Estrutura regulatória da TV no Mercosul

Estrutura regulatória da TV no

Mercosul

 

Aspectos institucionais

Este capítulo faz uma análise das estruturas regulatórias dos países membros do Mercosul, enfocando as principais autoridades e as relações de poder existentes no complexo meio regulador da indústria da TV. Procurou-se não somente indicar as funções dos órgãos reguladores de cada país, como também apontar as principais obrigações dos estados nacionais quanto à radiodifusão.

Quem realmente tem o poder de regulamentar a radiodifusão - mais especificamente, a televisão - na Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai? Como atuam estas autoridades? Que grau de autonomia possuem? Como se organizam hierarquicamente? Estas são algumas das questões que este capítulo tenta responder.

Desde já pode-se afirmar que apesar da diversidade cultural e legal existente entre os quatro países, suas estruturas regulatórias são, de maneira geral, bastante semelhantes. Além de concentrar e centralizar o processo regulatório em mãos do Estado, essas estruturas possuem como principais órgãos reguladores organismos derivados do Poder Executivo, não ficando muitas vezes claro onde terminam as funções deste e começam as do órgão regulador.

Nadando contra a maré das tendências mundiais, que aponta para a re-regulamentação da indústria da TV de maneira mais flexível, os estados nacionais que integram o Mercosul apresentam alto grau de interferência e controle dos serviços de radiodifusão como um todo, pelo Poder Executivo. Contudo, eles vêm sendo estimulados pelas dominantes forças liberais, nacionais e internacionais, e também pela notória expansão e sedimentação da economia de mercado, a re-regular a indústria da TV de forma mais flexível. Exemplo disso é o Brasil, cujo Congresso Nacional já examina projeto pelo qual a radiodifusão e os outros meios de comunicação são abertos ao capital estrangeiro.

A criação de órgãos reguladores é uma consequência do comportamento intermitente e irregular do Governo, segundo defende Robillard (1995). Ele afirma que os Governos vêm sendo solicitados a respeitar limites auto-impostos no seu envolvimento com a radiodifusão e a adotar um sistema independente de regulamentação, algo entre as regras impostas pelo governo central e os ajustes feitos pelo mercado. Contudo, conforme afirma Robillard, a boa vontade dos governos de respeitar limites auto-impostos tem oscilado muitas vezes e a exata distribuição de responsabilidades ainda não é clara.

Com o aparecimento de novos e diversificados serviços na área das comunicações e a afirmação da chamada `information society', surge como possibilidade a criação, pelos governos, de novos órgãos reguladores. Serge Robillard explica que esta tendência ilustra a necessidade de todos os sistemas regulatórios se adaptarem às várias transformações que vêm sendo experimentadas no mundo das comunicações.

O conceito de regulamentar aqui utilizado é o mesmo que Sergio Robillard utilizou em seu estudo sobre a regulamentação da TV nos países da Europa. Para ele, o termo regulamentação da radiodifusão é normalmente usado para significar o poder de (1) autorizar o funcionamento, monitorar, e controlar o cumprimento das obrigações legais impostas nos contratos de concessão; (2) impor sanções, caso os concessionários não cumpram suas obrigações; (3) organizar e coordenar a radiodifusão; e (4) elaborar normas.

Vale esclarecer que as competências e funções exercidas por cada uma das autoridades abaixo relacionadas são dispostas por lei.

 

Argentina Na Argentina, é o Poder Executivo que desempenha papel de órgão regulador, responsabilizando-se pela regulamentação da Lei de Radiodifusão (no 22.285/80), conforme dispõe o artigo 109 desta. O Comité Federal de Radiodifusión-Comfer, organismo autárquico, consequentemente subordinado ao Poder Executivo, cumpre, entre outras, a obrigação de aplicar a Lei de Radiodifusão (art.92, Lei 22.285/80). O Comfer tem os seis membros do seu Diretório e o Presidente designados pela Presidência da República (arts.96 e 105, Lei 22.285/80).

Compõem o Comfer representantes do Exército, Marinha e Aeronáutica, Secretaria de Información Publica, Secretaria de Estado de Comunicaciones e associações de concessionários, sendo uma de rádio e outra de televisão.

