Cooperação e coordenação na Região Metropolitana de Salvador: o contexto institucional

Cooperação e coordenação na Região

Metropolitana de Salvador: o contexto

institucional1

 

Celina Souza *

 

Introdução

As regiões metropolitanas das grandes cidades dos países em desenvolvimento são caracterizadas, do ponto de vista político, institucional e administrativo, como espaços territoriais onde ações cooperativas e de coordenação não foram constituídas ao longo do processo de metropolização. Se as grandes metrópoles são responsáveis pela geração de parcela expressiva da riqueza estadual e muitas vezes nacional, seu dinamismo e seus problemas extrapolam os limites formais municipais. No entanto, mecanismos de cooperação, de coordenação, de articulação, de relações intergovernamentais e de gestão do território, os quais compõem o que neste texto se denomina de governança metropolitana, quando existentes, ainda operam nos moldes dos períodos iniciais da urbanização, quando as responsabilidades espaciais e funcionais entre as esferas de governo eram mais claramente demarcadas, o que permitia que as instâncias governamentais atuassem de forma vertical, piramidal e hierárquica. Ou seja, a passagem de nível estratégico e atuação das metrópoles, do local para o urbano ou metropolitano, ainda não ocorreu na maioria das grandes cidades

dos países em desenvolvimento.2

No caso do Brasil, as primeiras experiências voltadas para a institucionalização das regiões metropolitanas (RMs) foram de iniciativa do regime militar, que as concebeu de acordo com os próprios objetivos do regime, ou seja, centralização e controle do território por parte do governo federal, que também caracterizou o desenho e a gestão das demais políticas públicas daquele período. Como argumentado anteriormente (Souza, 1985), o desenho institucional que guiou os primórdios da gestão metropolitana no Brasil deu ao governo federal grande domínio sobre os territórios mais dinâmicos do país, tanto do ponto de vista econômico como político. Desse desenho resultou a conformação da governança metropolitana dependente de recursos e de decisões federais, limitando a autonomia das esferas subnacionais, notadamente dos municípios que as integravam, desconsiderando aspectos fundamentais das relações intergovernamentais e excluindo a possibilidade de construção de mecanismos de cooperação e

dificultando a coordenação. 3

No caso da Região Metropolitana de Salvador (RMS), as questões relacionadas à cooperação e à coordenação não se colocam como exceção frente às demais regiões metropolitanas (RMs) do Brasil, ainda que apresentem algumas especificidades. Isso porque na maioria das RMs brasileiras diversas configurações políticas, tributárias, legais e administrativas atuam, simultaneamente, no sentido de constranger a cooperação entre os municípios metropolitanos e entre estes e o governo do estado (relações intergovernamentais), assim como no interior do próprio governo estadual (relações intragovernamentais).

Este texto mostra que a maioria das RMs brasileiras, inclusive a de Salvador, ainda não contam com mecanismos capazes de incorporar formas cooperativas e/ou mecanismos de coordenação para a formulação e a gestão de políticas públicas com recorte metropolitano, gerando um vazio institucional no que se refere à governança metropolitana. Constrangimentos de ordem tributária e institucional, aliados ao legado deixado pelo período militar, bloqueiam as possibilidades de criação de mecanismos cooperativos e de coordenação dos territórios metropolitanos. Ademais, com o fim do período autoritário, do qual resultou a mudança de regime político e o deslocamento da governança metropolitana da esfera federal para a estadual, o equacionamento de tais constrangimentos não estava (e continua não estando) na agenda dos que detêm poder decisório.

Muitos advogam que o vazio político, financeiro e institucional das RMs brasileiras tem impacto negativo sobre as políticas públicas, sobre a prestação de serviços nos territórios metropolitanos e sobre a construção de uma visão de futuro para os espaços territoriais economicamente mais dinâmicos e socialmente mais complexos do país. Um dos efeitos desse vazio pode ser sentido na dificuldade de se criar mecanismos de cooperação entre entes governamentais em um sistema federativo onde esses entes gozam de relativa autonomia para decidir sobre questões que afetam seu território. Outro efeito diz respeito à ambigüidade ou omissão dos organismos estaduais em relação às funções metropolitanas. Apesar desse vazio, o tema metropolitano (ou das grandes cidades), silenciado nos anos 90, começa, lentamente, a ressurgir na agenda pública, embora ainda restrito a fóruns acadêmicos e técnicos. Questões como violência urbana, pobreza, falta de infra-estrutura nas áreas mais pobres, desemprego, habitação e transporte público, que em geral ultrapassam os limites territoriais municipais, são constantemente debatidas em diversos fóruns, embora não necessariamente associadas à busca de novas formas de governança metropolitana ou à criação de mecanismos de cooperação intra ou intergovernamental.

Este trabalho está dividido em quatro partes. A primeira mapeia algumas abordagens teóricas relacionadas à cooperação e à coordenação nos territórios metropolitanos à luz da teoria da ação coletiva. A segunda e a terceira discutem os constrangimentos institucionais existentes nas grandes cidades do mundo em desenvolvimento e no Brasil para a criação de mecanismos cooperativos e de coordenação intra e intergovernamental. A quarta parte discute as especificidades da Região Metropolitana de Salvador do ponto de vista político-institucional. Porque do ponto de vista institucional a Região Metropolitana de Salvador não apresenta grandes distinções em relação às demais regiões metropolitanas do Brasil e daquelas do mundo em desenvolvimento, as análises de todas as seções são a ela aplicáveis.

