3. Conselhos tutelares

Alexandre Ferreira do Nascimento, Maria Isabel Garavelo, Marcos Eliezer Cruz Kohls, Fátima Gonçalves Cavalcante, Helena Oliveira Silva, Cristina de Fátima Guimarães, Simone Gonçalves de Assis, Levi Marques Pereira

O presente capítulo está estruturado em duas partes distintas. Na primeira, apresentaremos o dia-a-dia de um conselho tutelar, seu papel, seu potencial de atuação e limites. Discutiremos a natureza dos conselhos tutelares, suas principais atribuições, sua prática de trabalho cotidiana, incluindo os passos para o atendimento de casos de crianças e adolescentes com direitos violados (recebimento de notificações, acolhimento de caso, avaliação, encaminhamentos e medidas adotadas), as dificuldades enfrentadas para o gerenciamento desse atendimento e a fiscalização das entidades voltadas a crianças e adolescentes. Na segunda parte, abordaremos os desafios mais expressivos à atuação do conselho tutelar, chamando a atenção para as diversidades dos casos atendidos. Trataremos, também, de algumas especificidades que devem ser consideradas pelos conselheiros no atendimento a crianças e a adolescentes, a saber, aquelas relacionadas a raça/etnia, gênero, deficiências, orientação sexual, dentre outras. Também falaremos um pouco sobre a situação de vulnerabilidade e de violências que freqüentemente acomete a população atendida pelos conselhos tutelares.

Seguindo a metodologia de estudo de caso, apresentaremos, a seguir, a atuação do conselho tutelar do município de Pirajú para solucionar a situação de duas crianças indígenas. Desde já assinalamos que os nomes próprios apresentados no referido caso são fictícios. Esperamos, assim, que este capítulo possa contribuir para que a sua atuação como conselheiro(a) seja sempre pautada por uma perspectiva que considere as especificidades dos diversos grupos atendidos.

Caso – O Conselho Tutelar do

município de Pirajú e as ações junto à

população indígena

O município de Pirajú possui uma população de 182.747 habitantes (IBGE, 2008), ocupando uma área de 4.086,387km² do Estado do Mato Grosso do Sul. A densidade demográfica é de 44,72 hab./km². O Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) do município é de 0.788, considerado alto dentro do sistema de classificação do governo brasileiro. As principais atividades econômicas da localidade são agricultura, principalmente soja e milho, pecuária de corte e comércio local. Atualmente, várias usinas de açúcar e álcool estão sendo implantadas no município e na região, o que está promovendo uma transformação radical na economia do município.

No município existe um único conselho tutelar, que atende também a população indígena. São cerca de 12 mil indígenas das etnias Kaiowa (maioria), Ñandeva (regionalmente chamados de Guarani) e Terena. Essa população vive no espaço reduzido de duas reservas, a primeira com 3.539 hectares e a segunda com 1.240 hectares. Existem, ainda, famílias indígenas vivendo em dois acampamentos em margens de rodovia, em um núcleo urbano no bairro Parque das Nações e em diversas moradias distribuídas pelos bairros da periferia da cidade. A pouca disponibilidade de terra é apontada pelos pesquisadores como o principal motivo para as dificuldades enfrentadas pela população indígena, o que se expressa em inúmeros problemas sociais que atingem todas as faixas etárias, especialmente a infância e a juventude. O fato de a reserva reunir populações de várias comunidades suscita o acirramento de conflitos entre grupos políticos, não sendo raro utilizarem de todos os recursos para atingir os desafetos, inclusive acusando-os de maus-tratos às crianças. Recentemente, casos de morte por desnutrição infantil ganharam muito destaque na imprensa.

Nesse complexo contexto local aconteceu a seguinte situação, vivida por Ava Poty (de 6 anos) e Kuña Vera (de 7 anos). O caso foi registrado com base no relato do líder religioso Kaiowa, chefe da família extensa Ñanderu Oliveira, que vive na aldeia Jaguapiru, na reserva de Pirajú, que fica no município com o mesmo nome. Ava Poty e Kuña Vera são crianças Kaiowa que vivem com a mãe e o padrasto. É fato pouco comum o padrasto criar os filhos do primeiro casamento da mulher; o habitual naquela cultura seria que eles fossem incorporados a uma das parentelas do casal que se separou. Mas há exceções, quando o casal e os parentes próximos entendem que a situação não vai configurar um fator de desarmonia entre os cônjuges.

Ava Poty e Kuña Vera vivem harmonicamente com a mãe e o padrasto, numa casa construída ao lado da do irmão da mãe, o tio materno das crianças. As duas famílias dividem o mesmo quintal, já que a distância entre as casas é de cerca de 15 metros. Na casa do tio materno também vivem várias crianças, ocorrendo frequente interação entre as crianças das duas casas, que são primos entre si. Como é costume entre os Kaiowa, as crianças circulam livremente entre as casas das famílias que compõem a mesma família extensa, entre as quais existe parentesco sangüíneo próximo e várias formas de solidariedade política, econômica e ritual. Os compromissos entre as famílias nucleares que compõem a mesma família extensa também se estendem aos cuidados com as crianças, principalmente no caso das famílias nucleares residirem próximas, como no caso em discussão.

Em dezembro de 2007, o padrasto de Ava Poty e Kuña Vera convidou a mulher para passar o Natal na casa de seus parentes, que vivem na reserva indígena de Samambai, cerca de 130 quilômetros distante da reserva de Pirajú. A mãe e o padrasto de Ava Poty e Kuña Vera resolveram, por comodidade e contenção de custos, que o melhor seria deixar as crianças aos cuidados do tio materno e sua esposa. Também seria constrangedor para o padrasto visitar seus parentes acompanhado dos filhos do casamento anterior da esposa, pelas razões já apresentadas. O casal viajou confiante de que as crianças seriam bem cuidadas pelo tio e sua esposa. Combinaram que Ava Poty e Kuña Vera se alimentariam na casa tio, juntamente com os primos, o que já faziam com certa freqüência. As crianças também ficariam livres se quisessem permanecer algum tempo na própria casa, onde dispunham de roupas e brinquedos.

