A economia de Salvador e a formação de sua Região Metropolitana

A economia de Salvador e a formação

de sua Região Metropolitana

Paulo Henrique de Almeida *

Este capítulo resume a evolução da economia de Salvador, de meados do século XX ao início dos anos 2000. Uma questão o guia: por que a economia dessa metrópole apresenta um ritmo de crescimento tão baixo na passagem do século, a ponto de convertê-la em recordista brasileira do desemprego? As respostas aqui ensaiadas se baseiam em dois pressupostos: primeiro, para compreender a evolução econômica recente da capital da Bahia é necessário resgatá-la de um passado mais remoto, de uma perspectiva de "longa duração"; segundo, é preciso ainda pensá-la em um contexto mais amplo, que vá além do seu arrière-pays, o Recôncavo Baiano e o estado da Bahia, de modo a enxergar os laços que sempre manteve com a economia mundial.

Boom e limites da cacauicultura

Até o final dos anos de 1940, a economia de Salvador, e de seu tradicional hinterland, o Recôncavo Baiano, permaneceu atrelada à evolução de alguns complexos estaduais exportadores de commodities minerais e agrícolas. A pauta baiana de exportação incluía cerca de uma dezena de itens, mas somente três produtos se destacavam: cacau, açúcar e fumo. A dependência em relação a essas três commodities definia um estreito horizonte de expansão para a economia da região, pois a Bahia, além de sofrer de modo intenso com as bruscas variações da demanda e dos preços dos bens primários no mercado mundial, especializou-se em produtos cuja oferta aumentava rapidamente, com o aparecimento de novos concorrentes. Às flutuações e crises cíclicas, típicas dos mercados de matérias-primas, somou-se uma tendência secular à diminuição da fatia dos complexos baianos nos mercados nacionais e estrangeiros.

Essa particularidade dos complexos baianos de exportação marcou mais intensamente a evolução das atividades canavieiro-açucareira e fumageira no Recôncavo, que não conseguiram se modernizar e foram ultrapassadas pela produção de São Paulo (açúcar) e do sul do país (tabaco). Mas caracterizou, também, a evolução da oferta dos outros bens presentes na pauta: borracha vegetal, café, couros e peles, piaçava, ouro, manganês e outros minérios. Algumas dessas matérias-primas tiveram importância efêmera. Outras, tiveram uma presença mais constante na pauta, mas com valor pouco significativo e declinante. A única a se destacar foi o cacau, principal produto de exportação da Bahia até os anos 60.

As exportações de cacau passaram de 13%, do total das exportações baianas em 1890, para mais de 40%, no final da década de 1920. Durante esse mesmo intervalo, o cacau respondeu por cerca de 20% a 25% das receitas públicas estaduais (CPE, 1980, p. 77). Mas as dificuldades para a cacauicultura baiana começaram a surgir ainda nas primeiras décadas do século XX: com o aumento do consumo mundial de chocolate, os ingleses passaram a estimular a produção africana de cacau, o que acabou deslocando a cacauicultura baiana para uma posição secundária no mercado externo (Prado Jr., 1970, id., p. 248). É importante, de qualquer modo, não superestimar as dimensões da economia cacaueira e do volume de seu excedente. Na verdade, a massa de excedente criada pelo cacau na Bahia nunca alcançou o tamanho da produzida pelo café em São Paulo, ou pelo algodão e açúcar no Nordeste. Em 1929, no final do auge das exportações de cacau, as vendas desse produto no exterior representavam apenas 6% das exportações totais do país (CPE, 1980, p. 20).

Assim, a cacauicultura, diferentemente da lavoura do café em São Paulo, não pôde acelerar o crescimento urbano-industrial na Bahia. As dimensões da atividade cacaueira eram insuficientes para gerar uma das condições básicas dessa aceleração: a disponibilidade de uma "massa crítica" de excedente, concentrada sob a forma de capital-dinheiro num momento de boom, que pudesse ser transformada em capital industrial numa escala considerável. Além disso, a extrema concentração do excedente gerado pela cacauicultura - principal atividade econômica do estado, entre as décadas de 1910 e 1950 - limitou as possibilidades de expansão do mercado regional para produtos industriais e serviços.

O próprio beneficiamento do cacau permaneceu quase sempre restrito à secagem das amêndoas em condições rudimentares, o que gerou possibilidades de investimento agroindustrial limitadas, até mesmo inferiores às existentes nos casos do tabaco e da atividade canavieiro-açucareira. Isso não excluiu o surgimento de um pequeno setor industrial de produção de derivados do cacau, concentrado em Salvador, setor que, no entanto, só conheceu alguma expansão a partir dos anos 40.

