Capítulo 2 – Gestão social e suas perspectivas conceituais

Capítulo 2 – Gestão social e suas

 

perspectivas conceituais

 

Arrilton Carlos de Brito Filho, Nestor Gomes Duarte Junior, Elisabete Stradiotto Siqueira, Valdemar Siqueira Filho

 

1 Introdução

 

A dimensão social do desenvolvimento está deixando o papel de mero complemento das atividades produtivas, limitada a uma dimensão humanitária externa aos processos econômicos, para se transformer em um dos componentes essenciais do conjunto da reprodução das atividades produtivas (DOWBOR, 1999).

Ainda de acordo com Dowbor (1999), essa transformação é profunda, sendo que, no decorrer do século XX, transpomos uma visão filantrópica, de generosidade assistencial, de caridade, de um tipo de bálsamo tranquilizador das consciências capitalistas, para o entendimento de que a área social se tornou fundamental para as próprias atividades econômicas. As áreas sociais são capilares e interligadas, e seu dimensionamento vai da amplitude da macro em políticas gerais e atingem o micro, ou seja, as particularidades dos indivíduos com necessidades muito diferenciadas, não existe uma padronização possível que permita a formulação de procedimentos, é uma paradigma de gestão ainda não desenvolvido.

É latente na academia a busca de alternativas teóricas no campo da Administração que incorporem a dimensão sociocultural (CANSADO, 2011). O debate sobre uma alternativa às formas predominantes de gestão data, no Brasil, desde a década de 1990, quando as tendências neoliberais se fortaleceram na proposição de um Estado mínimo, que deixou de tratar das políticas públicas para a emancipação da sociedade e restringiu-se a constituir-se como instrumento de regulação do mercado (TENÓRIO, 2015).

Foi nesse cenário que se construiu o conceito de gestão social, que, de acordo com França Filho (2008), reside numa inovação considerável para a disciplina administrativa, pois busca compreender uma forma de gestão que não se orienta, a priori, unicamente por uma finalidade econômica, questionando, assim, uma perspectiva importante do arcabouço teórico da Administração. Trata-se de uma mudança de perspectiva da Administração, que deixa de ter como eixo norteador a preponderância da dimensão econômica.

 

As tendências recentes de gestão social nos obrigam a repensar formas de

organização social, a redefinir a relação entre o político, o econômico e o social,

a desenvolver pesquisas cruzando as diversas disciplinas, a escutar de forma

sistemática os atores estatais, empresariais e comunitários. Trata-se hoje,

realmente, de um universo em construção (DOWBOR, 1999, p. 40).

 

A gestão social é uma categoria que não caminha de forma convergente pelas suas variadas correntes de estudo. Segundo Fuchs (2011), na atualidade, o tema emerge num cenário permeado por conflito e discrepância – nacional e internacional.

A expressão gestão social tem sido usada correntemente na atualidade para identificar as mais variadas práticas sociais de diferentes atores, não somente governamentais, mas, acima de tudo, de organizações não governamentais. Essa ascensão súbita indica duas tendências: a primeira, trata da própria banalização do tema, pois tudo que não é gestão tradicional passa a ser visto como gestão social. A segunda parte de uma constatação: a maior visibilidade da temática

está ligada ao crescimento do debate sobre o terceiro setor 5 (FRANÇA FILHO, 2008).

Tenório (2008a, 2008b) entende a gestão social como o processo gerencial dialógico em que a autoridade decisória é partilhada entre os participantes da ação, podendo ocorrer em qualquer tipo de sistema social, seja ele público, privado ou terceiro setor. O adjetivo social, qualificando o substantivo gestão, será compreendido como espaço privilegiado de interação social que possibilita a todos o direito de opinião, sem coação.

