fundo em caráter opcional por parte dos estados, Distrito Federal e municípios já a partir daquele ano, passando a ser obrigatória e automática a partir de 1° de janeiro de 1998. Dessa forma, o Ministério da Educação (MEC), procurando introduzir um novo modelo de gestão da escola básica, numa perspectiva de reorientar as despesas com a escola pública no quadro da reforma administrativa do Estado, impõe a implantação do Fundo pelos Estados e Municípios.

O Fundef “[…] representa uma tentativa de corrigir as desigualdades e disparidades educacionais em relação ao financiamento da educação no Brasil” (FRANÇA, 2004, p. 80), e pode ser caracterizado como um fundo redistributivo das receitas vinculadas à manutenção e desenvolvimento do ensino, ou seja, se traduz num sistema de redistribuição de impostos para assegurar investimento mínimo por aluno nos Estados e Municípios brasileiros. Embora a vinculação de recursos para a educação possa suscitar o entendimento de que o setor é privilegiado em relação a outras áreas sociais, autores como Davies (2001) e Pinto (2000) afirmam que, mesmo com tais recursos, o investimento do Produto Interno Bruto (PIB) em educação pública no Brasil é baixo (cerca de 4,5%), se comparado com o que ocorre em países que garantiram a universalização da educação básica e mantêm um sistema qualificado na oferta da educação pública.

O Fundef, de natureza contábil, com repasse automático de recursos aos estados e municípios de acordo com o número de alunos atendidos em cada rede de ensino, compõe-se de 15% dos seguintes impostos, conforme o Art. 1° da Lei n° 9424/96: Imposto Sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS), Fundo de Participação dos Estados (FPE), Fundo de Participação dos Municípios (FPM) e Imposto sobre Produtos Industrializados destinados a Exportação (IPI-Exportação). Integram ainda essa composição, os recursos da União, para complementar os fundos estaduais que não atingirem o valor mínimo por aluno. Vejamos na

Tabela 1, o valor mínimo anual por aluno do ensino fundamental, fixado por decreto do Presidente da República para cada ano, desde a sua implantação.

Tabela 1 –.Valor Mínimo Nacional por Aluno – Fundef (em R$) 1998-

2006

 

Fonte: MEC

Nota: A partir de 2005, as matrículas em escolas rurais têm

acréscimo de 2%.

De acordo com a opinião de França (2004, p. 67)

[..] os recursos do Fundo, sendo provenientes das receitas de

impostos e das transferências realizadas pelos estados, pelo

Distrito Federal e pelos municípios ficam sujeitos às ondas de

flutuação, uma vez que a receita tributária aumenta em

períodos de expansão econômica e diminui em período de

recessão.

Deve-se observar que, no Fundef, os recursos são redistribuídos proporcionalmente ao número de alunos matriculados e a União exerce uma função suplementar e redistributiva, caso o valor mínimo nacional do custo aluno/ano, definido no final de cada ano pelo MEC, ficasse abaixo da média nacional. A responsabilidade da União se concretiza na monitoração do fundo através do MEC e do Ministério da Fazenda e na suplementação dos recursos. Para o seu funcionamento, o Fundo conta com os dados do censo anual dos alunos matriculados na escola obrigatória (na faixa etária de 7 a 14 anos); exige avaliação de desempenho de todo o sistema de ensino; e determina a criação de conselhos de acompanhamento e controle social, com a participação de um representante de cada segmento da comunidade escolar (professores, pais de alunos, servidores da escola do ensino fundamental da rede municipal), de um representante da prefeitura local e de um representante do Conselho Municipal de Educação, caso exista no município.

Um dos aspectos mais inovadores que a legislação do Fundef traz é a instituição de mecanismos de controle social. A Lei n° 9.424/96 determina que os Conselhos de Acompanhamento e Controle Social do Fundef se instituam no prazo de 180 dias, contados a partir da vigência da lei. Entre as suas funções estariam o acompanhamento, a fiscalização e a execução do controle social sobre a distribuição e aplicação dos recursos financeiros públicos destinados, especificamente, às despesas de manutenção e desenvolvimento do ensino fundamental regular e de valorização do magistério.