 

Cooperação, coordenação e ação coletiva em

territórios metropolitanos: algumas

considerações teóricas

Ações voltadas para a articulação de entes governamentais podem ser genericamente divididas em ações de cooperação e de coordenação. A distinção é importante dado que cada uma dessas ações requer desenhos institucionais diversos, embora ambas impliquem em barganha e negociação. A cooperação tende a manter a autonomia dos entes que dela participam e a coordenação tende a centralizar decisões, por requerer medidas "de cima para baixo". No entanto, cooperação e coordenação podem ocorrer simultaneamente. O que varia é a ênfase dada a cada uma.

Do ponto de vista metropolitano, mecanismos de cooperação e de coordenação requerem a negociação de preferências diversas entre um mosaico de atores e de agências autônomos em relação à fonte de autoridade e que atuam simultaneamente no mesmo espaço territorial, incluindo, portanto, agências públicas, societais, semipúblicas e privadas. Fazer com que esses atores e agências cooperem no território metropolitano ou que legitimem os entes envolvidos na coordenação, gera o que é chamado de problema de

ação coletiva.4 Com inúmeros atores e agências envolvidos, os problemas de ação coletiva são inerentes a toda ação complexa, incluindo a gestão metropolitana. Isso porque ações metropolitanas requerem a combinação de estratégias onde várias políticas de desenvolvimento econômico, social e de infra-estrutura urbana -habitação, saneamento, educação, saúde, segurança pública, emprego e renda etc. - são desenhadas e implementadas simultaneamente por diferentes agentes governamentais e não-governamentais que gozam de autonomia relativa.

Formatos de gestão ou políticas públicas que demandam a cooperação de muitos atores e agências e/ou sua coordenação constituem, portanto, um problema de ação coletiva de um grande grupo. Como aponta a literatura, a cooperação nos grandes grupos tende a ter custos elevados e implica a construção de consensos entre os diversos objetivos dos órgãos de diferentes níveis de governo e dos diferentes grupos de interesses para que suas ações e recursos convirjam simultaneamente para uma dada decisão.

A literatura mostra ainda que os problemas de ação coletiva são mais facilmente resolvidos nos pequenos grupos, onde a criação de incentivos para a cooperação e a coordenação, ou seja, as recompensas pela cooperação e as sanções pela não-cooperação, é menos complexa. Isso porque os pequenos grupos podem ser regidos por regras de reciprocidade, confiança e informalidade na aplicação de recompensas e sanções. Da mesma forma, experiências prévias de mobilização e ação entre membros do grupo, assim como a existência de homogeneidade política ou ideológica, contribui para aumentar a probabilidade de cooperação nos pequenos grupos e, portanto, para a provisão de bens coletivos de forma cooperativa.

A literatura especializada tem, cada vez mais, dedicado espaço ao debate sobre o papel do desenho institucional na ação coletiva, ou seja, sobre a construção de regras que incentivem atores e agências à cooperação para o objetivo da produção do bem comum ou coletivo, ou, de forma mais direta e em consonância com os objetivos deste trabalho, regras para se alcançar os objetivos de uma governança metropolitana baseada na cooperação (mais horizontal) e/ou na coordenação (mais vertical). Isso porque a cooperação, por não ser intrinsecamente voluntária, e a coordenação, por requerer legitimidade, só ocorrerão na vigência de uma estrutura de incentivos que torne possível superar a inércia inicial dos atores e das agências, minimizar conflitos de interesses e de preferências e a tendência à não-cooperação.

Outra questão relacionada à cooperação e à coordenação e que tem também sido objeto de várias pesquisas diz respeito a como criar incentivos para a realização do "interesse comum", característica constitucional das RMs no Brasil. Tanto do ponto de vista teórico como empírico, reconhece-se que os incentivos à cooperação e à coordenação podem ser não somente negativos (sanções) e positivos (recompensas), mas também seletivos. Isso significa que esses incentivos não operam de forma indiscriminada sobre o conjunto de atores e agências, mas de forma seletiva, ou seja, diferentes atores e agências requerem incentivos diferentes. Um exemplo da importância dos incentivos seletivos para operacionalização de políticas públicas pode ser encontrado nas políticas federais de educação e saúde hoje existentes no Brasil. Ambas as políticas foram concebidas como um sistema complexo de relações intergovernamentais baseado em recompensas e sanções e combinam mecanismos de coordenação com mecanismos de cooperação. Apesar do governo federal ter tomado várias iniciativas estimulando a descentralização da maioria das políticas sociais, inclusive patrocinando novas legislações, muitas falharam porque o desenho institucional não contemplou nem a injeção de recursos novos, que é o caso da saúde, nem a possibilidade de perda relativa de recursos, que é o caso da educação. Assim, em contraste com o que aconteceu com as políticas federais de descentralização das atividades de saneamento, habitação e assistência social, os governos subnacionais responderam positivamente aos incentivos à

descentralização da saúde e da educação.5 A resposta positiva à municipalização da saúde pode ser creditada à injeção de recursos adicionais nos cofres locais e à da educação por penalizar o município que não aumentar as matrículas nas escolas municipais, ao tempo em que também injeta mais recursos nas comunidades locais mais pobres, dado que a política suplementa o salário dos professores nos municípios mais carentes.

