1. Desenvolvimento de paradigmas de proteção para crianças e adolescentes brasileiros

1. Desenvolvimento de

paradigmas de proteção para

crianças e adolescentes

brasileiros

Benedito Rodrigues dos Santos, Abigail Silvestre Torres, Carlos Nicodemos, Suely Ferreira Deslandes

Neste capítulo queremos refletir com você, conselheiro e conselheira, sobre como surgiram ao longo da história as noções que temos, hoje, de criança e de adolescente, bem como as medidas de assistência e proteção a crianças e adolescentes que já vigoraram no país e que culminaram no Estatuto da Criança e do Adolescente, o ECA. Enfatizamos, ainda, a importância da mobilização da sociedade frente aos direitos da criança e do adolescente como uma marca relevante para a definição de novos caminhos para a infância e juventude do século XXI.

O conceito de infância variou, consideravelmente, ao longo da história universal. Os significados atribuídos a esta fase da vida foram distintos no decorrer do tempo e nas diferentes culturas. Conseqüentemente, as medidas tomadas em relação a este grupo populacional também assumiram muitas facetas. Já o conceito de adolescência surgiu apenas no século XX, denominado como o “século da adolescência” (ARIÈS, 1981). Por esta razão, a maior parte dos relatos históricos aborda a situação da infância, desconhecendo a especificidade da adolescência tal qual a conhecemos hoje.

Já foram demasiadamente citados na literatura os exemplos de infanticídio relatados na Bíblia e em outros textos oriundos de diferentes culturas. O chamado “poder paterno” era absolutamente inquestionável, correspondendo a um poder de vida e de morte.

Ao assistir ao filme 300, você verá como era conduzida a

educação da criança após os sete anos de idade, em uma

cidade-estado grega (Esparta). Lembre-se: o filme é uma obra

de ficção, mas baseia-se em dados históricos.

 

Como nos revela Áries (1981), em seu clássico livro História social da criança e da família, se na Grécia antiga havia um sentido de mediação entre a fase infantil e a fase adulta, na Idade Média não se observa mais esta passagem. Até o fim da Idade Média, os termos designativos de criança e adolescente eram empregados sem muito critério para meninos e meninas de diferentes idades. Não raro se via em textos da época rapazes de 18 a 20 anos serem denominados de crianças. Para o autor, as concepções de criança e adolescência eram amalgamadas ao sentido de dependência e subalternidade.

A concepção de criança era, portanto, bem diferente da atual. Até meados do século XII, por exemplo, as crianças eram representadas nas pinturas e obras de artes como homens em miniatura, com corpos e faces pouco infantis e musculatura adulta. Durante a Idade Média, a criança, tão logo não precisasse mais dos cuidados vitais da mãe ou ama, era incorporada ao universo adulto. Certamente isto não pode ser traduzido como falta de afeição, mas como uma forma de socialização considerada normal para os padrões da época.

 

Acesse o site Google e procure o pintor Pieter Bruegel. Busque

seu famoso quadro Jogos Infantis e veja como as crianças

eram retratadas no século XVI.

 

Como pontua outro historiador da infância, Heywood (2004), houve várias “descobertas” sobre a infância que atribuíram um sentido peculiar a essa fase da vida, como “ondas” de diferenciação social (séculos VI a VII, XII a XIV, XVII ao XX). No embate entre as concepções religiosas e laicas ocorridas ao longo desses séculos, a criança ora foi considerada símbolo da pureza (há um sem-número de representações artísticas nas quais os anjos são caracterizados como crianças gorduchas e rosadas), ou considerada naturalmente inocente, ora vista como fruto do pecado ou potencialmente impura, necessitando ser socializada com rigor e constantemente vigiada em seu desenvolvimento moral.

Até mesmo o valor de sua vida era relativo. Ao longo de muitos séculos, e em épocas de altíssima mortalidade infantil, a morte de crianças muito pequenas não era fato inusitado ou mobilizador. As crianças menores “não contavam”, isto é, não eram consideradas, devido ao fato de ser muito provável que morressem.

É apenas a partir do século XVII que, nas famílias abastadas francesas e em outros países europeus, com a valorização da vida nas cidades e seus modos corteses, a criança passa a ter um status diferenciado, sendo considerada como “distração” da família. Suas gracinhas, gestos e balbucios seriam vistos como fonte de entretenimento e valorizados por amas e familiares. Entretanto, esta fase era curta, aproximadamente até entre cinco e sete anos de idade; logo em seguida, a criança era incorporada ao mundo adulto. As meninas, por exemplo, tinham pouca ou nenhuma educação escolar e, desde muito cedo, eram treinadas para serem esposas, casando-se a partir dos 11 ou 12 anos de idade. Na Idade Média, era comum enviar crianças após os sete anos para serem aprendizes, quando serviriam em casas estranhas, realizando tarefas domésticas e demais afazeres.

Figura 1 – Criança na Idade Média

 

No que diz respeito à infância, o diferenciador da Modernidade foi a revalorização da educação. O projeto escolar se confundia, em boa parte, com o projeto da reforma religiosa e seus preceitos moralistas. Algumas ordens católicas passaram, também, a se dedicar exclusivamente à missão do ensino. A escola, a partir do final do século XVII, incorporou a disciplina como eixo central da interlocução com os educandos e como mecanismo de adesão das famílias ao projeto escolar, cujo ciclo envolveria cerca de quatro anos. Dessa maneira, a infância seria agora prolongada enquanto durasse tal ciclo. Na Linha do tempo, anexada ao final deste capítulo, detalhamos, com base na trajetória histórica da criança e do adolescente no Brasil, os caminhos traçados e as mudanças de paradigmas que hoje se manifestam na proteção e na garantia dos direitos infanto-juvenis.

 

Não podemos incorrer na “ingênua” idéia de evolução, isto é,

na visão de que quanto mais remotas, mais “atrasadas” e Três paradigmas de proteção de

quanto mais próximas do presente “mais evoluídas” são as

concepções relacionadas à infância e à adolescência.

 

Como veremos, inegáveis avanços são hoje notados e garantidos em tratados e leis de abrangência internacional. Porém, tais avanços convivem com inúmeras formas de violação da infância e da adolescência, que são banalizadas e reproduzidas no cotidiano de muitas sociedades. Portanto, não podemos pensar no passado como se fosse uma fase superada e extinta. A depender da cultura ou de determinado grupo social, tradições seculares são ainda hoje mantidas, mesmo à revelia dos padrões contemporâneos ocidentais de proteção à infância e à adolescência.

Uma vez que a noção sobre a infância tem variado profundamente ao longo dos séculos e nas diferentes culturas, e que a concepção de adolescência só foi elaborada mais recentemente, as maneiras de atender às necessidades e demandas sociais relacionadas a essas fases da vida também têm sido variáveis. Para ilustrar esta diversidade, comentaremos a seguir sobre como a sociedade brasileira concebe a infância e a adolescência e como tem atuado ao longo da história, evidenciando o caminho percorrido na luta pela aquisição dos direitos. Tentaremos conectar a realidade da infância e da adolescência em distintas épocas às ações de proteção legal dos seus direitos.

Para pensar

Philip Veerman (1992), escrevendo sobre a ideologia dos

direitos da criança, ressalta que as concepções de infância

produzidas pela sociedade podem ou não ser expressas

diretamente nas leis.

Reflita sobre a visão que a sociedade brasileira construiu sobre

a infância e as medidas legais que foram utilizadas para proteger

a infância ao longo do tempo. Para tal consulte a Linha do tempo

ao final deste capítulo.

O que já alcançamos e com quais obstáculos nos deparamos

hoje?

crianças e de adolescentes

A Linha do tempo, já citada, apresenta a cronologia histórica das intervenções na vida de crianças e adolescentes pobres no Brasil, desenvolvida com base nas relações entre sociedade civil e Estado, legislação e políticas sociais, ao longo dos anos. Ela permite identificar três amplos modelos de proteção jurídico-social voltados para as crianças e adolescentes (SANTOS, 1996; 2004). Esses modelos são apresentados no decorrer deste capítulo.

A soberania paterna associada ao caritativismo

religioso

O modelo de soberania paterna sobre as crianças, associado ao caritativismo religioso, perdurou praticamente durante todo o período do Brasil Colônia, entre 1500 e meados de 1800. Discutir a sociedade patriarcal, nos termos de Gilberto Freyre, implica refletir esse conceito como um

sistema econômico, social, político: de produção (a monocultura

latifundiária); de trabalho (a escravidão); de transporte (o carro de boi, o

bangüê, a rede, o cavalo); de religião (o catolicismo de família, com capelão

subordinado ao pater famílias, culto dos mortos etc.); de vida sexual e de

família (o patriarcalismo polígamo); de higiene do corpo e da casa (o “tigre”,

a touceira de bananeira, o banho de rio, o banho de gamela, o banho de

assento, o lavapés); de política (o compadrismo) (FREYRE, 2005, p. 36).

Ainda que a sociedade patriarcal tenha assumido várias formas em função dos diferentes elementos geográficos e econômicos, Bastos afirma que existia uma “unicidade […] dada pela sociabilidade orquestrada pela família” (BASTOS, 2006, p. 105). As crianças e os jovens eram, então, inteiramente governados pela família e a legislação era fundada sobre a soberania paterna. Aos pais cabia determinar a profissão e o casamento para os filhos. As crianças, filhas de escravos, acolhidas nas portas das casas ou dadas para criação, eram incorporadas a uma família extensa que geria uma unidade de produção.

Durante esse período, o sistema legal não estava ainda formalizado (MORRISSEY; MANN, 1985). O incipiente Estado brasileiro parecia não ver razões para intervir na família, a fim de proteger os interesses das crianças e dos adolescentes, cuja reação aos freqüentes e imoderados castigos impostos pelos pais e mestres era apenas de duas ordens: de submissão ou de resistência, por meio das fugas de casa. Já no final desse período (Brasil Colônia), as leis que buscavam coibir a prática de castigos imoderados começavam a se tornar mais freqüentes. Mais ao final do período, a imagem emblemática da criança necessitada de atenção era a do “infante exposto” em instituições de caridade, que os conservava no anonimato social. A ação caritativa das instituições fundamentava-se em uma concepção mística de criança; a explicação para o fenômeno da infância pobre e abandonada baseava-se na religião e a ação dirigida a elas se configurava como um ato de caridade e de boa vontade individual. Os agentes se organizavam em irmandades, congregações religiosas e confrarias de caráter voluntário. A finalidade da intervenção seria a conversão religiosa, o aprendizado de “bons costumes” (modos civilizados) e o controle social das condutas desviantes.

Esse sistema de proteção de crianças pobres e vulneráveis, particularmente o representado pela “roda dos expostos”, recebeu duras críticas dos reformadores higienistas, cuja ação, fundamentada na ciência positivista, produziu alterações substanciais no modelo de proteção à criança “desamparada”. Dentre as críticas à “roda dos expostos” estava o fato de o sistema ter se tornado um destino para os filhos indesejados dos senhores patriarcais; fomentar o comércio de leite de escravas; servir como mecanismo para ocultar o infanticídio e ser fonte para adoções ilegais.

 

O higienismo compreende atitudes e comportamentos

individuais e coletivos (inclusive sociais e morais) que deveriam

ser seguidos para se atingir um estado de saúde. Baseava-se

nos conhecimentos sanitários da época, como as teorias de

salubridade (relacionadas à circulação de ares e de luz nos

ambientes) e as concepções de desenvolvimento racial. Teve

influência na formação de médicos, especialmente dos

pediatras, e de educadores. A idéia de educação das novas

gerações estava, na época, fortemente associada ao ideário de

ordem social, desenvolvimento e progresso (GONDRA;

GARCIA, 2004).