Além disso, é necessário lembrar que uma parcela não desprezível do excedente criado pela cacauicultura acabou sendo deslocada para outras regiões do país, especialmente para o Rio de Janeiro, atraída pelas melhores oportunidades de investimento em outras praças ou absorvida pelo comércio de outros centros. A região cacaueira - o eixo Ilhéus-Itabuna - deslocou seu abastecimento, em bens de consumo, da capital para o centro e sul do país, estabelecendo laços comerciais diretos com as cidades de Vitória, do Espírito Santo, Rio de Janeiro, Teófilo Otoni e outras cidades

mineiras (ver Santos, 1954).1

Em suma, apesar da cacauicultura, não surgiu na economia baiana um novo front de acumulação capaz de garantir a expansão acelerada do conjunto da economia regional, levando-a a dar o salto de qualidade que caracterizou a evolução da economia cafeeira paulista. Concretamente: uma fronteira de acumulação capaz de criar as condições iniciais para o desenvolvimento de um processo de desenvolvimento centrado na expansão industrial (e na imigração estrangeira). A cacauicultura não pôde cumprir esse papel: ela permaneceu isolada no sul do estado, região que conheceu algum desenvolvimento, mas sem que, com isso, fosse alterado o quadro de crise do Recôncavo, isso é, da Bahia propriamente dita.

Nesse hinterland imediato de Salvador, e no mesmo período, a agricultura canavieira e fumageira de longa história colonial conheciam, em contraste com o relativo vigor da economia do cacau, um acelerado declínio.

Pressionado pela queda dos preços internacionais e atingido pela concorrência externa, o complexo canavieiro-açucareiro ainda manteve um certo peso na economia baiana até as primeiras décadas do século e, isso, graças à modernização de seu segmento industrial e à expansão do consumo nacional de açúcar. Ele respondeu, inicialmente, à crise com a introdução do trabalho assalariado e da máquina a vapor no seu segmento industrial, o que se fez com concentração do capital e aumento da escala de produção. Desde o final do século XIX, os antigos engenhos haviam começado a ceder lugar aos engenhos-centrais. Esse processo de modernização das unidades produtoras de açúcar continuou nas décadas seguintes com o aparecimento das usinas: cerca de duas dezenas de usinas absorviam a produção de cana-de-açúcar do Recôncavo no início dos anos de 1920 (CONDER, 1973, p. 46).

Mas, por volta de 1930, o quadro da agroindústria açucareira baiana já era de franca decadência. No que concerne às exportações, a situação do complexo baiano foi agravada pela modernização mais rápida da agroindústria açucareira de Pernambuco, que acabou por ocupar o pequeno espaço existente para o açúcar nordestino no exterior. No que se refere ao mercado interno, a situação se complicou com a crise de 1929. Como lembrou Szmrcsányi (1979 e 1988), os empresários de São Paulo abandonaram parcialmente a cafeicultura a partir de 1930, diversificaram seus negócios e se interessaram inclusive pelo açúcar. Quando a produção açucareira paulista começou a crescer, as usinas baianas não puderam resistir à pressão dessa nova concorrência, baseada em uma tecnologia agronômica superior. Isso, basicamente, como resultado de uma persistente "dualidade técnica" - lavoura atrasada versus usinagem moderna - e dos baixos níveis de produtividade total dela derivados. O mercado para o açúcar baiano, no interior do país, ficou ainda mais restrito, continuando a existir apenas como resultado da proteção garantida pelo regime de cotas, nos marcos do antigo Instituto do Açúcar e do Álcool (IAA).

Quanto ao fumo, deve-se lembrar que o complexo fumageiro baiano era formado de três segmentos: uma fumicultura baseada no minifúndio, "armazéns" de beneficiamento vinculados a casas comerciais de exportação (com participação hegemônica de capital germânico) e algumas manufaturas de charutos e cigarrilhas. Ocupando dezenas de milhares de agricultores e operários manuais, esse conjunto de atividades, fundamental para a economia de Salvador, também conheceu seu auge entre o final do século XIX e as primeiras décadas do século XX. Com isso não se quer dizer que as exportações da folha tenham crescido aceleradamente no período: na verdade, elas permaneceram estabilizadas depois de 1900, ainda que no patamar, historicamente alto, de pouco mais de 25 mil toneladas por ano. O que se quer afirmar é que, nesse período, consolidou-se o complexo do fumo na Bahia. O número de empresas baianas exportadoras de fumo passou de 6, em 1870, para 26, em 1890, e chegou a 40, em 1930 (Borba, 1975). O número de manufaturas de charutos também cresceu entre 1890 e 1930, ocorrendo ainda um intenso processo de concentração do capital nesse segmento. Abriu-se, assim, a possibilidade da transformação desse complexo "agro-manufatureiro-exportador" em uma moderna agroindústria do fumo, voltada para o mercado interno.

Entretanto, e mais uma vez, o salto qualitativo não se materializou e, basicamente, por quatro razões: 1ª) a especialização da fumicultura baiana em tabaco escuro, destinado a charutos fortes, no momento em que a indústria mundial se deslocava para os fumos claros, matéria-prima para cigarros; 2ª) a concentração do crescimento urbano no Rio de Janeiro e em São Paulo, dificultando o acesso das empresas instaladas na Bahia aos principais mercados nacionais para artigos de fumo; 3ª) a vitória do truste anglo-americano do fumo (British American Tobacco), produtor de cigarros, na luta pelo mercado brasileiro, entre os primeiros anos do século XX e a década de 1930, truste que optou por desenvolver a fumicultura no sul do país, a partir da compra da Souza Cruz; e, 4ª) as derrotas alemãs nos dois conflitos mundiais, que reduziram a importância da colônia germânica em Salvador e a forte presença das empresas alemãs e de suas redes de relações internacionais na economia baiana.