Em síntese, a construção de mecanismos que incentivem a cooperação e que criem as condições para a coordenação nas RMs teria o objetivo de romper o isolamento político, institucional e administrativo que tem caracterizado a atuação de agências e atores que operam no território metropolitano, em especial entre agências governamentais.

 

Cooperação e coordenação nas RMS e seus

principais constrangimentos

As regiões metropolitanas dos países em desenvolvimento são caracterizadas, do ponto de vista político, institucional e administrativo, como espaços territoriais onde ações cooperativas e de coordenação não foram constituídas ao longo dos seus acelerados processos de metropolização. Esta seção busca apontar as principais conseqüências da ausência de cooperação e de coordenação nas RMs, investigando, também, por que a construção de uma governança metropolitana, que substitua a dinâmica da competição pela dinâmica da cooperação, é constrangida. Ou seja, quais são os principais entraves institucionais à governança metropolitana e por que eles existem?

Não é peculiaridade das RMs brasileiras a ausência de mecanismos que incentivem a cooperação metropolitana ou que dificultem a coordenação. A literatura mostra que nas grandes cidades do mundo em desenvolvimento seu crescimento, tanto espacial como econômico, não foi acompanhado da necessária infraestrutura, gerando problemas de deseconomias e grandes lacunas espaciais no acesso a bens e serviços e nos investimentos públicos e privados, os quais não são distribuídos de forma minimamente eqüitativa entre as diferentes partes do território. Essas características estão presentes tanto no território metropolitano como no interior de um mesmo município.

Como mencionado acima, se, por um lado, as grandes cidades do mundo em desenvolvimento são responsáveis pela geração de parcela significativa da riqueza dos territórios onde estão situadas, no entanto, tanto sua riqueza como seus problemas extrapolam os limites formais municipais. Por outro lado, os mecanismos de cooperação, de coordenação, de articulação, de relações intergovernamentais e de gestão do território ainda operam nos moldes dos períodos iniciais da urbanização. Tais características mostram a ausência de reorientações e até de reconceituações dos sistemas de governo, de formulação de políticas públicas e de gestão das grandes cidades.

Reorientações e reconceituações desse tipo implicam na passagem de nível estratégico de atuação, ou seja, do local para o urbano ou metropolitano. O fato de que essa passagem ainda estar por ser feita gera alguns paradoxos. O primeiro é que as grandes cidades e as RMs passam a ter que gerar capacidades para encaminhar soluções relativas a problemas que ocorrem no nível mais micro possível e para funções que vão da zeladoria urbana ao planejamento estratégico, ao tempo em que têm que operar em escalas bem maiores, que vão da metropolitana à estadual, nacional e global. O segundo decorre do fato de que existem nessas regiões grandes articulações na circulação das pessoas, bens, mercadorias, produtos e capital, mas esses fluxos estão desarticulados do ponto de vista político, institucional, administrativo e também em relação

às informações.6 Este paradoxo indica que os fatores socioeconômicos caminham sempre de forma mais rápida do que os políticos, institucionais e administrativos. O terceiro é que, embora o fluxo de pessoas, mercadorias e capitais entre os municípios que compõem uma RM sejam intensos, a população desses municípios não constituiu um senso de identidade regional, de pertencimento a uma região, capaz de gerar pressão social favorável a uma gestão metropolitana ou a uma estratégia cooperativa e coordenada das ações das agências e dos atores que operam na RM. O quarto é que, com o advento da globalização, que, em muitos países em desenvolvimento ocorreu pari passu com processos de redemocratização e de descentralização, espera-se dos governos dessas grandes cidades que operem na velocidade e na eficiência requeridas pelo mundo dos negócios, o que implica em rapidez e número de participantes do processo decisório limitado, ao tempo em que se espera que os governos atendam às demandas de diferentes grupos sociais, o que requer a incorporação ao processo decisório de um número maior de participantes com interesses divergentes. Tal paradoxo implica atuar em tempos e espaços diferenciados e com estratégias de negociação de interesses, preferências e conflitos também diferenciadas. Por fim, em muitas RMs, enquanto algumas áreas das cidades contam com infraestrutura e serviços adequados, assim como com atividades econômicas geradoras de renda e riqueza, existem grandes espaços que permanecem em uma espécie de vazio governamental e econômico.

Além das características acima mapeadas, existem também países do mundo em desenvolvimento que adotaram, a partir do final dos anos 80, políticas descentralizadas. Este é o caso, por exemplo, do Brasil. Políticas descentralizadas geram, em geral, fragmentação e desarticulação das ações das agências e dos atores, particularmente dos governos. A descentralização, em geral, não foi acompanhada da construção de mecanismos indutores da cooperação, da coordenação e da articulação entre diferentes unidades territoriais requeridas para uma gestão metropolitana.

Os paradoxos acima mencionados mostram a inexistência de desenhos institucionais, ou seja, de regras formais e informais capazes de enfrentar os constrangimentos políticos, institucionais e administrativos às ações compartilhadas nas regiões metropolitanas dos países em desenvolvimento. No caso particular do Brasil, instituições voltadas para esse fim tenderiam a limitar o papel das estruturas políticas, institucionais e administrativas descentralizadas hoje existentes. Ademais, iniciativas nesse sentido só se materializaram no Brasil quando comandadas (ou coordenadas) pela esfera federal de governo, que é o caso das políticas descentralizadas de educação e saúde.