 

Do estado de bem-estar social à ação filantrópica

Esse modelo perdurou de 1850 até a década de 1970, aproximadamente, e ofereceu uma primeira matriz de proteção jurídico-social. A idéia de que o Estado deve assegurar o bem-estar da criança e do adolescente como indivíduos autônomos das suas famílias surge com a construção do Estado Moderno (Estado-Nação), que alguns denominam “estado protecionista” ou “estado intervencionista”, dependendo do papel do Estado na regulação da vida social. Ações como a de regulamentar o sistema da roda dos expostos tornaram-se mais freqüentes a partir dessa época.

Durante o século XVIII, o Estado passou a regular (e prover pequenos fundos) as instituições que trabalhavam com populações destituídas, principalmente com crianças. Já no final do século XIX, o Estado Moderno começou a especializar um conjunto de órgãos para prover “cuidado” às crianças, particularmente nos campos da saúde e da educação. No século XX já se contava com um complexo aparato destinado à proteção do bem-estar da criança e do adolescente. Assim, o Estado passava a normatizar o espaço social, que antes era gerido pela comunidade. Sua ação reguladora atinge a vida familiar no final do século XIX e, particularmente, no século XX. Desse modo, o Estado começa a normatizar a vida social e familiar, regulando o relacionamento entre seus membros.

Surgem, no período, regulações estatais normatizando o lidar com crianças, a exemplo das leis que favoreciam os interesses da criança após a separação dos pais, dos testamentos e casos de adoção, e da definição de padrões mínimos de cuidados infantis, tais como as obrigações de matricular os filhos na escola, permitir o trabalho infantil somente após os 16 anos de idade e proteger as crianças do abuso e da exploração sexual. Cada vez mais o Estado assume a soberania sobre a criança, tornando-se o árbitro do seu melhor interesse e competente para retirar o poder familiar sobre os filhos.

O processo de normatização da infância da era moderna, pela criação de normas e leis, começou a ser implementado e justificado pela retórica dos discursos de igualdade social e da universalização do bem-estar da criança e do adolescente. Pesquisadores como Morrissey e Mann (1985) interpretam o processo de normatização da infância, no começo do século XX, na cidade de Nova York, como uma influência da “elite da sociedade impondo suas visões do modo correto de criar crianças sobre grupos sociais menos favorecidos – geralmente pobres e imigrantes” (p. 7). Platt (1969), por sua vez, reconhece nos “salvadores da criança”, reformadores sociais que se percebiam como altruístas humanitários, dedicados a resgatar os menos afortunados da sociedade, os responsáveis pela invenção da delinqüência, por meio da normatização de certos modos de criar crianças e da marginalização dos modos de criar das camadas empobrecidas da sociedade.

O estado de bem-estar brasileiro diferenciava pobres “úteis” e “inúteis”, especializando dois tipos de instituições distintas: uma para a “criança” e outra para o “menor”. Com base nessa visão da infância, foi criada a doutrina jurídica que passou a fundamentar as políticas de bem-estar social destinadas a crianças e adolescentes. Trata-se da doutrina da “situação irregular”, segundo a qual o “menor” seria a criança ou o adolescente em situação irregular, por estar material, moral ou socialmente abandonado. Por contraste, a “criança”, filha dos segmentos mais favorecidos da sociedade,

encontrava-se em situação regular. Essa visão dicotomizada orientou diferentes tipos de políticas, programas e atitudes sociais em relação à infância até os anos 1980, quando os movimentos sociais propuseram a ruptura com a categoria “menor”.

Do final do século XIX até os anos 1970, no século XX, a

imagem emblemática da criança em situação de

vulnerabilidade social e necessitada de proteção social mais

efetiva era a do “menor abandonado” e a do “menor

delinqüente”, sendo que a primeira categoria gerava mais

apelos de proteção.

 

No período de 1850 a 1970, o Brasil montou um complexo sistema estatal e paraestatal a fim de garantir o bem-estar da criança e do adolescente. O judiciário passou a operar com as varas da família e com o juizado de menores. Enquanto a vida das crianças era regulada pela legislação da família, a dos menores passou a ser regulada pelo Código de Menores (a primeira edição foi em 1927 e a segunda, em 1979). Entre 1940 e 1970, o Executivo passou a operar com dois órgãos diferenciados: o Departamento Nacional da Criança, vinculado ao Ministério da Saúde, gerindo as políticas de proteção à maternidade, à infância e à adolescência no país e o Serviço de Assistência ao Menor (SAM), subordinado ao Ministério da Justiça, que concebia a infância como uma fase da vida que exigia cuidados e proteção específicos, cabendo a instituições especializadas a sua recuperação e formação sadia e moralizada (ALVIM; VALLADARES, 1988). O SAM foi a matriz do sistema de atendimento a menores, consolidado 24 anos mais tarde com a criação da Fundação Nacional do Bem-Estar do Menor (Funabem).

Figura 2 – Crianças e pobreza nos centros urbanos

 

Nesse período, a concepção subjacente à proteção de crianças vulneráveis dos setores pobres da sociedade brasileira era dominada pela filantropia social. Embora o Estado tivesse assumido o papel de executor da política do bem-estar do menor, grande contingente do serviço ainda era provido a essa população pelas entidades sociais particulares. A Funabem e as Fundações Estaduais do Menor (Febems) eram encarregadas da execução do sistema de justiça do menor (encarceramento de jovens e sistema de internação).

A corrente filantrópica se diferenciou da caritativa por utilizar explicações científicas para o fenômeno da criança marginalizada e abandonada, bem como pelo tratamento a ela destinado. Baseava-se no modelo médico-legal, com ênfase nos aspectos sanitários. Os desvios de conduta, abandono e marginalidade eram entendidos como desvios de caráter, de personalidade individual, para os quais se recomendava o isolamento social e o tratamento intensivo. Nesse período, não se levava em consideração os condicionantes sociais geradores de tais desvios.

Em termos gerais, a corrente filantrópica não representou uma ruptura com a corrente caritativa, inscrevendo-se na mesma tradição assistencialista e paternalista, embora o caráter científico e a intervenção do Estado tenham provocado mudanças na concepção e na metodologia dos programas sociais desenvolvidos entre 1920 e 1970.

 

ASSISTENCIALISMO

Houaiss (2001) apresenta duas definições, a saber:

doutrina, sistema ou prática (individual, grupal, estatal, social) que preconiza e/ou organiza e presta assistência a membros carentes ou necessitados de uma comunidade, nacional ou mesmo internacional, em detrimento de uma política que os tire da condição de carentes e necessitados; e/ou sistema ou prática que se baseia no aliciamento político das classes menos privilegiadas através de uma encenação de assistência social a elas; populismo assistencial.

 

Direitos da criança associados à ação

emancipatória cidadã

Esse modelo começa a se cristalizar a partir da metade dos anos 1980. A história da atenção à infância pobre no Brasil registra, nos anos 1970 e 1980, uma mudança conceitual importante que passou a influenciar o olhar de educadores, leigos, técnicos, legisladores, formuladores e gestores de políticas sociais, qual seja: o rompimento com as categorias “menor carente,” “menor abandonado” e a constituição do conceito de “crianças e adolescentes sujeitos de direitos”. A construção dessa nova concepção foi atribuída à emergência de novos atores sociais (os programas alternativos) e à organização de um amplo movimento em defesa dos direitos da criança e do adolescente, no final dos anos 1970 e início dos anos 1980, no contexto de redemocratização do país.

O modelo de proteção de crianças e adolescentes em situação de vulnerabilidade social baseado nos direitos foi precedido pelo movimento das alternativas comunitárias. A criação de programas alternativos foi uma resposta ao modo como a sociedade (incluindo os poderes públicos) vinha tratando os mais visíveis segmentos infantis pobres do país – “os meninos de rua” e os “menores infratores”. Foi fundamentada em críticas contundentes às precárias condições de atendimento das instituições para crianças e adolescentes, na gestão da Política e do Sistema Nacional do Bem-Estar do Menor.

Dentre os fatores que geraram a construção dessas alternativas, temos a “presença incômoda” de grande contingente de crianças nas ruas e o envolvimento crescente de crianças e adolescentes no cometimento de delitos e no uso de substâncias psicoativas. A fragilidade das respostas dadas aos problemas tornou-se evidente. Tais respostas eram baseadas em uma avaliação recorrente de que a família, a comunidade e a escola estavam falhando na socialização de determinados segmentos da população infantil. Além disso, as instituições de bem-estar social, criadas para a “ressocialização” dos chamados “menores” carentes, abandonados, de rua ou infratores, mostraram-se não somente perversas, como também ineficientes e ineficazes na reeducação dessas crianças e adolescentes. Essas instituições tornaram-se alvos de contundente crítica social realizada pelos meios de comunicação de massa, pela academia e pelos movimentos sociais. Por fim, a “recuperação” dessas crianças e adolescentes por intermédio do trabalho também fracassava. O sistema de capacitação profissional organizado por empresários do setor privado não alcançava essa população excluída. Era evidente que todos os mecanismos de proteção estavam falhando em relação às crianças excluídas socialmente.

O movimento das alternativas comunitárias buscou desenvolver um conjunto de programas de “proteção” aos meninos e meninas de rua, em contrapartida aos propostos pelo Sistema do Bem-Estar do Menor, congregando programas executados pelos estados e outros desenvolvidos por entidades sociais particulares tradicionais, ainda remanescentes dos modelos caritativos e filantrópicos. Os programas comunitários destinavam-se, basicamente, à educação de crianças e adolescentes em situação de rua (trabalhadoras ou não), à geração alternativa de renda na rua e nas comunidades de origem e à escolarização alternativa. Os seus princípios fundamentais eram:

a necessidade de trabalhar com crianças e adolescentes nos contextos em que elas estão inseridas (em contraste à institucionalização, foco central da política do bem-estar do menor);

a crença de que crianças e adolescentes são sujeitos da história e do processo pedagógico e de que a comunidade deve participar na geração de soluções para os problemas sociais. Há, portanto, uma nítida mudança de paradigma, ou seja, a ação com as crianças e adolescentes deixa de ser uma questão de caridade e filantropia e transforma-se em uma questão política e pedagógica.

A concepção da criança como sujeito da sua história e do processo pedagógico contrapõe-se à de criança-objeto, que justificava a supremacia do paradigma dos adultos, tanto no desenho de políticas e programas quanto na prática educativa e assistencial dos serviços destinados às crianças pobres. A criança e o adolescente devem ter “vez e voz”, devem ser ouvidos pela sociedade.

Figura 3 – A “vez e a voz” das crianças

 

Essa é a mensagem dos anos 1980, construída como reação à ideologia da incapacidade da criança e do adolescente e reconhecendo-os como seres políticos que podem e devem intervir para mudar a sua condição social. A idéia de que o homem é sujeito da sua história – recorrente nos movimentos sociais dos anos 1970 e 1980, e instrumento contra o fatalismo econômico e o regime autoritário brasileiro – é também defendida como princípio pedagógico na intervenção com crianças e adolescentes marginalizados. São pioneiros na sua adoção segmentos pastorais da Igreja Católica, sobretudo aqueles adeptos da Teologia da Libertação.

 

Para pensar

Você tem conhecimento sobre as ações dos movimentos

sociais que ocorreram nos anos 1970 e 1980?

Procure identificar programas em seu estado ou município que

exemplifiquem o tipo de atuação ocorrido naquele período.

Converse com outros profissionais que possam auxiliá-lo nessa

tarefa.

O exercício de recuperar e analisar experiências passadas

ajuda a compreender melhor o modelo atual de assistência.

O desenvolvimento de uma nova forma de abordagem das questões relativas a crianças e adolescentes foi o fator que propiciou a ruptura de uma política centrada na institucionalização. Inicialmente foi apontada pelos adeptos das abordagens tradicionais como incentivo à permanência de crianças nas ruas. Posteriormente, recebeu críticas porque sua metodologia não fazia distinção pedagógica entre o atendimento prestado a crianças recém-chegadas e aquele destinado a outras com longa permanência nas ruas. Apesar das críticas, a educação de rua sobreviveu por praticamente três décadas, se atualizou e hoje é um item das políticas públicas destinadas a crianças em situação de rua.