As principais funções do Comfer e do Poder Executivo são as seguintes:

Poder Executivo

Regulamentar a Lei de Radiodifusão (art.109, Lei 22.285/80). Administrar as frequências (art.3, Lei 22.285/80). Orientar, promover e controlar os serviços de radiodifusão (art.3, Lei 22.285/80).

Conceder licença para prestação de serviços de radiodifusão, por meio de concurso público (art.39, Lei 22.285/80). Outorgar licenças para exploração dos serviços de radiodifusão, não podendo, contudo, exceder o número de quatro licenças para uma mesma pessoa física ou jurídica (art.43, Lei 22.285/80).

Dispor sobre caducidade das licenças (art.86, Lei 22.285/80; art.54, Dec.286/81).

Aprovar as renovações de licenças propostas pelo Comfer (art. 112, Lei 22285/80; e art.86, Dec. 286/81). Autorizar transferências de cotas ou ações das empresas concessionárias de serviços de radiodifusão (art.46, Lei 22.285/80).

Regulamentar a outorga de créditos para estímulo à radiodifusão (art.104, Lei 22.285/80).

Designar os membros do Diretório do Comfer (art.105, Lei 22.285/80).

Aprovar o Plano Nacional de Radiodifusão (art.110, Lei 22.285/80).

Embora não seja explicitamente determinado ao Poder Executivo, a ele cabe também, em nome do Estado Nacional Argentino:

Promover e prover os serviços de radiodifusão nas zonas de fronteira e fomento, quando não o faça a iniciativa privada (art.10, Lei 22.285/80).

Assegurar a cobertura máxima dos serviços de radiodifusão no país (art.10, Lei 22.285/80).

Comitê Federal de Radiodifusão

Aplicar a Lei de Radiodifusão (art.92, Lei 22.285/80). Controlar os serviços de radiodifusão, nos aspectos culturais, legais, artísticos, comerciais e administrativos (art.95, Lei 22.285/80).

Deliberar sobre a elaboração, atualização e execução do Plano Nacional de Radiodifusão (art.95, Lei 22.285/80). Intervir no estabelecimento de normas para o uso equitativo dos meios de condução de programas, quando estes forem de uso comum (art.95, Lei 22.285/80).

Promover o desenvolvimento dos serviços de radiodifusão (art.95, Lei 22.285/80).

Deliberar sobre licitações para a outorga de licenças (art.95, Lei 22.285/80).

Verificar o cumprimento das estipulações contidas nos ofícios de condições e nas propostas para a concessão (art.95, Lei 22.285/80).

Aprovar a denominação das estações (art.95, Lei 22.285/80). Supervisionar a programação e o conteúdo das emissões (art.95, Lei 22.285/80).

Qualificar as estações de forma periódica (art.95, Lei 22.285/80).

Supervisionar os aspectos econômicos e financeiros dos serviços (art.95, Lei 22.285/80).

Aplicar as sanções previstas pela Lei e intervir em todo o trâmite sobre caducidade (art.95, Lei 22.285/80). Registrar e habilitar pessoal especializado que execute os serviços de radiodifusão; prover a sua formação e capacitação, em conformidade com as normas de harmonização e complementação do sistema educativo nacional (art.95, Lei 22.285/80).

Conceder licenças para a prestação dos serviços complementares (art.95, Lei 22.285/80).

Resolver sobre os pedidos de prorrogação das licenças (art.95, Lei 22.285/80).

Para assessorar o Comitê Federal de Radiodifusão, foi criada a Comisión Asesora, formada por representantes de todos os ministérios do Governo e da Secretaria de Inteligência do Estado. A Comissão tem caráter não- permanente (arts.96 e 99, Lei 22.285/80).

 

Brasil

No Brasil, as principais autoridades envolvidas com a regulamentação da TV são, por lei, o Poder Executivo, através da Presidência da República, Ministério das Comunicações e Agencia Nacional de Telecomunicações-Anatel, e o Congresso Nacional. No caso da Radiodifusão, a Anatel administra o espectro eletromagnético, enquanto o Ministério das Comunicações, cujo titular é escolhido e nomeado pelo Presidente da República, atua como órgão regulador.