Diante do exposto, pode-se argumentar que as grandes cidades do mundo em desenvolvimento carecem de capacidades cooperativas e de coordenação para enfrentar as principais dimensões de uma governança metropolitana. Entre essas dimensões estão a de gerar estratégias de desenvolvimento regional e de enfrentamento articulado das desigualdades sociais e de infraestrutura, de financiamento das ações metropolitanas e de distribuição e alocação de poder e autoridade, não só entre entes governamentais, mas também entre os demais participantes da cena metropolitana. No entanto, formas institucionalizadas de governança metropolitana não significam, necessariamente, a constituição de um governo metropolitano nem de uma instância formalmente instituída pelos governos com autoridade sobre o território metropolitano.

A superação dos constrangimentos acima mencionados requer a compreensão de que problemas complexos não têm soluções técnicas e políticas claras ou fáceis devido, entre outros fatores, à multiplicidade de interesses conflitantes envolvidos e ao fato de que questões complexas sempre terão soluções sub-ótimas.

 

Cooperação e coordenação nas RMS brasileiras

Diversas configurações políticas, tributárias, legais e administrativas atuam no sentido de constranger a cooperação e a coordenação nas RMs, as quais também se aplicam à Região Metropolitana de Salvador (RMS).

No caso das RMs brasileiras em geral, os seguintes constrangimentos podem ser apontados. O primeiro diz respeito ao sistema federativo. Isto porque não só esse tipo de divisão territorial de governo é sempre mais descentralizado do que o sistema unitário, mas também porque no Brasil existe grande autonomia dos municípios vis-à-vis os estados, o que acirra o conflito entre os que governam as grandes cidades e os que governam o estado. Na ausência de mecanismos de relações intergovernamentais, de cooperação e de resolução de conflitos, ações compartilhadas só são viabilizadas na ocorrência de interferência federal, dadas as características altamente competitivas do federalismo brasileiro, aliado ao fato de não ter sido gerado mecanismos de cooperação

inter ou intragovernamentais. 7 Conflitos entre estados e municípios, em especial entre as capitais e os governos estaduais, são freqüentes e assumem diferentes formatos. Um exemplo é o conflito relacionado à titularidade dos serviços em rede, que gera controvérsias do ponto de vista jurídico e político. O caso dos sistemas de água e esgoto é o mais claro.

Ainda em relação ao sistema federativo, o Brasil optou por um modelo de federalismo baseado na simetria de competências (federalismo simétrico), ou seja, toda esfera do mesmo nível de governo tem competências iguais, o que faz com que as competências de um município muito pequeno sejam iguais às de grandes cidades e capitais estaduais. Tal característica constrange a autonomia decisória de municípios que detêm maiores e mais complexas capacidades técnicas e financeiras.

O federalismo por si só e enquanto instituição não é responsável pelo acirramento de conflitos intergovernamentais e pela ausência de mecanismos de cooperação. Contudo, no caso do Brasil os conflitos inerentes ao formato federativo de governo não contam com canais de intermediação de interesses ou com mecanismos de relações intergovernamentais formais ou informais indutores do diálogo e da cooperação entre os entes federados.

Tensões nas relações intergovernamentais são típicas da complexidade e do crescimento das tarefas públicas que foram sendo delegadas aos governos ao longo do tempo. Essas tensões, todavia, são agravadas em situações onde as capacidades dos níveis de governo são muito desiguais ou quando as instâncias na ponta das relações intergovernamentais são muito frágeis, como acontece em várias RMs brasileiras e particularmente na RMS. Como nos ensina Pressman (1975, p. 106), as relações intergovernamentais geram, sempre, "doadores" e "receptores", os quais dependem um do outro e onde nenhum tem o completo controle sobre a ação. Daí a importância dos instrumentos de apoio mútuo, construídos a partir de negociações que vão se desenvolver de forma parcialmente cooperativa e parcialmente antagônica, mas sempre mutuamente dependentes.

O segundo grande constrangimento resulta do sistema tributário. A ausência de um sistema tributário voltado para uma melhor equalização fiscal entre os municípios estimula o acirramento da competição. Exemplo dessa competição é a guerra fiscal dos municípios metropolitanos contra as capitais em torno das alíquotas

do ISS (Imposto sobre Serviços). 8 Essa competição foi apenas parcialmente equacionada através de legislação federal sobre a

matéria, mas continua longe de ser resolvida.9 Ademais, a Constituição brasileira não prevê incentivos tributários para que os municípios cumpram diferentes papéis no território metropolitano. Por fim, mudanças nas regras tributárias têm se mostrado politicamente complexas porque essas regras são, em geral, constitucionalizadas, o que exige emenda constitucional ou maioria qualificada.

O terceiro constrangimento decorre da decisão de se adotar e aprofundar a descentralização. Como mostram vários trabalhos, houve uma intensa mobilização de atores e instituições em defesa da descentralização durante a Constituinte, dando os passos iniciais para a municipalização das políticas sociais com participação comunitária. No entanto, inexistem hoje atores e instituições defendendo formas compartilhadas e coordenadas de formulação de políticas e de gestão do território metropolitano, além da comunidade de especialistas. Ademais, a descentralização passou a ser vista no Brasil como uma política virtuosa, o que gera o seguinte paradoxo: a governança metropolitana requerer alguma forma de coordenação, ou mecanismos mais centralizados de planejamento e de gestão, o que constrangeria, obviamente, os objetivos da descentralização.