A capital da Bahia se ressentiria da reduzida escala e do baixo dinamismo das atividades agropecuárias do estado até o final do século XX. Esse quadro só se modificou, parcialmente, com a expansão, a partir dos anos de 1980, da soja no Oeste baiano (Barreiras), da cafeicultura no Sudoeste (Vitória da Conquista) e também nos cerrados, da fruticultura irrigada no vale do São Francisco e de algumas outras lavouras mercantis, como o algodão no planalto de Guanambi. Parcialmente, de fato, porque, se essas novas atividades foram capazes de ampliar o mercado de consumo estadual, permitindo, inclusive, o desenvolvimento de uma nova classe média rural ou "rururbana", elas não foram mais suficientes para alavancar, a jusante ou a montante de suas cadeias, a produção regional de insumos e o desenvolvimento de novas atividades agroindustriais. Primeiro, e outra vez, por razões de escala. Mas também por timing: as oportunidades haviam sido perdidas e a localização dos principais pólos industriais do país já estava definida há mais de meio século; por conseguinte, uma fração considerável dos efeitos multiplicadores da nova agroindústria baiana não alcançou Salvador, mas serviu, principal e novamente, para irrigar a economia de outras regiões.

Numa perspectiva de longo prazo chega-se, assim, a uma primeira forte explicação para os elevados níveis de desemprego e pobreza na Salvador metropolitana da virada do século XX para o XXI. Faltaram, historicamente, à capital da Bahia, as redes econômicas e sociais que derivam de uma agropecuária capitalista stricto sensu e de uma agroindústria dinâmica, com participação crescente nos mercados nacional e/ ou internacional; faltou a conseqüente malha de cidades médias que se desenvolve a partir de uma agricultura diversificada, que opera para mercados extra-regionais; faltaram, enfim, os mercados derivados da formação de classes médias rurais e da generalização do trabalho assalariado no campo, que garantiram o vigor da economia industrial e terciária de cidades como Porto Alegre ou São Paulo desde meados do século XIX, ou de Belo Horizonte e Curitiba na segunda metade do século XX.

A estagnação de Salvador nos anos 1920-1940

Sem mercados no campo, em virtude da lenta implantação de relações capitalistas de produção e da extrema concentração da propriedade fundiária e da renda gerada por uma produção agropecuária estagnada tecnologicamente, a incipiente indústria baiana permaneceu, durante a primeira metade do século XX, sem poder contar, também, com a expansão dos mercados urbanos regionais.

Os poucos centros urbanos existentes na Bahia, até a primeira metade do século XX, encontravam, a exemplo de Salvador, nas atividades de comércio e administração pública, seus principais suportes econômicos. Boa parte da população economicamente ativa era formada por descendentes analfabetos de escravos. A maior parcela das ocupações era encontrada na prestação de serviços pessoais, no artesanato, na burocracia estatal, na construção civil e no pequeno comércio varejista. O movimento comercial era limitado, basicamente, ao fluxo de mercadorias entre Salvador e as cidades menores, por via marítima, concentrando-se no interior do Recôncavo. Não existindo meios de transporte adequados, o comércio entre as cidades de menor porte tinha pouca expressão. Comércio, construção civil pesada (portos e estradas), transporte, crédito e serviços públicos cresciam em função da expansão das atividades agroexportadoras estaduais. Como a expansão dessas atividades era débil, além de cíclica, as cidades baianas não atraíam novos investimentos, nem, por conseqüência, imigrantes em busca de trabalho. Assim, pouco cresceram no período.

Mesmo no caso de Salvador, a urbanização se deu de forma muito lenta entre fins do século XIX e primeiras décadas do século XX. A população da capital, que atingiu a marca dos 170 mil habitantes em 1890, cresceu vegetativamente em todo o período 1890-1920. Nesse último ano, a cidade alcançou a marca, já então modesta para os padrões do eixo Rio-São Paulo, dos 280 mil habitantes. Mais grave: suas taxas de expansão demográfica anual, que haviam se situado entre 1,6% e 1,7%, entre 1872 e 1920, despencaram para apenas 0,2%, entre 1920 e 1940, do que resultou uma

população praticamente estável, de 290 mil habitantes em 1940. 2

Poder-se-ia insistir: mas o excedente gerado pelo cacau não levou, indiretamente, a qualquer aceleração da acumulação de capital e do grau de urbanização na Bahia? De fato, a apropriação de parte desse excedente, pelo Estado, abriu a possibilidade de maiores investimentos em setores como transporte e obras públicas. Não se pode negar a existência desses investimentos, mas deve ser levado em conta, como já se sublinhou, o volume reduzido das novas inversões. O tamanho absoluto do excedente produzido pela cacauicultura e pelas outras atividades de exportação na Bahia, estas ainda menos importantes que a atividade cacaueira, e o modo concentrador pelo qual esse excedente era gerado e apropriado, barraram a expansão de segmentos fundamentais da economia baiana.

