O processo de municipalização do ensino fundamental como via de descentralização: um estudo de caso

O processo de municipalização do

ensino fundamental como via de

descentralização: um estudo de caso

 

Jacqueline Nunes Araújo1

O tema da municipalização se faz presente desde a época imperial, nas discussões políticas e nos atos legais que vieram ao longo da história, culminando na criação dos sistemas públicos de ensino no Brasil, na esfera municipal, com a promulgação da Constituição Federal de 1988. Esta instituiu os municípios como entes da Federação, portanto, como entes jurídicos com responsabilidades próprias e com liberdade para a criação dos sistemas municipais de ensino.

É importante ressaltar que o crescimento da importância dos municípios na oferta da educação no país verificou-se, segundo Sari (2001, p. 63), “[…] a partir do processo de significativa ampliação da taxa de escolarização da população brasileira entre 7 e 14 anos, que cresceu de 36%, em 1950, para 67%, em 1970, e atingiu 96%, em 1999”. Atribuiu-se a esse crescimento a industrialização, o processo de urbanização acelerado e a pressão dos setores populares por acesso aos serviços básicos, entre os quais a educação.

A legislação estabelece a autonomia do município para criar o seu sistema de ensino e a Lei de Diretrizes e Bases (LDB), n° 9.394/96 divide as atribuições dos entes federativos quanto à educação de forma inequívoca – os Municípios são responsáveis pela educação infantil e pelo ensino fundamental, os Estados pelo ensino fundamental e ensino médio e a União pela educação superior. Portanto, não havia impedimento legal para que os Estados continuassem atuando no ensino fundamental, pois constitucionalmente ele é corresponsável.

A Constituição do Estado da Bahia, promulgada em 05 de outubro de 1989, dispõe no art. 246 “É dever do Estado e dos Municípios a oferta de vagas para atender à demanda do ensino fundamental e sua manutenção”. Nessa lei, reafirmou a necessidade do regime de colaboração entre os entes federados.

No decorrer dos anos de 1990, quando as políticas educacionais no Brasil assumiram novo enfoque, centrado na priorização do ensino fundamental e na indução da sua municipalização, no município de Itapetinga – Bahia, ocorreu um movimento municipalizante local que foi impulsionado pelo Fundo de Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorização do Magistério (Fundef), à medida que estabeleceu um sistema redistributivo dos recursos, financiando a instância municipal (ou estadual), conforme o número de alunos matriculados no ensino fundamental, atraindo a vontade dos gestores para a municipalização.

Nesse município, no ano de 2001, municipalizaram quatro escolas do ensino fundamental, revelando-se dispendioso para a rede municipal, segundo as informações dos seus dirigentes, visto que ampliou o atendimento com mais escolas e uma demanda de 265 alunos da educação infantil, etapa essa não coberta pelos recursos do Fundef.

A proposta de implementação da municipalização no Estado da Bahia tinha como objetivo:

Articular a celebração dos convênios de Municipalização do

Ensino Fundamental com as Prefeituras do Estado da Bahia

seguindo os critérios e condições estabelecidas de forma

progressiva e responsável, visando à elevação da qualidade do

ensino. (BAHIA, 2001, p. 1)

Na referida Proposta de Municipalização foram elencados alguns princípios:

Progressividade: atendendo à recomendação de especialistas. O processo se dará de forma progressiva, de modo a permitir que as diferentes esferas administrativas se adequem às novas circunstâncias;

Gradualismo: o processo se dará de forma gradual de modo a ajustar ritmo e rumo às necessidades decorrentes da meta de elevar a qualidade do ensino;

Voluntarismo: o processo terá caráter voluntário respeitando a autonomia municipal;

Flexibilidade: a municipalização obedecerá a critérios técnicos norteadores, que serão aplicados de modo uniforme, de maneira a contemplar a capacidade total de gestão garantindo o principal objetivo que é a elevação da qualidade do ensino;

Transparência: o processo dar-se-á de forma transparente, de modo a que todos os interessados possam ter acesso às informações inerentes à situação atual e futura (projeção) pertinentes a cada município, através dos sistemas de informação da SEC-BA e do atendimento dispensado pelo seu corpo técnico.

Entendemos que nem sempre os princípios elencados nos documentos foram respeitados. No Estado da Bahia, a

municipalização ocorreu em duas fases 2, sendo que na primeira aconteceu um processo de sensibilização para que os municípios aderissem à segunda fase da municipalização, como exigência da Secretaria de Educação do Estado (SEC-BA). No período de 2001 a 2004, no município de Itapetinga, uma nova gestão municipal assumiu o poder, que resistiu a continuidade da expansão do processo municipalizador da educação. Podemos verificar isso através do depoimento a seguir:

Houve a imposição do governo estadual que exigia a

municipalização total, ou seja, de uma só vez, todas as escolas

estaduais do ensino fundamental. Neste convênio, a prefeitura

receberia essas escolas, a maioria localizada em área central

ou área de poder aquisitivo médio/alto, sem demanda de vagas O inciso acima preconizou autonomia para os municípios e as unidades escolares. Partindo dessa compreensão e por meio das entrevistas realizadas aos secretários municipais de educação existiu uma autonomia relativa da SME em relação à SEC-BA. Isso ficou evidenciado na segunda fase do processo de municipalização, quando o gestor municipal resistiu à transferência das demais escolas, sete, da rede estadual para a municipal. Segundo o secretário, no intuito de evitar divergências com o governo do estado (pertencente ao mesmo grupo partidário) precisou de muito “jogo de cintura” para resistir à expansão da municipalização.

