9. El Estado liberal

 

¿Cuáles son las implicaciones de los principios liberales con respecto a la forma

constitucional o jurídica del Estado? En primer lugar, es evidente que los principios

liberales requieren la limitación del gobierno por medio de normas estrictas Un

gobierno liberal no puede ser otro que un gobierno limitado, ya que todas las

corrientes de la tradición liberal confieren a las personas derechos o demandas de

justicia, que el gobierno deber reconocer y aceptar y que, de hecho, pueden invocarse

contra el propio gobierno.

Sin embargo, esta no es razón para que el Estado liberal sea necesariamente un

Estado mínimo. Es cierto que algunos liberales clásicos como Humboldt, Spencer y

Nozick sostenían que las funciones del Estado debían restringirse necesariamente a

la, protección de derechos y al mantenimiento de la justicia, pero esta posición no

tiene una justificación clara en los principios liberales y constituye una visión

minoritaria dentro de la tradición liberal. La idea de un Estado mínimo, cuya única

función sea la de proteger los derechos, resulta en todo caso una idea indeterminada,

en tanto no se especifiquen en forma adecuada los derechos que debieran protegerse.

A menos que esta especificación posea en sí misma un contenido liberal, el Estado

mínimo podría ser un Estado socialista, por ejemplo, si los derechos básicos fueran de

asistencia social, o derechos positivos para participar en los medios de producción.

Por otra parte, como demostraré más adelante con mayor detalle, la idea de un Estado

mínimo que sólo protege los derechos negativos (contra la fuerza y el fraude)

contiene una incoherencia radical, en cuanto no incluye ninguna propuesta plausible

para el financiamiento de estas funciones mínimas. Por esta y otras razones, existe

una dificultad fundamental en la explicación que ofrecen los defensores de derechos

negativos para justificar la autoridad del Estado. En todo caso, la defensa del Estado

mínimo se encuentra ausente en la mayoría de los autores liberales. La mayor parte

de los liberales, y los grandes liberales clásicos en su totalidad, reconocen que el

Estado liberal puede tener varias funciones de servicio —que rebasan la protección

de los derechos y el sostenimiento de la justicia— y es por esta razón que no son

partidarios del Estado mínimo, sino más bien de un gobierno limitado.

¿Cuál es entonces la forma de un gobierno liberal limitado? Es claro que no

tendrá que ser necesariamente un gobierno democrático. Cuando es ilimitado, el

gobierno democrático no es un gobierno liberal al no respetar independencia y

libertad como ámbitos inmunes a la intervención de la autoridad gubernamental.

Desde la óptica liberal, el gobierno democrático ilimitado es más bien una forma de

totalitarismo —la forma que J. S. Mill predice y critica en Sobre la libertad—.

Ningún sistema de gobierno en el que los derechos de propiedad y las libertades

básicas estén sujetos a revisión por parte de mayorías políticas transitorias, podrá

considerarse como un sistema que satisfaga los requerimientos liberales. Por esta

razón, desde el punto de vista liberal, un gobierno de tipo autoritario puede en ocasiones funcionar mejor que un régimen democrático, siempre y cuando las

autoridades gubernamentales estén restringidas en sus actividades por la ley. Esta

observación suscita la importante reflexión —captada por liberales clásicos como los

teóricos garantistas franceses y los exponentes alemanes del Rechtsstaat— de que el

gobierno liberal es un gobierno constitucional. Un orden político liberal puede

adoptar la forma de una monarquía constitucional, como en Gran Bretaña, o una

república constitucional, como en los Estados Unidos, pero debe contener

restricciones constitucionales sobre el ejercicio arbitrario de la autoridad

gubernamental. El que estas restricciones incluyan dos cámaras legislativas, la

separación de poderes en legislativo, judicial y ejecutivo, un sistema federal y una

Constitución escrita, o alguna otra combinación de posibilidades, resulta menos

importante que el hecho de que, en ausencia de algunas de estas restricciones

constitucionales sobre el gobierno, es imposible hablar de la existencia de un orden

liberal.