Coube aos militantes dos movimentos sociais, aos formuladores de políticas públicas, servidores do Estado, promotores e juízes engajados no movimento de alternativas comunitárias promoverem a ruptura do paradigma alternativista e construir o paradigma dos direitos da criança e do adolescente no país. Essa ruptura baseou-se em um balanço crítico dos programas alternativos comunitários, no final da década de 1980. Dentre as críticas mais freqüentes a esses programas, podemos citar:

pouco potencial dos mecanismos de proteção informais gerados pela família e pela comunidade de origem dos meninos e meninas de rua. São famílias, em geral, socialmente isoladas e o comportamento dessas crianças e adolescentes implica tensão nas relações com a vizinhança e a escola; os programas não se constituíram uma solução efetiva para os problemas de sobrevivência das crianças, embora tenham auxiliado muitas delas, prevenido a entrada de outras na criminalidade organizada, formado lideranças para o movimento de crianças e adolescentes e apoiado a sua mobilidade social;

as estratégias de geração de renda utilizadas nos programas alternativos evidenciaram: a) descompasso entre as demandas do mercado consumidor e o tipo de produtos e serviços escolhido pelos programas; b) escolhas de atividades manuais que requeriam ensino metódico para se constituírem uma carreira; c) recebimento de pagamentos simbólicos não suficientes para a sobrevivência ou aquisição de uma noção do valor econômico do trabalho; e d) formação para a subalternidade e não para tornar-se um trabalhador-cidadão. Esses programas concebiam o trabalho como uma forma de “controle social”, transmitindo pouco ou nenhum aprendizado de participação nos processos de tomada de decisão. Também não observavam as normas legais de ingresso no mundo do trabalho e transmitiam informação assistemática sobre direitos trabalhistas e de cidadania;

embora os programas alternativos tivessem contribuído para a sobrevivência de algumas crianças e seus grupos familiares (SPINDEL, 1986), terminaram por produzir uma perversa inversão da lógica da política social: levar as crianças e adolescentes a ajudarem suas famílias, em vez do contrário (COSTA, 1990). Para muitos críticos do modelo, esses arranjos serviram como “amortecedores da pressão” para a melhoria das políticas, desobrigando o Estado do papel que lhe cabia (OLIVEIRA, 2000);

pouca efetividade dos programas alternativos para impactar as dimensões estruturais do fenômeno chamado de “meninos e meninas de rua” ou do trabalho infantil no Brasil. Ao final dos anos 1980, esses programas não conseguiam oferecer proteção às milhares de crianças trabalhadoras em situação de risco pessoal e social no país. Dentre suas fragilidades, destacam-se: dependiam de lideranças carismáticas, ações constantes de levantamento de fundos e operações personalizadas com pequenos grupos.

As críticas ao movimento alternativo fizeram com que parte de seus integrantes acreditasse que somente as políticas sociais redistributivas, aquelas que visam a uma distribuição igualitária de renda, poderiam garantir a proteção de crianças e de adolescentes, em escala nacional. No entanto, o caminho para reformular as políticas sociais implicava, necessariamente, na alteração das leis que normatizavam essas políticas. Foi no processo de luta pela inclusão dos direitos das crianças e dos adolescentes na Constituição Federal de 1988 e no Estatuto da Criança e do Adolescente de 1990 que o paradigma dos direitos se consolidou no país.

Instaurou-se, então, uma mudança substancial nas intervenções em favor de crianças e adolescentes: o esforço passou a ser canalizado na perspectiva de assegurar seus direitos, tanto nas leis quanto na sua efetivação pelas políticas públicas desenvolvidas por organizações governamentais e não governamentais. Buscou-se não mais multiplicar os programas de atendimento às necessidades básicas da infância e adolescência, mas construir uma política de cidadania para crianças e adolescentes.

A corrente de cidadania baseiase na

concepção de que crianças e adolescentes

são sujeitos de direitos. Todavia, a realidade é que muitos são excluídos do processo de

desenvolvimento social e têm os direitos

básicos de cidadania negados.

A partir dos anos 1980, vivenciamos os modelos alternativos e de cidadania que representaram, conjuntamente, uma ruptura em termos conceituais com os modelos caritativo e filantrópico. Na perspectiva da cidadania, finalmente temos os direitos das crianças e dos adolescentes em posição fundamental na sociedade brasileira. No texto a seguir, você irá conhecer um pouco mais sobre a trajetória histórica dos direitos humanos, em geral, e da criança e do adolescente, em particular.

 

PROTEÇÃO JURÍDICA E SOCIAL DOS DIREITOS

HUMANOS DAS CRIANÇAS E DOS ADOLESCENTES

Saber um pouco sobre o conceito de direitos humanos é

importante para entender como ele influenciou as novas

abordagens de infância e da adolescência e as legislações

sobre a garantia de seus direitos, que culminaram com a

criação do ECA.

Para falar em direitos humanos, voltamos a 1948, momento

em que a humanidade deu um importante passo ao proclamar,

no âmbito da Organização das Nações Unidas (ONU), a

Declaração Universal dos Direitos Humanos. Os direitos

humanos, no entanto, fazem parte da história da civilização

como um valor político sempre presente no cotidiano das

sociedades, desde muito antes da proclamação do documento

da ONU. A sua afirmação no interior do Estado Democrático e

de Direito é uma exigência cada vez maior para a consolidação

de um mundo mais justo, fraterno e igualitário.

Como importante referência histórica sobre o surgimento dos

direitos humanos, temos, em 1789, na França, a Declaração

dos Direitos do Homem e do Cidadão. Por meio dos seus

artigos, foram reconhecidos garantias e direitos naturais que se

incorporaram à ordem jurídica de vários países, dentre os quais

destacam-se três importantes fundamentos para o

desenvolvimento dos direitos humanos: a liberdade, a

igualdade e a fraternidade.

O grande momento na história dos direitos humanos é a sua

internacionalização após a Segunda Guerra Mundial. Com a

substituição da Liga das Nações pela ONU, verificou-se a

necessidade de se formular um pacto entre os Estados sobre a

importância da proteção universal dos direitos humanos.

Surgiu, então, a Declaração Universal dos Direitos Humanos,

que obrigava os Estados a assegurar os direitos e liberdades

mínimas para o exercício da dignidade da pessoa humana. A

Declaração inspirou a criação de outros documentos que viriam

a tutelar e proteger jurídica e politicamente as minorias e

grupos em situação de vulnerabilidade, como as crianças e os

adolescentes.

Inspiradas pela Declaração dos Direitos do Homem e do

Cidadão, a liberdade, a fraternidade e a solidariedade

constituem os pilares da primeira geração dos direitos

humanos, que se definem pelos direitos à vida, à liberdade de

escolha, ao voto, o de se reunir pacificamente e ter uma

religião, entre outros. Na segunda geração, temos os direitos

sociais, econômicos e culturais, que se materializam pelo

trabalho, pelo lazer, pela saúde e pela educação. A terceira

geração dos direitos humanos se traduz pela solidariedade

entre os homens, a autodeterminação dos povos e o cuidado

com o meio ambiente.

Em 1993, a Conferência Mundial sobre Direitos Humanos,

ocorrida em Viena, consolidou a idéia de direitos humanos que

conhecemos hoje. Sua declaração estabelece que

todos os direitos humanos são universais, interdependentes e interrelacionados. A comunidade internacional deve tratar os direitos humanos globalmente de forma justa e eqüitativa, em pé de igualdade e com a mesma ênfase (DECLARAÇÃO…, 1993, art. 5).

Ainda segundo essa declaração, os direitos humanos devem

ser acatados internacionalmente por todos e em qualquer lugar,

respeitando-se as peculiaridades locais de natureza política e

cultural.

Historicamente, o debate acerca dos direitos das crianças

esteve subordinado às discussões em torno da família ou dos

direitos das mulheres. No Brasil, por exemplo, a lei do Ventre

Livre (1871) estabeleceu, mediante algumas condições, que os

filhos de mulheres escravas que nascessem no Império, a

partir daquela data, seriam considerados livres.

Em 1899, nos Estados Unidos, foi criado o primeiro Tribunal

de Menores do mundo. Pela primeira vez na história, os direitos

civis das crianças eram reconhecidos pelo Estado. Com o

surgimento desses juizados, consolidou-se a diferenciação

entre crianças e adultos. Como vimos anteriormente, a

abordagem das crianças, nessa época, fundamentava-se nos

conceitos de carência (abandono) e criminalidade, não

abrangendo a população infantil, de uma maneira geral.

Em 1924, os direitos infanto-juvenis foram anunciados

internacionalmente pela Declaração de Genebra sobre os

Direitos da Criança. Com base nessa declaração e no

reconhecimento dos direitos da criança na Declaração

Universal dos Direitos Humanos, de 1948, foi proclamada, em

1959, a Declaração Universal dos Direitos da Criança,

ratificada por 191 países. Trata-se do primeiro documento

jurídico internacional voltado para a proteção dos direitos da

infância. Nela foi desenvolvido o princípio do “interesse

superior da criança”, no qual são destacados cuidados

especiais em decorrência da sua situação peculiar de pessoa

em desenvolvimento (GOMES, 2007).

Em comemoração aos 20 anos da Declaração Universal dos Direitos da Criança decretou-se 1979 como o ano mundial dos direitos da criança. Com base no trabalho então iniciado pela Comissão de Direitos Humanos da ONU, foi promulgada, em 1989, a Convenção Internacional dos Direitos da Infância, cujas diretrizes já estavam presentes na Declaração de 1959. A Convenção, assinada pelo Brasil em 1990, instaura o paradigma da proteção integral e especial de crianças e de adolescentes, importante fundamento para a sua proteção jurídica e social. Uma das suas principais características foi a de afastar a idéia, introduzida pela doutrina da situação irregular, de que o “menor” era objeto de uma ação protetora. Com a doutrina da proteção integral, essa coisificação do “menor” deu lugar à criança como sujeito de direitos em peculiar processo de desenvolvimento.

 

A doutrina da proteção integral foi introduzida no ordenamento jurídico brasileiro pelo art. 227 da Constituição Federal de 1988. Destacamos três aspectos para sua compreensão:

Princípio de cooperação no que se refere à atuação da família, da sociedade e do Estado na proteção dos direitos das crianças e dos adolescentes. Isso significa que qualquer ameaça ou violação dos direitos infanto-juvenis coloca a família, a sociedade e o Estado em situação irregular, não mais a criança e o adolescente.

A dignidade das crianças é espelhada pela cidadania. Para tanto, essa doutrina reúne os direitos civis, tais como a vida e a liberdade, e os direitos sociais, econômicos e culturais, como a saúde, a profissionalização e a cultura, entre outros. Absoluta intolerância com todas as formas de vitimização da criança e do adolescente, tais como negligência, discriminação, exploração, violência, crueldade e opressão. Tal política fundamenta-se na maneira pela qual a doutrina compreende a criança: um sujeito de direitos em peculiar processo de desenvolvimento.

 

Para pensar

Como você percebe a situação dos direitos humanos em seu

município ou estado? Existem grupos sociais que ainda não

gozam dos seus direitos? Quais?

E as crianças e os adolescentes, têm seus direitos respeitados?

 

Mobilização social para a elaboração

e aprovação do Estatuto da Criança e

do Adolescente

É dessa nova fase da história da criança e do adolescente brasileiros que vamos falar agora. Voltaremos alguns anos, na década de 1980, para refletir sobre o amplo processo de mobilização da sociedade brasileira para a elaboração do Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA).