A Anatel tem um Conselho Diretor de cinco membros, nomeados pelo Presidente da República, após aprovação pelo Senado Federal. O Presidente do Conselho é nomeado livremente pelo Presidente da República, dentre os seus cinco componentes. Além do Conselho Diretor, a agencia tem um Conselho Consultivo, integrado por representantes indicados pelo Senado Federal, Câmara dos Deputados, Poder Executivo, entidades de classe das prestadoras de serviços de telecomunicações, entidades representativas dos usuários e por entidades representativas da sociedade.

Abaixo, seguem listadas as obrigações prioritárias de cada uma destas autoridades:

Presidência da República

Outorgar concessões e autorizações, para a execução de serviço de radiodifusão regional ou local (art.6 e 29, dec.52.795/63; art.34, Lei 4.117/62).

Cassar concessões e permissões, após levantamento feito pelo Ministério das Comunicações (art.179, dec.52.795/63; arts.60 e 67, Lei 4.117/62).

Aprovar diretoria ou gerência de estações radiodifusoras que foram concedidas ou autorizadas (art.28, item 8, dec.52.795/63).

Instituir ou eliminar a prestação de modalidade de serviço no regime público, concomitantemente ou não com sua prestação no regime privado (art.18, Lei 9472/97).

Aprovar o plano geral de outorgas de serviço prestado no regime público (art.18, Lei 9472/97).

Aprovar o plano geral de metas para a progressiva universalização de serviço prestado no regime público (art.18, Lei 9472/97).

Autorizar a participação de empresa brasileira em organizações ou consórcios intergovernamentais destinados ao provimento de meios ou à prestação de serviços de telecomunicações (art.18, Lei 9472/97).

Estabelecer limites à participação estrangeira no capital de prestadora de serviços de telecomunicações (art.18, Lei 9472/97).

Declarar de utilidade pública, para fins de desapropriação ou instituição de servidão administrativa, dos bens necessários à implantação ou manutenção de serviço no regime público.

Ministério das Comunicações

Outorgar permissões (art.6 § 2ºe 32, dec.52.795/63). Cassar permissões (art.60, Lei 4.117/62).

Fiscalizar serviços de radiodifusão (art.9, dec.52.795/63). Administrar todo o processo de licitação para exploração dos serviços de radiodifusão (art.10, dec. 52.795/63). Promover medidas para instalação e funcionamento de estações radiodifusoras no território nacional (art.3, dec.52.795/63).

Controlar o uso do espectro eletromagnético (arts.3, 22 e 23, dec.52.795/63).

Aprovar diretoria ou gerência de estações radiodifusoras (art.28, dec.52.795/63).

Autorizar modificações do estatuto ou contrato social de radiodifusoras (art.28, item 10, dec.52.795/63; art.38, Lei 4.117/62).

Autorizar transferências de concessões ou permissões e cessão de cotas ou ações representativas do capital social (art.28, item 10, dec.52.795/63; art.38, Lei 4.117/62). Fixar normas técnicas para execução do serviço (art.28, item 13, dec.52.795/63).

Fiscalizar cumprimento das obrigações das emissoras (art.28, item 17, dec.52.795/63).

Conceder licença para início da execução dos serviços de radiodifusão (art.42, dec.52.795/63).

Fixar horários de funcionamento das estações radiodifusoras (art.51, dec.52.795/63).

Regular as retransmissões (art.78, dec.52.795/63). Aplicar multa e suspensão às estações infratoras (art.60, Lei 4.117/62).

Propor ao Presidente da República valor das taxas para execução dos serviços de radiodifusão (art.121, dec.52.795/63;

arts.29, alínea p, e 43, Lei 4.117/62).

Propor ao Presidente da República extinção de concessões ou permissões, cujos serviços não estiverem funcionando por culpa dos concessionários e permissionários (art.179, dec.52.795/63; art.118, Lei 4.117/62).

Anatel

Implementar, em sua esfera de atribuições, a política nacional de telecomunicações (art.19, Lei 9472/97). Representar o Brasil nos organismos internacionais de telecomunicações, sob a coordenação do Poder Executivo (art.19, Lei 9472/97).