para escolas públicas, que atenderiam com poucos alunos, pois

o crescimento da cidade tornou a sua localização problemática,

sendo esse o principal motivo de uma baixa procura por

matrículas. Ao município, não caberia optar pelas escolas que

tivessem interesse em receber. Teria que receber em um só

pacote, todas as escolas estaduais existentes e os professores

nelas lotados. O município passaria a arcar com a manutenção

total e receberia de forma compulsória os seus professores e

funcionários. Além de abrir mais espaços para barganhas

políticas, afinal, vários novos cargos de confiança teriam que

ser criados através da Secretaria Municipal de Educação.

Chegamos a manifestar interesse em municipalizar duas

escolas estaduais periféricas (Pompílio Espinheira e Clero

Pedreira), mas recebemos a negativa do Estado. Ou eram

todas as escolas ou nenhuma. (Secretário Municipal de

Educação – entrevista em 20 set. 2007)

Essas considerações permitem entender as contradições entre o legal e o real, pois houve uma imposição por parte da SEC-BA na tentativa de desqualificar o princípio do gradualismo. Observamos, a partir do relato, que as escolas que estavam sob a responsabilidade da esfera estadual não apresentavam atrativos para que o município viesse a assumi-las. Entendemos que o poder de decisão de uma das partes nesse processo de descentralização não foi respeitado, sendo decisiva a disposição da prefeitura através da Secretaria Municipal de Educação (SME) em aceitar a assunção das demais escolas nos moldes como estava proposta.

Segundo o Termo do Convênio celebrado no Estado da Bahia, por intermédio da SEC-BA e o Município, com a finalidade da implementação do Programa de Ação de Parceria Educacional Estado-Município, na cláusula primeira consta que deveria:

(VI)- implementar mecanismos que assegurem a efetiva

autonomia das Secretarias de Educação e Unidades Escolares

nas áreas administrativa, financeira e pedagógica. (BAHIA,

1999, p. 2)

Procuramos analisar, a partir da concepção de autonomia, em quais aspectos a municipalização propiciou uma descentralização. Dessa forma observamos nas entrevistas com as diretoras das escolas municipalizadas, um aspecto relevante explicitado referente a essa temática, que foi a questão da política partidária. As respostas dadas demonstraram controvérsias: quando os informantes eram pertencentes à situação. Estes defendiam que, com a municipalização, as atividades administrativas ficaram mais descentralizadas. Entretanto, quando pertencentes ao grupo de oposição, os informantes reclamavam de uma autonomia reduzida. Tal afirmativa evidencia-se no trecho da entrevista: “com a municipalização ficou mais centralizada lá na Secretaria, a gente não tinha mais tanta autonomia quanto antes”. (Diretora A – entrevista em 19 set. 2007)

Torna-se pertinente salientarmos que, quanto às ações de descentralização prevista no Termo de Convênio, constam aquelas relativas à aquisição e preparo da merenda escolar que ficou a cargo da esfera municipal. Os recursos passaram a ser descentralizados do governo federal para o estadual, e deste, para o município que assumiu o encargo de fornecer merenda escolar aos educandos das instituições de ensino municipalizadas.

As entrevistas com os diretores revelaram que a compra da merenda, quando a escola pertencia à rede estadual, constituía-se numa prática descentralizada, uma vez que o recurso era repassado diretamente para a unidade escolar. Após a municipalização, a descentralização tornou-se limitada, pois os repasses ficaram centralizados na SME, que assumiu a compra da merenda escolar e envio desta às escolas municipalizadas. A esse respeito posicionou-se a Diretora B:

Apesar da compra da merenda escolar representar mais

trabalho, no entanto quando o recurso era destinado direto para

a escola, nós tínhamos mais autonomia na escolha do que

queríamos comprar para os alunos. A partir do momento que

ficou centralizada na SME, achei que perdemos um pouco o

direito de escolher. (Diretora B – entrevista em 19 set. 2007)

Das quatro diretoras entrevistadas, apenas uma se manifestou contrária ao repasse do recurso direto para a gestão das escolas.

Com a SME efetuando a compra da merenda, reduziu o nosso

trabalho e, com isso, podíamos aproveitar o tempo para fazer

outras atividades referentes à administração da escola.

(Diretora C – entrevista em 19 set. 2007)

Diante do exposto, existiram posições divergentes quanto à questão do processo de repasse dos recursos direto às escolas para efetivar a compra da merenda. Entendemos que, se a municipalização trouxe no seu bojo políticas descentralizadoras estas deveriam se materializar nas escolas. Entretanto, esse processo evidenciou-se na direção da SEC-BA para a SME, mas não desta para as unidades escolares.