Por estas razones, la institución de un gobierno liberal limitado es compatible con

la existencia de diferentes tipos de sistemas democráticos (así como con la restricción

o la ausencia de democracia política) y puede adoptar toda una gama de dispositivos

constitucionales para la incorporación y protección de los principios y las prácticas

liberales. Puede hacer descansar la protección judicial de la libertad en el gobierno

parlamentario y la asamblea constitucional, como en Gran Bretaña, o puede restringir

tanto a los legisladores como al poder judicial con una Constitución escrita. En sus

dimensiones legales, el Estado liberal puede apoyarse básicamente en el derecho

consuetudinario, según la interpretación de un poder judicial independiente, o bien,

puede apostar su confianza en la protección legislativa de la libertad. El sine qua non

del Estado liberal, en sus diversas formas, es que el poder y la autoridad

gubernamental se encuentren limitados por un sistema de reglas y prácticas

constitucionales en las que se respeten la libertad individual y la igualdad de las

personas bajo el gobierno de la ley.

En su fase clásica, el liberalismo solía asociarse con la máxima del laissez-faire y,

en ocasiones, aunque no con frecuencia, con la defensa del Estado mínimo. John

Stuart Mill, en su obra Principios de economía política (1848), llegó incluso a tratar

el principio del laissez-faire como la regla general obvia de toda política pública, al

punto de argumentar y justificar toda desviación de ella contra el telón de fondo de

una fuerte presunción en favor de la no interferencia. Por otra parte, Adam Smith y

otros liberales clásicos escoceses dejaron sitio para diferentes actividades

gubernamentales en la vida social y económica —en el caso de Smith, apoyo para la

educación pública y la dotación de varios tipos de servicios públicos—, las cuales

resultan difícilmente justificables bajo una interpretación estricta del laissez-faire.

Así, como ya se ha señalado, estos liberales clásicos respaldaron el desarrollo de

importantes funciones de servicio a cargo del gobierno, si bien no vieron conflicto

alguno entre dicha posición y su enérgica defensa de la libertad económica. ¿Cómo debe entenderse y resolverse esta aparente contradicción?

Podemos empezar a dilucidar este problema al observar una indeterminación y

una ambigüedad inherentes a la consigna del laissez-faire. Todo partidario del laissez-

faire se apoya en una teoría de la justicia y los derechos que le permita decidir lo que

se ha de considerar una interferencia o una invasión de la libertad. Los juicios acerca

de la violación del laissez-faire presuponen, en consecuencia, una teoría de los

requisitos legales para tener derecho a la propiedad y la libertad, y dichos requisitos

variarán conforme a las divergencias de las teorías subyacentes. Así, para algunos

partidarios del laissez-faire, las leyes de patentes y quiebras serán una interferencia

en la libertad económica, en tanto que otros las considerarían como conformadoras

del marco justo para el desarrollo de la actividad económica. Tales diferencias sólo

pueden resolverse con referencia a una teoría de posesión legítima que confiera un

contenido definido a la consigna del laissez-faire, y ya en capítulos anteriores he

argumentado que no existe ningún planteamiento satisfactorio de los derechos

naturales que pudiera suministrar tal teoría. (Esbozaré más adelante lo que en mi

opinión es la explicación más adecuada de la justicia liberal, concebida en términos

contractuales). Además de esta indeterminación básica, la idea del laissez-faire

contiene también una ambigüedad más específica. Los primeros liberales clásicos se

ocuparon, primaria y casi exclusivamente, de la participación coercitiva o

proscriptiva del gobierno en la economía. Atacaban los aranceles y las

reglamentaciones que imponían restricciones legales a la actividad económica, y en

su mayoría se sentían satisfechos si dichas restricciones eran eliminadas. En otras

palabras, no exigían una separación completa del gobierno en la vida económica. Esta

no es una posición incongruente (aun cuando pueda ser criticable desde otros puntos

de vista), una vez que se entiende que la actividad del gobierno puede adoptar formas

coercitivas y no coercitivas. John Stuart Mill teorizó esta distinción, invocada con

frecuencia por los primeros liberales clásicos como la distinción entre intervención

autoritaria y no autoritaria[72]. La actividad de un gobierno puede ser no autoritaria, y

por tanto permisible, si como en el caso del apoyo gubernamental a la investigación

científica no impone cargas coercitivas sobre las iniciativas privadas en las áreas en

que opera. Por tanto, el precepto del laissez-faire puede exigir tan sólo que las

actividades autoritarias o coercitivas del gobierno se restrinjan al mínimo requerido

para el sostenimiento de la justicia, pero sin exigir que el gobierno se limite a dichas

funciones. En esta interpretación del laissez-faire, la actividad del gobierno puede

abarcar cualquier género de funciones de servicio —incluso las de un Estado

benefactor— siempre que estas funciones se realicen en forma no coercitiva.