Considerando-se o cenário apresentado, serão discutidas, neste capítulo, as diferentes concepções e entendimentos acerca da categoria “gestão social”, utilizando-se, para tanto, de estudo bibliográfico com base em Carvalho (1999), Dowbor (1999), Singer (1999), Tenório (2008a, 2008b, 2009), França Filho (2008) e Gondim, Fischer e Melo (2006), por consolidarem-se, a partir de pesquisas na área, em referências básicas para dialogar sobre o assunto (PERES JUNIOR; PEREIRA, 2014).

 

2 Gestão social e suas correntes

 

conceituais

 

A gestão social é uma temática que se desenvolveu e se consolidou fortemente nas últimas duas décadas, contudo, não apresenta, ainda, um consenso sobre seu conceito, de modo que ela tem se solidificado na prática, sem ter gerado um entendimento unificado a respeito do que representa. Portanto, pode-se dizer que é uma temática que tem se ampliado à revelia de um consenso acadêmico (PINHO, 2009).

A bibliografia sobre o tema não fornece informações precisas sobre sua origem. No entanto, Tenório (2009, p. 58) apresenta alguns elementos que fornecem pistas sobre o entendimento de como se fez evidenciar socialmente o termo, assim afirmando:

 

A preocupação com o entendimento do tema tem início em 1992 quando no Seminário Iberoamericano de Desarrollo de Profesores en Gerencia Social, apresentei o trabalho “Gestión social: una experiencia de enseñanza e investigación”, práticas que desde 1989 vinha desenvolvendo com a Cáritas Arquidiocesana do Rio de Janeiro […] Convém observar que o conceito de gestão social com o qual manejava até este seminário de Santa Cruz de la Sierra, era um conceito restrito a questões relacionadas ao que posteriormente convencionou-se chamar de terceiro setor. Portanto, muito mais voltado à extensão universitária do que o significado pretendido atualmente, de uma gestão concertada entre os diversos atores da sociedade. O seminário na Bolívia despertou outras perspectivas a partir dos debates que ali ocorreram. Em 1993 foi publicado o livro Pobreza: un tema impostergable. Nuevas respuestas a nivel mundial compilado por Bernardo Kliksberg. Provavelmente tendo sido este o primeiro texto na América Latina que procurava tratar de forma sistematizada o tema gestão social.

 

Cavalcanti e Nogueira (2006 apud PERES JUNIOR; PEREIRA, 2014, p. 231) identificaram quatro grupos de autores que tratam o tema:

 

1. corrente derivada da teoria crítica frankfurtena, na qual se

destacam os trabalhos de Fernando Guilherme Tenório, da

EBAPE/ FGV e de Genauto Carvalho de França Filho, da Universidade Federal da Bahia (UFBA);

2. aquela baseada na noção de gestão do desenvolvimento social

conduzido por interorganizações, desenvolvida pela Prof.ª Tânia Maria Diederichs Fischer, coordenadora do Centro Interdisciplinar de Desenvolvimento e Gestão Social (CIAGS), da Universidade Federal da Bahia (UFBA);

3. abordagem centrada nos conceitos de administração pública

societal, de Ana Paula Paes de Paula (UFMG);

4. abordagem puquiana, que recebe esse nome tendo em vista a

origem e/ou local de atuação de seus autores – a Pontifícia Universidade Católica de São Paulo (PUC/SP) –, na qual se destacam os textos de Ladislau Dowbor e os livros Gestão social: uma questão em debate (RICO; RAICHELLIS, 1999) e Gestão social, estratégias e parcerias: redescobrindo a essência da administração brasileira de comunidades para o Terceiro Setor.

 

Entre essas correntes, é possível identificar algumas convergências, como os conceitos de racionalidade substantiva como uma possibilidade de romper com a preponderância do econômico sobre o social, a análise dos movimentos sociais e das formas concretas de participação. Por outro lado, Peres Junior e Pereira (2014) identificam duas vertentes de discussão: uma voltada para a gestão pública societal e outra que analisa a ação gerencial dialógica como elemento diferencial nos sistemas sociais públicos, privados e do terceiro setor.