Por fim, existe ainda um constrangimento relacionado à trajetória da institucionalização das RMs no Brasil, dado que a mesma foi associada a formas autoritárias de gestão do território por ter sido introduzida em 1973, no auge do regime militar. Como conseqüência, o desenho institucional das regiões metropolitanas foi pautado na dependência de recursos e decisões federais e na centralização, constrangendo a autonomia das esferas subnacionais, notadamente dos municípios que as integravam, e desconsiderando aspectos fundamentais das relações intergovernamentais. Como mostra a literatura, constrangimentos de origem constitutiva dificultam mudanças na rota das políticas públicas dado que as escolhas institucionais feitas no passado tendem a influenciar escolhas futuras, uma vez que mudanças em relação ao caminho (rota) adotado anteriormente têm custos

elevados. 10

Na tentativa de lidar com essas questões, a Constituição Federal de 1988 incorporou um capítulo sobre política urbana como resposta às pressões do movimento em prol da reforma urbana. Contudo, esse esforço limitou-se à constitucionalização de alguns dispositivos jurídicos e urbanísticos de regulação do território, não incorporando formas de gestão urbano-metropolitana baseadas em mecanismos cooperativos e/ou de coordenação voltados para o enfrentamento dos problemas das metrópoles. Na verdade, a questão metropolitana recebeu dos constituintes federais pouca atenção, sendo remetida à decisão dos constituintes estaduais, os quais também não concederam prioridade ao tema.

No período pós-transição democrática e pós-Constituinte, a agenda política esteve voltada para a efetiva implementação da descentralização e da participação societal na gestão das políticas sociais, sem que a chamada questão metropolitana estivesse nessa agenda. Mais recentemente, busca-se introduzi-la na agenda política, ao tempo em que se inicia o debate sobre formas institucionais para o atendimento dos cada vez mais complexos problemas das metrópoles brasileiras. No entanto, tentativas nessa área continuam restritas à comunidade de especialistas.

Por fim, outra questão importante da cooperação e da coordenação nas políticas públicas brasileiras é que passou a existir um consenso de que o encaminhamento de alternativas para a formulação de políticas e para a gestão governamental requer a participação de vários stakeholders e não apenas dos governos. Isso implica na introdução do conceito mais estrito de governança, que compreende os mecanismos, os processos e as instituições através dos quais os cidadãos e os grupos articulam seus interesses, exercitam seus direitos, cumprem suas obrigações e

intermedeiam suas diferenças. 11 No entanto, também parece claro que, no caso das grandes cidades, existe a necessidade de reter o papel de comando e de liderança dos governos, com capacidade para coordenar a política, os interesses e as preferências de diferentes atores, bem como de implementar políticas públicas. A despeito da popularidade do uso desse conceito de governança, é importante ressaltar que o mesmo advém de um modelo de democracia liberal, no qual se pressupõe a existência de cidadãos bem informados, protegidos por regras universais, legais e institucionais, os quais fazem escolhas periódicas sobre o curso das ações governamentais. Se esse conceito mais restrito de governança conquistou coração e mentes dos governantes brasileiros, por outro lado o papel a ser desempenhado pelos próprios governos permanece obscuro ou ambíguo.

Além dos constrangimentos delineados acima, as experiências de cooperação e coordenação intra e intergovernamental têm sido escassas no Brasil, com exceção do crescimento acelerado dos

consócios intermunicipais.12 O exemplo mais dramático da falta de cooperação e de coordenação metropolitana é encontrado no nível de vulnerabilidade social dos que vivem nos limites municipais,

sempre mais alto do que nos demais distritos pobres da cidade.13

Para completar, a maioria das análises sobre o tema metropolitano no Brasil e na RMS focaliza, quase que exclusivamente, a ausência do governo federal e a relação entre a esfera estadual e as locais de governo, praticamente ignorando a questão sobre como o tema metropolitano é tratado no interior da estrutura dos governos estaduais. Essa questão é importante por duas razões. A primeira é que a competência para decidir sobre questões metropolitanas é dos estados. A segunda é que a tarefa de governar, em qualquer nível de governo, assumiu enorme complexidade. Essa complexidade vai desde a expansão e proliferação de órgãos públicos, todos com autonomia relativa, até a necessidade de se formar coalizões de governo entre diferentes partidos e grupos políticos, o que gera disputas dentro do mesmo governo. Aliado a esses fatores, existe também forte limitação financeira decorrente da expansão dos gastos dos governos com novas funções e das medidas de controle desses mesmos gastos promovidos pelos ajustes fiscais. Isso mostra que a discussão da questão metropolitana e a construção de políticas e de formas de governança não podem ignorar os problemas existentes no interior dos governos estaduais, questão sobre a qual as análises técnicas e acadêmicas têm, em geral, ignorado.

A despeito da ausência de cooperação e de ainda poucas experiências de coordenação, existiam, em 2000, 23 RMs institucionalizadas por legislações estaduais, de acordo com o IBGE. Institucionalizar significa, apenas, que esses estados mantiveram ou aprovaram legislações reconhecendo parcelas dos seus territórios como metropolitanos. Institucionalizar não significa, necessariamente, que nessas RMs a governança metropolitana esteja em operação.