 

Municipalização: capacidade/autonomia nos

aspectos políticos e institucionais

A autonomia no âmbito educacional não significa liberdade sem limites, pois estamos inseridos em uma sociedade na qual existe uma determinada concepção de sistema de educação. Percebemos que a autonomia proposta pelo nível estadual para o municipal por meio dos documentos que orientaram o processo de municipalização não se configuraram plenamente no poder de escolha e decisão das instâncias municipais. Em uma pesquisa para a elaboração de tese de doutorado sobre o tema assim se posicionou a autora:

Nunca se falou tanto em autonomia dos municípios, em

fortalecer os municípios e a gestão municipal, no entanto, pelo

contrário, no Estado da Bahia, o que ocorre é o fortalecimento

da tutela do Estado, realizado pela Secretaria de Educação,

que se coloca como gerenciadora da educação na Bahia, tendo

a pretensão de estabelecer desde a quantidade até uma

suposta qualidade da educação que os municípios devem

oferecer. Além disso, pretende colocar-se na posição de

“ensinar” e de “orientar os municípios”, elaborando manuais ou

cartilhas de orientações básicas, e cursos de capacitação para

os gestores das Secretarias Municipais de Educação, conforme

desenvolvido no Projeto de Capacitação Gerencial de Unidades

Municipais da Educação, cujo material básico de instrução é o

Manual de Gestão Municipal. (OLIVEIRA, 2005, p. 97)

Dessa forma, podemos perceber o contraste do conceito de autonomia quando, no campo educacional, encontramos a ideia de que a mesma deve estar ligada a uma concepção educacional emancipatória. De acordo com Vieira (2002, p. 24), “[…] para ser autônoma a escola não pode depender exclusivamente dos órgãos centrais e intermediários que definem a política da qual ela não passa de executora”. Podemos inserir nesse contexto a questão da SME e, consequentemente, das escolas municipais que se colocam na dependência das políticas e decisões da SEC-BA.

Tal observação vem complementar que sem autonomia, o princípio constitucional de democracia na gestão educacional não encontra sustentáculo, nem tampouco, um campo de atuação, pois para que haja de fato a descentralização na implementação da municipalização, faz-se necessário, além de estimular políticas que caminhem nessa direção, salvaguardar princípios autônomos e democráticos na formulação das políticas públicas para a educação. É necessário enfatizar a importância da autonomia dos governos municipais para o desenvolvimento de processos democráticos de atendimento às necessidades da sociedade. Neste sentido, destaca-se a relevância do incentivo à capacidade política, técnico-administrativa e institucional dos gestores municipais para promover programas e ações fortalecendo o poder decisório da organização local.

No âmbito político-institucional e legal, os novos procedimentos na gestão e financiamento da educação municipal foram impulsionados pela LDB 9.394/96 e pelo Fundef, que possibilitaram aos municípios, entre outras inovações, a criação do seu próprio sistema de ensino, com as competências para organizar, manter e desenvolver os órgãos e instituições oficiais, integrando-os às políticas e planos educacionais da União e dos Estados (art. 11, Lei n° 9.394/96).

Conforme a LDB 9.394/96 no § único, art.11, “[…] os municípios poderão ainda optar por se integrar ao sistema estadual de ensino ou compor com ele um sistema único de educação básica”. Reportando-nos aos mecanismos jurídico-legal e institucional, cabe-nos registrar que no município de Itapetinga, até o ano de 2004, não existia o Sistema Municipal de Educação.

Para atender às exigências legais tanto da Constituição Federal, como da Constituição Estadual e da LDB, que preconizaram por uma forma de organização e desenvolvimento aliada aos princípios da democratização e descentralização da gestão pública, todo esse aparato legal estabeleceu a criação de Conselhos Municipais de Educação (CME) como um instrumento político-administrativo adequado e necessário para o fortalecimento do processo descentralizador e decisório no âmbito local.

O CME de Itapetinga foi criado e regulamentado pela Lei n° 740/ 97, de 12 de novembro de 1997, regulamentando e dando outras providências:

Art.1° Esta lei regulamenta o CONSELHO MUNICIPAL DE

EDUCAÇÃO, órgão normativo, consultivo e deliberativo do

Sistema Municipal de Educação, criado pela Lei Orgânica do

Município de Itapetinga.

Até esse momento da criação do CME, a educação municipal estava vinculada e subordinada ao Conselho Estadual de Educação. No art. 2°, que trata das finalidades, a lei que regulamentou a criação do CME apontou o estudo, o planejamento e a orientação das atividades relacionadas ao Sistema Municipal de Ensino. O art. 3° dispõe sobre a quantidade dos membros efetivos e suplentes, participantes do Conselho. O art.4° trata da composição do Conselho, indicando que este deveria ser composto pelos seguintes representantes e respectivos suplentes: Um representante efetivo indicado pela SME; um representante efetivo da DIREC 14; um representante do poder legislativo; um representante do corpo docente municipal; um representante da Ordem dos Advogados do Brasil (OAB); um profissional da educação esportiva; um representante da Igreja Católica; um profissional da Educação Infantil; um representante da Associação dos Professores Licenciados da Bahia (APLB); um representante da Maçonaria; um representante da Igreja Batista; um representante das Unidades Executora (UEX) ou Associação de Pais; e um representante de entidades de alunos do nível médio e superior.