Certo dia, o agente indígena da Fundação Nacional de Saúde (Funasa) passou pela casa em visita de rotina e encontrou Ava Poty e Kuña Vera brincando no quintal. Perguntou para as crianças “vocês estão sozinhos em casa?”, ao que as crianças responderam que sim. “E onde estão os pais de vocês?”, insistiu o agente de saúde; “viajaram para a reserva de Samambai”, responderam as crianças com naturalidade. Imbuído de sua responsabilidade profissional, o agente comunicou a situação para os superiores da Funasa, que comunicaram ao conselho tutelar, avisando que naquela casa havia duas crianças abandonadas pelos pais.

Segundo o relato de Ñanderu Oliveira, o líder da aldeia, o agente de saúde da Funasa não prolongou o diálogo com as crianças e não se deu ao trabalho de esclarecer com os vizinhos a respeito da ausência dos pais de Ava Poty e Kuña Vera. Seria fácil consultar o tio materno e sua esposa, que residem na casa ao lado, mas o agente simplesmente comunicou seus superiores que levaram o caso ao conselho tutelar de Pirajú, denunciando o abandono das crianças pelos pais. O agente de saúde não considerou a organização da família extensa, realizando apenas o controle dos ocupantes da casa (da família nuclear), registrados em ficha com determinado número. Muitas vezes, ainda, o agente de saúde de determinado setor mal conhece as famílias que ali vivem e presta pouca atenção às formas de sociabilidade que desenvolvem. Na reserva de Pirajú, o agente de saúde é indígena, mas não é escolhido necessariamente na região onde atua. Isto gera sérias dificuldades, dado o fato de a reserva comportar cerca de 11 mil pessoas, o que dificulta o conhecimento entre elas. Outra dificuldade é o cenário multiétnico da reserva: muitas vezes o agente de saúde pertence a uma etnia (Terena, por exemplo) e atua junto a famílias Kaiowa, sem ao menos ter o domínio da língua. Algumas mulheres e muitas crianças só se comunicam com facilidade na língua nativa.

O conselheiro tutelar de plantão foi até a casa de Ava Poty e Kuña Vera, a fim de dar uma resposta à solicitação encaminhada pela Funasa. Por precaução, solicitou o acompanhamento de uma viatura da polícia municipal de Pirajú; devido ao clima de insegurança naquela reserva, o conselho sempre recorre à proteção policial para realização de suas ações nesse local. Ao chegar à casa, o conselheiro encontrou as duas crianças brincando e informou que elas deveriam acompanhá-lo no carro até a cidade. Segundo informou o líder Ñanderu Oliveira, o tio materno notou o movimento e tentou impedir que o conselheiro tutelar levasse as crianças para a cidade, mas foi ameaçado de prisão pela guarda municipal e recuou. Assim, as crianças foram abrigadas na cidade.

Os conselheiros tutelares de Pirajú não gostam de atuar na reserva; consideram que é difícil e até perigoso trabalhar entre os índios, devido ao fato de terem organização social e política diferenciada e pelas dificuldades de comunicação. Por outro lado, as notícias veiculadas na imprensa local a respeito das situações de risco enfrentadas pelas crianças na reserva de Pirajú, especialmente a desnutrição infantil, geram grande comoção entre os agentes que atuam na rede de proteção à criança no município. Há um sentimento compartilhado de que algo deve ser feito para proteger as crianças indígenas. Nesse contexto, a medida de abrigamento das crianças foi considerada a mais apropriada pelo conselheiro, que tomou a decisão sem maior hesitação.

A partir da retirada das crianças, o tio materno ficou desesperado. Resolveu procurar Ñanderu, líder com grande trânsito entre as instituições que atuam junto à população indígena, para que ele indicasse como poderiam localizar e recuperar as crianças. Iniciaram uma saga pela Fundação Nacional do Índio (Funai), Funasa, conselho tutelar, procurando chamar a atenção das autoridades para a inadequação da medida tomada pelo conselheiro que abrigou as crianças. Segundo Ñanderu, passaram-se 15 dias até que as crianças fossem desabrigadas; quando isto ocorreu, a mãe e o padrasto já haviam retornado da viagem.

Figura 1 – A população indígena do município de Pirajú

 

Para pensar

No caso das crianças kaiowa, que direitos foram violados?

Quais foram os agentes violadores?

Qual a sua opinião sobre a conduta do agente e do conselheiro

tutelar? Qual foi o impacto das decisões tomadas para as crianças

e para a política de proteção local?

 

Compreendendo o contexto em que vivem Ava

Poty e Kuña Vera

O modelo de organização social kaiowa permite que crianças como Ava Poty e Kuña Vera permaneçam com a mãe, mesmo com seu novo casamento, devido, principalmente, à proximidade social da mãe com o tio materno, o que se reflete na residência em um mesmo aglomerado de casas. Essa situação possibilitou uma espécie de guarda compartilhada das crianças entre a mãe biológica e o tio materno. No aglomerado das casas onde vivem as crianças, o tio materno se apresenta como articulador de parentela emergente, com interesse evidente de ampliar seu grupo de parentesco, agregando Ava Poty e Kuña Vera. O pai biológico das crianças pertencia a outro grupo de parentesco, para o qual retornou após a sua separação. Do seu ponto de vista, o rompimento do laço de conjugalidade implicou o enfraquecimento ou mesmo a anulação do laço de paternidade. O pai biológico está fora do grupo de parentesco e de solidariedade política no qual os filhos estão incluídos. Por sua vez, o padrasto se reserva ao direito de não assumir integralmente as atribuições de paternidade social dos filhos da esposa, o que abre espaço para que esta função seja ocupada pelo tio materno.