Segundo Negri (1997), as diretrizes do Fundo tornarão o financiamento do ensino público no Brasil mais transparente, facilitando o controle social e permitindo maior autonomia na aplicação de recursos, com a garantia de sua destinação exclusivamente ao ensino fundamental. Além disso, substituirão a manipulação política pela racionalidade técnica, garantindo recursos financeiros em todas as regiões do país, para um dispêndio por aluno correspondente a um padrão mínimo de qualidade de ensino, através de uma política nacional redistributiva entre Estados e Municípios.

Estudos do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais (INEP) insistem em apontar o êxito do efeito redistributivo do Fundef, caracterizado pela realocação dos recursos disponíveis para a educação na maioria dos municípios brasileiros, além de ter incrementado significativamente, a taxa de matrícula no nível municipal em consequência da municipalização das matrículas estaduais. Contudo, as discussões em torno do Fundo foram caracterizadas por dissensos sobre a sua possível eficácia. No meio acadêmico, os estudos procuram explicitar de maneira sistematizada e consistente, as complexidades inerentes a esse tipo de financiamento de ensino, que em determinados momentos tem sido alvo de elogios e em outros, de fortes críticas. Fiorese (2006), analisando os efeitos do financiamento educacional decorrente do Fundef, apesar de algumas ponderações, aponta como positivos aspectos como a ampliação do número de matrículas no ensino fundamental, os salários dos professores, a criação dos conselhos e a presença e acompanhamento dos Tribunais de Contas e do Ministério Público no que diz respeito aos recursos destinados à educação.

O Fundo induziu e conseguiu efetivar a municipalização do ensino fundamental, independentemente, da existência de um projeto político e administrativo dos municípios; diminuiu os encargos da União, o qual pela Constituição Federal de 1988, previa-se um investimento equivalente a 50% dos recursos da União destinados à educação, passando para 30% com a Emenda Constitucional n° 14/1996. (RODRIGUEZ, 2001) Além disso, comprometeu o pacto federativo, na medida em que contribuiu para esvaziar o poder dos estados de decidir com seus municípios os rumos da educação escolar. Ainda, Martins (2003) alerta que o desenvolvimento de estratégias e mecanismos governamentais de indução para que os municípios adiram à municipalização – e o Fundef é um dos principais deles -, não exclui o complexo processo de negociação entre as esferas estadual e municipal, visto que os arranjos político-partidários originam as mais diferentes barganhas. Esta lei estabeleceu a subvinculação de recursos constitucionalmente já vinculados à manutenção e desenvolvimento do ensino. Com relação a essa situação, Davies (1998, p. 13) afirma que “[…] o FUNDEF não traz dinheiro novo para o sistema educacional como um todo. É apenas um mecanismo de redistribuição de recursos já vinculados à educação antes mesmo da criação do fundo. Apenas redistribui os recursos entre estados e municípios”.

Embora o valor mínimo anual por aluno10, tenha sido definido por ato do Presidente da República, a fixação dos valores não obedeceu ao parágrafo 1° do artigo 6° da Lei do Fundo, que previa esse valor nunca inferior à razão entre a previsão da receita total para o fundo e a matrícula total do ensino fundamental do ano anterior, acrescida do total estimado de novas matrículas. Assim, tal dispositivo implicaria em um valor superior aos atuais valores arbitrados. Esse descumprimento teve implicação na definição de um valor mínimo nacional por aluno menor do que deveria ser, e, dessa forma, a complementação da União teria sido cada vez menor. Em 2006, último ano em que vigorou o Fundef, segundo dados do MEC, apenas os Estados de Maranhão e Pará receberam a complementação da União. Neste sentido, o poder central, ao criar o Fundef, teve como justificativa o entendimento de que os Municípios e Estados gastam mal, principalmente em educação, pressupondo que os recursos existentes sejam suficientes, embora mal geridos. (OLIVEIRA, 2003) Como se não fosse suficiente, a legislação do Fundo em seu artigo 11 permite a intervenção federal aos Estados e a intervenção estadual aos municípios que não cumprirem as determinações legais, estabelecendo uma série de penalidades e punições para os governos. No entanto, não identificou nenhum mecanismo de controle e penalidade para a própria União. Com relação a essa situação, Rodriguez (2001, p. 50) descreve que “[…] na nova parceria estabelecida, uns entram com esforços/ recursos para melhorar o ensino, enquanto o outro entra com boas idéias e ainda aplica punições”.