 

RMS: principais constrangimentos às ações

cooperativas e de coordenação

Como mencionado acima, tanto do ponto de vista empírico como teórico as questões relacionadas à cooperação e à coordenação na Região Metropolitana de Salvador (RMS) não se colocam como uma exceção frente as RMs dos países do mundo em desenvolvimento nem das demais RMs brasileiras, ainda que apresentem algumas particularidades. Esta seção aborda as principais especificidades políticoinstitucionais da RMS que constrangem a cooperação não só entre o governo do estado e os municípios, mas também o papel coordenador do governo do estado.

Uma das especificidades político-institucionais da RMS é que a sua constituição aconteceu antes da institucionalização federal das RMs. A criação da entidade governamental com recorte pré-metropolitano ocorreu em 1967, com a instituição do Conselho de Desenvolvimento do Recôncavo (Conder). Sua finalidade era elaborar uma estratégia de desenvolvimento regional integrado para o Recôncavo, compreendendo 37 municípios. A abrangência dessa vasta área de jurisdição fundamentava-se no entendimento de que o desenvolvimento de Salvador e de sua área de influência associava-se ao desenvolvimento do Recôncavo, o qual seria responsável pelo dinamismo pretendido para o setor primário, visto então como a força motriz da região.

Com a crescente consolidação de atividades industriais na RMS e a concomitante decadência da atividade agrícola, o Recôncavo deixou de ser visto como prioritário para o desenvolvimento econômico da região. Assim, a área abrangida pela Conder foi reduzida, passando a ser composta por oito municípios considerados de "relevante interesse" porque integravam uma mesma comunidade econômica. Nesse mesmo período, o governo federal promulgou a Lei Complementar 14/73, instituindo nas principais capitais e nos municípios do seu entorno a figura da região metropolitana. O estado da Bahia adaptou-se às novas determinações federais, formando os Conselhos Deliberativo e Consultivo da RMS, inicialmente presididos pelo secretário do Planejamento e, posteriormente, pelo governador do estado. Se, por um lado, a decisão de passar a presidência de tais conselhos ao governador funcionou como um reforço político para o planejamento metropolitano e para sua inserção na estrutura governamental, por outro, teve o efeito de acentuar a centralização do processo decisório da entidade metropolitana na esfera administrativa superior do estado.

Em 1974, o Conselho de Desenvolvimento do Recôncavo foi transformado em empresa pública vinculada à Secretaria do Planejamento, denominada Companhia de Desenvolvimento da Região Metropolitana de Salvador, mantendo a mesma sigla (Conder). Seu objetivo era "promover, coordenar, e executar a política de desenvolvimento formulada pelo Conselho Deliberativo da RMS".

Se a característica de empresa pública foi mantida ao longo dos anos e permanece até hoje, o modelo institucional, ou as regras formais e informais que regem a empresa, foi alvo de diversas mudanças. Em 1975, a Conder passou a ser subordinada ao governador. A intenção era conceder-lhe maior poder decisório, situando-a no mesmo nível hierárquico das secretarias de estado. Logo em seguida, a Conder retorna à estrutura da Secretaria do Planejamento, sob a justificativa de que um órgão de planejamento deveria estar vinculado à estrutura responsável pelo planejamento global do estado. Paradoxalmente, a partir dessa mudança a Conder deixou de limitar suas atividades ao planejamento, passando também a executar obras e a coordenar projetos, além de prestar assistência técnica aos municípios da RMS. Nesse dilema sobre a indefinição de sua função precípua - planejar e executar ou apenas planejar - reside um traço distintivo da entidade metropolitana da RMS em relação às demais entidades brasileiras, as quais, na sua totalidade, concentraram suas atuações no planejamento e na produção de informações.

Em 1998, retirou-se da Conder a exclusividade da gestão metropolitana. Ainda sob a mesma sigla, a Conder passou a ter jurisdição sobre todo o território estadual, com a denominação de Companhia de Desenvolvimento Urbano do Estado da Bahia e com o objetivo formal de "promover, coordenar e executar a política estadual de desenvolvimento urbano, metropolitano e habitacional do estado da Bahia". Em 1992, com a criação da Secretaria de Desenvolvimento Urbano (Sedur), a Conder passou a ser a ela vinculada. Embora a competência metropolitana seja formalmente restrita à Conder, a entrada de mais uma agência governamental na cena urbana pode indicar uma zona cinza de competências e atribuições.

Todas essas mudanças refletem o jogo de forças entre os atores envolvidos nas configurações políticas vigentes em cada época. Ao longo de sua trajetória, as mudanças institucionais, ou as regras formais e informais que regeram o papel da entidade metropolitana, derivaram do apoio político obtido por suas lideranças, em associação aos projetos políticos dos governantes estaduais, que sempre usaram a Conder como instrumento para atingir seus objetivos político-eleitorais. Muitas escolhas, todavia, notadamente as dos anos iniciais, também foram fruto de decisões externas à RMS e condicionadas ao cumprimento de leis federais editadas durante o período autoritário.

Após a redemocratização e até os dias atuais, a Conder continua sendo umas das exceções frente às demais entidades metropolitanas brasileiras, uma vez que ainda permanece ativa, mas perdendo sua abrangência eminentemente metropolitana. Isso se deve ao modo peculiar da trajetória da instituição, marcada por variáveis políticas, econômico-financeiras e técnicas, as quais influenciaram suas escolhas político-institucionais e seu desempenho.