Expedir normas quanto à outorga, prestação e fruição dos serviços de telecomunicações (art.19, Lei 9472/97). Expedir normas e padrões:

a. a serem cumpridos pelas prestadoras de serviços de telecomunicações quanto aos equipamentos que utilizarem (art.19, Lei 9472/97);

b. que assegurem a compatibilidade, a operação integrada e a interconexão entre as redes, abrangendo inclusive os equipamentos terminais (art.19, Lei 9472/97).

Editar ator de outorga e extinção de direito de exploração do serviço, e do direito de uso de radiofrequência e de órbita (art.19, Lei 9472/97).

Celebrar e gerenciar contratos de concessão e fiscalizar a prestação do serviço no regime público, aplicando sanções e realizando intervenções (art.19, Lei 9472/97). Controlar, acompanhar e proceder à revisão de tarifas dos serviços prestados no regime público, bem como homologar reajustes (art.19, Lei 9472/97).

Editar atos de outorga e extinção do direito de uso de radiofrequência e de órbita, fiscalizando e aplicando sanções (art.19, Lei 9472/97).

Expedir e extinguir autorização para prestação de serviço no regime privado, fiscalizando e aplicando sanções (art.19, Lei 9472/97).

Expedir ou reconhecer a certificação de produtos, observados os padrões e normas por ela estabelecidos (art.19, Lei 9472/97).

Realizar busca e apreensão de bens no âmbito de sua competência (art.19, Lei 9472/97).

Deliberar na esfera administrativa quanto à interpretação da legislação de telecomunicações e sobre os casos omissos (art.19, Lei 9472/97).

Compor administrativamente conflitos de interesses entre prestadoras de serviço de telecomunicações (art.19, Lei 9472/97).

Reprimir infrações dos direitos dos usuários (art.19, Lei 9472/97).

Exercer, relativamente às telecomunicações, as competências legais em matéria de controle, prevenção e repressão das infrações da ordem econômica, ressalvadas as pertencentes ao Conselho Administrativo de Defesa Econômica-Cade (art.19, Lei 9472/97).

Promover interação com administrações de telecomunicações dos países do Mercosul, com vistas à consecução de objetivos de interesse comum (art.19, Lei 9472/97).

Congresso Nacional

Deliberar e apreciar sobre concessões ou permissões (Constituição Federal, art.49, inciso XII, arts.30 e 32, dec.52.795/63).

Dispor sobre telecomunicações e radiodifusão (Constituição Federal, art.48, inciso XII).

De forma geral, é prerrogativa da União, como um todo:

Dispor, com exclusividade, sobre qualquer assunto referente ao serviço de radiodifusão (art.2, dec.52.795/63).

Autorizar a execução de serviços de radiodifusão (art.6, dec.52.795/63; art.32, Lei 4.117/62).

Fiscalizar os serviços de radiodifusão (art.9, dec.52.795/63; Arts. 10, inciso II, e 11, Lei 4.117/62).

 

Paraguai

Por meio da Lei 642 (art. 3), de 1995, o Paraguai designa o Estado Nacional para fomentar, controlar e regulamentar as telecomunicações no país. Para isso, instituiu a Comisión Nacional de Telecomunicaciones-Conatel, entidade autárquica, com personalidade jurídica de direito público. A Conatel, que tem seu presidente e membros nomeados pelo Poder Executivo, desempenha, portanto, a função de órgão regulador da radiodifusão no Paraguai. O mandato do presidente da Conatel coincide com o do presidente da República, fato que demonstra o caráter centralizador da Lei. As relações da Conatel com o Poder Executivo se dão por meio do Ministério de Obras Públicas e Comunicações (art.6, Lei 642/95).

De maneira geral, é responsabilidade da Conatel a regulamentação administrativa e técnica e o planejamento, programação, controle, fiscalização e verificação das telecomunicações no país (art.15, Lei 642/95).

São funções do Poder Executivo e da Conatel:

Poder Executivo

Designar e destituir presidente e membros da Conatel (arts.7 e 12, alínea C, Lei 642/95).

Estabelecer regimes tarifários, taxas, direitos e impostos de importação dos serviços de telecomunicações (art.16, alínea g, Lei 642/95).

Estabelecer regime de segurança nos sistemas de telecomunicações (art.16, alínea h, Lei 642/95).