Em 20 de março de 2002, por meio da lei municipal 861/02, a composição do conselho foi alterada, retirando as seguintes representações e seus respectivos suplentes: representante do profissional da educação esportiva, representante da Maçonaria, representante da Igreja Católica, representante da Igreja Batista, representante e suplente de entidades de alunos de nível médio e superior.

Percebemos um contrassenso, com relação a essa medida, pois o Conselho foi criado com a finalidade de estimular e institucionalizar a participação dos setores organizados da sociedade civil. Neste caso, a partir dessa alteração na composição do CME, houve uma redução do número de integrantes e, consequentemente, da representação da sociedade em espaços com caráter descentralizador.

Tomando como base a análise documental, observamos que as atividades do CME estiveram paralisadas durante um período de cinco anos. Em reunião realizada em 23 de julho do ano de 2002, foi reativado o Conselho Municipal de Educação de Itapetinga, conforme dados do livro de Ata de reunião, de 2002, página 2:

Aos vinte e três do mês de julho de dois mil e dois, às

dezessete horas, […], realizou-se a primeira reunião do

Conselho Municipal de Educação do Município. Aberta pelo

Secretario Municipal de Educação que passou a discorrer sobre

a reativação do CME, criado desde 1997, com suas atribuições

normativas, deliberativas, consultivas e fiscalizadoras do

Sistema Municipal de Educação, ressaltando a autonomia do

Conselho em parceria com a Secretaria Municipal de Educação.

A partir do ano de 2002, a SME com o intuito de reativar o CME, foram priorizadas as ações nesta ordem:

Eleição do CME, a partir da indicação das chapas representadas.

Obtenção de local (imóvel) para o seu funcionamento. Reforma e adequação do imóvel.

Aquisição de mobiliário e equipamentos para o Conselho. Designação de servidor administrativo para ficar à disposição do Conselho.

Encaminhamento à Câmara de Vereadores do projeto de lei para criação do Sistema Municipal de Educação (SME).

A partir do início de 2002, essas ações começaram a ser implementadas. Em 2004 o CME, por meio da Prefeitura encaminhou para a Câmara Municipal o projeto de lei que criaria o Sistema Municipal de Educação. Entretanto, até o final de 2004, o projeto que dispunha sobre a criação desse sistema não tramitou na Câmara.

A implantação do CME na estrutura administrativa da educação municipal para a política de descentralização representou um importante avanço, uma vez que veio acompanhada pela criação do Conselho de Acompanhamento e Controle Social (CACS) do Fundef, dos Conselhos Escolares (também denominados Colegiados Escolares), do Conselho de Alimentação Escolar, além dos recomendados pelo MEC, com a finalidade de fiscalizar a aplicação dos recursos repassados pelo FNDE: Conselho da Caixa Escolar e Conselho da Merenda Escolar.

No âmbito da unidade escolar havia uma recomendação posta no Termo do Convênio que competia ao Município: Garantir o funcionamento e continuidade dos Colegiados Escolares nas escolas municipalizadas, de forma a garantir as condições para implementação de políticas que assegurassem a autonomia das unidades escolares, bem como, instituir colegiados em escolas onde esses não estivessem funcionando, num prazo de 18 meses.

A implantação dos colegiados no interior das unidades escolares e a criação do CME, pelas suas próprias atribuições normativas, fiscalizadoras e consultivas, na condução das políticas educacionais do município, sinalizam caminhos para a descentralização do poder. Entretanto, conforme observamos no funcionamento do CME, havia uma tímida participação dos seus membros, em decorrência da pouca experiência no exercício da função dos conselheiros.

Nesse contexto de descentralização/municipalização foram criadas algumas instâncias político-institucionais que apontaram possibilidades da efetivação de um processo de gestão municipal assentadas em bases democráticas, mediante a transparência e autonomia de políticas públicas educativas.

Entendemos que a construção de um aparato institucional e legal, por si só não traz melhorias nem tampouco democratiza a educação. Mas se não tivermos este referido aparato, aliado às políticas descentralizadoras, poderá haver sério comprometimento da capacidade de gestão no âmbito educacional. Municipalização – transferência, adesão dos

municípios e cessão dos docentes

Segundo dados do Censo Escolar de 1998, ano da implantação do Fundef, já se confirmava a tendência da assunção dos municípios na oferta dos serviços educacionais no Estado da Bahia – a expansão da participação das redes municipais no ensino fundamental no ano de 1996 era de 28% e em 1998 registrava uma ampliação de 58%, enquanto acontecia a redução da participação da rede estadual de 45%, em 1996, para 36%, em 1998, conforme dados fornecidos pela Secretaria do Estado.

A partir do ano de 1999, mediante a instituição do convênio do Programa de Ação de Parceria Educacional, foram firmados os contratos entre o Governo do Estado e Municípios, com o objetivo de transferir para as municipalidades os encargos para o ensino fundamental. Neste sentido, a SEC-BA efetivou, na primeira fase do Programa, a municipalização de 40% das unidades escolares estaduais.