Este estudo se detém em duas tendências do entendimento acerca do termo, que transitam entre a vinculação da categoria às práticas autônomas dos indivíduos no cotidiano social, entre eles, organizações do terceiro setor e cidadãos comuns, e aquela relacionada a um determinado modelo administrativo para as instâncias públicas e privadas.

Dowbor (1999, p. 36-40) credita à gestão social a transformação da sociedade, na qual “a atividade econômica é um meio, o bem-estar social é o fim ”. Deste modo, indica a necessidade da definição e construção dos paradigmas organizacionais da gestão social, a partir do reestabelecimento da “relação entre o político, o econômico, e o social, a desenvolver pesquisas cruzando as diversas disciplinas, a escutar de forma sistêmica os autores estatais, empresariais e comunitários”. O autor propõe a necessidade de se construir pontes entre o discurso econômico técnico, preocupado com taxas de juros, produto interno bruto (PIB), juros, câmbio, que ele denomina de cinismo pragmático, e o idealismo ingênuo, centrado nas tragédias humanas (DOWBOR, 2013). As cisões entre o social e o econômico não podem ser simplificadas, tampouco a primazia do econômico sobre o social:

 

Um estudo do IPEA comprova esta visão, ao analisar a “causalidade econômica” gerada pelas políticas sociais. Assim o aumento de 1% do PIB em investimentos na educação, gera um impacto de 1,85% como multiplicador do PIB, e de 1,67% na renda das famílias. O Programa Bolsa Familia gera um multiplicador do PIB de 1,44%, e um multiplicador de 2,25% de renda das famílias. O pagamento de juros sobre a dívida pública, em contrapartida, gera um impacto negativo, de 0,71% para o PIB (DOWBOR, 2013, p. 6).

 

Portanto, a área social é parte integrante do desenvolvimento, e o equilíbrio entre as dimensões produtivas e sociais é fundamental para o sucesso econômico de qualquer pais. A gestão social ocupa esse espaço de articulação de construir uma lógica de gestão capaz de viabilizar essas pontes.

Para Carvalho (1999, p. 19), trata-se da gestão das ações sociais públicas. “A gestão do social é, em realidade, a gestão das demandas e necessidades dos cidadãos. A política social, os programas sociais, os projetos são canais e respostas a essas necessidades e demandas.” Para ela, a gestão social tem a missão, para com a sociedade e os cidadãos, de garantir, mediante as políticas e programas públicos, acesso pleno aos bens, serviços e riquezas societárias, necessitando ser estratégica e consequente.

Contudo, Carvalho (2015) alerta que as políticas sociais devem orientar-se por uma perspectiva de autonomia e emancipação. A autora faz uma crítica às políticas distributivas, que inseriram a população em uma lógica de consumo, deixando em um segundo plano a busca pela igualdade de acesso.

 

A cidadania de todos, como conquista civilizatória, mantém-se na pauta das lutas políticas; é que as desigualdades sociais não desapareceram e continuam a ser a expressão mais concreta da permanente tensão e presença do grau de destituição de direitos existentes no pais (CARVALHO, 2015, p. 42).

 

A transferência de recursos em detrimento a um Estado de Bem-Estar Social, não estaria orientado pela lógica da gestão social.

Como se percebe na visão da autora, a gestão social está vinculada estritamente à gestão das políticas públicas visando à resolução de problemas sociais, aplicando-se no âmbito da estrutura estatal com uma lógica pensada a partir dos princípios da gestão social.

Singer (1999) faz uma abordagem similar à de Carvalho (1999), quando coloca que a gestão social engloba uma grande diversidade de atividades que intervêm em áreas da vida social em que a ação individual autointeressada não é suficiente para assegurar a satisfação das necessidades essenciais da população. Essas áreas são bastante variadas, indo desde o abandono de uma criança e de idosos por parte dos familiares, passando pela falta de abrigo para indigentes e enfermos físicos ou mentais, até o afastamento temporário ou permanente da produção social de pessoas aptas ao trabalho e necessitadas de renda. Ou seja, a complementaridade da ação estatal, aonde essa ação autointeressada não consegue chegar, cumpre o papel de assegurar um mínimo de serviço a fim de garantir a condição de cidadão.