O ECA foi elaborado em um contexto que não poderia ser mais significativo para a participação social: a intensa mobilização gerada no início da década de 1980 pela redemocratização do país, com a convocação de uma Assembléia Constituinte para reelaborar a Constituição Federal (profundamente marcada pelos quase 25 anos de ditadura militar). Em meio ao conjunto dos movimentos sociais que lutava pela democratização do país e por melhores condições de vida, um movimento especificamente voltado para a infância foi gestado no final da década de 1970. Na sua luta contra a “desumana, bárbara e violenta situação a que estava submetida a infância pobre no Brasil” (SANTOS, 1996, p. 144), esse movimento vislumbrou a possibilidade de inscrever na Carta Magna Brasileira alguns instrumentos jurídicos legais que pudessem ampliar a defesa dos seus direitos.

Figura 4 – Mobilização social na década de 1980

 

A decisão de participar da Assembléia Constituinte foi tomada após um longo debate, em que as organizações voltadas para a infância incorporaram a discussão nacional em curso nos movimentos sociais (populares e sindicais). A discussão envolvia, além de questões como participar ou não (e com que intensidade) do processo da Constituinte, reflexões sobre o papel do Direito e da Lei na mudança/transformação social. Esse debate era particularmente necessário diante da estratégia de produção das leis brasileiras e das suas formas de aplicação, freqüentemente discriminatórias, e a existência de uma verdadeira “cultura da impunidade”, que se expressava na descrença ou indiferença de setores do movimento social quanto ao papel desempenhado pela lei no resguardo aos direitos de cidadania.

A síntese dessa discussão nacional recomendava a participação da sociedade no processo de alteração do panorama legal do país, tanto pela dimensão política do jurídico, quanto pelo valor pedagógico da participação na Assembléia Constituinte. Essa atuação poderia contribuir para as mudanças sociais e políticas necessárias para a redemocratização da sociedade brasileira e para a melhoria das condições de vida da população em geral, em particular das crianças e dos adolescentes. Essa compreensão foi decisiva para levar as organizações voltadas para a infância a se engajarem e buscarem influir na elaboração da Constituição Brasileira.

Duas campanhas congregaram os esforços dos agentes interessados em influir nesse processo com o objetivo de assegurar direitos à criança e ao adolescente: Criança e Constituinte e Criança Prioridade Nacional. A primeira foi desenvolvida por iniciativa do Ministério da Educação, em setembro de 1986, e atraiu para o debate outros órgãos de políticas setoriais do Estado, além de segmentos da sociedade civil voltados para o atendimento de crianças e adolescentes. A finalidade da campanha era dar subsídios para a proposição que o Executivo faria à Assembléia Constituinte, com ênfase, sobretudo, em propostas relacionadas à criança na faixa etária de 0 a seis anos. A campanha se estruturou na forma de uma comissão nacional e de comissões estaduais que desenvolveram debates, estudos e encontros para a elaboração da proposta.

Tensões, conflitos políticos e divergências marcaram as discussões; até mesmo o ato de entrega da proposta ao dr. Ulysses Guimarães, presidente da Constituinte, foi motivo de desentendimentos. Além dessa proposta, apoiada por várias organizações não governamentais, outras foram apresentadas por entidades da sociedade civil à Comissão Temática “Da Família, do Menor e do Idoso”. Esses esforços permitiram a inclusão de propostas que asseguravam os direitos da criança e do adolescente no projeto da Constituição Federal, apresentado para debate no Congresso Nacional, embora seu resultado estivesse muito distante de contemplar as reivindicações dos agentes sociais e das organizações envolvidas na campanha. Mais distante ainda encontrava-se o projeto de Constituição apresentado pela articulação de centro-direita, denominada “centrão”, que reafirmava propostas de manutenção dos status quo.

Buscando reverter esse quadro, entidades da sociedade civil elaboraram a emenda popular Criança Prioridade Nacional, de junho de 1987. A movimentação em torno dela tornou-se uma verdadeira campanha, desencadeando uma grande mobilização nacional para a coleta de assinaturas. A emenda foi apresentada ao Congresso em abril de 1987, com 250 mil assinaturas de eleitores, número muito maior do que as trinta mil exigidas pelo Regimento da Constituinte. Juntamente com ela foi entregue um abaixo-assinado com mais de um milhão de assinaturas, em grande parte de crianças, adolescentes e jovens.

Figura 5 – A prioridade absoluta da criança

 

O processo desencadeado pela campanha resultou na criação do Fórum Nacional Permanente de Entidades Não Governamentais de Defesa dos Direitos da Criança e do Adolescente (DCA), em março de 1988. Ele surgiu com o objetivo de propiciar uma articulação permanente entre essas entidades, com duas finalidades básicas: organizar a participação, ou seja, o lobby na Assembléia Constituinte, e desenvolver ações conjuntas no combate à violência contra a infância pobre. O Fórum DCA passou a ser, a partir desse ano, o principal interlocutor da sociedade civil para a questão da criança e do adolescente junto ao Congresso Nacional e, também, o catalisador e dinamizador da ampla mobilização social pela inclusão da emenda na Constituição Federal.

As campanhas Criança e Constituinte e Criança Prioridade Nacional foram apoiadas pelo Plenário Pró-Participação Popular na Constituinte e pelo Fundo das Nações Unidas para Infância (Unicef). Foram ainda objeto de uma intensa campanha na mídia, desenvolvida pelo Conselho Nacional de Propaganda (CNP), com a colaboração de agências voluntárias. Reunindo todos esses esforços e contando com a participação decisiva de vários parlamentares já comprometidos e sensibilizados com o que chamavam “causa do menor”, a emenda Criança Prioridade Nacional foi incluída, quase na íntegra, nos art. 227 e 228 da Constituição Federal de 1988.

 

Uma mudança já havia acontecido: essa era a primeira

Constituição Brasileira a assegurar direitos específicos à

criança e a considerá-la um ser em desenvolvimento. A partir

de agora, a criança teria “prioridade absoluta” no cumprimento

dos seus direitos. Outra mudança também se processara e já

estava expressa no próprio título do Capítulo VII, “Da Família,

da Criança, do Adolescente e do Idoso”: o termo “menor” foi

substituído por “crianças e adolescentes”, universalizando os

seus direitos independentemente da classe social a que

pertençam.

 

A experiência organizativa acumulada pelo Fórum DCA, em âmbito nacional, serviu de subsídio aos processos constituintes estaduais. Nos vários Estados do Brasil, organizaram-se fóruns que contaram, em sua maioria, com a participação de entidades governamentais e ONGs. Em 25 Estados culminaram com a elaboração das suas respectivas constituições, contendo artigos que asseguravam direitos à criança e ao adolescente.

No processo constituinte dos Estados, a qualidade das conquistas incorporadas às constituições mostrava-se diretamente relacionada à capacidade de proposição e ao poder de articulação, mobilização, negociação e pressão das entidades da sociedade civil. Situação similar ocorreu nos municípios, ao longo do processo de elaboração das suas leis orgânicas. Ainda que não exista uma avaliação formal dos direitos da criança assegurados em mais de 4.500 das leis orgânicas municipais, sabe-se que, graças à capilaridade das redes surgidas nesse processo, atingiu-se muito mais municípios do que o previsto pelas entidades envolvidas nesse trabalho.

Paralelamente às constituintes estaduais e às leis orgânicas municipais, desenvolvia-se, em nível nacional, o processo de elaboração de um anteprojeto de regulamentação dos art. 227 e 228 da Constituição Federal. Duas iniciativas, uma do Fórum DCA e outra da Coordenação de Curadorias do Menor de São Paulo, simultâneas e articuladas, resultaram no projeto de lei “Normas Gerais de Proteção à Infância e à Juventude”, apresentado à Câmara dos Deputados em fevereiro de 1989. Este foi um dos primeiros projetos de regulamentação da Constituição apresentados ao Congresso Nacional; teve como propósito assegurar o mecanismo regimental de precedência nos trâmites daquela Casa (logo em seguida outros três foram anexados a ele). Nesse mesmo mês, teve início a elaboração de um substitutivo a esse projeto, mais exaustivamente discutido.

A essas iniciativas somou-se uma terceira proposta, elaborada e apresentada ao Fórum DCA pela Assessoria Jurídica da Funabem. Em face da diversidade de propostas e de uma certa unidade nas concepções de infância e de direito, bem como no conteúdo geral das proposições, decidiu-se pela criação de um grupo de trabalho vinculado ao Fórum DCA. A função desse grupo era sistematizar e compatibilizar as propostas e reelaborar o projeto de lei apresentado ao Congresso Nacional. O grupo ficou conhecido como “Grupo de Redação do Estatuto”; reunia representantes do movimento social, vinculados ao Fórum DCA, alguns com prática educativa, juristas atuantes na área da infância (juízes, promotores públicos e advogados) e consultores do Unicef. Contou-se também com a participação, de forma assistemática, de outros especialistas em políticas sociais relacionadas à infância. Pelo menos seis versões foram elaboradas até a apresentação do substitutivo ao Congresso Nacional, protocolado na Câmara como substitutivo do autor, por Nélson Aguiar, e no Senado como projeto de lei, por Ronan Tito (PMDB), ambos na mesma data e com o mesmo teor.

A partir desse momento, ampliou-se e intensificou-se o debate nacional. Entre agosto de 1989 e junho de 1990 foram realizadas várias ações no país para a aprovação do projeto do ECA, tais como: a) debates e estudos com diversos públicos-alvo, incluindo crianças e adolescentes; b) mobilização social com adesão formal de centenas de programas de atendimento, fóruns, organizações não governamentais e outras entidades da sociedade civil de relevância nacional; c) debates realizados com juízes, promotores públicos e advogados; d) sensibilização e adesão de órgãos do Poder Executivo, com a adesão da Funabem, do Fórum Nacional dos Dirigentes de Órgãos de Políticas Públicas para a Infância e Adolescência (Fonacriad) e de organizações similares dos governos de vários estados e de centenas de prefeituras; e) trabalho junto às crianças, com produção de material didático-pedagógico, passeatas e mobilizações, como a desencadeada pelo II Encontro Nacional de Meninos e Meninas de Rua, realizado em Brasília, em 1989. Nele, cerca de 750 crianças de rua de todo o Brasil e de outros dez países latino-americanos ocuparam o Plenário do Congresso Nacional e realizaram uma votação simbólica de aprovação do ECA; f) trabalho no Congresso Nacional: lobby cotidiano no Congresso, ações do tipo “corpo-a-corpo” e envio de cartas, telegramas e dossiê para os deputados; e g) campanha na mídia, com o apoio do Conselho Nacional de Propaganda (CNP).

Figura 6 – Votação simbólica do ECA

 

Depois de uma série de audiências públicas, o projeto de lei foi votado e aprovado pelo Senado em 25 de abril de 1990. Recebeu a aprovação da Câmara em 28 de junho e foi homologado pelo Senado em 29 de junho. Sancionado pelo presidente da República em 13 de julho, entrou em vigor em 14 de outubro do mesmo ano de 1990.

Por uma sinergia histórica, o momento de reformulação do panorama legal brasileiro coincidiu com o processo de discussão, em âmbito internacional, da Convenção Internacional dos Direitos da Criança, aprovada em 1989 pelas Nações Unidas. Essa produção histórica e a sintonia do emergente movimento social brasileiro pró-infância, com a plataforma dos direitos, concorreram para que o ECA tivesse uma rigorosa consistência em relação às idéias discutidas na Convenção Internacional e se constituísse, praticamente, na primeira legislação nacional a estar completamente adequada a ela, sem necessidades de adaptações (COSTA, 1990). Por essas razões, o Brasil foi um dos primeiros países a ratificar a Convenção Internacional. Embora em concordância com a Convenção, o ECA guardou, entre suas especificidades, uma noção de cidadania participatória ou democracia representativa, gestada pelo movimento social brasileiro, fortemente influenciada pela Teologia da Libertação e pelos movimentos socialistas.