Em Salvador, o bairro comercial foi reformado, a elite ocupou novas áreas residenciais e desenvolveram-se os serviços, inclusive com a expansão das linhas de bondes. Contudo, a indispensável modernização do porto atrasou-se e só foi realizada, finalmente, graças ao financiamento estrangeiro. A oferta de energia elétrica era limitada, sendo seu fornecimento um dos principais pontos de estrangulamento da economia baiana. Também não se podia falar numa verdadeira rede de rodovias no estado. O caminhão, que começava a se firmar como importante meio de transporte, tinha alcance limitado. No interior ainda se convivia com as tropas de burros e os carros de boi. As estradas de ferro, é verdade, tiveram sua quilometragem duplicada entre 1890 e 1930, passando de 1.057 km para 2.669 km. Mas esse crescimento não podia ser comparado à expansão da rede ferroviária no sul do país e foi, além disso, comandado por "companhias de segunda e terceira categorias" (CPE, 1980, p. 31; 118). Em resumo, como afirmou Vieira Lins, a capital se distanciava do seu interior, "[...] que passava a ser assistido comercialmente pelos estados vizinhos e Salvador se reduzia, cada vez mais, à condição de metrópole do Recôncavo" (Azevedo, T; Lins, V., 1969, p. 228).

Embora a Bahia não tenha conhecido, até a segunda metade do século XX, um intenso processo de expansão maquinofatureira, acabou se implantando no estado uma indústria de alguma importância regional. Desde o final do século XIX a indústria baiana contava com estabelecimentos produtores de açúcar e outros alimentos, fumo beneficiado e charutos, cigarros, sabão, óleos, velas, fósforos, chapéus, tecidos, bebidas alcoólicas, embarcações, ferramentas e peças metálicas, além de outros produtos diversos.

Reconhecer a relativa importância dessa indústria não significa incorrer no erro de superestimar o parque industrial baiano anterior a 1950. Alguns autores exageram o peso dessa indústria, apontando uma suposta expansão "fabril" e "vigorosa", entre o final do século passado e os anos de 1920, e imaginando um falso "retrocesso" industrial após esse período. Tais autores não têm razão: em primeiro lugar, trabalhando exclusivamente com a categoria "estabelecimentos", confundem artesanato e manufatura com verdadeiras fábricas; em segundo, equiparando "crescimento industrial" a "industrialização", omitem o fato de que a indústria baiana tinha um reduzido grau de diversificação e articulação interna, e que se limitava, basicamente, ao processamento de matérias-primas regionais e à produção de alguns poucos bens de consumo corrente; finalmente, desconhecem o fato de que a indústria existente ainda não havia alcançado um tamanho mínimo a partir do qual se poderia falar, propriamente, de acumulação

autônoma do capital industrial. 3

Nos principais segmentos dessa indústria (usinas de açúcar, fábricas têxteis, manufaturas de charutos) eram estreitos os laços que uniam o capital industrial às grandes casas do comércio de exportação e importação. Na Bahia, entretanto, a transformação do capital comercial em capital de indústria, com a diversificação dos investimentos realizados pelas grandes casas comerciais, ocorreu numa escala bem menor que em outras regiões do país. A debilidade das atividades exportadoras baianas e o processo específico de desenvolvimento das relações capitalistas de produção na Bahia, com transição lenta e indireta para o assalariamento no campo, implicaram limitada mercantilização da economia estadual e barraram a intensificação daquela metamorfose. A debilidade das atividades de exportação limitou a expansão do mercado regional e restringiu o próprio crescimento do capital comercial, o que, por sua vez, reduziu o volume de

excedente passível de transformação em capital de indústria.4

Deve-se considerar, ainda, que a inexistência de um sistema de crédito bancário desenvolvido, que pudesse potencializar a referida transformação, criou dificuldades adicionais para a ampliação do parque industrial instalado na Bahia. Não que o sistema bancário não tivesse se expandido desde o século XIX: ele realmente se expandiu, com a abertura de agências de bancos estrangeiros na praça de Salvador e com a consolidação de pelo menos dois bancos regionais (ver Azevedo e Lins, 1969; Oliveira, 1993). No entanto, o desenvolvimento desse sistema foi estrangulado pela hegemonia das grandes casas comerciais na oferta e na intermediação do crédito de custeio para a agropecuária, sem dúvida, o principal e quase exclusivo espaço para a valorização do capital de empréstimo na economia baiana do período. Financiamentos de longo prazo e baixa rentabilidade, indispensáveis para a expansão industrial, não estavam entre os principais interesses dos bancos na Bahia, preocupados, sobretudo, em ofertar crédito - ainda que, às vezes, indiretamente, através das casas de comércio - à agricultura de exportação.