Atualizar legislação em matéria de telecomunicações (art.16, alínea t, Lei 642/95).

Nomear membros do Conselho de Radiodifusão (art.36, Lei 642/95).

Aprovar regulamento geral de tarifas (art.144, dec.14.135/96).

Comissão Nacional de Telecomunicações

Ditar os regulamentos sobre telecomunicações (art.6 e 16, Lei 642).

Aprovar as normas técnicas (art.16, Lei 642). Elaborar e aplicar o Plano Nacional de Telecomunicações e o Plano Nacional de Frequências, com o objetivo de regular o livre acesso ao aproveitamento do espectro eletromagnético (art.16, Lei 642).

Administrar o espectro eletromagnético (art.16, Lei 642). Regular e fiscalizar as condições de elegibilidade para as concessões e outorga de licenças e autorizações (art.16, Lei 642).

Aplicar as sanções previstas na lei e nos correspondentes contratos de concessão, licença e autorização (art.16, Lei 642). Estudar e propor ao Poder Executivo os regimes tarifários, taxas, direitos e impostos de importação dos serviços de telecomunicações e fiscalizar sua aplicação (art.16, Lei 642). Propor ao Poder Executivo o regime de segurança nos sistemas de telecomunicações, nos casos em que se declare estado de exceção (art.16, Lei 642).

Adotar regras para estabelecer padrões técnicos e procedimentos para a aprovação de redes e equipamentos que assegurem que a interconexão, o uso de terminais e outros equipamentos não danifiquem as redes (art.16, Lei 642). Estabelecer as bases a que deverão se ajustar os contratos de interconexão, controlar seu cumprimento e ser o árbitro entre as partes, a fim de dirimir eventuais controvérsias (art.16, Lei 642). Prevenir condutas anticompetitivas e discriminatórias, e aumentos e reduções artificiais de preços e tarifas (art.16, Lei 642).

Controlar o cumprimento das condições estabelecidas pelos prestadores de serviço de telecomunicações a seus usuários (art.16, Lei 642).

Recolher as taxas, direitos e impostos de importação de telecomunicações e supervisionar seu cumprimento (art.16, Lei 642).

Homologar os equipamentos e sistemas de telecomunicações que se instalem no país (art.16, Lei 642).

Providenciar o Registro Nacional de Serviços de Telecomunicações (art.16, Lei 642).

Resolver na instância administrativa as ações interpostas por usuários, prestadores de serviços de telecomunicações ou terceiros interessados (art.16, Lei 642).

Administrar o Fundo de Serviços Universais, de acordo com as disposições da Lei e suas normas regulamentárias (art.16, Lei 642).

Assessorar o Poder Executivo acerca do regime de prestação de novos serviços que se introduzam no mercado (art.16, Lei 642).

Propor ao Poder Executivo a atualização da legislação sobre telecomunicações (art.16, Lei 642).

Fomentar a investigação e assistência técnica para o progresso e aperfeiçoamento das telecomunicações, estimulando o crescimento da indústria nacional (art.16, Lei 642). Aprovar os regulamentos das entidades que prestam serviços de telecomunicações, quando elas se adequam às normas estabelecidas na Lei e em suas regulamentações (art.16, Lei 642).

Cumprir e fazer cumprir a Lei, sua regulamentação e demais disposições conexas (art.16, Lei 642).

Com poder apenas consultivo, foi criado o Consejo de Radiodifusión, órgão dependente da Comissão Nacional de Telecomunicações (arts.35 e 44, Lei 642). O Consejo de Radiodifusión, além de dirigido pelo presidente da Conatel, tem seus cinco membros titulares nomeados pelo Poder Executivo. Estes titulares representam os concessionários de rádios da capital e do interior; concessionários de estações de televisão; associação de trabalhadores de rádio e televisão; e concessionários de televisão à cabo e teledirigida.

 

Uruguai

No Uruguai, a Dirección Nacional de Comunicaciones-DNC é o órgão competente para aplicar e fazer cumprir as disposições legais sobre radiodifusão (art.2, Dec. 350/86), cabendo ao Poder Executivo regulamentá-las. Como obrigações principais destas autoridades, relacionam-se as seguintes:

Poder Executivo

Autorizar instalação e funcionamento de estações radiodifusoras (art.2, dec.734/78).