É importante ressaltar que, embora esta lei tenha sido gestada pelo governo federal, foi concebida tendo por base o processo de reivindicações dos educadores que durante décadas lutaram por maiores recursos para a educação pública, democrática, popular e, sobretudo de qualidade. Entretanto, considera-se que os seus resultados não corresponderam ao empenho e às expectativas depositadas por educadores, para o atendimento de suas reivindicações, apresentando uma distorção das propostas iniciais, restringindo-se, meramente a um rearranjo contábil, não implicando efetivamente, maiores recursos para a área. Além disso, vetos presidenciais trouxeram prejuízos à educação nos Estados e Municípios, como a não contabilização do segmento dos jovens e adultos e a possibilidade de uso, pela União, de recursos do salário educação para a eventual complementação do custo aluno, diminuindo o aporte de seus recursos para os fundos estaduais. Outra dificuldade apontada se refere às limitações para a expansão, ou mesmo manutenção do atendimento da educação infantil, isso porque o número de alunos pertencentes a esse nível de ensino não é computado para o recebimento da quota devida aos Municípios. Por meio desses mecanismos, o governo federal afastou-se ainda mais de suas responsabilidades constitucionais, transferindo a tarefa da educação para os Estados e principalmente para os Municípios, em grande parte dependentes das transferências financeiras, para dar conta do atendimento das demandas que lhes são postas suprimindo assim, investimentos necessários à digna efetivação de um ensino de qualidade. Do mesmo modo, até o momento, não surgiu uma iniciativa em larga escala do poder público de acompanhar e avaliar os resultados da municipalização do ensino fundamental, repercutindo assim, numa visão pejorativa desse processo.

“Em meio à formulação de políticas que […] especializam-se na redução de gastos públicos e no tamanho do Estado […], sobretudo no cumprimento das orientações resultantes da intervenção de organismos internacionais multilaterais de financiamento e de cooperação técnica” (SOUZA, 2006, p. 197), o processo de municipalização do ensino se baseia numa lógica economicista-instrumental que se articula com um movimento mais amplo: o projeto de sociedade em implementação no Brasil, que se alinha e se subordina aos reordenamentos do processo de acumulação capitalista, firmados nas últimas décadas do século XX, de acordo com as estratégias políticas e financeiras que os grupos hegemónicos passaram a impor ao mundo. (FIORI, 2001 apud AZEVEDO, 2002, p. 52)

 

Algumas considerações

O fato de a decisão em aumentar o papel dos governos e das comunidades locais ter ocorrido no âmbito da Constituinte mostra que, no caso brasileiro, a descentralização está longe de ser uma questão de ordem exclusivamente administrativa, mas, sim, uma questão eminentemente política. Quanto à finalidade de medidas dessa natureza, Tenório e Rozenberg (1997, p. 25) nos alertam:

Nem sempre o ponto de partida das experiências esteve

localizado na sociedade, mas sim numa decisão tomada de

forma independente pelo poder público. Fugindo de um

maniqueísmo simplificador, em geral, os projetos se espalham

ao longo de um contínuo que é limitado por projetos do tipo

“pacotes”, entregues de forma pronta e acabada aos

beneficiários finais […].