A difícil situação enfrentada pelas crianças indígenas atraiu, nos últimos anos, um grande número de iniciativas de atendimento. Hoje existem vários programas governamentais e de entidades da sociedade civil. As respostas para as demandas indígenas comumente geram situações de tensão entre as entidades de atendimento. Em linhas gerais, a Funai e o Ministério Público Federal (MPF) se empenham em realizar encaminhamentos que contemplem as especificidades das culturas indígenas, enquanto o conselho tutelar, a Funasa, os órgãos municipais de assistência social, a justiça da Infância e da Juventude e várias entidades da sociedade civil demonstram maiores dificuldade para adequarem suas práticas às características das culturas indígenas.

Atualmente, pontos de conflito ocorrem devido à prática do abrigamento de indígenas nos abrigos da cidade, à destituição do poder familiar das famílias indígenas sobre suas crianças e à adoção de crianças indígenas por não-indígenas, inclusive estrangeiros. Essas questões têm gerado manifestações públicas na imprensa, onde representantes de instituições que compõem a rede de atendimento à criança manifestam posicionamentos opostos.

A experiência de abrigamento para as crianças indígenas é geralmente traumática. Muitas vezes ela gera a recusa da identidade indígena. Depois de meses ou anos abrigadas, algumas crianças chegam a dizer que não são índias e que querem permanecer vivendo na cidade, pintar o cabelo e apagar tudo o que seja identificado como indígena, reforçando a rejeição à cultura indígena que permeia as relações no interior dos próprios abrigos e na sociedade como um todo. Atos infracionais cometidos por alguns indígenas costumam ser usados como justificativa para estigmatizar toda a etnia, que, em geral, é vista, regionalmente, como composta de bêbados, violentos, estupradores, ladrões, mentirosos, falsos, preguiçosos; enfim, uma série de atributos pejorativos que conformam a identidade atribuída ao “bugre”.

Outro aspecto preocupante é a existência de uma espécie de consenso tácito entre parte dos integrantes da rede de proteção à criança da cidade de Pirajú de que pais e mães indígenas não têm condições morais e econômicas para cuidar adequadamente das suas crianças. Neste contexto, as crianças são vistas como vítimas de pais que não proporcionam um ambiente propício ao seu desenvolvimento, concluindo-se, portanto, que a criança fica mais protegida no abrigo do que na reserva.

O caso ilustra, também, o quanto a atuação desconsiderou a organização social dos Kaiowa. A visita do agente de saúde deveria estar a serviço da proteção e do bem-estar das crianças; entretanto, seu equívoco gerou sérios prejuízos para elas e sua família. Ao denunciar o suposto abandono das crianças ao conselho tutelar, o agente de saúde acionou a rede de proteção à criança e, numa inversão de propósitos, a criança acabou sendo vitimada pela rede.

Em Pirajú, a atuação dos agentes é marcada por profundos preconceitos em relação aos Kaiowa, além da desinformação. Esses preconceitos se manifestam, por exemplo, quando agentes tendem a desconsiderar o contexto histórico de surgimento dos problemas sociais enfrentados pelos índios na reserva de Pirajú, atribuindo as dificuldades enfrentadas a supostas insuficiências congênitas de suas culturas que, em última instância, atestariam a inferioridade dos índios.

No Capítulo 4 – “Comunicação e mobilização dos conselhos com instituições parceiras,

redes de serviços e sociedade civil”, tratamos

especificamente da importância de se

construir um trabalho em rede eficiente.

No que diz respeito à articulação entre os diversos atores que atuam na defesa de crianças e adolescentes, no caso em discussão, a Secretaria Estadual de Assistência Social do governo de Mato Grosso do Sul e o Conselho Estadual dos Direitos da Criança e do Adolescente mantêm convênio com a Escola de Conselhos da Universidade Federal de Mato Grosso do Sul. O objetivo do convênio é oferecer formação, qualificação e aperfeiçoamento aos membros dos conselhos tutelares dos municípios, ampliando o controle social das políticas públicas voltadas ao atendimento de crianças e adolescentes. Entretanto, ainda existe pouca articulação entre o Conselho Estadual dos Direitos da Criança e do Adolescente, o Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente (CMDCA) e o Conselho Tutelar do município de Pirajú. Também não existe uma articulação eficaz das outras entidades e instituições que compõem a rede de atendimento à criança indígena. Há ainda pouca discussão entre essas instituições, de modo a construir uma orientação comum para as ações de atendimento às crianças indígenas, muitas vezes gerando disputas e desentendimento entre as próprias instituições.

 

Para pensar

Como você avalia a postura dos integrantes da rede de

proteção à criança de Pirajú em relação às famílias indígenas?

Os conselheiros tutelares manifestam as dificuldades

decorrentes do cenário multiétnico do município. No seu dia-a-dia

como conselheiro tutelar, você identifica alguma dificuldade

advinda da diversidade entre os grupos que você atende? Como

se preparar para situações como essas?

 

Para saber mais sobre o assunto, leia, no

Capítulo 2, acerca da importância de se considerar a família e a diversidade na fase de

elaboração de políticas públicas.