 

Para pensar

Como você avalia a mobilização ocorrida em sua localidade em

prol dos direitos da criança e do adolescente, que culminou com a

aprovação do ECA?

Que pessoas e instituições sociais escreveram esse pedaço da

história em sua cidade? Procure investigar. Converse com outros

conselheiros e profissionais que atuam nesse campo.

 

O ECA e as mudanças sociais,

políticas e administrativas

Detalharemos, a seguir, algumas mudanças ocorridas no Brasil desde 1990, com destaque especial para o paradigma da proteção integral, o crescimento da noção de cidadania e de instituições com foco nos direitos da criança e do adolescente.

Você já pensou nas mudanças trazidas pelo ECA em comparação com o Código de Menores de 1979? Veja a síntese apresentada no

Quadro 1.

Quadro 1 – Comparativo entre o Código de Menores de 1979 e o

Estatuto da Criança e do Adolescente

Aspecto Código de Estatuto da considerado Menores Criança e do

(Lei n. 6697/79 e Adolescente (Lei Lei n. 4513/64) n. 8069/90)

Base doutrinária Direito Tutelar do Proteção integral.

menor. Os A lei assegura menores eram direitos para todas objeto de as crianças e medidas judiciais adolescentes sem quando se discriminação de encontravam em qualquer tipo. situação irregular,

assim definida

legalmente.

Visão da criança Menor em Sujeito de direitos e do situação irregular, e pessoa em adolescente objeto de condição peculiar

medidas judiciais. de

desenvolvimento.

Concepção Instrumento de Instrumento de político-social controle social da desenvolvimento implícita infância e da social, voltado

adolescência para o conjunto da vítima da população infanto-omissão e juvenil do país, transgressão da garantindo família, da proteção especial sociedade e do àquele segmento Estado em seus considerado de direitos básicos. risco social e

pessoal.

Objetivo Dispor sobre a Garantia dos

assistência a direitos pessoais e

menores entre 0 sociais por meio e 18 anos em da criação de situação irregular, oportunidades e e entre 18 a 21 facilidades, anos, nos casos permitindo o previstos em lei, desenvolvimento por meio da físico, mental, aplicação de moral, espiritual e

medidas social em preventivas e condições de terapêuticas. liberdade e

dignidade.

Efetivação em Medidas Políticas sociais termos de restringem-se ao básicas; políticas política social âmbito da Política assistenciais (em

Nacional de Bem-caráter supletivo); Estar Social serviços de (Funabem e proteção e defesa

congêneres); das crianças e

segurança adolescentes pública; justiça de vitimizados; menores. proteção jurídico-

social.

Princípios da Políticas sociais Municipalização política de compensatórias das ações; atendimento (assistencialismo) participação da

e centralizadas. comunidade

organizada na

formulação das

políticas e no

controle das

ações.

Estrutura da O Código traz Muda a política de como retaguarda concepção atendimento aos dos juízes a sistêmica de direitos da Funabem, as política e

criança e do Febems e os estabelece o adolescente programas conceito de rede.

comunitários. A Cria os conselhos

Segurança dos direitos, Pública também fundos dos direitos tem papel central, da criança e os além da Justiça órgãos executores

de Menores. das políticas

básicas, incluindo

entre elas os

programas

assistenciais.

Funcionamento Traçada pela O órgão nacional

da política Funabem, traça as normas

executada pelas gerais e coordena Febems e a política no congêneres. âmbito nacional.

Posição do Não exige Garante à criança magistrado fundamentação e ao adolescente

das decisões o direito à ampla

relativas à defesa. Limita os

apreensão e ao poderes do juiz.

confinamento de

menores. É

subjetivo.

Mecanismos de Não abre Instâncias participação espaços à colegiadas de

participação de participação outros atores que (conselhos limitem os paritários, Estado-

poderes da sociedade) nos

autoridade níveis federal, policial, judiciária estadual, e e administrativa. municipal.

Vulnerabilidade Menores Situação de risco

socioeconômica carentes, pessoal e social

abandonados e propicia infratores devem atendimento pelo passar pelas Conselho Tutelar.

mãos do juiz.

Aspecto Código de Estatuto da considerado Menores Criança e do

(Lei n. 6697/79 e Adolescente Lei n. 4513/64) (Lei n. 8069/90)

Caráter social Penaliza a Falta/insuficiência

pobreza através de recursos deixa de mecanismos de ser motivo para como: cassação perda ou do poder familiar suspensão do e imposição da poder familiar. medida de O Conselho internamento a Tutelar crianças e desjudicionaliza os

adolescentes casos pobres. exclusivamente

sociais.

Em relação à É antijurídico. Restringe a apreensão Preconiza (art. 99 apreensão a:

parág. 4) a prisão flagrante delito de cautelar, hoje infração penal; inexistente para ordem expressa e

adultos. fundamentada do

juiz.

Direito de Menor acusado Garante ao defesa de infração penal adolescente, autor

é “defendido” de ato infracional,

pelo curador de defesa técnica por

menores profissional (promotor habilitado público). (advogado).

Infração Todos os casos Casos de infração

de infração penal que não passam pelo juiz. impliquem grave

ameaça ou

violência à pessoa

podem sofrer

remissão, como

forma de exclusão

ou suspensão do

processo.

Internação Medida rotineira. Só em caso de

provisória crime cometido

com grave

ameaça ou

violência à

pessoa.

Internamento Medida aplicável Só aplicável a

a crianças e adolescentes adolescentes autores de ato pobres, sem infracional grave,

tempo e obedecidos os condições princípios de determinados. brevidade,

excepcionalidade

e respeito à

condição peculiar

de pessoa em

desenvolvimento.

Crimes/infrações Omisso a Pune o abuso do

contra respeito. poder familiar, das crianças e autoridades e dos

adolescentes responsáveis

pelas crianças e

adolescentes.

Fiscalização do Não há Prevê participação

cumprimento da fiscalização do ativa da lei Judiciário por comunidade e, por

nenhuma meio dos instância mecanismos de governamental defesa e proteção ou não dos interesses governamental. coletivos, pode Órgãos do levar as Executivo não autoridades promovem, em omissas ou geral, uma transgressoras ao política de banco dos réus. participação e

transparência.

Fonte: Código de Menores (1927), Quadro sinóptico comparativo

entre as leis 6.697/79 e 4.513/64 (Código de Menores e Política

Nacional do Bem-Estar do Menor) e o projeto ECA – Projeto de Lei

1.506 (Câmara Federal/dep. Nelson Aguiar) e 193/89 (Senado

Federal/sen. Ronan Tito). Quadro elaborado por Costa e

reproduzido pelo Fórum Nacional DCA, com acréscimos de Pereira

(1998) e Santos (1997).

Com o ECA inicia-se uma fase transformadora para crianças e adolescentes brasileiros, com uma nova configuração do sistema de proteção no que se refere aos seguintes pontos:

visão social da infância, que rompe com o paradigma de criança-objeto da intervenção jurídico-estatal e reconhece a especificidade da criança e do adolescente como pessoas em condição peculiar de desenvolvimento e com direito à proteção especial devido à sua condição etária;

concepção jurídico-político-social, que institui a doutrina da “proteção integral”, um instrumento de desenvolvimento social voltado para o conjunto da população e das crianças e dos adolescentes do país, garantindo proteção especial àquele segmento considerado socialmente mais sensível. Por intermédio dessa lei, as crianças ganham direito à proteção contra o extermínio, tortura, abuso e exploração sexual, tráfico, pornografia, prostituição, maus-tratos, abandono, trabalho

penoso, negligência, discriminação, exploração, violência, crueldade e opressão;

constitucionalização dos direitos da criança na Constituição Federal de 1988, que explicita os direitos da criança e do adolescente à vida e à saúde, à liberdade, ao respeito e à dignidade, à convivência familiar e comunitária, à educação, à cultura, ao esporte e ao lazer e à profissionalização;

políticas sociais municipalizadas: o ECA estabelece as diretrizes de uma política de atendimento integral aos direitos da criança e do adolescente, a qual constituir-se-á de um “conjunto articulado de ações governamentais e não governamentais, da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos municípios” (BRASIL, 1990, art. 86). Na Constituição Federal (BRASIL, 1988, art. 204), as duas diretrizes para a nova política de assistência social estabelecem a “descentralização político-administrativa e a participação da população, por meio de organizações representativas, na formulação das políticas e controle das ações em todos os níveis”.

Para implementar as diretrizes constitucionais, o ECA estabeleceu como diretrizes da política de atendimento aos direitos da criança e do adolescente:

a municipalização do atendimento; a criação dos conselhos municipais,

estaduais e nacional dos direitos da criança e do adolescente; a criação e

manutenção de fundos nacional, estaduais e municipais vinculados aos

respectivos conselhos dos direitos da criança e do adolescente; a integração

operacional de órgãos do Judiciário, Ministério Público, Defensoria,

Segurança Pública e Assistência Social para efeito de agilização do

atendimento inicial a adolescente a quem se atribua autoria de ato infracional

e a mobilização da opinião pública como forma de incentivar a participação

dos diversos segmentos da sociedade (BRASIL, 1991, art. 88).

 

Para pensar

Com base em dados da sua realidade e da experiência como

conselheiro, reflita sobre as diretrizes da política de atendimento

integral aos direitos da criança e do adolescente. Como elas se

concretizam na prática? Quais as principais dificuldades que você

identifica?

 

Com a Constituição Federal de 1988, o município ganhou o status de ente federativo. Dessa maneira, municípios e crianças ganham cidadania em conjunto com os outros entes federados e pessoas adultas (SÊDA, 1991). No reordenamento dos poderes e competências, a União ficou com o papel de elaborar as normas gerais, cabendo ao Estado federado legislar em caráter complementar e ao município legislar suplementarmente sobre assuntos locais, não contradizendo as leis estaduais e federais. Embora as três esferas do poder tenham responsabilidades com a educação, saúde, habitação, condições de vida e assistência social, o município torna-se, também, responsável pela execução das políticas (COELHO, 1990). Nesse espírito, cabe ao município tomar conhecimento do ECA e criar a política municipal de atendimento aos direitos da criança e do adolescente, mediante lei aprovada na Câmara dos Vereadores. A lei deve estabelecer as diretrizes municipais de atendimento aos direitos da criança e do adolescente, a criação do Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente, a criação do Fundo Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente e a criação do Conselho Tutelar.

Figura 7 – Política municipal de atendimento aos direitos da

criança e do adolescente

 

O Sistema de Garantia de Direitos (SGD) é uma instância de defesa dos direitos da criança e do adolescente introduzidos pelo ECA; compreende ações para prevenção, promoção e defesa dos direitos. É o fio condutor para a realização de uma intervenção pautada no princípio de cooperação, cujo objetivo é a proteção integral dos direitos infanto-juvenis, alçados à condição de prioridade absoluta. O SGD é caracterizado pela articulação entre a sociedade e o Poder Público, visando ao funcionamento dos mecanismos de defesa, à promoção e ao controle social dos direitos humanos das crianças e dos adolescentes. A competência-fim do sistema é a efetivação dos direitos civis, políticos, sociais, econômicos e culturais das crianças e dos adolescentes. O SGD está estruturado em três eixos temáticos:

da defesa dos direitos humanos – visa empregar ações para proteger os direitos das crianças e dos adolescentes de forma legal, nas hipóteses de ameaça ou violação; da promoção dos direitos humanos – realiza-se pelo desenvolvimento de políticas de atendimento aos direitos da criança e do adolescente, de forma transversal e intersetorial. Abrange três tipos de política: públicas-sociais, de proteção de

direitos humanos e de execução de medidas socioeducativas. A responsabilidade desse eixo recai sobre os órgãos públicos encarregados pela Constituição Federal de desenvolver políticas e programas sociais, de forma descentralizada – política e administrativamente. O desenvolvimento dessas políticas e programas deve ocorrer com a participação da população, a fim de satisfazer as necessidades básicas das crianças e dos adolescentes;

do controle da efetivação dos direitos humanos – recai sobre os órgãos encarregados pela formulação das políticas públicas-sociais, de proteção e socioeducativas, sendo monitorados, de maneira soberana, pela sociedade civil. Segundo o ECA, essas políticas públicas deverão, necessariamente, ser objetos de apreciação e deliberação dos Conselhos dos Direitos da Criança e do Adolescente, dos conselhos setoriais de formulação de políticas públicas e dos órgãos de controle contábil, financeiro e orçamentário. Nesse eixo, merece destaque especial o papel da sociedade civil organizada, notadamente no que se refere às redes, aos fóruns e aos espaços de articulação política, que devem catalisar as demandas da sociedade e exigir dos órgãos públicos o compromisso legal de prioridade absoluta da criança e do adolescente.