Al igual que sus funciones de protección de la justicia, las funciones de servicio

del gobierno se financian con la recaudación fiscal coercitiva, y es en este punto

donde surge un problema irresoluble para la teoría del Estado mínimo. En la

explicación de Nozick, que es sin duda la mejor con que contamos, el Estado existe

únicamente para proteger los derechos lockeanos que poseen los hombres en el

estado de naturaleza[73]. Entre estos derechos, de acuerdo con la variante de Nozick

de la teoría de Locke, se encuentra un derecho inviolable a la propiedad —violado

por la imposición fiscal sobre los ingresos, que Nozick caracteriza como algo

semejante al trabajo forzado—. ¿Cómo ha de financiarse, entonces, el Estado

mínimo? No por medios no coercitivos como el pago de servicios o loterías estatales,

ya que, como señala el propio Nozick[74], éstos lograrían recaudar los ingresos

necesarios sólo si fueran monopolios e implicarían, por lo tanto, una violación de los

derechos. De hecho, como han señalado sus críticos[75], la explicación de Nozick del

Estado mínimo es insuficiente porque no contiene ninguna teoría de recaudación

fiscal. En mi opinión, se trata de una omisión inevitable en todas las teorías basadas

en

Locke sobre el Estado mínimo, incapaces de explicar la necesidad de la

recaudación fiscal en términos consecuentes con la inviolabilidad de los derechos

básicos planteados por Locke. El irremisible fracaso del estatismo mínimo se pone de

manifiesto, en palabras de Nozick, en la propuesta de que los individuos sean

compensados por la pérdida del derecho natural lockeano a castigar las violaciones de

sus derechos mediante la creación de organismos estatales de protección de derechos;

propuesta que se desploma por el hecho de que esta transferencia de derechos puede

no ser aceptada y que implica, para aquellos que no la acepten, una limitación de los

derechos que en la teoría de Nozick se consideran de importancia crucial[76]. El

fracaso de la teoría de Nozick, al igual que el de teorías anteriores como la de Herbert

Spencer en la primera edición de [77] La estática social, indica que la concepción de

un Estado mínimo no es sostenible y que de hecho es tan sólo parcialmente

coherente.

La insuficiencia de estas perspectivas lockeanas es sintomática de la insuficiencia

del concepto de justicia liberal como la protección de los derechos primordiales que

en ellas se expresan. El enfoque alternativo más prometedor es el que se insinúa en la

obra de Hayek y en la Escuela de la Elección Pública. La obra de Hayek es notable

por cuanto, al igual que Rawls[78], intenta derivar los derechos liberales básicos

partiendo de una concepción de justicia de carácter procesal. En Rawls y en Hayek,

estos derechos básicos se encuentran sustentados en la justicia y no son en sí mismos

fundamento de nada. Esto significa que el contenido de los derechos liberales se

especifica por su reflejo de las demandas de justicia —que Rawls concibe en

términos kantianos como demandas que incluyen aquellos principios que se eligen en

una posición inicial de igualdad justa que resguarde la autonomía del individuo, y que

Hayek también concibe en similares términos kantianos, si bien más formales o

universales— y no mediante la ponderación del alcance de los derechos lockeanos en

un estado de naturaleza imaginario. Por otra parte, en la versión un tanto menos

restrictiva del método contractualista que emplean Buchanan y Tullock[79], los

derechos liberales básicos surgen del procedimiento de contrato entre individuos autónomos (concebidos de manera más hobbesiana) y no se toman como hechos

morales fundamentales. Comparado con el enfoque lockeano, que se desmorona en el

terreno de la fiscalidad, el enfoque contractualista puede producir principios

aceptables de imposición justa como parte de su expectativa general de identificar los

principios constitucionales del orden individualista.