O processo de municipalização no Estado da Bahia na sua segunda fase, no ano de 2002, previa o repasse da matrícula das escolas que ministravam exclusivamente o ensino de 1a a a 4 séries. Porém, devido à especificidade de alguns municípios, ocorreu também a municipalização de escolas de 1a a a 8 séries. (BAHIA, 2004)

Quadro 1 – Demonstrativo de Adesão à Municipalização – 2004

Fonte: SEC/SUPAV, 2004

* Na segunda fase da municipalização do ensino na Bahia, existiram

92 municípios que também fizeram parte da primeira fase.

Para formalizar e legalizar esse processo, entre os anos de 1999 até 2002, a SEC-BA estabeleceu convênios com mais de 350 municípios, transferindo aproximadamente 1,6 mil escolas do ensino fundamental e colocando 4000 servidores estaduais à disposição das unidades municipais. Como parte do acordo, o conjunto dos municípios passou a manter 10 000 servidores à disposição das escolas estaduais, consumando assim a relação de cessão mútua de pessoal que caracterizou a cooperação técnica entre Estado e Município.

Os dados apresentados demonstraram uma presença expressiva da municipalização enquanto transferência de matrícula. Observando que no período de 1998-2002 (p rimeira fase da municipalização) foram transferidos para a rede municipal 200 932 alunos de 1 a a a 4

séries. Na segunda fase (2003-2004), em apenas dois anos foram transferidos 118 046 alunos de 1 a a a 4 séries. Um quantitativo bem superior, se compararmos com o nível de 5 a a a 8 séries que,

segundo o Quadro 1, apresenta uma quantidade de 8 520 alunos. Esse número reduzido na municipalização do ensino fundamental de 5a a a 8 séries, justifica-se pela determinação da proposta que previa priorizar as escolas de 1 a a a 4 séries.

Após um expressivo número de municípios que tiveram escolas estaduais transferidas para a rede municipal e passaram pelo processo da municipalização, cabe-nos saber como se deu a cessão de docentes.

 

Gráfico 1 – Docentes cedidos aos municípios – 2004

Fonte: SEC/SUPAV, 2004.

Após a primeira fase da municipalização, pudemos constatar de acordo com os dados, um percentual bem maior na cessão dos docentes, perfazendo um total de 3 719 num percentual de 71,44%. Já na segunda fase o número reduz, passando para 1 429, num percentual de 28,56%.

De acordo com o Termo de Convênio referente às competências do município, destacamos:

13. Absorver, a partir da assinatura do convênio, os docentes

lotados nas unidades escolares transferidas, pagando ao

Estado, em dinheiro, os custos despendidos com vencimentos

ou salários e encargos correspondentes. (BAHIA, 1999, p. 3)

Configurou-se a partir do referido convênio (Cláusula 13), que a esfera estadual encontrou uma saída e transferiu para os municípios a assunção dos pagamentos dos salários dos docentes estaduais que passaram a atuar nas escolas municipalizadas. Assim, competiu à SEC-BA:

Promover cessão temporária dos docentes das unidades

escolares transferidas, assegurando aos profissionais estaduais

cedidos todos os direitos, vantagens e concessões previstas no

Estatuto do Magistério do Público do Estado da Bahia. (BAHIA,

1999, p. 2)

O Quadro 2 nos mostra a cessão dos docentes que lecionavam na rede estadual de Itapetinga no período que ocorreu o processo da municipalização do ensino fundamental. Cabe destacar que foram entrevistados 30 professores que participaram diretamente do referido processo.

 

Quadro 2 – Movimentação dos docentes na municipalização do

ensino fundamental em Itapetinga-Ba

De acordo com o Quadro 2, quantificamos sete professores que continuaram lecionandos nas escolas municipalizadas. Em entrevistas sobre essa permanência, responderam que estavam para aposentar e que sair da unidade escolar significaria um rompimento de um vínculo já consolidado. E expressaram também o bom relacionamento político que tinham com a SME. Podemos nos reportar às palavras de Martins (1999 apud SILVA, 2007, p. 503):

O clientelismo político não desapareceu. […] na sociedade

brasileira, a modernização se dá no marco da tradição, o

progresso ocorre no marco da ordem. Portanto, as

transformações sociais e políticas são lentas, não se baseiam

em acentuadas e súbitas rupturas sociais, culturais,

econômicas, e institucionais. O novo surge sempre como um

desdobramento do velho [… ]

Nesse processo de municipalização, em alguns momentos, ficaram caracterizadas relações marcadas por um modelo de administração patrimonialista, presente na gestão que se pretendia gerencial.

Em entrevistas com docentes que permaneceram nas escolas durante o processo da municipalização, o trecho a seguir, (relato de uma professora) esclarece sobre e transferência das escolas para a rede municipal:

A partir da municipalização fiquei como excedente procurando

uma escola para lecionar, pois a SME queria lotar as escolas

com professores do município e não queria que

continuássemos. Não podíamos permanecer na escola. Fiquei

profundamente angustiada. A sensação era que estava sem

teto. (Professora A – entrevista em 30 nov. 2007)

Mostrou-se reveladora a resposta de outra professora quando indagada sobre o mesmo assunto:

Fiquei totalmente perdida, pois já era docente há mais de 15

anos, e com a municipalização foi um choque, pois tive que

procurar novas escolas, foi um momento de muita insegurança.