Problemas que atingem crianças e adolescentes indígenas são exemplos de um tema pouco reconhecido pelos conselhos e pouco incorporado em sua rotina de trabalho, a despeito da existência dessa população em diversas partes do território nacional. O caso de Ava Poty e Kuña Vera mostra o desconhecimento e o despreparo das instituições públicas que, pensando numa família nuclear, composta por pai e mãe, assumiram imediatamente que as crianças estavam abandonadas na comunidade, sem ao menos se informar sobre a família estendida ou sobre pessoas da comunidade que pudessem ser responsáveis pelas crianças. Destacamos, ainda, que, embora o caso aqui apresentado refira-se a crianças indígenas, alguns aspectos como as formas de sociabilidade adotadas pela família de Ava Poty e Kuña Vera nos remetem a situações vividas por crianças e famílias urbanas. Portanto, apesar de sua especificidade, o caso nos possibilita também refletir sobre questões mais gerais vivenciadas pelas famílias urbanas.

Ao longo do capítulo, voltaremos ao caso ocorrido no município de Pirajú, que aponta para parte das muitas dificuldades que os conselhos tutelares podem enfrentar em seu cotidiano de atendimento.

 

O que são os conselhos tutelares:

papel, competências e funcionamento

Como definido no Estatuto da Criança e do Adolescente (BRASIL, 1990), o conselho tutelar é “órgão permanente e autônomo, não jurisdicional, encarregado pela sociedade de zelar pelo cumprimento dos direitos da criança e do adolescente” (art. 131).

No ano de 2005 existiam 4.880 conselhos tutelares no Brasil,

como podemos ver no Quadro 1. Apesar do fato de a grande maioria dos municípios brasileiros já possuir conselho tutelar ser motivo para comemoração, naquele mesmo ano, cerca de 680 municípios ainda não haviam implantado seus conselhos. Nos municípios onde eram considerados existentes naquele ano, pelo menos 4% dos conselhos estavam inativos. Além disso, a diminuição do ritmo de criação de novos conselhos tutelares indicava que essa carência não seria suprida em curto prazo. Considerando a necessidade da existência de pelo menos um conselho tutelar por município, conforme determina o ECA, a sua falta significa um impedimento para que o Sistema de Garantia dos Direitos da Criança e do Adolescente abranja todas as localidades do país (CEATS; FIA, 2007).

Quadro 1 – Conselhos tutelares existentes no Brasil segundo

regiões

Regiões Total de Total de Número de conselhos

Municípios1 tutelares existentes conselhos

tutelares2 sobre o número de

municípios 3

Norte 449 395 88%

Nordeste 1793 1258 70%

Sudeste 1668 1676 100%

Sul 1188 1121 94%

Centro-466 430 92% Oeste

Brasil 5564 4880 88%

1. Fonte: IBGE (2005).

2 . Fonte: IBGE (2002) ; Ceats/FIA (2007). Não inclui 103

conselhos tutelares existentes, porém inativos.

3. Os percentuais descritos na terceira coluna da tabela não se

referem à abrangência de conselhos tutelares nos municípios

brasileiros, uma vez que há municípios com mais de um conselho

tutelar e municípios sem nenhum. Exemplo: para a região Sudeste,

o valor 100% não significa que todos os municípios tenham

conselhos tutelares, mas que o número deles excede o número de

municípios da região.

O Conselho Nacional dos Direitos da Criança

e do Adolescente (Conanda), em sua

Resolução n. 75, recomenda a criação de um

conselho tutelar para cada 200 mil habitantes

ou em densidade populacional menor quando

o município for organizado por Regiões

Administrativas, ou tenha extensão territorial

que justifique a criação de mais de um

conselho tutelar por região.

O ECA, em seu art. 132, estabelece que em cada município deverá haver pelo menos um conselho tutelar, composto por cinco membros escolhidos pela comunidade local para mandato de três anos, permitida uma recondução. O art. 134 estabelece que as regras de funcionamento do conselho tutelar (local, dia e horário), bem como a eventual remuneração dos conselheiros devem ser regulados por lei municipal. No que se refere à escolha dos membros, o processo será estabelecido por lei municipal e realizado sob a responsabilidade do Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente e a fiscalização do Ministério Público. Para ser conselheiro tutelar, a pessoa precisa ter reconhecida idoneidade moral, idade superior a 21 anos e residir no município em que está instalado o conselho.

 

Um órgão sui generis

Podemos afirmar que o conselho tutelar é um órgão sui generis; qualquer tentativa de compará-lo a outras instituições não captará sua singularidade. Apesar de estar vinculado administrativamente ao Poder Executivo Municipal, não é um órgão do governo, mas sim um órgão do Estado. Em geral, atende à camada da população desassistida pelas políticas públicas, mas não é um órgão ou setor da assistência social. É responsável por acompanhar crianças de 0 a 12 anos incompletos, autoras de ato infracional, mas não é órgão da segurança pública. Apesar de suas determinações possuírem peso de lei, não é um órgão da justiça. A condição do conselho tutelar como um órgão permanente expressa a preocupação da Convenção Internacional da Criança e do Adolescente da ONU de assegurar aos infanto-juvenis a proteção dos seus direitos de maneira contínua e ininterrupta.

Figura 2 – Conselho Tutelar: um órgão singular

 

DESJURISDICIONALIZAÇÃO

O art. 6º da Resolução n. 75/2001 do Conanda diz que o

“conselho tutelar, enquanto órgão público não-jurisdicional,

desempenha funções administrativas direcionadas ao

cumprimento dos direitos da criança e do adolescente, sem

integrar o Poder Judiciário”.

Este é um dos princípios mais importante do ECA: a

desjurisdicionalização do atendimento. O conselho tutelar,

quando criado, retirou da Justiça os casos que chamamos de

“sociais”, ou seja, os casos que não exigem, a priori, uma

decisão judicial e que podem ser resolvidos no âmbito das

relações comunitárias e administrativas.