No es necesario examinar aquí en detalle la cuestión de qué principios podrían así

derivarse, sino hacer notar que cualquier derivación plausible impondría límites

estrictos a las facultades gubernamentales de recaudación fiscal. Permitir al gobierno

una total discrecionalidad en su política impositiva se contrapone claramente incluso

con la interpretación más permisiva del laissez-faire, esbozada antes en esta sección,

ya que los gobiernos podrían acabar con iniciativas y empresas, sin llegar a

prohibirlas, imponiéndoles gravosas cargas fiscales. Por esta razón, los liberales

clásicos contemporáneos hacen hincapié en que la recaudación fiscal se efectúe de

acuerdo con normas generales aplicadas de manera uniforme, y muchos de ellos,

como Hayek y Friedman[80], sostienen que sólo un sistema de recaudación fiscal

proporcional (por oposición al progresivo) es consecuente con las exigencias

liberales. La recaudación fiscal proporcional evitaría la imposición de gravámenes

redistributivos sobre minorías acaudaladas o no populares, con lo cual se eliminaría

un área importante de arbitrariedad de la política pública. Sean o no defensores de la

proporcionalidad, todos los liberales clásicos contemporáneos son partidarios de que

la política de recaudación fiscal se rija por normas generales, a fin de evitar que los

gobiernos, en sus actividades de servicio, puedan reprimir la libertad económica de

forma sutil y encubierta.

Si la libertad económica puede verse minada por una imposición fiscal arbitraria,

no es menos evidente que las políticas presupuestarias y monetarias también pueden

lesionar la vida económica de la política liberal. En la bibliografía reciente sobre

liberalismo clásico abundan las propuestas para una reglamentación constitucional de

las políticas presupuestarias y monetarias a fin de conjurar esta arbitrariedad, si bien

no todos los liberales clásicos contemporáneos están convencidos de que la

imposición de normas constitucionales a la actividad gubernamental en estas áreas

sea el mejor antídoto contra el peligro de una política arbitraria. En política

monetaria, el riesgo principal que preocupa a los liberales clásicos han sido las

repentinas fluctuaciones desestabilizadoras en el valor de la moneda —

principalmente inflacionarias en las últimas cuatro décadas, pero deflacionarias en el

periodo de entreguerra—, generadas por la manipulación gubernamental de la oferta

de dinero. Con Milton Friedman a la cabeza, un número considerable de economistas

liberales contemporáneos ha propugnado el control de la política monetaria mediante

una norma fija. Asimismo, en el campo de la política presupuestaria, muchos

liberales contemporáneos se han inclinado por una norma de presupuesto equilibrado

urgiendo al abandono de las políticas de financiamiento deficitario. En estas

propuestas vislumbramos la búsqueda de límites constitucionales eficaces del gasto gubernamental y la emisión de moneda. En cambio, otros liberales clásicos

preconizan que para obtener la limitación de las actividades gubernamentales

arbitrarias en estas áreas, es mejor estimular el desarrollo de un poder compensador

en lugar de instituir reglamentaciones legales que pueden ser eludidas o alteradas. Por

ejemplo, en lo que a política monetaria concierne, Hayek ha insistido [81] en que

privar al gobierno del monopolio de emisión de moneda es una forma más eficaz de

disciplinar sus actividades monetarias que intentar, en una línea monetarista,

controlarlas mediante una norma fija. Por otra parte, los partidarios de la teoría

económica basada en la oferta[82] rechazan las propuestas de un presupuesto

equilibrado aduciendo a que la reducción de los niveles de imposición fiscal puede,

en efecto, aumentar los ingresos fiscales al estimular la actividad económica,

mientras que equilibrar el presupuesto a tasas fiscales actuales puede precipitar una

recesión. En mi opinión estas diferencias son, en último caso, desacuerdos que versan

sobre la estrategia de transición y no sobre el objetivo liberal. Sin lugar a dudas,

Hayek está en favor de una legislación monetaria que prive al gobierno de sus

facultades monopólicas, y los economistas centrados en la oferta son partidarios

típicos de un patrón oro automático. Un punto común en todos los liberales clásicos

contemporáneos es el objetivo de alcanzar una forma de gobierno limitada por el

mandato de una ley, en la que (además de contar con disposiciones de contingencia

estrechamente delimitadas)[83] las facultades económicas centrales del gobierno —

recaudación fiscal, gasto público y emisión de moneda— estén sujetas a normas no

menos estrictas que las que protegen las libertades personales básicas.