De forma crítica, Tenório (2008b) afirma que o termo gestão social tem se relacionado mais com a gestão de políticas sociais, de organizações do terceiro setor, de combate à pobreza e até ambiental, do que com o debate sobre uma gestão democrática, participativa, seja na elaboração de políticas públicas, seja em atividade de caráter produtivo. “O conceito de gestão social é entendido como o processo gerencial dialógico onde a autoridade decisória é compartilhada entre os participantes da ação (TENÓRIO, 2008a, p. 158)”.

O conceito de gestão social proposto por Tenório (2008a, 2008b) tem sua base fundamentada em quatros pares de palavras-categorias: Estado-sociedade, capital-trabalho, gestão estratégica e gestão social, assim como de cidadania deliberativa, uma categoria intermediadora da relação desses termos. O autor propõe uma inversão nos dois primeiros pares de palavras, Estado-sociedade e capital-trabalho, para sociedade-Estado e trabalho-capital, e tal proposição se dá em decorrência da importância de se destacar que a sociedade e o trabalho devem ser os principais personagens dessa relação.

Ampliando a discussão a partir desses pares de palavras e usando a mesma justificativa das classificações anteriores, acrescentou-se outro (sociedade-capital), que se refere ao diálogo que a sociedade civil organizada ou terceiro setor estabelece com o segundo setor (capital), assim como com o primeiro setor (Estado), dessa forma, a sociedade civil deve ser a protagonista da relação sociedade-capital (TENÓRIO, 2008b).

Quanto ao par gestão estratégica e gestão social, fica claro o antagonism entre eles. Segundo Tenório (2008b), enquanto o primeiro atua orientado pelo mercado, sendo, portanto, um processo de gestão que zela pela competição, em que o concorrente deve ser excluído e o lucro é sua razão de existir, o segundo deve se pautar pela solidariedade, primando pela concordância, em que o outro deve ser incluído e a solidariedade deve ser o seu motivo. Enquanto na gestão estratégica prevalece o monólogo (o individual), na gestão social se destaca o diálogo (o coletivo).

Dessa forma, a definição de gestão social está amparada na compreensão da inversão desses pares de palavras complementadas com o conceito de cidadania deliberativa, que intermedia a relação entre elas, e significa que a legitimidade das decisões deve ter origem em espaços de debate orientados pelos princípios da inclusão, do pluralismo, da igualdade participativa da autonomia e do bem comum (TENÓRIO, 2008a).

Portanto, Tenório (2008a, p. 148) define o termo gestão social como “o processo gerencial decisório deliberativo que procura atender às necessidades de uma dada sociedade, região, território ou sistema social específico, quer vinculado à produção de bens quer à prestação de serviços”.

França Filho (2008, p. 29) propõe um conceito de gestão social que contempla a dimensão de processo ou meio (como opera a gestão), assim como a finalidade (quais os objetivos da gestão).

 

É assim que pensamos ser necessário considerar dois níveis de análise ou de percepção da gestão social: de um lado, aquele que a identifica a uma problemática de sociedade (nível societário), de outro, aquele que a associa a uma modalidade específica de gestão (nível organizacional).

 

Enquanto problemática da sociedade, para França Filho (2008), a ideia de gestão social está ligada à gestão das demandas e necessidades do social. Destarte, o termo gestão social acaba por confundir-se com a ideia de gestão pública, tendo em vista que as demandas sociais sempre foram atribuídas ao Estado moderno por meio das políticas públicas, mais diretamente às políticas sociais.

O termo gestão social vem propor que “para além do Estado, a gestão das demandas e necessidade da sociedade pode se dar via sociedade (FRANÇA FILHO, 2008, p. 30)”, por meio das mais diversificadas engrenagens de auto-organização.