As condições desfavoráveis que marcaram a gênese da indústria baiana foram responsáveis pela consolidação de uma estrutura industrial caracterizada, fundamentalmente, pela predominância de minúsculas empresas, mais próximas do artesanato e da manufatura que de verdadeiras unidades fabris. É verdade que a implantação da indústria têxtil e a modernização da atividade açucareira exigiram grandes concentrações iniciais de capital, assim como níveis tecnológicos equivalentes aos então dominantes no país e, mesmo, no mundo. Também é certo que, no ramo fumageiro, grandes firmas puderam surgir a partir da iniciativa de pequenos capitalistas - Suerdieck e Dannemann são os melhores exemplos. No entanto, esses ramos, que produziam para mercados externos e que se beneficiavam de vantagens locacionais significativas, foram exceções que apenas confirmaram a regra geral. Embora o número de estabelecimentos "industriais" tivesse crescido no período entre o final do século XIX e os anos 1930-40, a indústria localizada em Salvador e no seu entorno - abstraídos os três setores destacados -manteve características atrasadas, quer no que diz respeito ao tamanho médio dos estabelecimentos, quer no que se refere ao padrão tecnológico predominante. A realidade é que, até os anos de 1940, existiam muito poucas fábricas na Bahia. A maioria dos estabelecimentos da indústria baiana era constituída por unidades de artesanato e manufaturas em sentido estrito, isso é, que "faziam à mão". Em 1930, como lembram Borba e Santos (1978), das 2.204 empresas "industriais" do estado "[...] apenas 61 tinham mais de 12 operários, 158 tinham de 7 a 12, 600 tinham de 1 a 6 e nada menos que 1.325 (60,1%) tinham apenas um trabalhador [...]".

Pode-se resumir afirmando que a economia baiana conheceu, do final do século XIX aos anos 1930-1940, um período de lento crescimento, marcado pelo débil dinamismo ou pela instabilidade de suas atividades agroexportadoras, pela dominação quase absoluta do capital comercial sobre o conjunto das atividades econômicas regionais e, ainda, por baixas taxas de expansão urbana e

industrial. 5

Isso não significa dizer que a economia baiana tenha atravessado um período de generalizada "estagnação" ou "involução". A lentidão do desenvolvimento da economia estadual deve ser vista como um fato relativo: ela não deixou de crescer; apenas não acompanhou a vigorosa expansão da economia cafeeira e acabou por perder a posição privilegiada que detinha na economia brasileira, pelo menos até meados do século XIX. A perda dessa posição, visível desde a consolidação da cafeicultura em São Paulo, acelerou-se com o desenvolvimento mais rápido das forças capitalistas de produção e com a concentração do crescimento industrial naquele estado.

No que diz respeito à indústria, a passagem da economia baiana para uma posição secundária no plano nacional tornou-se evidente já nas primeiras décadas do século XX. De acordo com os dados do Censo de 1920, a indústria baiana já era "insignificante" em relação ao Centro-Sul, como lembra Azevedo (1975, p. 35): sua participação no valor da produção nacional era, então, de 2,8%. Ademais, ocupava apenas 5,7% do total dos operários do Brasil, com 3,5% do valor total do capital, utilizando apenas 4,0% da força motriz instalada. Tais números, lembra o mesmo autor, "[...] vão se reduzir no Censo de 1940, quando a participação da produção cai para 1,8%, a força de trabalho industrial baiana passa a ser 3,0% do total brasileiro, enquanto a participação no capital nacional e na força motriz instalada cai para 1,9% e 2,3% respectivamente".

Ainda na perspectiva de longo prazo, chega-se, assim, a uma segunda causa histórica para o baixo dinamismo da economia de Salvador e para os seus conseqüentes níveis de desemprego e pobreza na virada do século XX para o XXI. Faltou a Salvador uma verdadeira base industrial, a exemplo daquela que pôde se desenvolver em capitais como São Paulo e Porto Alegre e, mesmo, em cidades de porte médio do interior dos estados brasileiros mais ricos. Uma base que fosse diversificada e complexa, reunindo empresas de diversos ramos e tamanhos, e operando com rendimentos crescentes, a partir de externalidades positivas geradas por sua própria expansão: mercado regional de mão-de-obra qualificada, difusão de conhecimento tácito, fortes redes de distribuição etc. Vale ressaltar que essa ausência teve desdobramentos político-sociais de grande significado econômico: de um lado, a preservação da hegemonia política de uma oligarquia agrária conservadora, de cultura patrimonialista; de outro, a inexistência de uma forte classe operária industrial que, organizada em sindicatos e partidos políticos, pudesse impor melhores condições de habitação, trabalho e remuneração na capital.

A economia de Salvador entre 1950 e 1980 - a

nova indústria

A situação econômica da Bahia e de Salvador começou a mudar entre os últimos anos da década de 1940 e o final dos anos de 1950. Algumas iniciativas estatais abriram caminho para rápidas transformações, entre elas a construção da usina hidroelétrica de Paulo Afonso, a implantação das atividades de extração e refino do petróleo no Recôncavo, a construção da ligação rodoviária Rio-Bahia (BR-116) e a criação do Banco do Nordeste do Brasil e da Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste.

Paulo Afonso ampliou a oferta de energia elétrica para o consumo industrial no estado, eliminando um dos principais pontos de estrangulamento da economia regional. As obras da primeira usina do complexo hidrelétrico foram iniciadas em 1949, após a criação efetiva da CHESF - Companhia Hidroelétrica do São Francisco, em 1948, e a entrada em operação das primeiras turbinas ocorreu em 1954, assegurando-se, a partir de então, mediante sucessivas ampliações, o abastecimento de Recife e Salvador.