 

O conselho tutelar, juntamente com a Defensoria Pública, polícias e Ministério Público, entre outros órgãos, situa-se no eixo da defesa do Sistema de Garantia de Direitos (SGD), o que não significa que

sua atuação esteja restrita a este eixo. Como vimos no Capítulo 1, o SGD tem uma lógica de funcionamento que interliga seus eixos, exigindo mobilidade jurídica e política de seus órgãos, no sentido de integrá-los e articulá-los.

 

No Capítulo 4 – “Comunicação e mobilização dos conselhos com

instituições parceiras, redes de serviços e

sociedade civil”, ao abordarmos a

necessidade de um trabalho integrado de

proteção, tratamos da importância da

autonomia de cada ator/instituição

envolvido.

 

Ao considerarmos que a formulação da política de atendimento está no eixo da promoção dos direitos humanos e que o conselho tutelar se posiciona no eixo da defesa, evidenciamos a necessidade de interação e integração dos atores do SGD para a proteção dos direitos infantojuvenis.

 

AUTONOMIA

Dos preceitos para o funcionamento do órgão, a autonomia

dos conselhos tutelares é mais do que uma exigência

funcional: trata-se de uma condição política para a plena

participação da sociedade na defesa dos direitos da criança e

do adolescente. Entendemos que ao declarar a condição de

autônomo do conselho tutelar (BRASIL, 1990, art. 131), o

legislador concede a este o status jurídico e político de

protagonista na proteção e defesa dos direitos humanos

ameaçados ou violados.

“O Conselho tutelar, enquanto órgão público autônomo, no

desempenho de suas atribuições legais, não se subordina aos

Poderes Executivo e Legislativo Municipais, ao Poder Judiciário

ou ao Ministério Público”. É o que diz art. 5º da Resolução n.

75/2001 do Conanda, que também recomenda que “ele esteja

(para fins meramente administrativo-burocráticos) vinculado à

estrutura geral do Poder Executivo, a exemplo dos demais

órgãos do município” (CONANDA, 2001).

É preciso lembrar que, embora sendo um órgão autônomo,

as ações dos conselhos tutelares são passiveis de fiscalização

pelos órgãos responsáveis por zelar pelo cumprimento da lei,

tais como o MP e a Justiça da Infância e Juventude. Os

conselhos tutelares são obrigados a prestar contas de suas

ações e gastos, como qualquer órgão que compõe o aparelho

de Estado.

 

O ECA não estabelece nenhum vínculo legal entre os conselhos tutelares e dos direitos em relação ao princípio da autonomia. Contudo, os conselhos dos direitos podem propor diretrizes para a criação e o funcionamento dos conselhos tutelares. Além disso, são os conselhos dos direitos que coordenam o processo de escolha dos conselheiros tutelares e que, muitas vezes, realizam cursos de capacitação para os mesmos. Os conselhos municipais dos direitos devem também encaminhar aos conselhos tutelares a relação das entidades e programas de atendimentos registrados pelos mesmos, para fins de fiscalização. Por sua vez, os dados do atendimento dos conselhos tutelares devem servir de subsídio para o processo de formulação das políticas municipais de atendimento aos direitos da criança e do adolescente.

 

Para pensar

Em seu município, a relação entre os conselhos tutelares e dos

direitos tem sido colaborativa?

Como você avalia os papéis desempenhados por ambos os

conselhos?

 

Como já mencionamos e veremos em mais detalhe ao longo deste capítulo, os conselhos tutelares devem atuar na proteção jurídico-social, não somente na promoção e aplicação de medidas protetivas especiais do ECA. Devem atuar, também, na formulação de propostas orçamentárias para a elaboração e fiscalização de planos e programas de atendimentos aos direitos da criança e do adolescente.

 

O funcionamento dos conselhos tutelares

Para efetuar plenamente as suas atribuições, os conselhos tutelares necessitam de estrutura física e condições de funcionamento, refletidas na organização adequada do espaço, na provisão de material de trabalho e na sistematização dos procedimentos dos conselheiros (CONANDA, 2007).

Para o desempenho de suas funções, é fundamental que o conselheiro tutelar conte com uma estrutura física que inclua:

sala para atendimento individual, que garanta a privacidade do atendimento ao público;

sala adequada para pequenas reuniões de trabalho; sala adequada ao trabalho administrativo e arquivo; sanitários para os conselheiros e para o público.

Quanto aos equipamentos e materiais de consumo que devem ser disponibilizados pelo Poder Executivo para o desenvolvimento das ações dos conselheiros, podemos destacar:

material permanente para escritório: computador e impressora, telefone, fax, mesas e cadeiras;

material de consumo para escritório;

linhas telefônicas com possibilidades de ligações interurbanas; serviço postal;

aparelho celular para os plantões;

automóvel para locomoção do conselheiro para o atendimento a denúncias e visitas domiciliares.

Enfatizamos, ainda, a importância de o conselheiro contar com uma equipe de apoio que se ocupe dos serviços administrativos como: recepção de pessoas, organização de correspondências/arquivos e condução de veículo do conselho. O apoio dessa equipe permite que o conselheiro concentre-se em suas atribuições específicas.

 

VOCÊ SABIA QUE

nem todos os conselhos tutelares do país contam com um espaço fixo para o seu trabalho? Ainda há 12% dos conselhos sem espaço permanente para atuar; a localização dos espaços de trabalho foi considerada boa, na avaliação de 80% dos conselhos e que 20% a consideram regular ou ruim?

a disponibilidade de horário dos espaços dos conselhos tutelares também é majoritariamente bem avaliada pelos conselheiros (por 93% deles)?

a avaliação das condições de privacidade para execução das atividades nos atuais espaços dos conselhos é pouco otimista: apenas 37% consideram que os locais proporcionam boa privacidade, enquanto 28% os consideram regulares e 34%, ruins?