No campo eminentemente político, pouco ainda se conhece sobre os processos que caracterizam a RMS. Pesquisa realizada em 1987 com elites da região mostrou que a RMS comportava a convivência de duas racionalidades políticas contraditórias: uma "velha" racionalidade agrária, em que predominavam as solicitações pessoais, como os pedidos de emprego e de auxílio financeiro; e uma "nova" racionalidade urbano-industrial, em que as demandas se aproximavam dos direitos de cidadania, como a luta por melhores serviços urbanos. A pesquisa concluiu que a RMS passava por uma transição sociopolítica, onde a modernização econômica e urbana não correspondia à redefinição das relações políticas e sociais (Medeiros e Souza, 1993. Pesquisa mais recente (Setzler, 2003), mas que apenas analisou os processos político-eleitorais de Salvador, também confirmou esse quadro.

Outro aspecto influente na dimensão política refere-se ao fato de que, durante o período militar, todos os municípios da RMS tinham seus prefeitos eleitos indiretamente (exceto o de Vera Cruz). Com isso, havia maior facilidade de imposição da presença da Conder em todos os municípios.

Com o retorno das eleições diretas para prefeito, as duas principais cidades da RMS - Salvador e Camaçari - elegeram candidatos de oposição ao grupo político hegemônico no governo do estado. Em tal período, a Conder foi instrumental para marcar a presença do governo do estado naquelas cidades, principalmente em Salvador, através da execução de obras de grande visibilidade e que envolviam altos investimentos. Com isso, ofuscava-se e dificultava-se a atuação dos partidos de oposição que governavam essas cidades.

Posteriormente, Salvador e os demais municípios da RMS elegeram prefeitos alinhados ao grupo político hegemônico no estado. Foi a partir de então que a Conder deixou de ser um órgão exclusivamente metropolitano e sua jurisdição passou ao âmbito estadual. O quadro político-eleitoral da RMS foi parcialmente modificado com as eleições de 2004, quando três importantes municípios - Salvador, Camaçari e Lauro de Freitas - elegeram prefeitos de oposição ao grupo político até então hegemônico no estado.

Existem ainda constrangimentos não necessariamente político-institucionais mas que também dificultam a construção de mecanismos de cooperação e de coordenação. Pesquisas já realizadas sobre as relações entre o governo do estado e as prefeituras da RMS apontam para a existência dos seguintes constrangimentos: (a) os governos locais da RMS não são (ou não eram) envolvidos no processo decisório sobre ações estaduais que ocorrem nos espaços territoriais dos municípios, o que gera resistências ou omissão das prefeituras quando chamadas a participar de programas e projetos coordenados pelo governo do estado; (b) o envolvimento das prefeituras só ocorre quando existe aporte de recursos específicos para alguma obra ou programa; (c) inexistem estímulos materiais e políticos para que as prefeituras aportem recursos a programas estaduais que ocorrem nos seus territórios, mas que não são por elas coordenados; (d) a manutenção das obras, ou a participação das prefeituras na fase de pós-intervenção de projetos realizados pelo governo do estado, tem sido avaliada como insatisfatória; (e) a capacidade técnica e de gestão dos municípios da RMS é considerada precária; mesmo naqueles que detêm receita orçamentária per capita relativamente alta vis-à-vis outros municípios, não se tem conhecimento da existência de programas de capacitação técnica dos seus quadros, com raras exceções, em geral localizadas na área fazendária; (f) a RMS é marcada por heterogeneidades de toda ordem, entre elas em relação à distribuição dos recursos tributários; em termos per capita, por exemplo, Salvador apresenta um dos mais baixos índices da RMS em arrecadação de ICMS, em contraste com São Francisco do Conde, que, com 1% da população da RMS arrecada 20,4% do ICMS da região, além se contar com o maior PIB per capita entre todos os municípios brasileiros.

Como se pode apreender da análise acima, na RMS a governança metropolitana (ou a sua falta) apresenta três paradoxos. O primeiro é que, a despeito da trajetória histórica da entidade metropolitana e da sua importância relativa no território da RMS e nos seus municípios, essa trajetória não deixou legados indutores da criação de mecanismos de cooperação e de cooperação quando da sua transformação em entidade estadual. O segundo é que, assim como está ocorrendo em outras RMs brasileiras, o governo do estado, a despeito de sua competência constitucional, ainda não inseriu o tema metropolitano na sua agenda. O terceiro é que a legislação federal e, mais recentemente, a estadual, tem priorizado a construção de mecanismos de participação societal, na linha de reforço da democracia deliberativa (governança no sentido estrito), mas desconsiderando a construção de mecanismos governamentais

de coordenação.14

 

Comentários finais

Este trabalho discutiu as condições político-institucionais da cooperação e da coordenação nas metrópoles brasileiras em geral e na Região Metropolitana de Salvador, analisando-as à luz do referencial teórico neo-institucionalista sobre as condições de cooperação nas ações coletivas e de coordenação inter e intragovernamental.