A BR-116 começou a ser construída em 1939 e foi concluída, mas não asfaltada, em 1949. Foi a primeira estrada brasileira de longo percurso e a primeira grande via terrestre de integração nacional, permitindo o rápido desenvolvimento do comércio interestadual e acelerando o processo de conexão entre a economia regional e o centro industrial do país. Essa conexão, é importante sublinhar, consolidou-se também em um outro sentido, na medida em que permitiu a transferência massiva de mão-de-obra excedente da Bahia para as cidades de São Paulo e Rio de Janeiro.

Com a entrada em operação do BNB, em 1954, e a criação da SUDENE, em 1959, expandiu-se a oferta de financiamentos públicos de baixo custo, amortizáveis em longo prazo, capazes de garantir novos investimentos industriais, a modernização das plantas já existentes e a implantação de infra-estrutura urbana (água potável, saneamento, energia, telecomunicações e transporte). Tais financiamentos se multiplicaram nos anos 60 e 70, com base em duas fontes de recursos: de um lado, o repasse de empréstimos externos, principalmente, do BID - Banco Interamericano de Desenvolvimento, e, de outro, os depósitos oriundos dos sistemas de incentivos fiscais (desde 1962, através do dispositivo 34/18, que permitia a dedução do Imposto de Renda de pessoas jurídicas para aplicação em projetos industriais nordestinos) e, a partir de 1974, via FINOR - Fundo de Investimentos do Nordeste (que, também por meio de deduções do IR, abriu maior espaço para empresas nordestinas no mercado nacional de capitais) (BNB, 2005). Esses novos sistemas de incentivos fiscais, centralizados pelo BNB e pela SUDENE, teriam uma importância vital no desenvolvimento econômico de Salvador e sua região periférica, na medida em que estas viriam a ser as principais beneficiárias dos recursos mobilizados para investimentos no Nordeste.

O mais importante dos eventos econômicos do período foi, todavia, a implantação da Petrobrás, que se traduziu na exploração do petróleo no Recôncavo, na construção do terminal marítimo de Madre de Deus e na implantação da refinaria Landulpho Alves em Mataripe (RLAM). Além de transformações imediatas na economia do Recôncavo (redefinição do uso de terras antes destinadas à agropecuária, crescimento de algumas cidades de pequeno porte, surgimento de uma importante malha rodoviária), os investimentos da empresa estatal provocaram um incremento considerável da renda gerada no estado. No ano de pico para as inversões (1959), os investimentos da Petrobrás na exploração e refino do petróleo foram equivalentes a 59,9% do PIB industrial da Bahia e a 7,9% do seu PIB total (CEPLAB, 1978, p. 14). Além disso, os investimentos diretos, somados aos investimentos nas atividades de suporte para a implantação e funcionamento da indústria petrolífera, permitiram a constituição de um mercado de força de trabalho especializada, passível de recrutamento para as novas atividades implantadas na esteira da estatal (Azevedo, 1998).

Nas duas décadas seguintes à implantação da empresa, a economia do entorno de Salvador continuou transformando-se aceleradamente, sobretudo com a expansão de uma nova indústria centrada na petroquímica e na metalurgia. A RLAM estimulou, ainda no final dos anos de 1950, o investimento em fábricas de produtos químicos, que visavam ao aproveitamento das matérias-primas disponibilizadas pela refinaria. As inversões da Petrobrás também levaram ao desenvolvimento de algumas indústrias metal-mecânica, associadas ao fornecimento de equipamentos para a estatal. O grande salto de qualidade na evolução da indústria baiana dar-se-ia, entretanto, com os investimentos nas fábricas do Centro Industrial de Aratu (CIA) e do Complexo Petroquímico de Camaçari (COPEC).

O CIA, criado em 1967, viria a ser o mais destacado exemplo baiano de uma concepção de industrialização, baseada na apropriação, por policy makers brasileiros, de algumas teorias de desenvolvimento regional, em voga nos anos 50. Essa concepção, já presente no documento fundador do planejamento baiano - o PLANDEB, Plano de Desenvolvimento da Bahia, de 1959 - estava assentada em versões vulgarizadas de três idéias-chave: o "distrito industrial", de Marshall (1900, 1919), o "pólo" de "indústrias motrizes" ou "propulsoras" de Perroux (1950, 1955) e os "encadeamentos a jusante e a montante", de Hirschman (1958).

No caso do CIA, e de inúmeras outras zonas ou distritos industriais criados artificialmente no Brasil e em outros países, os ricos modelos europeus estudados por Marshall, caracterizados pela auto-organização e sustentados numa lenta acumulação de capital social e conhecimento tácito, foram traduzidos em uma intervenção estatal que se resumiu, na prática, a somar incentivos fiscais à preparação de áreas (terraplenagem, ruas, pistas de acesso), onde se implantou infra-estrutura básica (abastecimento de água, energia elétrica, telecomunicações e saneamento) e se garantiu o fornecimento de alguns serviços essenciais (transporte, segurança). A partir desses investimentos, alguns terrenos foram oferecidos, para compra, arrendamento ou uso gratuito, às empresas porventura interessadas na implantação de fábricas. Esse tipo de ação, difundida internacionalmente, mostrou-se arriscada também na Bahia: de fato, se o uso intensivo dos incentivos fiscais e creditícios, que no CIA foram, basicamente, os do dispositivo 34/18, via SUDENE, e os do crédito relativo ao Imposto de Circulação de Mercadorias através do governo estadual, permitiram atrair pouco mais de uma centena de plantas, o Distrito assim criado se mostrou desconectado da economia local, pouco integrado setorialmente e, o que foi pior, efêmero.