15% dos conselhos não têm mobiliário básico (mesa e cadeira) para o atendimento da população e 24% deles não têm material de consumo, como papel, envelopes e outros?

Fonte: Pesquisa nacional Ceats/FIA (2007), com dados de

2006, referentes a 71% dos conselhos tutelares.

 

Além de garantir um espaço devidamente equipado, o conselheiro deve administrá-lo, repondo material de consumo, cuidando da manutenção do material permanente, fazendo a distribuição de tarefas das equipes de apoio e fiscalizando sua execução. Todavia, recomenda-se que não sejam estabelecidos cargos dentro do conselho, tais como presidente, secretário etc. O conselho é um órgão colegiado no qual todos têm o mesmo poder, não havendo razão para o estabelecimento de hierarquias internas. Os conselheiros podem, no entanto, dividir entre si a responsabilidade por tarefas administrativas inerentes ao bom funcionamento do conselho.

É fundamental que os conselheiros tutelares mantenham um diálogo constante com os administradores da Prefeitura, informando-se dos trâmites burocráticos, das datas e dos prazos para solicitação daquilo de que necessitam para o bom funcionamento do trabalho.

O conselheiro responsabiliza-se, também, pela organização de toda a documentação, ofícios, relatórios, atas de reuniões, prontuário de acompanhamento dos casos, registro dos atendimentos e procedimentos, estatísticas do atendimento, escalas de plantão e de folga.

Quanto à equipe de apoio, é indispensável que o Poder Público se responsabilize pelo pessoal administrativo e que dê condições materiais para que o conselho tutelar possa trabalhar. Também o apoio de equipe técnica (de psicólogos, assistentes sociais, advogados, pedagogos etc.) ágil e eficaz na rede de atendimento é aspecto fundamental. Alguns conselhos contam como uma equipe técnica própria; esta, no entanto, não deve ocupar nem o papel dos conselheiros, nem o da rede de atendimento local.

Para pensar

No caso do município de Pirajú, você acha que o conselho

tutelar poderia ter acionado algum profissional da equipe técnica

para acompanhar o caso das crianças indígenas?

Qual teria sido a contribuição desses profissionais, discutindo o

caso junto com o conselho?

 

Com o objetivo de definir as ações dos conselheiros e organizar o funcionamento do conselho, é necessária a criação de um instrumento normativo, o regimento interno. As regras estabelecidas pelo regimento devem ser flexíveis e passíveis de mudanças, em função do contexto de funcionamento do conselho. Além desse instrumento, alguns conselhos elaboram um manual de procedimentos de atendimento, detalhando as linhas gerais do regimento. Norteando e organizando as ações dos conselheiros, esses documentos normativos devem conter regras préestabelecidas acerca de:

Dias e horários de reuniões ordinárias do colegiado. Os conselheiros devem estabelecer um dia e um horário fixos, com intervalos regulares, para discutirem os casos em atendimento, as ações do conselho e a divisão de responsabilidades. Recomenda-se que tais reuniões sejam semanais. Critérios para a convocação de reuniões extraordinárias. No desempenho das atribuições do conselho, muitas vezes surgem casos que exigem o encontro imediato dos conselheiros para a tomada de decisão. Nessas situações, é necessária uma convocação extraordinária por iniciativa do responsável pelo caso. Todos os conselheiros devem ser informados, em tempo hábil, para a viabilização da reunião.

Critérios para a distribuição dos atendimentos de casos. Recomenda-se que o usuário dos serviços do conselho estabeleça vínculo com pelo menos um conselheiro, de forma que possa sentir-se à vontade para falar de suas particularidades. Não é recomendável que esta pessoa seja atendida a cada momento por um conselheiro, tendo que se expor a cada novo atendimento. Portanto, os conselheiros devem agendar horários de retorno das pessoas envolvidas nos casos que acompanha. Levando em consideração as especificidades oriundas da realidade na qual funcionam, recomenda-se que cada conselho busque, se possível, manter no mínimo dois conselheiros presentes no conselho. Formas de registro dos casos. Além de fornecer dados que indicam a necessidade de políticas públicas, o registro dos casos permite que, na ausência do conselheiro responsável por determinado caso, outro conselheiro possa dar continuidade ao atendimento. Para tanto, os registros devem conter os mesmos indicadores: nome da criança ou adolescente com direitos violados, endereço, idade, nome dos familiares, data da ocorrência, registro dos fatos, análise da situação e procedimentos adotados. Tais dados devem ser atualizados sempre que houver novas informações. O Sistema de

Informação para a Infância e a Adolescência (Sipia) é um instrumento que visa facilitar o registro dos casos, como veremos adiante.

Fiscalização das instituições que fazem o atendimento a crianças e adolescentes. Ao realizar a fiscalização de uma entidade ou serviço de atendimento, o conselheiro tutelar deve definir o motivo da fiscalização, aquilo que será observado e as informações que pretende obter. Essas questões podem orientar a criação de um roteiro a ser utilizado em todas as visitas, servindo de guia para os conselheiros no ato da fiscalização. Os dados obtidos na fiscalização devem ser organizados em um relatório e devem ser tomadas as providências necessárias para garantir a qualidade do serviço prestado por essas entidades e serviços. Sugerimos que as fiscalizações sejam feitas em equipe, pelos conselheiros; além de facilitar as observações, o procedimento inibe possíveis tentativas de intimidação por membros de entidades e serviços. Elaboração de estatística dos atendimentos. Define-se como o conselheiro deve registrar e organizar os dados, a fim de obter informações sobre a demanda de crianças e adolescentes na localidade, observar a incidência e reincidência de casos, realizar encaminhamentos adequados e identificar a ausência ou insuficiência de políticas sociais.