As decisões foram tomadas de cima para baixo, muito

centralizada, não nos consultaram e faltou um diálogo prévio

com os professores. (Professora B – entrevista em 28 nov.

2007)

Constatamos, portanto, que a municipalização causou um embaraço para alguns professores e para a SME, com relação a essa movimentação (transferência das escolas), dos docentes e a situação funcional da categoria. Assim, a visão institucional, representada abaixo no depoimento do secretário municipal, nos aponta que a cessão de docentes pela esfera estadual para a municipal caracterizou-se como um aspecto polêmico:

Algumas prefeituras firmaram esse tipo de convênio de olho nos

recursos do FUNDEF que o Estado repassaria mensalmente de

acordo com o número de alunos matriculados, mas, no caso de

Itapetinga, a maioria das escolas está em área com pouca

carência de vagas e, portanto poucos alunos. E o mais

importante: os professores e funcionários transferidos para o

município juntamente com as escolas continuariam sendo O momento de lotar os docentes nas unidades escolares, como decorrência do processo de municipalização, provocou insegurança aos professores. E sobre essa cessão de docentes, nos falou a representante da Associação dos Professores Licenciados da Bahia (APLB) no município de Itapetinga:

pagos pelo Estado e o município deveria autorizar o Banco do

Brasil a descontar mensalmente da conta do FUNDEF o valor

integral dos seus salários e vantagens e repassar para o

Estado. Ou seja, receberíamos muitos servidores de escolas

com poucos alunos, que continuaria vinculadas legalmente a

outra rede, com dissídio negociado com outra rede, mas os

salários seriam pagos integralmente pela prefeitura em uma

proposta que eu costumava chamar à época de “montaria” em

uma paráfrase à parceria.

Fizemos no ano de 2004, uma proposta de municipalizar

apenas as Escolas Clero Pedreira e Pompílio Espinheira,

ambas na periferia, sem, contudo, recebermos nenhum servidor

do Estado de “contra peso”. Como a proposta não foi aceita,

optamos por não municipalizar. (Secretário de Educação do

Município da gestão (2001-2004) – entrevista em 12 mar. 2007)

Especificando acerca da cessão de docentes, a gerente da Diretoria Regional de Educação (DIREC) posiciona-se:

Na época, essas escolas que nós tínhamos carência de

professores ou de funcionários de apoio administrativo, a gente

transferia e eles alocavam esses profissionais, na inexistência

os profissionais eram mantidos nas escolas, nas salas de aula,

pra que não tivesse nenhuma perda salarial, nenhum prejuízo,

e se percebeu também que diante da parceria contínua não

tivemos problema com a cessão de docentes, pra que cada

segmento assumisse o seu nível de ensino, porque o objetivo

da municipalização é que o ensino fundamental seja

administrado pela rede municipal, o ensino médio pelo Estado,

e as instituições superiores a cargo do governo federal. Então,

a gente percebeu que apesar da resistência dos profissionais

de educação, os resultados têm dado certo, inclusive tem

municípios que as escolas foram totalmente municipalizadas, e

em Itapetinga ainda restam algumas escolas que não foram

municipalizadas. (Gerente da Diretoria Regional de Educação –

(1991 a 2006), entrevista em 5 jul. 2007)

A SEC-BA na pessoa do secretário, dizia que o professor com a

municipalização não poderia nem deveria perder vantagens já

adquiridas que ele tinha na rede estadual, pois não iria

descaracterizar o Plano de Carreira ou o Estatuto do Magistério

do professor da rede estadual. Enquanto Sindicato sabemos

que foi através de muita luta, muitas paralisações que nós

conseguimos garantir direitos que já temos assegurados no

Plano de Carreira e Estatuto do Magistério. Entendemos que a

municipalização como estava ocorrendo sem um planejamento

prévio, o professor ficava ocioso não tinha pra onde ir, não

podia ficar na escola municipalizada e visto que estava

correndo risco de sair de folha, de perder direitos, então foi uma

luta travada da APLB-Sindicato, pra que a gente pudesse pelo

menos garantir aqui esses direitos e foi uma situação muito

complicada. Se a gente tivesse uma paralisação ou uma greve

na rede estadual, como ficaria o professor que estava na rede

municipalizada, se a clientela dele é da rede municipal? Então o

que acontecia? Ele não participava das greves, ele não

participava da paralisação porque a SME iria dizer que o

vínculo funcional pertencia à esfera estadual. (Diretora Regional

da APLB – Sindicato dos Trabalhadores em Educação –

entrevista em 25 set. 2007)

Com o depoimento da representante da APLB, entendemos que os docentes estariam lotados em uma rede que, apesar de ser provedora indireta dos seus salários, não tinha o poder de negociar os reajustes salariais, que continuariam sendo discutidos junto com os demais professores da rede estadual. A partir desse momento, o direito constitucional de realizar greves reivindicatórias perderia força e sentido, tornando a categoria muito mais vulnerável, levando-nos a questionar sobre o poder de pressão da categoria para com o governo estadual, com uma greve que estaria atingindo a esfera municipal.