No Brasil, a discussão sobre o custo-aluno esteve presente desde a divulgação das ideias sobre a municipalização do ensino primário de Anísio Teixeira. No contexto global, essa temática ganhou destaque no financiamento da educação na década de 1990. Estando associada aos estudos sobre financiamento do ensino, com origem na economia da educação, impulsionou-se definitivamente quando se declinam as receitas públicas. Nesse período, a redução na taxa de crescimento econômico da maioria das economias contribuiu para o desenvolvimento dos estudos sobre financiamento do ensino. De acordo com França (2004, p. 82), foi nesse período

[… ] que a América Latina – continente mais endividado do

mundo – sofreu fortes pressões de agências financeiras

internacionais e de países emprestadores para reduzir os

gastos públicos, privatizar empresas públicas e, nas atividades

custeadas pelo Estado, encontrar novas fontes de recursos.

Estudos indicam que as políticas de reestruturação levadas a

cabo nos países, geralmente resultaram em efetiva redução nos

gastos públicos no ensino. As políticas acordadas

dimensionavam-se para a chamada recuperação de custos/e ou

outras medidas que satisfizessem a esses organismos -BIRD,

BID, UNESCO.

Com efeito, a partir da configuração política do Estado brasileiro, derivada da nova fase do capitalismo mundial, são feitas pressões aos países periféricos para que promovam um novo reordenamento com base na descentralização, que dê conta do ajustamento de suas políticas ao projeto hegemônico da fase atual desse sistema econômico. Com isso, a adoção do paradigma da descentralização, que confere às unidades subnacionais a responsabilidade da promoção das políticas, sobretudo as sociais, é central nesse novo ordenamento político. Segundo Dourado (2006, p. 24), tais dimensões assumem contornos políticos extremamente complexos e apresentam-se

[…] mediante a defesa ideológica de uma pretensa retomada do

desenvolvimento econômico, efetivada pelos partidários do

neoliberalismo por meio da minimização da atuação do Estado

nas políticas sociais e da redução ou desmonte das políticas de

proteção via reforma do Estado, a partir do discurso ideológico

de defesa de modernização e racionalização do Estado e da

adaptação às novas demandas impostas pela mundialização

em curso.

No ideário neoliberal, a crise do Estado e da economia é causada pela ineficiência desse Estado, visto como ineficaz e provedor de serviços de baixa qualidade. Contrariamente, a iniciativa privada é considerada ágil, eficiente e capaz de oferecer produtos e serviços de qualidade. Além disso, são enfatizadas as ideias de eficiência, eficácia nos gastos e, consequentemente, a escassez de recursos públicos.

A educação brasileira, nos anos 1990, foi caracterizada por uma série de acordos nacionais para renovar os sistemas educativos. Os pactos educativos procuraram modernizar os sistemas de ensino adaptando-os às exigências da economia globalizada. A proposta de reforma prevê a descentralização entre os entes federados e dentro deles, assim como a transferência de serviços para a sociedade, como corolário das orientações do ideário do capitalismo mundial, tendo em vista a redução do papel do Estado na prestação dos serviços e de incorporação das suas políticas aos interesses da acumulação do capital.

Tal proposta, seguindo este ideário, vai impulsionar um conjunto de reformas que facilitem a abertura de mercado e privatização da economia, aumento da capacidade administrativa institucional com o intuito de reduzir custos, maior eficiência dos serviços públicos, envolvimento da comunidade para a solução dos problemas, enfim, descentralização na execução dos serviços.

Contraditoriamente, a transferência da responsabilidade do desenvolvimento das políticas para as instâncias subnacionais e, de forma particular, para os municípios vai redundar em uma sobrecarga nessas esferas sem os recursos e as condições necessárias para tal. A reforma fiscal e as políticas de descentralização empreendidas no Brasil nos últimos anos levaram à minimização do poder central para a execução das políticas, aumento dos recursos da União, redução de recursos disponíveis para estados e municípios desenvolverem as suas políticas, aumento da carga tributária, dentre outras consequências, mantendo o sistema desigual em termos de prestação dos serviços essenciais para a população.