Se ha hecho notar, incidentalmente, que la concepción liberal de gobierno

limitado puede presentar incluso rasgos análogos a un Estado de bienestar. Cabe

hacer hincapié en que la justificación de un Estado benefactor limitado más

comúnmente aceptada entre los liberales clásicos contemporáneos, no es la que

sanciona la idea no liberal de los derechos básicos de bienestar, sino más bien la que

recurre a consideraciones contractualistas o utilitarias. En otras palabras, el

argumento no es que el pobre posea algún derecho a una cuota de bienestar, sino más

bien que su otorgamiento puede formar parte de un contrato social racional, o bien,

puede servir para promover la asistencia social general. Como ha señalado Robert

Nozick[84], algunos acuerdos de asistencia social, incluyendo los de carácter

altamente redistributivo, pueden justificarse por su acción rectificadora de

violaciones previas a la justicia liberal, pero ésta es una posibilidad que no puede

explorarse aquí. Una consideración adicional es que muchos liberales clásicos

manifiestan una marcada inclinación por un Estado benefactor, cuya institución

básica sea un ingreso mínimo garantizado. Al respecto, el esquema más elegante y

económico es el impuesto negativo sobre el ingreso que propone Milton Friedman[85],

que consiste en ajustar, de manera automática, los ingresos de los pobres a un nivel

de subsistencia. Un arreglo así tiene la virtud, desde la perspectiva liberal, de

minimizar la burocracia y de limitar el peligro de paternalismo que generan los esquemas benefactores que permiten un mayor grado de autoridad discrecional a las

entidades de asistencia social. También presenta riesgos, por ejemplo, de que la lucha

política por mayor número de votos provocara que el ingreso mínimo se incrementara

a niveles poco realistas y se institucionalizara un vasto sistema de beneficencia. Por

esta razón, otros liberales contemporáneos se muestran escépticos en cuanto al

impuesto negativo sobre el ingreso, y en cambio proponen un Estado mínimo

benefactor que consista en una red de servicios de seguridad para el pobre,

suministrados de preferencia por autoridades locales y no por el gobierno nacional.

En general, en el ámbito de las políticas de bienestar y asistencia social, así como en

otros campos, los liberales se inclinan por instituciones que restrinjan la libertad

prácticamente al mínimo posible.

Además de proporcionar un mínimo de servicios de asistencia social, un Estado

liberal puede incluir ciertas funciones de indudable carácter positivo, como parte de

la tarea de mantener un orden libre. Entre ellas pueden contarse la legislación y la

ejecución de reglamentaciones antimonopólicas, ciertas medidas de protección al

consumidor y la supervisión de las escuelas auspiciadas por el Estado. Muchos

liberales clásicos acogen con recelo estas tareas positivas del gobierno, y bien pudiera

ser que la evaluación final de su conveniencia hablara mal de ellas. En el área de la

educación y los servicios sociales, por ejemplo, hay todavía mucho que decir a favor

de los sistemas de créditos fiscales[86] y cédulas de comprobación que permitirían a

cada uno hacerse cargo por sí de los mismos en lugar de depender de servicios

estatales uniformes y burocráticos. La forma que adoptarían tales acuerdos no puede

decidirse a priori, sino en función de circunstancias específicas. Es responsabilidad

de los políticos liberales crear esquemas por los que se cumplan las funciones de

servicio del Estado, sin poner en entredicho la libertad ni comprometer su carácter

general como una forma de autoridad limitada por la ley.

La concepción del Estado liberal que he esbozado es, en esencia, la de los grandes

liberales clásicos. Evita las tendencias anarquistas que han infectado el pensamiento

liberal con utopías racionalistas y reconoce el Estado como un mal necesario

permanente. Para ello, explota el discernimiento de los filósofos escoceses y de

Hayek en cuanto a que existe un orden espontáneo en la vida social, pero depura esta

idea con el reconocimiento de que los procesos espontáneos de la sociedad sólo

pueden resultar provechosos en el marco de instituciones legales, protegidas ellas

mismas por facultades coercitivas, en las que las libertades básicas se encuentren

garantizadas para todos. La concepción liberal del Estado evita con igual firmeza la

concepción revisionista del gobierno como guardián y proveedor del bienestar

general, facultado para actuar con base en su propia autoridad discrecional en la

consecución del bien común: concepto cuya materialización es siempre un gobierno

débil, presa de grupos de intereses e incapaz de ofrecer siquiera la seguridad

necesaria para disfrutar las libertades básicas, seguridad que constituye el único título

de autoridad del Estado.