Após relatos, constatamos semelhanças no posicionamento do sindicato e da SME por meio de entrevista com o secretario de educação com relação à situação dos docentes no processo da municipalização. A partir das entrevistas foi demonstrado que a municipalização, nos moldes como ficou amarrado no convênio, incidiria, para os professores lotados na rede estadual, uma instabilidade profissional.

A SEC-BA trabalhou no período de 2002 a 2004 no intuito de fazer com que os municípios aprovassem um projeto de lei autorizando o Poder Executivo a ressarcir ao governo do Estado todas as remunerações, vantagens e benefícios pagos aos docentes da rede estadual que permanecessem atuando em escolas municipalizadas. Era grande a confusão nos municípios, pois na maioria dos casos, teriam de pagar salários diferenciados aos professores que exerciam as mesmas atividades, o que provocava uma situação de fragilidade profissional mais constrangedora para os docentes lotados na rede municipal de ensino. Isso significou um dos fatores da não continuidade da municipalização das demais escolas em Itapetinga.

Os mecanismos legais que subsidiaram o processo de municipalização geraram problemas com relação ao dissídio dos professores estaduais, cujo reajuste seria discutido não no município, mas na capital do Estado. A prefeitura, por sua vez, saberia do resultado quando verificasse o aumento no montante mensal do saque na conta do Fundef. No intuito de evitar esses desgastes, a SME resistiu à continuidade da municipalização das demais escolas.

A SEC-BA determinou por meio do Termo do Convênio uma obrigatoriedade da disposição de servidores docentes de nível I e II, (docentes que ministravam aulas da 1 a a a 4 série) lotados em escolas municipalizadas, que estivessem relacionados à habilitação destes profissionais, permitindo-lhes atuação em nível de ensino específico (1a a a 4 séries), o que impossibilitava a sua transferência para as escolas estaduais de outros níveis.

Todavia, no município em estudo, constatamos, através da pesquisa sobre a municipalização do ensino que, dos 30 professores entrevistados, três foram transferidos para ensinar da 5a a à 8 série, sem uma devida qualificação. Notamos a inadequação da formação de professores, para tal nível de ensino, que não acompanhou o crescente desafio da responsabilidade municipal no atendimento educacional e na gestão da qualidade do ensino.

Os dados abaixo confirmam o nível de formação dos profissionais das escolas municipalizadas.

 

Quadro 3 – Docentes em exercício no ensino fundamental por grau de formação, nas escolas municipalizadas em Itapetinga/Ba – 2004

Fonte: SEC/BA e DIREC-14

Como mostra o Quadro 3, em relação ao ensino fundamental no período estudado, existiam nessas escolas, 34 professores com o nível médio e apenas um professor com nível superior. Cabe-nos aqui o registro que os quatro diretores escolares do período (1997 a 2004) não possuíam formação em nível superior.

Com isso, coloca-se o desafio que a municipalização do ensino enfrenta com relação à melhoria da qualidade da educação, principalmente em relação à formação e à profissionalização docente, bem como a necessidade de regulamentação do exercício da docência, pela sua relação direta com a qualidade. Esse quadro sugere que, apesar da expansão do processo de municipalização das matrículas nas escolas municipalizadas, esta não veio acompanhada do cumprimento da proposta de municipalização entre esfera estadual e municipal – na qual constava que só docentes com nível superior poderia assumir sala da aula de 5 a a à 8

série. Naquele período, essa recomendação não foi levada em consideração, nem foram observadas as devidas exigências (inclusive legais) articuladas na versão de um Plano de Carreira e Remuneração do Magistério (PCRM).

No processo de municipalização, três dos professores que foram transferidos para lecionar de 5a a à 8 série consideraram que tiveram desvantagem em termo salarial, pois perderam um adicional denominado Atividade Complementar (AC), recebido apenas pelo professor que trabalhava de 1a a à 4 série do ensino fundamental.

 

Considerações finais

Com a promulgação da Constituição Federal de 1988, os municípios conquistaram a condição de entes autónomos da Federação, o que favoreceu à municipalização do ensino fundamental nas várias regiões do país. Este processo que é indicado através de um corpo de dispositivos legais a partir de então tem uma intenção político-social e econômica que, de alguma forma, nos lembra as intenções e proposições sobre esse processo, defendidas por Anísio Teixeira, baseadas em princípios descentralizadores e democráticos.

A Emenda Constitucional -14/96 e os atos legais que a disciplinaram, assim como a LDB, realmente induzem à municipalização desse nível de ensino. Mas esse processo que foi motivado por razões de natureza político-econômica e que levou a uma ampliação de responsabilidade para o poder público municipal, nem sempre veio acompanhado de recursos para atender aos encargos assumidos pela esfera municipal. Este foi um fator complicador para o atendimento da demanda educacional, uma vez que o poder público central passou a assumir uma função redistributiva e supletiva, deixando a cargo do poder estadual e municipal a obrigação principal pelo oferecimento e manutenção do ensino fundamental.