Estrutura de documentos impressos. A fim de testemunhar sobre a atuação do conselho, encaminhamentos, requisições, notificações e toda a ação conselheira devem ser documentados. É importante que esses documentos tenham uma estrutura comum, um padrão a ser utilizado por todos os conselheiros. A elaboração de um formulário com as informações referentes aos atendimentos, por exemplo, facilita esta tarefa de padronização. Novamente o Sipia se coloca como importante instrumento.

Normas básicas das escalas de plantões. Definem-se as normas que identificam os conselheiros responsáveis por cada plantão, de forma que ninguém fique sobrecarregado e que não ocorram falhas no atendimento.

Visitas domiciliares. Estabelecimento de regras para a visita domiciliar, que é um recurso para o conselheiro em situações de necessidade. Nessas visitas a intimidade das pessoas deve ser sempre preservada.

Padronização de procedimentos para os casos. Definir, de antemão, qual o procedimento a ser tomado em determinadas situações especiais, agilizando o encaminhamento dos casos e padronizando a ação do conselheiro.

Ata de reuniões com assinatura dos presentes e ciência dos ausentes. O livro de atas da reunião facilita o acesso à informação dos conselheiros que não tenham participado de determinada reunião e representa um registro histórico do funcionamento do conselho.

A garantia do sigilo dos casos atendidos. Quando o conselheiro atende um caso, muitas vezes obtém informações que auxiliam na melhor avaliação e encaminhamento da situação. Essas informações somente devem ser repassadas a outros profissionais por estrita necessidade da intervenção. Os conselheiros devem preservar ao máximo a discrição no atendimento e o direito do usuário ao sigilo. Portanto, os registros sobre o acompanhamento de casos devem ser guardados em local seguro, onde não possam ser violados. A representação do conselho, por seus membros, em atividades externas. Freqüentemente os conselheiros são chamados pela comunidade a participar de reuniões e atividades relacionadas à defesa dos direitos da criança e do adolescente. A participação dos conselheiros é também importante em encontros de informação e formação, com troca de experiências e construção de novos saberes na área da defesa infanto-juvenil. Essa participação deve ser discutida no colegiado, que tem o objetivo de definir o posicionamento do conselho a ser levado à atividade externa.

O ECA aponta para uma lógica de intervenção do conselho tutelar voltada para a rede pessoal e institucional de proteção social, tendo como princípios norteadores o respeito à opinião da criança e do adolescente, bem como o interesse superior dos mesmos.

Apontamos aqui a necessidade de o conselho tutelar atentar para as relações estabelecidas com as famílias, entidades civis, órgãos e serviços públicos.

 

Para pensar

No caso do município de Pirajú, de que forma ocorreu a relação

entre o conselho tutelar e a família das crianças?

Na rotina de trabalho de seu conselho, como é feita a escuta da

opinião da criança e do adolescente e a observação do contexto

social e familiar?

 

Essas relações exigem do conselheiro algumas habilidades e posturas não facilmente desenvolvidas, mas determinantes na resolução dos casos e do lugar político que o conselho deseja assumir. Tais habilidades envolvem a maneira como o conselheiro se relaciona com as pessoas, convive com a comunidade e organiza o seu trabalho. É claro que, no colegiado, cada conselheiro tem habilidades distintas. Por isso, mais do que um conselheiro desenvolver um conjunto pré-estabelecido de habilidades, é importante que o colegiado conheça seus limites e potencialidades e utilize os conselheiros para atuarem nas áreas em que são mais habilitados.

Figura 3 – As ações e relações do conselheiro tutelar

 

De uma forma geral, o conselheiro deve atentar para o desenvolvimento de algumas capacidades e recursos gerenciais descritos a seguir:

Capacidade de escuta e de comunicação – o conselheiro deve procurar ouvir e compreender as demandas, afastando os preconceitos, o paternalismo e a rotulação dos atendimentos. Com isso, torna-se possível um atendimento singular à pessoa que recorre ao conselho, respeitando-se as especificidades e as diversidades de cada situação. Dentre as condições necessárias para esse tipo de atendimento, sugerimos ao conselheiro ouvir, com atenção, a situação apresentada, perguntar, com objetividade, os detalhes necessários para a compreensão do fato e utilizar uma linguagem clara para orientar as pessoas.

Capacidade de buscar e transmitir informações – o conselheiro deve procurar obter e transmitir informações confiáveis e úteis para a promoção dos direitos de crianças e adolescentes. Capacidade de interlocução e de negociação – para o exercício de sua função, o conselheiro se relaciona com diversos

profissionais e autoridades; portanto, é preciso saber como se aproximar dessas pessoas e quando ceder ou não diante de determinadas posturas ou argumentos que surgem nessas relações. Para tanto, sugerimos uma programação antecipada dessas reuniões, incluindo uma atenção à clareza dos argumentos que serão nelas utilizados. Consideramos importante sublinhar que a capacidade de administrar o tempo e de realizar reuniões objetivas e eficazes é fundamental para a produtividade e a qualidade do trabalho do conselheiro. Capacidade de exercer a autonomia – a autonomia do conselho tutelar é imprescindível na prática do conselheiro. Ela é, porém, constantemente ameaçada ou violada nas relações de poder estabelecidas com diferentes instâncias. Para o exercício da autonomia, o conselheiro deve ter conhecimento, segurança, tranquilidade, firmeza e bom senso no exercício da sua função. Essas habilidades são importantes para que o conselheiro não se deixe intimidar em situações que podem acarretar em crimes de prevaricação (omissão) ou usurpação (exagero) de poder. Capacidade de articulação – com o objetivo de agregar pessoas, grupos, movimentos, entidades e personalidades importantes em prol da promoção dos direitos da criança e do adolescente.