As reformas do Estado, portanto, tiveram como principal objetivo racionalizar recursos como possível resposta para a crise fiscal, transferindo para as unidades federativas subnacionais e para a sociedade atribuições atendidas pelo governo central do Estado brasileiro. Assim, os mecanismos e as formas de relação entre a União, os Estados e Municípios foram redimensionados. Ademais, o Estado transforma sua função de provedor para regulador e gerador de políticas. A reforma jurídico-política, empreendida a partir de 1996,

[…] transfere claramente responsabilidades para o nível local

de governo, mas é omissa quanto a autonomia e autoridade

política das esferas subnacionais. Esta lacuna tem sido

preenchida pela União por meio de intensa proposição de

programas associados ao repasse de recursos mediante

convênios. Esta sistemática tem possibilitado homogeneizar a

gestão educativa e administrativa dos mais diferentes sistemas

de ensino. (DUARTE, 2001, p. 12)

Destaca-se nesse contexto, várias programas implementadas pelo MEC; como, a realização de exames padronizados nacionais de verificação do desempenho de alunos e instituições, implementação dos Parâmetros Curriculares Nacionais (PCN), a formação de professores através do PCN em Ação, dentre outros. Essas ações refletiam uma proposta política de governo, que se pretendia nacional.

Alguns Estados incorreram nesta mesma estratégia de indução aos seus Municípios. No Estado da Bahia, nesse período foi implantado um programa estratégico denominado Educar para Vencer, financiado pelo Banco Mundial, composto de inúmeras ações, dentre essas, a avaliação externa, o projeto regularização do fluxo escolar e a certificação ocupacional. Alguns desses programas vinham acompanhados de incentivos como, recursos materiais e humanos e capacitação para docentes e gestores. Essa sistemática contrapõe-se a possibilidade de elaboração de propostas pedagógicas próprias e contextualizadas por parte dos municípios. Ao associar os recursos à adesão dos programas já elaborados a priori, induz os municípios a essa adesão, pois a possibilidade de efetivação de convênios dessa natureza constitui para os municípios acréscimo aos investimentos a serem aplicados em manutenção e desenvolvimento do ensino.

Abreu (1999) afirma que o processo de municipalização empreendido através da descentralização educacional vem se reduzindo à prefeiturização, isto é, à mera transferência de atribuições no plano administrativo. Já Azevedo (2001), comungando com esta mesma percepção, destaca que as políticas planejadas pelos governos federal e estaduais para serem executadas nos municípios, desconsideram muitas vezes, as suas prioridades e especificidades, acabando por se limitarem às ações de cunho administrativo e institucional.

Nesse contexto, organismos internacionais têm incentivado reformas educacionais que caminham no sentido de articular a educação ao novo patamar de acumulação do capital, denominado, a grosso modo, de reestruturação produtiva. Para esses organismos, a exemplo do Banco Mundial, a prioridade de forma sistemática nos investimentos deve focar o desenvolvimento do ensino fundamental, em detrimento aos demais níveis. Esse processo de internacionalização da agenda educativa, introduzindo um receituário que vale para qualquer país, tende a tratar, de maneira idêntica, situações radicalmente distintas. (GARCIA, 2002) Ainda de acordo com Fiorese (2006), esta proposta vincula-se a um propósito de interesse financeiro, cujo objetivo final se traduz no reducionismo economicista proposto pelo capital financeiro.

A reforma educacional empreendida pelo Fundef, através da EC 14/ 96, modificou a distribuição de competências entre as instâncias da federação, repercutindo na maior responsabilização dos níveis estadual e principalmente, municipal para com o atendimento escolar, preconizando maior autonomia no planejamento e organização dos sistemas de ensino, além de equidade e eficiência na alocação e distribuição dos recursos. No entanto, França (2004) afirma que a descentralização via Fundef, está caracterizada na reforma do aparelho administrativo do Estado, pois

[…] partiu da esfera central, em que a participação da

sociedade não tem representatividade como força democrática

popular, mas é induzida a conceber os princípios norteadores

da proposta de governo. Assim, o FUNDEF é caracterizado

como um programa focalizado, pois seus princípios, diretrizes e

custo-aluno são determinados pelo governo federal. (FRANÇA,

2004, p. 89)

Nessa perspectiva, uma análise dos mecanismos de distribuição e operacionalização do Fundo faz apontar que a sua instituição teve como justificativa a premissa de que os recursos existentes para a educação no

Brasil eram suficientes, cabendo apenas aperfeiçoar a sua utilização, por meio de uma maior focagem nos investimentos e uma maior participação da sociedade. (PINTO, 2002)

Dessa forma, conclui-se que as diretrizes essenciais da reforma educacional empreendida a partir dos anos 1990, como: descentralização administrativa e financeira, prioridade para o ensino fundamental, municipalização, dentre outras, estão em consonância com a redefinição das funções do Estado em relação aos serviços públicos, fundamentada no ideário do Estado mínimo.