A concepção do autor funda-se na possibilidade de transferência das responsabilidades da esfera público-estatal para a de atuação da “sociedade civil” sobre as necessidades individuais, que normalmente seriam atribuídas à função protetora do Estado.

Como se pode observar, enquanto a primeira dimensão proposta pelo autor da noção de gestão social sugere uma abrangência macro, por meio da sociedade ou comunidades territoriais, já a segunda dimensão propõe um enfoque micro ou meso. Portanto, a gestão social pode ser pensada, também, para uma realidade organizacional. Assim, ela diz respeito a um modo de gestão organizacional que, do ponto de vista da sua racionalidade, busca sujeitar as lógicas instrumentais por outras lógicas mais sociais (FRANÇA FILHO, 2008).

Por fim, França Filho (2008, p. 32) acrescenta que a gestão social:

 

Corresponde então ao modo de gestão próprio as organizações atuando num

circuito que não é originalmente aquele do mercado e do Estado, muito embora

estas organizações entretenham, em grande parte dos casos, relações com

instituições privadas e públicas, através de variadas formas de parcerias para

consecução de projetos […] As organizações atuando neste âmbito, que são

sobretudo associações, não perseguem objetivos econômicos. O econômico

aparece apenas como um meio para a realização dos fins sociais, que podem

definir-se também em termo culturais (de promoção, resgate ou afirmação

identitária etc.), políticos (no plano de uma luta por direitos etc.) ou ecológicos

(em termos de preservação e educação ambiental etc.), a depender do campo

de atuação da organização.

 

A Figura 1 confere a possibilidade de visualizar melhor o conceito de gestão social apresentado por França Filho (2008):

Figura 1 – Resumo do conceito de gestão social proposto por

 

França Filho (2008)

 

Fonte: França Filho (2008).

 

Para Gondim, Fischer e Melo (2006), a gestão social está pautada na preocupação para com o bem da coletividade, permitindo afirmar que há uma evolução da gestão tradicional e tecnocrática, especialmente em decorrência da racionalidade que lhes serve de base, esta que não se limita mais ao interesse econômico, mas passa a contemplar interesses sociais e do bem comum.

Ainda de acordo com os autores, é possível entender a gestão social como sendo um ato relacional que tem a capacidade de dirigir e regular processos mediante o envolvimento amplo dos atores na tomada de decisão (agir comunicativo), tendo como resultado parcerias intra e interorganizacionais, reconhecendo a importância das estruturas descentralizadas e participativas, tendo como orientação o equilíbrio entre a racionalidade instrumental (com relação a fins) e a racionalidade substantiva (com relação a valores), para atingir uma noção de bem coletivamente planejado, exequível e sustentável em médio e longo prazo.

 

3 Críticas e desafios da gestão social

 

Pinho (2009) apresenta uma das críticas mais contundentes à construção do conceito de gestão social e às possibilidades de cidadania deliberativa. Segundo ele, a nomenclatura gestão social não parece apropriada para o que se propõe a fazer ou se está fazendo. Sugere, assim, que seria mais conveniente o uso do termo gestão emancipadora. “O termo social é muito convencional, indefinido e carregado de ambiguidades e pode ser aproveitado oportunisticamente. É o caso que o conceito não corresponde à prática ou o que efetivamente pretende ser o conceito (PINHO, 2009, p. 29).”

Pinho (2009) também tece críticas ao conceito de gestão social formulado por Fernando Tenório. Para aquele, seria mais adequado denominar o modelo de gestão proposto por este de gestão solidária e não social, sugerindo que o social é um termo sem força, indefinido, amplo, ambíguo e anódino, para englobar a força e pretensão da proposta formulada por Tenório.

A cultura patrimonialista brasileira seria um dos impedimentos do desenvolvimento das práticas de gestão social. Esta é a constatação de Pinho e Santos (2015), ao analisarem publicações sobre estudos empíricos de gestão social. De acordo com os autores, nenhum desses estudos apresenta evidências da existência desse tipo de prática.