O trabalho buscou demonstrar que a formulação de políticas públicas e a gestão dos territórios metropolitanos no Brasil e na RMS não foram desenhadas para incorporar formas cooperativas de gestão do território, nem mecanismos de coordenação. Mostrou também que inexistem instâncias formais ou informais voltadas para a cooperação (nem sequer para a coordenação) entre estado e municípios e/ou entre as diferentes agências do governo estadual, assim como mecanismos que induzam a constituição de redes de relações intergovernamentais capazes de articular as intervenções das três esferas governamentais e do setor privado. Ademais, a constituição de instâncias de intermediação de interesses e a criação das condições institucionais (regras) para a cooperação estão ausentes da agenda do mosaico de atores e agências que atuam nas regiões metropolitanas brasileiras em geral, inclusive na de Salvador. A ausência de mecanismos de cooperação e de coordenação gera, como conseqüência, um vazio institucional de gestão, de governança e de formulação de políticas públicas metropolitanas.

 

Referências

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1 Versão atualizada para a 2a. edição de "Como Anda Salvador". Parte das análises e dados deste capítulo são uma síntese atualizada de outros trabalhos da autora sobre o tema. Ver Souza (2005a; 2005b; 2004; 2003; 1999; 1990).

* Ph.D em Ciência Política pela London School of Economics and Political Science (LSE) e pesquisadora do Centro de Recursos Humanos (CRH) da UFBA.

2 Sobre este ponto, ver Stren (2003).

3 Como mostram várias pesquisas, mesmo nos sistemas mais coercitivos existem poderosos limites ao exercício do comando (Etzioni, 1965). No caso brasileiro, autores como Medeiros (1986) e Souza (1997) demonstraram os limites do regime autoritário na sua atuação nos estados.

4 Como se sabe, o trabalho fundador sobre ação coletiva e a importância de incentivos seletivos foi o de Olson (1965). Desenvolvida na área da economia, a teoria vem sendo testada em pesquisas de outras disciplinas.

5 Sobre este ponto, ver Arretche (2000).

6 A produção e análise de informações, ou os dados necessários para uma visão estratégica das RMs, é fator condicionador importante para a elaboração institucional da região, além, é claro, de ser fundamental para o processo decisório e para a construção de estratégias de desenvolvimento social e econômico.

7 Pesquisa realizada pela Universidade Pompeu Fabru, de Barcelona mapeou os principais instrumentos de relações intergovernamentais em uso em vários países federais. Ainda pouco utilizados no Brasil, esses instrumentos são relativamente comuns na Alemanha, Canadá, Austrália, Suíça e EUA. De acordo com essa pesquisa, Brasil e Argentina aparecem como os países federais pesquisados onde os instrumentos de relações intergovernamentais são menos utilizados. Ver, a respeito, Agranoff (2003).

8 No caso da RMS, a competição em torno do ISS ocorre principalmente entre Salvador e Lauro de Freitas.

9 Foi promulgada a Emenda Constitucional no. 37/2002, dando ao Executivo federal competência para, através de lei complementar, fixar alíquotas máximas e mínimas para o ISS e para "regular a forma e as condições como isenções, incentivos e benefícios fiscais serão concedidos e revogados". A lei complementar n. 116 regulamentou a emenda constitucional e foi promulgada em 31/7/2003.

10 Para uma análise desse ponto a partir do conceito de path dependency (rota dependente), ver Souza (2003; 2005a).

11 No Brasil, esse conceito de governança foi transformado em mandamento legal, principalmente no que se refere às políticas sociais que ocorrem nos territórios locais, pela exigência da constituição de conselhos que contam com a participação dos governos locais, dos usuários dos serviços e de representantes dos grupos de interesse.

12 Segundo o IBGE, existiam, em 2001, 1.969 consórcios municipais de saúde. Áreas como meio ambiente e desenvolvimento econômico também têm sido objeto de criação de consórcios. Os consórcios foram regulamentados pela Lei Federal 11.107, de 11/04/05. A experiência dos consórcios, com partilha de provisão de serviços, recursos e pessoal, está hoje ainda mais disseminada, especialmente em municípios de médio porte. A maioria das experiências conta com apoio financeiro do estado e/ou do governo federal.

13 O caso da RM de São Paulo tem sido bastante estudado pelo CEM-CEBRAP. Vários levantamentos e análises sobre esse tema podem ser encontrados em www.centrodametropole.org.br. No caso da RMS, ver capítulos 2 a 6 desta edição. O Ministério das Cidades acaba de dar uma enorme contribuição ao tema através do estudo Precariedade no Brasil Urbano, realizado pelo CEM-CEBRAP. O estudo estimou a presença, a localização e as características de moradores de assentamentos precários de 561 municípios, inclusive os das RMs. O estudo encontrou uma população de cerca de 6 milhões de habitantes nessas condições, muito acima dos números estimados pelo IBGE. Pará, Amazonas, Ceará, Bahia e Amapá são os estados com maior população habitando aglomerados subnormais e assentamentos precários, com índices acima de 20%. A RMS conta, nesse estudo, com 23,1% de domicílios em assentamentos precários ou subnormais, totalizando 709.353 pessoas. A síntese do estudo pode ser acessada em

http://www.cidades.gov.br. Análises mais qualitativas sobre as condições sociais dos moradores metropolitanos vêm sendo produzidas pelo Observatório das Metrópoles. Ver, por exemplo, Ribeiro (2004).

14 Em 12/11/2007, o Governo do Estado da Bahia promulgou a Lei 10.704, criando o ComCidades/BA. Quando constituídos, cada um desses conselhos deverá contar com 61 membros representando o governo estadual, os municipais e diversos setores não-governamentais e privados.