Capacidade de trabalhar em equipe – com o objetivo de promover o diálogo entre o colegiado e a equipe técnica. Capacidade de elaboração de textos – é fundamental para um conselheiro comunicar-se por escrito com clareza, linguagem correta e objetividade na elaboração de seus relatórios, ofícios, requisições, dentre outros registros. Sugerimos a realização de um pequeno roteiro para orientar e organizar o trabalho de escrever e evitar a insuficiência ou o excesso de informações (CONANDA, 2007).

 

Para pensar

Analise a sua prática de conselheiro à luz das capacidades

recomendadas para o exercício dessa função.

Quais os limites de ação presentes em seu cotidiano de

trabalho no colegiado?

Atribuições do conselho tutelar

 

Algumas das atribuições que ora

apresentamos são comentadas,

detalhadamente, mais adiante, ainda neste

capítulo.

Neste item vamos abordar as atribuições do conselho tutelar, expressas nos art. 95 e 136 do ECA, especialmente no que diz respeito ao atendimento à criança, ao adolescente e à família em situação de ameaça ou violação dos seus direitos, à fiscalização das entidades de atendimento de crianças e adolescentes e ao auxílio prestado na elaboração do orçamento e na formulação de políticas públicas.

Não cumprir tais atribuições significa descumprir a função pública para a qual está obrigado por lei, podendo o conselheiro ser acusado de prevaricação, segundo previsto no art. 319 do Código Penal Brasileiro. Por outro lado, ir além das atribuições, desconhecendo os limites de sua ação, representa abuso de poder, também passível de medidas judiciais.

Embora as atribuições do conselho tutelar estejam definidas na lei, é na prática do dia-a-dia que o seu papel na defesa dos direitos de crianças e adolescentes se evidencia. Refletir sobre as atribuições, a sua autonomia, postura, autoridade e limite de ação é fundamental para dar consistência às atitudes do conselho e fortalecer o seu papel na comunidade.

 

Para pensar

Reflita sobre a importância que tem o conselho tutelar e a rede

de proteção em situações ainda pouco reconhecidas pela

sociedade e pelos serviços públicos em geral, como a das

crianças indígenas.

Como incluir a preocupação com a especificidade da população

indígena na rotina dos conselhos tutelares?

A competência legal dos conselhos tutelares está diretamente relacionada à aplicação das chamadas medidas de proteção à criança e ao adolescente, sempre que os direitos reconhecidos em lei forem ameaçados ou violados por ação ou omissão da sociedade ou do Estado, por falta, omissão ou abuso dos pais ou responsável ou em razão de sua própria conduta (BRASIL, 1990, art. 98), inclusive nos casos de ato infracional praticado por criança abaixo de 12 anos (BRASIL, 1990, art. 105).

As atribuições do conselho tutelar podem ser agrupadas em sete categorias, de acordo com o art. 136 do ECA (BRASIL, 1990):

1. Atendimento a crianças e adolescentes cujos direitos estejam ameaçados ou violados e aplicação das medidas de proteção. Nesses casos, as medidas previstas na lei são:

I - encaminhamento aos pais ou responsável, mediante termo de responsabilidade;

II - orientação, apoio e acompanhamento temporários; III - matrícula e freqüência obrigatórias em estabelecimento oficial de ensino fundamental;

IV - inclusão em programa comunitário ou oficial de auxílio à família, à criança e ao adolescente;

V - requisição de tratamento médico, psicológico ou psiquiátrico, em regime hospitalar ou ambulatorial; VI - inclusão em programa oficial ou comunitário de auxílio, orientação e tratamento a alcoólatras e toxicômanos; VII - abrigo em entidade (medida provisória e excepcional) (BRASIL, 1990, art. 101).

Dentre as medidas de proteção, encontra-se elencada, no inciso VIII, a “colocação em família substituta”, que é atribuição exclusiva do juiz da Infância e Juventude.

As medidas de proteção poderão ser aplicadas isolada ou cumulativamente, substituídas a qualquer tempo, devendo os conselheiros levar em conta, no momento de sua aplicação, as necessidades pedagógicas da criança e do adolescente e optar por medidas que visem ao fortalecimento dos vínculos familiares e comunitários. É ainda atribuição do conselho tutelar providenciar medidas de proteção ao adolescente autor de ato infracional estabelecidas pela autoridade judiciária (BRASIL, 1990, art. 136 inciso VI).

2. Atendimento, aconselhamento e aplicação das medidas de responsabilização aos pais ou responsáveis legais. As medidas são:

I - encaminhamento a programa oficial ou comunitário de proteção à família;

II - inclusão em programa oficial ou comunitário de auxílio, orientação e tratamento a alcoólatras e toxicômanos; III - encaminhamento a tratamento psicológico ou psiquiátrico; IV - obrigação de matricular o filho ou pupilo e acompanhar sua freqüência e aproveitamento escolar;

VI - obrigação de encaminhar a criança ou o adolescente a tratamento especializado;

VII - advertência (BRASIL, 1990, art. 129).

No art. 129 estão incluídas outras três medidas (incisos VIII, IX e X), cuja aplicação é de competência exclusiva dos juízes da infância e juventude: perda da guarda, destituição da tutela e suspensão ou destituição do pátrio poder (ou poder familiar).

3. Representação em nome da criança ou adolescente ou da família, em casos de violação dos direitos das mesmas por programas ou programações de rádio e televisão que contrariem as normas estabelecidas para a sua produção e apresentação.

4. Representação e encaminhamento ao Ministério Público. Os conselhos tutelares têm o dever de representar ao Ministério Público para efeito das ações de perda ou suspensão do poder familiar e de encaminhar as notícias de casos que constituam infração administrativa ou penal contra os direitos da criança ou do adolescente (BRASIL, 1990, art. 129).