Segundo o princípio de cooperação anunciado no art. 227 da Constituição Federal de 1988, a atuação dos atores envolvidos na proteção dos direitos das crianças e dos adolescentes deve, necessariamente, atentar para a lógica do Sistema de Garantia de Direitos, que exige a interação e integração dos três eixos, para assegurar a proteção integral das crianças e dos adolescentes.

Assim, os direitos humanos, a proteção integral dos direitos fundamentais das crianças e dos adolescentes e o Sistema de Garantia de Direitos definem um tripé de valores que devem, articuladamente, assegurar a cidadania infanto-juvenil.

Para saber mais sobre o Sistema de Garantia

de Direitos consulte o site do Conselho

Nacional dos Direitos da Criança e do

Adolescente (Conanda), hospedado no site da

Presidência da República Federativa do Brasil.

 

Para pensar

Atualmente, que ações vêm ocorrendo em seu município em

relação à proteção dos direitos das crianças e dos adolescentes?

Quais os pontos positivos e negativos dessas ações?

Qual a sua avaliação sobre o funcionamento do Sistema de

Garantia de Direitos? Que sugestões você apresenta para

aperfeiçoar a atuação do sistema?

 

Os conselhos nacionais, estaduais e municipais dos direitos das crianças e dos adolescentes, bem como os conselhos tutelares têm papel fundamental no SGD. Os Conselhos Tutelares foram entes criados especificamente para o atendimento de crianças e adolescentes em situação de risco, pessoal e/ou social, de ter os direitos identificados pelo ECA ameaçados ou violados. As Defensorias Públicas da Infância e Adolescência foram especializadas para assegurar o direito universalizado à defesa jurídica por profissional habilitado (advogado).

Tanto o Ministério Público (MP) quanto o Poder Judiciário fortaleceram as especificidades do seu papel voltado para a infância e a adolescência. Ambos passam a ter atribuição e competência para processar e julgar os atos da Administração Pública relacionados com os chamados interesses difusos e coletivos, como a educação e a saúde. O Ministério Público torna-se um importante fiscal do cumprimento do ECA e, para desenvolver esse papel, criou (ou reestruturou) os chamados Centros Operacionais das Promotorias da Infância e Juventude. Ao MP foi delegado o poder de aplicar “remissão” (um perdão formal), já acolhida habitualmente em muitos sistemas jurídicos e que objetiva atenuar os efeitos negativos do procedimento jurídico (CURY, 1990).

A Justiça da Infância e da Juventude, a antiga justiça do menor, ganha com o ECA amplitude para legislar para todas as crianças e adolescentes. São ainda reforçadas as suas atribuições de realização de justiça, no sentido mais jurídico da palavra. A esse propósito, Cury et al. (1992) afirmam que o ECA resgata a dignidade da justiça da infância e juventude, retirando dela as atribuições de assistência social e reforçando a sua natureza processual de órgão de controle jurisdicional.

Dentre os novos mecanismos jurídicos disponíveis para a defesa dos direitos da criança e do adolescente, o ECA inclui instrumentos já disponíveis ao conjunto da população, tais como as ações civis de proteção judicial dos interesses individuais, difusos e coletivos. A extensão de direitos às crianças e aos adolescentes é considerada um dos maiores avanços do Estatuto (CURY et al., 1992).

Outra inovação do ECA são os mecanismos de fiscalização do cumprimento dos direitos e da sanção às suas violações. Tais mecanismos prevêem a possibilidade de fiscalização das entidades não governamentais e dos órgãos governamentais, cujas obrigações são elencadas de forma precisa, assim como as medidas aplicáveis em caso de seu descumprimento. O ECA prevê sanções administrativas e penais por ofensa aos direitos assegurados à criança e ao adolescente, referentes ao não oferecimento ou à sua oferta irregular. Dentre esses direitos, estão: o ensino obrigatório, o atendimento educacional especializado aos portadores de deficiência, o atendimento em creche e pré-escolas às crianças de 0 a 6 anos de idade, o ensino noturno regular adequado às condições do educando, o acesso a ações e serviços de saúde, escolarização e profissionalização dos adolescentes privados de liberdade, dentre outros (CURY et al., 1992). O Estatuto também tipifica novos crimes e agrava penas previstas pelo Código Penal para quem comete crimes contra crianças e adolescentes (SANTOS, 1993).

A proteção dos adolescentes em conflito com a lei é também reforçada no ECA na perspectiva dos direitos humanos, com sanções penais e administrativas prescritas em caso de seu descumprimento (CURY et al., 1992).

Ao final deste capítulo, lembramos que aprender com a história e criar uma nova história a cada dia é o que você, conselheiro(a), está fazendo com o seu trabalho cotidiano. O mestre e educador Paulo Freire (1996) nos lembra que devemos pensar no presente como um presente de possibilidades e não de limitações. Esse presente de possibilidades depende de nossa energia para nos capacitar como pessoas e profissionais que defendem os direitos de crianças e adolescentes e para nos envolver na defesa e construção de políticas sociais públicas efetivas e eficazes.

 

Leituras complementares sugeridas

ASSIS, S.G. Percurso da violência na história ocidental: infância e saúde. Horizonte, v. 17, p. 11-78, 1999.

ASSIS, S.G. Trajetória sócio-epidemiológica da violência contra crianças e adolescentes: metas de prevenção e promoção. Tese (Doutorado) - Escola Nacional de Saúde Pública, Fundação Oswaldo Cruz, 1995.

COSTA, A.C.G. O novo direito da infância e da juventude do Brasil: quinze anos de luta e trabalho. São Paulo: Fundação BankBoston, 2005.

FALEIROS, V.P. Infância e processo político no Brasil. In: PILOTTI, F.; RIZZINI, I. (orgs.). A arte de governar crianças. Rio de Janeiro: Instituto Interamericano Del Niño; Editora Universitária Santa Úrsula, 1995.

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Anexo

 

Linha do tempo da história da infância

e adolescência no Brasil

A atuação dos conselheiros dos direitos e tutelares brasileiros ganha importância e significado quando pensamos nas lutas em favor dos direitos da criança e do adolescente em uma perspectiva histórica. A existência de conselheiros dos direitos e tutelares para ajudar crianças e suas famílias a terem direitos garantidos tem uma história recente que nos remete à aprovação do Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA), em meados do ano de 1990.

Contudo, a história da infância e adolescência no Brasil e no mundo mostra que as ações de proteção à criança e ao adolescente começaram muito antes e que o ECA foi fruto de um momento histórico sem precedentes, visto que simboliza uma época em que crianças e adolescentes de todo o mundo conquistam o “direito de ter direitos”. Com a ajuda de uma linha do tempo, vamos evidenciar como a maneira de “olhar” e “proteger” as crianças e os adolescentes foi se transformando ao longo dos anos em nosso país. A síntese apresentada a seguir abrange os séculos XVI até o XXI, destacando a mudança ocorrida na concepção da infância, que evolui da noção de soberania paterna para os direitos da criança e do adolescente. Três eixos fundamentam esta síntese histórica: concepções de infância, legislações e dimensão política-social.

 

Século XVI (1500-1599) – Atenção às crianças

órfãs do Brasil

Os padres jesuítas, os primeiros agentes a trabalhar com as crianças no período colonial brasileiro, disseminaram o modelo de infância da “criança mística” (criança-anjo, criança-Menino-Jesus). Essas visões se misturam com aquelas do “menino-filho” e da “menina-filha” dos primeiros colonizadores, que viam as crianças como força de trabalho e, ainda, importantes na “transmissão da propriedade”. As crianças indígenas eram vistas pelos jesuítas como uma espécie de seres pré-humanos, como “papel branco”, “massa de modelar” e potenciais cristãos.

Essas concepções de infância atravessam séculos, passando por mudanças expressivas somente no século XVIII.

Política jesuítica – a catequese como instrumento de colonização. Na segunda metade do século XVI, surgem os primeiros trabalhos com crianças e adolescentes na perspectiva evangelizadora. Nas chamadas “casa dos muchachos”, os jesuítas reuniam crianças indígenas, mestiças e órfãs para alfabetizá-las e ensinar-lhes jogos, brincadeiras e os “bons costumes” civilizados do Reino. Os culumins (crianças indígenas) eram educados para servir de exemplo para os seus pais. Desse modo, a criança trazia ao “caminho do Senhor e dos europeus a gente grande” (FREYRE, 2005, p. 218). Hoje, são recorrentes as interpretações de que o sistema pedagógico moral-jesuítico servia como uma forma de controle social. O Brasil nem bem começara a ser colonizado e o Estado Moderno Português dá sinais de preocupação com as crianças órfãs e desamparadas na Colônia. Em 1553, um dos primeiros registros históricos de que se tem notícia é uma carta de D. João III, autorizando as casas dos “ditos meninos” a resgatarem comida nos portos do Brasil. Contudo, essas preocupações “caritativas” da Coroa Portuguesa só vão ser transformadas em legislações e políticas cerca de dois séculos mais tarde.

 

Século XVII (1600-1699) – A atenção ao infante

exposto (crianças enjeitadas) no Brasil Colônia

A imagem da criança enjeitada (o infante “exposto”) amplia o repertório das visões de infância do século XVI e transforma-se

em problema para os governantes, demandando a ação caritativa dos colonizadores.

As instituições religiosas vão gradualmente assumindo o amparo às crianças órfãs e enjeitadas, efetivando uma transição das formas de dispor crianças nas portas de “desconhecidos”, ou de “pessoas de bem” para as formas modernas de criação de instituições com o propósito de cuidar das crianças e dos adolescentes desamparados. As Santas Casas de Misericórdia foram as primeiras instituições devotadas ao amparo de adultos e crianças pobres, enfermas, órfãs e abandonadas.

No século XVII, as autoridades coloniais manifestam de maneira mais constante e veemente ao rei de Portugal, Dom Pedro II, a preocupação com a situação das crianças enjeitadas, particularmente na cidade do Rio de Janeiro. Em carta de dezembro de 1673, respondendo ao Governador da Capitania do Rio de Janeiro, Dom Pedro II determina que os oficiais da Câmara providenciem apoio às crianças órfãs. Contudo, a Câmara, alegando falta de recursos, apela para a Santa Casa de Misericórdia que já vinha realizando essa acolhida.

 

Século XVIII (1700-1799) – O sistema de atenção

às crianças expostas no Brasil Império

O crescimento vertiginoso de crianças enjeitadas leva as Santas Casas de Misericórdia (irmandades e ordens religiosas) a se especializarem em áreas de atendimento a essas crianças. Delineia-se, nesse século, um verdadeiro sistema de recolhimento das chamadas “crianças expostas”. Em 1738, é criado o primeiro asilo para crianças enjeitadas, A Roda e Casa dos Expostos, de tradição portuguesa, na enfermaria da Santa Casa de Misericórdia do Rio de Janeiro, com recursos de doação de um rico comerciante e membro da Irmandade. O Estado Colonial Brasileiro inaugura, nesse século, o seu poder regulamentador na proteção de crianças. Em 1775, o

ministro Sebastião José de Carvalho e Melo, o Marquês de Pombal, assina alvará regulamentando o cuidado das crianças órfãs e enjeitadas, permitindo o seu acolhimento nas chamadas rodas dos expostos e em casas particulares de casais “honrados” e de “bons costumes”. Essa foi a mais importante lei do século XVIII sobre o assunto. Embora creditasse ao nobre Senado da Câmara a função de dispor da vida das crianças abandonadas, a legislação colonial praticamente não considerava as responsabilidades financeiras sistemáticas do Estado no cuidado das crianças. Apenas em algumas câmaras de municípios da Capitania de Minas Gerais, historiadores encontraram registros de despesas com expostos entregues às criadeiras ou amas-de-leite, que tinham por obrigação apresentá-los periodicamente a essas Câmaras.