Trocar frequências e modificar condições de funcionamento de estações radiodifusoras já autorizadas (art.3, dec.734/78). Cancelar autorizações concedidas, quando não forem cumpridos os requisitos de licenças (art.8, dec.734/78). Averiguar e avaliar solicitantes de concessão de frequências de radiodifusão (art.8, dec.734/78).

Autorizar troca de titularidade das autorizações e troca ou transferência de titularidade das ações nominativas de sociedade radiodifusora (art.15, dec.734/78). Autorizar doações ou subvenções para as radiodifusoras (art.23, dec.734).

Estabelecer, na autorização, nome do radiodifusor, localidade da planta emissora, frequência, potência e horário mínimo de funcionamento das estações (art.17, dec.734). Fixar importância do depósito de garantia de manutenção da solicitação de concessão (art.8, dec.734). Aplicar sanção de suspensão nas emissoras (art.24, dec.734). Dispor sobre a integração das estações em cadeias de transmissão simultânea (art.32, dec.734).

Direção Nacional de Comunicações

Aplicar e fazer cumprir as disposições sobre radiodifusão (dec.350/86).

Autorizar modificações de equipamentos de transmissão e condições de funcionamento dos mesmos (art.2, dec.734). Providenciar eliminação de interferências entre estações radiodifusoras (art.5, dec.734).

Impor taxas e tarifas (art.8, dec.734).

Estudar projetos e planos dos solicitantes de concessão de frequências de radiodifusão (art.8, dec.734). Fixar condições técnicas para funcionamento das radiodifusoras (art.17, dec.734).

Fazer inspeção das instalações e funcionamento dos equipamentos técnicos das emissoras (art.18 e 20, dec.734). Solicitar ao Poder Executivo suspensão do serviço (art.19, dec.734).

Fiscalizar emissões, através da gravação de determinados programas (art.31, dec.734).

Fiscalizar programação completa das emissoras, antes de sua veiculação (art.34, dec.734).

 

Análise comparativa

Na análise das tarefas prioritárias desempenhadas pelas principais autoridades responsáveis pela regulamentação da radiodifusão na Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai, observa-se que há um vasto e variado número de obrigações específicas. No entanto, cinco grandes funções são igualmente previstas em todos os documentos legais apreciados: concessão de frequências, administração e controle do espectro electromagnético, fiscalização dos serviços de radiodifusão, aplicação de multas e sanções, imposição de taxas e tarifas.

Apesar de praticadas por autoridades diferentes, estas cinco funções estão presentes nas regulamentações sobre radiodifusão de todos os países membros do Mercosul.

Quem determina o limite de poder das autoridades e órgãos reguladores, impedindo eventuais abusos e malversação na área da radiodifusão, são os dispositivos sobre direitos e garantias fundamentais, contidos nas Constituições de cada país. A Constituição do Brasil, por exemplo, assegura a liberdade de manifestação do pensamento e o direito de livre acesso à informação, ficando qualquer dos poderes da República submetido a este preceito.

A salvaguarda do pluralismo e o controle qualitativo dos programas são exercidos pelos órgãos reguladores de formas variadas. Quando prevêem a seleção acurada de concessionários de frequências; quando impedem a formação de monopólios de empresas de comunicação, restringindo a posse de muitos canais em mãos de um único proprietário; ou ainda quando controlam a transferência de titularidade das estações radiodifusoras; estão tratando da preservação do pluralismo no setor. Quando fixam horários para emissão de publicidade, e estabelecem a obrigatoriedade de veiculação de programas educativos, estão se ocupando do controle da qualidade da programação das radiodifusoras.

Apesar da consolidação universal dos princípios do modelo liberal e da economia de mercado, nos países do Mercosul o Estado, direta ou indiretamente, continua sendo a principal autoridade no meio regulador da radiodifusão. Na Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai as legislações estudadas mostram que a regulamentação da radiodifusão continua centralizada em organizações do Estado, particularmente os poderes executivo e legislativo. É a elas que caberá encontrar a forma de regulamentar a radiodifusão em dimensão internacional, possibilitando a integração dos países membros do Mercosul entre si e com a indústria cultural mundial.