 

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1 Mestre pelo Programa de Pesquisa e Pós-Graduação da Faculdade de Educação da Universidade Federal da Bahia. E-mail:

jmcosta.ufba@yahoo.com.br

2 A figura do Coronelismo representa um fenômeno político-social de extrema relevância na formação do Brasil. Trata-se de um líder civil ou militar de grande ascendência sobre as populações de uma determinada região, com o propósito de encabrestá-las politicamente e mesmo ideologicamente. Constitui a figura de um verdadeiro mandachuva regional. (BOTH, 1997, p. 22)

3 Anísio Spinola Teixeira, educador brasileiro, nasceu em Caetité Ba, em 12/07/1900. Formou-se em Direito e, inicialmente, tornou-se Inspetor Geral de Ensino da Bahia. Visitou a Europa e os Estados Unidos e foi influenciado pela obra de John Dewey. Em seguida, assumiu a Inspetoria Pública do Distrito Federal e foi um dos signatários do Manifesto dos Pioneiros da Educação Nova. Foi também Secretário de Educação e Saúde do Estado da Bahia e, depois, assumiu a Secretaria Geral da Campanha de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior, hoje Comissão de Aperfeiçoamento de pessoal de Nível Superior (CAPES) e, cumulativamente, a direção do Instituto Nacional de Estudos Pedagógicos (INEP). Foi um dos idealizadores da Universidade de Brasília, juntamente com Darcy Ribeiro, onde assumiu a reitoria. Com o golpe militar, foi para os Estados Unidos, onde lecionou em universidades americanas. Ao retornar ao Brasil, participou do Conselho Federal de Educação, hoje Conselho Nacional de Educação (CNE). Faleceu em 1971. (SANTOS, 2000)

4 Expressão correspondente ao que hoje se chama de municipalização do ensino. (ABREU, 1960 apud SANTOS, 2000)

5 Esse movimento buscou expressar, na perspectiva dos educadores que participaram, o sentido de renovação nacional via educação, amplamente debatido na década de 20. O conteúdo do Manifesto refletiu também a heterogeneidade ideológica característica do grupo de liberais que o assinou.

6 Modificou os artigos 34, 208, 211 e 212 da Constituição Federal e deu nova redação ao art. 60 do Ato das Disposições constitucionais Transitórias.

7 O Fundef é um fundo composto de 15% dos recursos provenientes da arrecadação das seguintes receitas: Imposto Sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS); Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal (FPE); Fundo de Participação dos Municípios (FPM); Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI); e IPI – Exportação, referente à Lei Complementar n° 87 (Lei Kandir). Integram ainda essa composição, os recursos da União, para complementar os fundos, estaduais ou distrital, que não atingirem o valor mínimo anual por aluno.

8 A expressão educação básica é relativamente nova e nos remete à época (1980-1990) em que começam a ser veiculadas as ideias relativas à “educação para todos”, a partir da Conferência Mundial de Educação para todos em Jomtien, na Tailândia, onde foi elaborada a Declaração Mundial sobre educação para todos, que entende a educação básica como base para a aprendizagem e o desenvolvimento humano permanentes, sobre o qual os países podem construir sistematicamente, níveis e tipos mais adiantados de educação e capacitação. Seu espaço por excelência seria a escola fundamental. (VIEIRA, 2006)

9 Movimento de caráter religioso, político e social que se desenvolveu rapidamente por toda a América Latina a partir dos anos 1960.

10 Consta na Tabela 1 o valor mínimo anual por aluno do ensino fundamental, no período de 1998 a 2006.