 

Século XIX (1800-1899) – Dos destituídos do

Brasil Império aos desvalidos do Brasil

República

O sistema institucionalizado de atendimento a crianças órfãs e enjeitadas, iniciado no Rio de Janeiro, dissemina-se para várias outras cidades do país, na sua principal modalidade de roda e casa dos expostos, embora fossem permitidos acolhimentos em famílias honradas. Essa política de proteção a crianças socialmente vulneráveis perdurou por praticamente dois séculos, da Colônia a Primeira República. A casa dos expostos da cidade de São Paulo, por exemplo, foi extinta somente por volta dos anos 1950.

As críticas do movimento denominado child savers (os salvadores de crianças), em geral filantropros e higienistas que advogavam práticas de puericultura e higiene familiar baseadas em princípios médico-científicos, atingem fortemente as rodas e as casas dos expostos. Segundo as críticas, a despeito do papel de assistência, essas casas cumpriram outros papéis pouco nobres, tais como: a) desembocadouro para crias indesejadas pelos senhores patriarcais; b) importante suporte

no comércio de leite das escravas; c) fonte para adoções ilegais e, principalmente, d) mecanismo para ocultar o infanticídio e a mortalidade de crianças e adolescentes.

Nesse século, o Estado, com seu poder normatizador, amplia consideravelmente sua ação de proteção a crianças e adolescentes em situação de vulnerabilidade:

o Código Civil Imperial incluiu punições para os pais que impingissem castigos imoderados a seus filhos. O infanticídio de crianças foi sancionado com diferentes modalidades de pena. O aborto foi proibido e o estupro criminalizado;

as crianças filhas de escravas foram consideradas libertas pela Lei do Ventre Livre de 1871, antes mesmo que a Lei Áurea de 1888 abolisse qualquer forma de escravidão no país;

em 1879, foi estabelecida a obrigatoriedade do ensino primário para crianças de ambos os sexos, de sete a 14 anos, e eliminada a proibição do acesso de escravos às escolas;

a utilização da força de trabalho infantil foi regulamentada por meio de decretos, particularmente com restrições ao trabalho dos “menores” nas fábricas da capital.

A despeito das leis de proteção, o aumento do número de crianças nas ruas da Capital Federal (Rio de Janeiro) ganha visibilidade e é denunciado por cronistas de jornais no final da primeira década de vigência da República. O Estado Brasileiro Imperial e Republicano utiliza o seu poder normatizador para conter a ação dos “pequenos criminosos”. O Código Criminal do Império, de 1830, define a responsabilidade penal em três períodos de idade: os menores de 14 anos não possuem responsabilidades penais; os maiores de 14 e menores de 17 anos podem receber, a critério da autoridade judiciária, penas de cumplicidade e os menores de 21 anos podem receber penas mais drásticas. O Código Penal da República (1890) reduziu para nove anos o limite mínimo da imputabilidade do agente do delito; permitiu a responsabilização penal de crianças entre nove e 14 anos que atuassem com

discernimento e estabeleceu que eles fossem submetidos a um regime educativo e disciplinar. A maioria das crianças, no entanto, continuou sendo enviada para prisões comuns. O Estado Brasileiro Republicano, por pressão do movimento higienista, começa a assumir diretamente a assistência e a correção de crianças e adolescentes. Em 1899 é criado, no Rio de Janeiro, o Instituto de Proteção e Assistência à Infância, para proteger crianças pobres, doentes e moralmente abandonadas e exercer a tutela sobre meninos maltratados ou em perigo moral.

 

Século XX (1900-1999) – Do menor ao cidadão

criança, cidadão adolescente

A categoria “menor” vai lentamente sendo construída na virada do século. O termo “menor”, inicialmente utilizado para designar o ser humano na faixa etária anterior àquela em que são concedidos os direitos plenos do cidadão (maioridade civil), vai gradualmente se tornando uma categoria sociológica, estigmatizante de todas as crianças pobres, em situação de rua ou que transgrediam as leis. A categoria “menor” gera uma dicotomia ou segmentação de infância: “criança” designa a infância normativa (geralmente os filhos dos estratos sociais médios e altos) e “menor” representa a infância “menorizada”, os filhos dos pobres, chamados de “menor carente”, “menor abandonado”, “menor infrator” ou “menor delinqüente”.

Da virada do século à década de 1920

Cresce o número de associações religiosas, institutos de proteção e de assistência à infância, dispensários e patronatos agrícolas. As ações da iniciativa caritativa e filantrópica, particularmente a religiosa, não só foram importantes na organização da assistência como também forçaram o Estado a regular e a disciplinar o espaço social.

A ação higienizadora da “nova ordem e progresso” republicanos enfatiza, nas leis e nas políticas de bem-estar social, a criação dos reformatórios, das colônias correcionais e dos institutos de treinamento profissional, na perspectiva de transformar os destituídos e desvalidos em pobres “úteis” à Nação. Em função dessa ênfase, ocorre, em 1902, a reforma do serviço policial do Distrito Federal, que prevê a criação das colônias correcionais. Em 1903 são criados a Escola de Prevenção XV de Novembro e o Departamento Municipal de Assistência Pública do Rio de Janeiro. Ação semelhante se verificou em São Paulo, com a criação do Instituto Disciplinar de São Paulo (1902) para crianças abandonadas e julgadas criminosas.

Décadas de 1920 a 1940 – As matrizes da política nacional do bem-estar do menor

O Poder Judiciário especializa um setor para cuidar dos menores que transgrediam as leis. Em 1923 é criado o primeiro Juizado de Menores do Brasil, no Rio de Janeiro. O juiz Mello Mattos cria, também, para além da alçada jurídica, um conjunto de estabelecimentos oficiais de proteção aos desamparados e aos delinqüentes.

O Estado Brasileiro cria o Código de Menores de 1927 (Decreto n. 17.943, de outubro de 1927), que ficou conhecido pelo nome de Código Mello Mattos em referência ao seu autor e primeiro juiz de menores do país. Este Código consolida praticamente todas as leis sobre a situação irregular e a assistência aos menores. Do ponto de vista institucional, é legalizada a dicotomia das varas de justiça: vara de família para a criança e adolescente e juizado de menores para as crianças pobres. A filosofia tutelar do bem-estar da criança chega também ao Legislativo, com preocupação especial para a proteção das crianças e adolescentes em relação ao trabalho e à idade penal. A Constituição de 1934 proíbe o trabalho de menores de 14 anos, o trabalho noturno aos menores de 16 anos e, nas indústrias insalubres, aos menores de 18 anos. A maioridade penal é elevada para os 18 anos pelo Decreto-lei n. 2.848, de

dezembro de 1940. O Código Penal Brasileiro de 1940 estabelece um conjunto de artigos para a responsabilização de crimes sexuais. A Constituição de 1946 manteve as proibições de trabalho para menores de 14 anos e ampliou para 18 anos a idade de aptidão para o trabalho noturno.

O Estado amplia sua intervenção com a criação de novas obras sociais e instituições públicas. É esboçada a articulação entre os programas do governo e os da iniciativa privada:

Estado – em 1923, é regulamentado o Serviço de Proteção à Infância Abandonada e aos Delinqüentes. Em 1940, outro decreto fixa “as bases da organização da proteção à maternidade, à infância e à adolescência”, em todo o país. Cria-se, no Ministério da Saúde, o Departamento Nacional da Criança e no Ministério da Justiça, o Serviço de Assistência ao Menor (SAM), para o combate à criminalidade e recuperação da delinqüência. O SAM foi a matriz do Sistema Nacional do Bem-Estar do Menor, instituído pelo governo militar pós-1964. Em 1942 é criada a Legião Brasileira de Assistência (LBA) para assistir aos filhos dos integrantes da Força Expedicionária Brasileira, que, depois, tornou-se centro de assistência a mães e crianças na primeira infância. Em 1946 é instituída a Lei Orgânica do Ensino Primário, pela qual a União regulamenta a extensão do ensino público às camadas populares;

setor privado – foram criados o Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial (Senai), em 1942, o Serviço Social da Indústria (Sesi), o Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial (Senac) e o Serviço Social do Comércio (Sesc), em 1946;

organismos internacionais – em 1948 instala-se no Brasil o Fundo das Nações Unidas para a Infância (Unicef), apenas dois anos após a sua criação em nível internacional. Firmadas a Declaração Universal dos Direitos Humanos (1948) pelas Nações Unidas e a Declaração dos Direitos do Menor a (1949), na 9 Conferência Pan-Americana da Criança.

Década de 1950 – A industrialização e a crise urbana brasileira

A situação da infância pobre, da chamada “questão do menor”, agrava-se com o processo de modernização e industrialização, que provocou um crescimento acelerado das cidades, formando as grandes metrópoles, concentrando a renda e acentuando os níveis de desigualdades e pobreza.

Em 1959 a Organização das Nações Unidas (ONU) aprova a Declaração Internacional dos Direitos da Criança.

Década de 1960 – Os “menores” se transformam em problema de segurança nacional

O governo militar transforma o “problema do menor” em um problema de segurança nacional. No início dos anos 1960 as duras críticas ao SAM, provenientes de sua forma de atuação, levam o governo militar a extingui-lo e a criar o Sistema Nacional do Bem-Estar do Menor, conformado pela Fundação Nacional do Bem-Estar do Menor (Funabem) e pelas Fundações Estaduais do Bem-Estar do Menor, responsáveis pela normatização e pela execução da Política Nacional do Bem-Estar do Menor, respectivamente. Esta Lei só será extinta pelo Estatuto da Criança e do Adolescente, em 1990.

A Emenda Constitucional n. 1 de 1969, do governo militar, rebaixa de 14 para 12 anos a idade para o ingresso no mercado de trabalho e traz a obrigatoriedade do ensino primário público às crianças entre sete e 14 anos. Em 1974 o governo militar proíbe a contratação de menor com salário inferior ao mínimo, exceto na condição de aprendiz. A euforia do período chamado de “milagre brasileiro” havia passado: era preciso restringir a oferta de trabalho.

Década de 1970 – A emergência das entidades alternativas comunitárias

Surgem as primeiras entidades de atendimento alternativo, associações de ex-internos do sistema do bem-estar do menor e organizações de defesa jurídico-social de “menores infratores” e “meninos de rua”.

As ciências humanas e sociais se envolvem em estudos sistemáticos sobre o tema. Destacam-se as pesquisas “A criança, o adolescente e a cidade”, desenvolvida pelo Centro Brasileiro de Análises e Planejamento (Cebrap), em 1971, com o objetivo de conhecer a situação social do menor marginalizado em São Paulo e “Meninos de rua, valores e expectativas”, do Centro de Estudos Contemporâneos (Cendec), encomendada pela Comissão de Justiça e Paz da Arquidiocese de São Paulo em 1979.

O Legislativo também busca dimensionar melhor o fenômeno. Em 1976, a Câmara dos Deputados instaura uma Comissão Parlamentar de Inquérito (conhecida como CPI do Menor), cujos resultados são publicados no documento “A realidade do menor”.