Constatamos, também, em nosso estudo, que o Fundef, como indutor da municipalização, foi um atrativo para os prefeitos, na medida em que esses cederam às pressões do governo estadual em relação ao quantitativo de matrículas, causando, consequentemente, uma disputa pelos recursos. No caso do município de Itapetinga, a participação na primeira fase da municipalização no Estado da Bahia significou ampliação de recursos. Entretanto, na segunda fase, a não continuidade justificou-se pela assunção de mais responsabilidades na municipalização de unidades escolares que apresentavam baixíssima demanda de matrículas, além de constar no Termo do Convênio o compromisso de pagamento dos encargos a todo pessoal que tinha o seu vínculo funcional com a esfera estadual e que estava prestando serviços nas escolas municipalizadas. Além disso, vale lembrar o compromisso constante do convênio no sentido de assegurar a municipalização das demais escolas da rede estadual, não aceitando, a SEC-BA a contraproposta da Secretaria Municipal da Educação.

Diante do exposto, constatamos que foi decisiva a disposição da prefeitura em manifestar resistência à municipalização das demais unidades escolares caracterizando-se numa política descentralizadora que assegurou poder na tomada de decisão nessa situação. Percebemos, também, que em alguns aspectos prevalece a manutenção de relações hierárquicas sob o comando da esfera estadual, materializada na presença da SEC-BA na gestão das políticas educacionais, que muitas vezes se estabelece como uma instância formuladora e controladora da ação educativa no Estado da Bahia. Esta ação hierárquica, também é percebida nas escolas municipais uma vez que a SME empreende uma política de reservá-las apenas à execução das tarefas educacionais.

Este estudo nos mostrou que o CME foi criado como um órgão possuidor de autonomia administrativa, pedagógica e institucional que entre outras funções visava também à descentralização do ensino, no âmbito municipal, com a finalidade de assegurar o poder de vigilância orçamentária e o acompanhamento pedagógico e administrativo nas escolas municipais. Entretanto, no município em estudo evidenciou-se um descaso com o funcionamento do Conselho, pois permaneceu um longo período sem um efetivo funcionamento. Observamos, também, a necessidade de qualificação dos conselheiros para o desempenho das suas funções, uma vez que reconhecemos a importância dessa instância para uma gestão descentralizada, na esfera local.

No município de Itapetinga, constatamos que nesse processo de transferência das escolas algumas vezes prevaleceu uma centralização das decisões com descentralização da execução de atividades. Como também uma preocupação financeira com a redução de gastos nas transferências das atribuições dos entes federativos da esfera estadual para a municipal. Verificamos, também, que os acordos/convênios e a disposição tanto do poder público estadual quanto do municipal em assumir responsabilidades nas unidades escolares municipalizadas, dependeram em grande medida da filiação partidária das partes, que em alguns momentos contrariaram os princípios democráticos.

Após a análise, percebemos que o município ainda enfrenta desafios diversos e importantes até que a descentralização/municipalização possa ser vista como uma situação de democratização, que venha propiciar uma maior autonomia inserida no desempenho de um sistema municipal mais fortalecido política e financeiramente. Entre os principais desafios, elencamos os seguintes:

A elaboração e aprovação do Plano Municipal de Educação;

A criação do Sistema Municipal de Educação; A melhoria da qualidade e formação dos docentes incluídos num Plano de Carreira e Remuneração do Magistério (PCRM);

A melhoria do desempenho e funcionamento dos Conselhos;

Eleições para escolha dos diretores, cumprindo o que preconiza a lei orgânica do município.

Esperamos que este estudo possa contribuir para o avanço do campo do conhecimento que se ocupa do processo da descentralização das ações educacionais dentro das novas políticas educacionais, assim como da municipalização do ensino em desenvolvimento no país, a partir de um estudo localizado em um município baiano, apontando para os aspectos políticos e institucionais presentes nesse processo. Uma reflexão sobre os seus resultados poderá auxiliar no debate sobre as possibilidades e os limites para a sua efetivação especificamente nas regiões do nordeste brasileiro.

 

Referências

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<http://www6.senado.gov.br/legislacao/ListaPublicacoes.action?

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OLIVEIRA, Maria Neusa. As políticas de municipalização do ensino fundamental no Estado da Bahia nos anos 1990: impactos na gestão e no financiamento da educação municipal. 2005. 235 p. Tese (Doutorado) -Universidade Federal Rio Grande do Norte, Natal, 2005.

SARI, Marisa Timm. Organização da educação municipal: da administração da rede ao sistema municipal de ensino. In: GUIA de consulta para o Programa de Apoio aos Secretários Municipais de Educação – PRASEM III. Brasília-DF: Fundescola, MEC, 2001.

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VIEIRA, Sofia Lerche (Org). Gestão da escola e desafios a enfrentar. Rio de Janeiro, DP&A, 2002.

 

1 Professora da Universidade Estadual do Sudoeste da Bahia (UESB), Mestre em Educação pela UNICAMP. E-mail:

jacquenunes@yahoo.com.br

2 A primeira fase da municipalização é o que interessa à nossa pesquisa. Pois, foi o período de municipalização das escolas em Itapetinga- BA.