 

Isso posto, entendemos que a construção teórica da Gestão Social acaba tendo

um caráter prescritivo, um dever ser, com forte carga utópica, um desejo do que

deve ser ou deveria ser a sociedade brasileira (o que é, por si só, muito

legítimo). Cabe ponderar ainda que as experiências identificadas, longe de

transpirar características deliberativas, referem-se a programas e projetos

circunscritos na esfera local (ainda que tenham caráter e dimensão regional ou

nacional), que não manipulam variáveis estruturais e, assim, estão longe de

abalar a ordem capitalista, bem como a estrutura patrimonialista existente

(PINHO; SANTOS, 2015, p. 276).

 

Para França Filho (2008), são dois os grandes desafios que se colocam para a gestão social. De um lado, transpor a cultura política tradicional que envolve o mundo das organizações sociais e empreender parcerias efetivas entre sociedade civil e poderes públicos que valorizem o potencial dos grupos envolvidos, para além de uma mera atitude de instrumentalização da ação. Do outro, a necessidade latente de construção de um arcabouço metodológico que contemple os requisitos básicos de uma gestão voltada para o social, em que não sejam desprezados todos os conhecimentos formulados pela Ciência Administrativa, mas a adoção de uma abordagem crítica que possibilite avaliar o que pode ser incorporado do mundo privado e o que necessita ser, de fato, construído, observando-se o reconhecimento da especificidade, em termos de racionalidade, do universo social.

De acordo com Gondim, Fischer e Melo (2006), os maiores desafios da gestão social recaem sobre a realização de um projeto social que ainda não é controlado absolutamente por seus atores sociais, e que ainda não tem repertório e bagagem necessárias para avaliar o que redundará em êxito e o que reunirá maiores chances de fracasso. Argumentam que um dos requisitos fundamentais para atender aos desafios que são colocados à gestão social passa pela qualificação dos profissionais que atuam nas organizações envolvidas no processo, principalmente seus gestores, que, além das capacidades elementares de gestão, devem possuir competências específicas.

 

4 Considerações finais

 

Este capítulo teve como objetivo apresentar as diferentes concepções e entendimentos acerca do termo gestão social, a partir da visão de diversos autores, sendo possível visualizar que os caminhos e abordagens, apesar de apontarem entendimentos diversos acerca do tema, têm na gestão social uma proposta de paradigma para os processos administrativos gerenciais orientados pela racionalidade substantiva. Enquanto a administração tradicional é orientada, essencialmente, por um propósito econômico, a gestão social segue outro caminho, buscando atender aos anseios e necessidades dos cidadãos ou, até mesmo, um protagonismo destes nos processos decisórios, seja na sociedade ou nas organizações.

Portanto, corroboramos com França Filho (2008), no entendimento de que a gestão social deve ser compreendida em dois níveis de análise: um que a aproxime da problemática de sociedade (nível societário) e outro que a associe a uma modalidade específica de gestão (nível organizacional), fazendo com que a ela perpasse pela sociedade civil e pelas organizações. Enquanto problemática da sociedade, a ideia de França Filho (2008) é idêntica à de Carvalho (1999), que associa o termo à gestão das demandas e necessidades do social.

Acredita-se, ainda, na necessidade de a gestão social ser permeada pelo processo gerencial dialógico, em que a autoridade decisória é compartilhada por todos os participantes da ação, conforme assevera Tenório (2008a, 2008b), tendo como orientação o equilíbrio entre a racionalidade instrumental (com relação a fins) e a racionalidade substantiva (com relação a valores), para alcançar uma ideia de bem coletivamente planejado, exequível e sustentável em médio e longo prazo, como proposto por Gondim, Fischer e Melo (2006).

Dessa forma, a gestão social não deve se limitar a uma preocupação relacionada tão somente ao Estado e ao terceiro setor, mas servir de referência para o mundo empresarial, proporcionando a essas organizações uma perspectiva gerencial menos predatória, ocasionando uma melhor interação delas com e sociedade.

 

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