O Ano Internacional da Criança, em 1979, celebra os vinte anos da Declaração Internacional dos Direitos da Criança. Nesse mesmo ano, é aprovado, pelo Congresso Nacional, o novo Código de Menores, elaborado por um pequeno grupo de juízes de menores, liderados pelo juiz Alyrio Cavaliere. Um paradoxo do novo código: apesar de ter sido criado no vigésimo ano de vigência da Declaração Internacional dos Direitos da Criança, ele praticamente não trata dos seus direitos, regulamentando apenas as chamadas “situações irregulares” (Lei n. 6.697/79).

Década de 1980 – Instituição em lei do paradigma da criança sujeito de direitos

Inaugura-se a concepção da criança como sujeito de direitos, rompendo com a categoria “menor” e inserindo a criança pobre na concepção de “infância”, sem os adjetivos pejorativos. O modelo de assistência convencional, desenvolvido pelo Estado por intermédio da Funabem e das Febems, é duramente

questionado pela imprensa, por estudiosos e pelos participantes das experiências alternativas, que expressam suas críticas por meio das ações que desenvolvem. As críticas refletem, de certo modo, a falência do Sistema Nacional do Bem-Estar do Menor. É constituído o Movimento Nacional de Meninos e Meninas de Rua (1985), resultado indireto do Projeto Alternativas Comunitárias de Atendimento a Meninos de Rua (Unicef, SAS e Funabem), implantado em 1992. Foi o primeiro movimento criado na perspectiva de organizar crianças e adolescentes para a defesa dos seus direitos. Organizações como a Pastoral do Menor e a Frente Nacional de Defesa de Direitos da Criança (FNDC), constituída por prefeitos, autoridades municipais e estaduais e técnicos do Estado, progressistas que defendiam a municipalização da política infanto-juvenil, articulam-se nacionalmente. Os filantropos perdem terreno para os novos advogados das crianças: os ativistas dos direitos da criança e do adolescente.

Em março de 1988 é criado o Fórum Nacional Permanente de Entidades Não Governamentais de Defesa dos Direitos da Criança e do Adolescente, o Fórum DCA. O Fórum se torna um dos principais interlocutores da sociedade civil junto ao Congresso Nacional para o lobby da inclusão dos direitos de crianças e adolescentes na Constituinte, pós-regime militar. Entra em vigor a Constituição de 1988, que contém dois artigos (227 e 228) que tratam especificamente dos direitos da criança e do adolescente.

A experiência dos fóruns de defesa dos direitos se dissemina por vários estados e municípios, organizando os esforços de inclusão dos direitos de crianças e adolescentes nas constituições de dezenas de estados e nas leis orgânicas de centenas de municípios.

O Fórum DCA elabora, com a colaboração de um amplo movimento de defesa da criança, o anteprojeto de lei do Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA) e articula o bem-sucedido lobby pela sua aprovação. Após amplo movimento de luta, em 13 de julho de 1990, o ECA é sancionado pelo presidente da República.

A constituição do Fórum DCA e a instituição do paradigma dos direitos da criança servem de estímulo à criação de novas entidades de defesa dos direitos, bem como da articulação de redes de organizações por tipo de atividade desenvolvida. É o caso dos núcleos de estudos, da ação das universidades e dos Centros de Defesa Jurídico-Social (o primeiro a se constituir foi o Centro de Defesa do Menor, de Belém, em 1985). O esforço para articular as lutas nacionais às internacionais ganha, durante essa década, um instrumento importante: a Defesa da Criança Internacional (DCI), seção Brasil. Sua criação se deu em junho de 1989, em Brasília.

Ainda no final de 1980 e início dos anos 1990, outros atores também passam a compor o amplo movimento de defesa dos direitos da criança e do adolescente: as fundações vinculadas a empresários que, diferenciando-se do antigo perfil caritativo e filantrópico, são orientadas pelo paradigma dos direitos da criança e do adolescente, como a Fundação Abrinq pelos Direitos da Criança e do Adolescente, criada em 1989; as organizações não governamentais, como a Agência de Notícias dos Direitos da Infância (Andi), criada em 1992. A Andi se destaca na educação social de jornalistas e da mídia em geral, em favor dos direitos da criança e do adolescente.

Década de 1990 – A construção de novas institucionalidades e o redesenho de políticas sociais para a infância e adolescência

Evidenciam-se a construção das novas formas de institucionalidade estabelecidas pelo ECA (a exemplo dos conselhos dos direitos e tutelares) e o redesenho das políticas sociais para crianças e adolescentes no país. O objetivo das intervenções, nesse momento, já não era mais alternar as políticas de cunho paternalista e repressivo do Estado, mas transformálas em políticas públicas de construção da cidadania de crianças e adolescentes.

A implementação do ECA, sobretudo no que tange à constituição dos conselhos dos direitos e conselhos tutelares, concentra os esforços no conjunto de movimentos de defesa

dos direitos da criança e do adolescente. O Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente (Conanda) é criado no dia 12 de outubro de 1991, pela Lei Federal n. 8.242, e instalado no dia 16 de dezembro de 1992, com a posse dos conselheiros.

A Fundação Nacional do Bem-Estar do Menor (Funabem) é extinta e cria-se o Centro Brasileiro para Infância e Adolescência (Cbia), na perspectiva de desmontar o antigo Sistema Nacional do Bem-Estar do Menor e de substituir a Política Nacional do Bem-Estar do Menor (PNBEM) por uma política traçada de acordo com as diretrizes do ECA. Em 1995, o Cbia e a Legião Brasileira de Assistência (LBA) são extintos. Esses órgãos foram durante muitos anos os principais executores de políticas para a infância pobre no país. Por volta da metade da década de 1990 observa-se uma tendência de especialização ou de concentração dos esforços coletivos realizados em âmbito nacional em algumas formas específicas de violação dos direitos da criança: o trabalho infantil, a exploração sexual infanto-juvenil e o adolescente em conflito com a lei. Concomitantemente, o chamado “protagonismo infanto-juvenil” entra para agenda do movimento de defesa dos direitos da criança e do adolescente. Nessa década verificou-se uma grande mudança de significado do trabalho infantil no Brasil. Ele passou de “virtude” a “violação de direitos”. Em 1992, a Organização Internacional do Trabalho (OIT) cria, no Brasil, o Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (PETI). Nessa mesma época, o Fundo das Nações Unidas para a Infância (Unicef) também cria um programa com a mesma finalidade. De 1991 a 1994 houve uma multiplicação de campanhas denunciando o trabalho infantil, desenvolvidas principalmente pelas centrais sindicais e pelos conselhos dos direitos. Em 1995 é criada uma nova articulação entre organizações governamentais, não governamentais e internacionais para combater o problema – o Fórum Nacional de Prevenção e Erradicação do Trabalho Infantil (FNPETI). Em 1996 criou-se o Programa de Erradicação do Trabalho Infantil. O componente-chave do programa era a “Bolsa Criança

Cidadã”, baseada no benefício “Bolsa Escola”, implantado em 1995. Originalmente desenhado como um mecanismo de correção da evasão escolar, mais tarde a concessão desse benefício passa a ser associada à eliminação do trabalho infantil.

É também na década de 1990 que as ações de enfrentamento da exploração sexual ganham espaço na mídia e na agenda de organizações governamentais e não governamentais. A criação da CPI sobre a Prostituição Infantil, em abril de 1993, destinada a apurar responsabilidades pela exploração e prostituição infanto-juvenil, foi um dos pontos marcantes para este agendamento social. Em 1995 foi organizada no estado da Bahia uma campanha com artistas, buscando conscientizar a população sobre a necessidade de se posicionar contra a exploração sexual. Em 1995 o governo federal, por meio da Secretaria de Justiça e Cidadania do Ministério da Justiça, juntamente com outros órgãos governamentais e com organizações da sociedade civil, abraça a campanha baiana. O presidente da República, em outubro do mesmo ano, lança a Campanha de Combate à Exploração Sexual Infanto-Juvenil, com a presença do Centro de Defesa da Criança e do Adolescente Yves de Roussan (Cedeca-BA), Unicef, Polícia Militar e artistas envolvidos, tendo como lema “Exploração Sexual Infanto-Juvenil: não dá pra engolir”. O Brasil sedia, em abril de 1996, o Seminário sobre a Exploração Sexual de Crianças e Adolescentes nas Américas. O evento foi uma etapa preparatória para o Congresso Mundial contra a Exploração Sexual, realizado na Suécia, em agosto de 1996.

Em junho de 2000 o governo federal, organizações não governamentais e organismos internacionais elaboraram o Plano Nacional de Enfrentamento da Violência Sexual Infanto-Juvenil (PNEVSIJ), com o firme propósito de conhecer os esforços nacionais e articular as ações de intervenção nas ocorrências de violência sexual contra crianças e adolescentes. O evento aconteceu em Natal e reuniu mais de cem organizações governamentais e não governamentais. Esse

plano foi aprovado pelo Conanda em julho do mesmo ano e passou a integrar o conjunto de diretrizes básicas para formulação de políticas públicas para crianças e adolescentes. O governo federal cria o Programa de Combate ao Abuso e a Exploração Sexual de Crianças e Adolescentes (o Programa Sentinela), atribuindo a responsabilidade de sua execução ao Ministério de Assistência e Previdência Social. É aprovada pelo Congresso Nacional a Lei n. 9970/2000, que institui o dia 18 de maio como o dia nacional de luta pelo fim da violência sexual contra crianças e adolescentes.

 

Século XXI – Da virada do século à década de

2010: aperfeiçoamento e institucionalidade do

ECA

Estabelecida a Política Nacional de Redução da Morbimortalidade por Acidentes e Violências, do Ministério da Saúde (Portaria MS/GM n. 737 de 16/5/2001), que define a criança que sofre violência intra e extra-familiar como alvo da atuação do setor para a promoção da saúde, prevenção, atendimento e reabilitação de vítimas. O atendimento em rede intersetorial é colocado como condição essencial. O fortalecimento dos conselhos dos direitos e tutelares transforma-se em política pública nacional, com a criação do Programa Pró-Conselho Brasil, em 2004, na Subsecretaria de Promoção dos Direitos da Criança e do Adolescente (SPDCA), da Secretaria Especial de Direitos Humanos da Presidência da República.

Nos anos iniciais da primeira década do século XXI, um movimento parlamentar e de opinião pública pela redução da maioridade penal desafia os ativistas que advogam pela não alteração do ECA. Setores mais progressistas questionam a precariedade da implementação das medidas socioeducativas para adolescentes em conflito com a lei.

Em 2005, depois de praticamente quatro anos de debates, é aprovado pelo Conanda o Sistema Nacional de Atendimento

Socioeducativo (Sinase), um guia para a implementação das medidas socioeducativas que estabelece as competências das unidades federadas na execução das medidas, reafirmando o princípio da municipalização das medidas em meio aberto. Em 2006 o Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente e o Conselho Nacional de Assistência Social aprovam o Plano Nacional de Promoção, Proteção e Defesa dos Direitos de Crianças e Adolescentes à Convivência Familiar e Comunitária.

Em julho de 2007 o Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente entrega à Presidência da Câmara de Deputados o Projeto n. 1.627/2007 que normatiza a aplicação das medidas socioeducativas.

Inicia-se, na segunda metade da década, o processo de revisão dos planos Nacional de Direitos Humanos, de Erradicação do Trabalho Infantil e de Enfrentamento da Violência Sexual Infanto-Juvenil.

O Brasil sedia o III Congresso Mundial de Enfrentamento da Exploração Sexual contra Crianças e Adolescentes, em novembro de 2008, no Rio de Janeiro.

Para além do avanço representado pelo ECA em relação ao efetivo cumprimento dos direitos de crianças e adolescentes brasileiros, novos desafios se colocam para o século XXI, a fim de que os princípios elencados no Estatuto sejam continuamente aperfeiçoados, vislumbrado a melhoria da qualidade de vida de toda a população infanto-juvenil.