Os dois primeiros problemas foram sublinhados, inicialmente, por autores como Azevedo (1975) e Canuto (1976), a partir das análises de Castro (1971) e Oliveira; Reichstul (1973). Mais recentemente, pesquisadores da indústria baiana, como Guerra e Teixeira (2000) e Menezes (2001), continuaram insistindo na "falta de identidade setorial clara" de investimentos subordinados à lógica de expansão da indústria do Centro-Sul do país e marcados pela concentração na produção de bens intermediários com base em tecnologias

intensivas em capital. 6A efemeridade, por sua vez, seria confirmada entre a segunda metade dos anos 80 e a primeira dos de 1990. O esgotamento da industrialização, por substituição de importações com base no endividamento externo e interno, a crise fiscal e a virada neoliberal dos policy makers nacionais, levaram ao esvaziamento das políticas regionais de desenvolvimento e, antes de tudo, ao fechamento da torneira dos incentivos fiscais bancados nacionalmente. Isso liquidou com empresas que não tinham escala e fôlego financeiro para suportar as novas condições de concorrência. "No contexto de abertura comercial e desregulamentação econômica" que caracterizou o período seguinte, como afirma ainda Cavalcante (2004, p. 131), não houve mais espaço para uma política de atração de indústrias baseada em uma estratégia de "complementaridade com a economia da região Sudeste do país". O CIA se esvaziou, sendo caracterizado, no início dos anos 2000, pela imprensa baiana, como um "cemitério de empresas" ou, mais precisamente, nos termos de Spinola (2001, p. 42), como "uma sombra do grande empreendimento sonhado na década de 60 e que, segundo os seus idealizadores, iria transformar a face da Bahia, projetando-a como um estado moderno,

industrializado e, conseqüentemente, desenvolvido".7

No caso da RLAM e da sua extensão a jusante, o COPEC, implantado entre 1972 e 1978, o modelo de intervenção estatal foi inspirado diretamente nos conceitos de Perroux e Hirschman, como os textos de Rômulo de Almeida deixam explícitos (ver, por exemplo, Almeida, 1986). Para Perroux, o desenvolvimento não ocorreria de forma uniforme numa economia, mas tenderia a se concentrar num número limitado de núcleos ou focos industriais. Ele era visto como a mudança estrutural provocada no espaço econômico pela expansão desses núcleos de indústrias dinâmicas. Os pólos de crescimento industrial iniciariam o processo que seria, em seguida, difundido ao resto da economia por efeitos multiplicadores e de aglomeração sobre o investimento, a renda e o emprego, incluindo a multiplicação de pequenas empresas. A teoria de Perroux se completava, assim, com a idéia de encadeamentos para frente e para trás de Hirschman (1958). Diga-se, ainda, que as indústrias "motrizes" eram associadas à indústria pesada (siderurgia, metal-mecânica, química), evidenciando as relações entre a teoria dos "pólos de crescimento" e o modelo soviético de desenvolvimento adotado a partir dos anos de 1930 (Almeida, 2002c).

Com o COPEC, esse tipo de concepção de desenvolvimento daria suporte a um novo e gigantesco pacote de investimentos na periferia de Salvador, que, no bojo dos Planos Nacionais de Desenvolvimento (1972-1979), seria bancado, sobretudo, pelo Governo Federal. Como nota Guerra (2001), entre outros autores, três razões explicariam esse novo ciclo de investimento industrial. Em primeiro lugar, o fato de que a Bahia se transformara no principal estado produtor de petróleo do país e abrigava uma grande refinaria, passível de ampliação; em segundo, e como conseqüência, porque a Bahia era a localização ideal para um novo pólo petroquímico, capaz de atender à crescente demanda de insumos básicos da indústria brasileira concentrada em São Paulo; e, finalmente, porque o governo central ainda defendia, na época, uma política de integração nacional baseada, em tese, no objetivo de diminuição dos desequilíbrios regionais. Essa política conduziria, de forma planejada, isso é, sob a orientação da SUDENE e dos Planos Nacionais de Desenvolvimento, a grandes inversões de capital público, estrangeiro e privado, também no entorno de Salvador.

Operando em grande escala, e com tecnologia de ponta, as novas fábricas do Pólo Petroquímico, implantadas entre os anos de 1970 e 1980, alteraram completamente o perfil da indústria baiana, no que foram ajudadas por outros grandes empreendimentos isolados, como aqueles centrados na siderurgia (SIBRA, FERBASA e USIBA) e na mineração-metalurgia do cobre (Caraíba Metais, inaugurada em 1984). O que seria mais importante para a economia estadual é que, diferentemente das fábricas de bens finais do CIA, essas grandes empresas teriam consideráveis custos potenciais de saída, o que asseguraria a perenidade das suas plantas.

Em 1981, os investimentos no Pólo Petroquímico de Camaçari somavam algo em torno de US$ 3,7 bilhões. No mesmo ano, o PIB da Bahia poderia ser estimado em, mais ou menos, US$ 12 bilhões, ou 4,4% de um PIB brasileiro da ordem de US$ 267,5 bilhões. Assim, os investimentos do Pólo representavam o equivalente a 30% do PIB estadual, uma proporção quatro vezes superior à registrada para a implantação da Petrobrás, pouco mais de vinte anos antes (Almeida, 1999). Tratava-se, portanto, de um evento de inegável importância para a dinâmica econômica do estado: o segundo de maior significado, na história da Bahia do século XX, e que só não pode ser considerado como o mais relevante, porque foi uma conseqüência quase direta da RLAM.

Mudando o perfil da indústria regional, os investimentos na RLAM, no CIA e no COPEC, modificaram também a macroestrutura da economia baiana e causaram impacto intenso na economia de Salvador e do seu hinterland imediato. A participação da indústria no PIB estadual saltou de 12,0%, em 1960, para 31,6%, em 1980, e 38,1%, em 1990 (Menezes, 2001, p. 50). O investimento industrial e a entrada em operação das fábricas do Pólo Petroquímico e de outras grandes unidades aceleraram a expansão do PIB baiano, que cresceu a taxas superiores às verificadas para o Brasil e Nordeste, entre meados da década de 70 e a primeira metade da década de 1980. A expansão da nova indústria teve importantes conseqüências, também, para a tributação estadual, com o ICM industrial passando de 30%, do total desse imposto, para 55%, no mesmo período. De um ponto de vista muito estrito, levando-se em conta apenas o produto e a estrutura setorial da sua economia, poder-se-ia dizer que a economia baiana, e principalmente a de Salvador e sua periferia, havia se "industrializado".

Contudo, esse não era o quadro real a partir do ângulo da ocupação e do emprego. A opção por uma indústria de bens intermediários, centrada em grandes plantas automatizadas de produção contínua, resultou em limitada criação de empregos diretos. Toda a nova indústria baiana havia gerado, ao final dos anos de 1980, cerca de 50 mil novos postos de trabalho, distribuídos quase meio a meio entre CIA e COPEC. Se isso significava cerca de metade da força de trabalho formal da indústria de transformação da Bahia - 94 mil postos em 1991, segundo a SEI (2002, p. 36) - continuava sendo uma quantidade pouco expressiva em face da demanda crescente por empregos que resultava da retomada da expansão urbana no estado. No Pólo Petroquímico, no início dos anos 90, US$ 8 bilhões de investimento significavam 24 mil trabalhadores empregados diretamente. Vale dizer: 3 postos para cada milhão de dólares investido (Guerra, 2001, p. 15).

Não haveria, ademais, a compensação, sempre alardeada pelos policy makers baianos, da multiplicação de empregos industriais indiretos, uma vez que não ocorreram os "encadeamentos a jusante e a montante", previstos pela teoria adaptada de Perroux e Hirschman. Como sublinharam Spinola e vários outros economistas baianos, "o complexo petroquímico não produziu os efeitos multiplicadores (de polarização) esperados e que responderiam pelo desenvolvimento de um parque de indústrias de transformação, produtoras de bens finais, a jusante das suas centrais. Por outro lado, reduziu a capacidade de financiamentos de vários segmentos industriais alternativos, ao monopolizar a captação dos escassos recursos regionais para o financiamento da indústria" (2001, p. 36).

Houve, certamente, importantes efeitos induzidos sobre a construção civil e a produção de serviços, especialmente em Salvador e nos municípios em que se implantaram as novas fábricas, como será visto em outra seção. Quanto à limitada geração de empregos diretos industriais, isso revelava, todavia, apenas uma parte da questão. Uma análise mais fina da "industrialização" baiana mostraria uma estrutura industrial hiperconcentrada na química e na petroquímica, desde os anos 60. A Petrobrás, e algumas poucas outras empresas do ramo, responderam por cerca de 30% do valor gerado pela indústria da Bahia até a implantação do Pólo: a partir daí, essa proporção saltou para mais de 50% (ver Almeida; Damasceno, 2005b).

Avena (1983) definiu essa composição setorial como a de um "estado monoindustrial". Na realidade, a situação era mais inquietante, porque, à concentração em um ramo, se somavam as centralizações espacial e empresarial. Menezes (2001, p. 50) descreveu a realidade industrial baiana mais precisamente, ao falar de "tríplice concentração" na nova indústria e, por conseguinte, na nova economia da Bahia: em primeiro lugar, a convergência setorial, citada por Avena, com o gênero química respondendo por cerca de metade do valor de transformação industrial, ou seja, por 15% a 20% do PIB baiano; em segundo, a centralização empresarial, dado o caráter capital-intensivo da produção de bens intermediários, seu reduzido grau de relações intersetoriais e a presença pouco expressiva de empresas de médio ou pequeno porte. Do ponto de vista do capital, isso se traduziu em uma indústria estruturada em cerca de cinco dezenas de grandes empresas que, por sua vez, eram hegemonizadas por meia dúzia de grandes grupos

empresariais associados aos governos federal e estadual; 8 e, em terceiro lugar, a concentração espacial, haja vista que as novas fábricas se instalaram na Região Metropolitana de Salvador (RMS, criada em 1973), ou em sua área de influência mais imediata, o município de Feira de Santana, onde outro "distrito industrial" foi