2. Conselhos dos direitos da criança e do adolescente

2. Conselhos dos direitos da

criança e do adolescente

Benedito Rodrigues dos Santos, Cláudio Augusto Vieira da Silva, Maria Cecília de Souza Minayo, Abigail Silvestre Torres, Helena Oliveira da Silva, Suely Ferreira Deslandes, Mariana Barcinski

Neste capítulo desejamos que você, conselheiro ou conselheira, leia e reflita sobre a situação dos conselhos dos direitos da criança e do adolescente em seu município e estado. Para tanto, começamos apresentando um caso específico sobre evasão escolar, ocorrido no município imaginário de Santana do Grajaú. O caso, baseado em fatos reais, será retomado ao longo das discussões aqui realizadas e deverá servir para provocar a reflexão sobre o exercício de suas atividades como conselheiro(a). Desejamos que você articule os conhecimentos adquiridos ao longo deste capítulo à realidade de Santana do Grajaú e a sua própria experiência, em seu estado e município. Acreditamos que a metodologia do estudo de caso tornará mais fácil a apreensão de conhecimentos teóricos que poderão auxiliá-lo no seu dia-a-dia como conselheiro.

Destacaremos ao longo do capítulo quatro principais ações realizadas pelos conselhos dos direitos para discuti-las em maior profundidade: elaboração do planejamento das ações do conselho; realização do diagnóstico situacional da localidade em que se situa o conselho; formulação da política de atendimento aos direitos da criança e do adolescente; e monitoramento e avaliação dos programas e das ações desenvolvidas na política de atendimento aos direitos da criança e do adolescente.

Embora utilizando a metodologia de estudo de caso, muitas vezes o conteúdo aqui apresentado se refere, de uma maneira geral, a todos os conselhos dos direitos do Brasil. Sabemos, no entanto, que existem diferenças entre os conselhos de um mesmo estado ou região; há, também, singularidades em relação à atuação dos conselhos em virtude do tamanho de cada município (do número de crianças e adolescentes, da extensão da rede de atendimento etc.) e das condições de vida em cada localidade. Gostaríamos que você pudesse trazer, para as reflexões propostas neste capítulo, a complexidade da dinâmica de trabalho no conselho do seu município.

 

Caso – Evasão escolar em Santana do

Grajaú

Santana do Grajaú possui 13.028 habitantes, dos quais 82% residem na área rural. As principais atividades econômicas são a agricultura e o comércio local; mais de 40% da renda do município advém das transferências governamentais. A população é bastante empobrecida; a renda média per capita é de R$ 30,43. Os indicadores de educação também são muito preocupantes: 57% da população com mais de 15 anos é analfabeta, faixa que amplia para 64% quando consideramos as pessoas com mais de 25 anos. O conselho municipal dos direitos da criança e do adolescente, criado em 2000, reúne-se mensalmente. Em sua composição, conta com dez representantes, dos quais cinco representam a sociedade civil e cinco o Poder Público Municipal. A cidade possui ainda um conselho tutelar, criado em 2002.

 

A mobilização

A rádio difusora de Santana do Grajaú anuncia insistentemente o encontro que ocorrerá no próximo domingo com a participação de Maria Luiza Barretos, Cícero José (o “Zeca da Feira”) e José Augusto de Souza, candidatos à Prefeitura da cidade, e dos conselhos municipais de políticas sociais e do conselho tutelar. Estamos na última semana de outubro de 2004 e os conselhos dos direitos e tutelar, instituições promotoras do evento, estão em polvorosa com os preparativos.

A preocupação dos conselheiros começou há dois anos. O menino André, então matriculado no ensino fundamental, começou a perder a visão. Em sua família esta tem sido uma preocupação de

algumas gerações; alguns membros da família têm neuropatia

óptica hereditária de Leber.

Maria Auxiliadora, mãe de André, rapidamente procurou os médicos que tinham atendido aos seus familiares que sofriam da mesma doença e se tornaram cegos. Ao mesmo tempo, preocupada com o futuro de André, procurou o conselho tutelar, ao perceber que a escola não estava preparada para atender seu filho, chegando inclusive a propor que ele estudasse em casa. A mãe, no entanto, sentiu que o filho, que gostava tanto de estudar, perderia o convívio com outras crianças e ficaria na dependência do envio de material e acompanhamento pedagógico. Com o avanço da doença, André passou a precisar de material especial: a letra tinha que ser ampliada em quatro vezes para que ele pudesse enxergar. A Prefeitura alegava que não tinha recursos para produzir apostilas especiais.

A atuação do conselho tutelar e a luta de dona Maria, nesse caso, duraram um período muito longo. Após várias reuniões, o problema do André só foi solucionado quando a dra. Ana Lúcia, promotora de justiça, redigiu um Termo de Ajustamento de Conduta (TAC), obrigando o município, por meio da Secretaria de Educação, a disponibilizar apostilas especiais para o menino, além de mantê-lo na turma regular de ensino. O material só ficou pronto em outubro, depois de sete meses de espera.

O caso do André e as várias reuniões realizadas na tentativa de solucioná-lo levaram o conselho tutelar a organizar todas as denúncias de crianças e adolescentes fora da escola. A partir desse caso, a discussão se ampliou para o problema da evasão escolar, muito comum no município. Os agentes de saúde foram grandes aliados do conselho tutelar nessa tarefa, uma vez que contribuíram para a realização do mapeamento e da caracterização dos casos de evasão escolar. Assim, foi possível perceber que havia diferentes motivos e situações impedindo as crianças de freqüentarem a escola. Tais situações precisariam ser apreciadas e analisadas com atenção pelos conselheiros tutelares e dos direitos.

Nas reuniões com o conselho municipal dos direitos da criança e do adolescente decidiu-se que o mapeamento dos casos de evasão escolar seria apresentado aos candidatos à prefeitura, como forma de pressionar publicamente os políticos e gestores do município para que a situação fosse resolvida.

O conselho municipal dos direitos conseguiu, então, uma agenda com os assessores de campanha dos candidatos. Nessa reunião, ficaram acertadas as regras do encontro entre conselheiros e candidatos, dentre elas, a de que os últimos deveriam se comprometer publicamente com uma plataforma de ações prioritárias com base nas demandas colocadas pelos conselheiros. Segundo Ana Amélia, presidente do conselho municipal dos direitos, após tão longo e exaustivo levantamento de informações, o trabalho realizado não poderia ser perdido. Portanto, era fundamental garantir o compromisso público dos candidatos com o problema da evasão escolar e assegurar que a promessa fosse cumprida.

Pelo mapeamento realizado pelo conselho dos direitos, as principais causas da evasão escolar na cidade são: a necessidade de complementação da renda familiar, uma vez que várias crianças deixam de ir à escola para ajudar suas famílias na atividade agrícola; a repetência escolar e a distância da moradia das crianças da área rural em relação às unidades de ensino. Dentre os casos de repetência, há situações como a do André, ou a da Luciana, que tem paralisia cerebral e não assiste às aulas como as outras crianças da cidade. No entanto, a maior parte dos casos é de crianças que trabalham com suas famílias na lavoura, na feira, na rodoviária ou na beira da estrada.

Um grupo bastante animado para o encontro com os candidatos é o grêmio estudantil da escola do André; o jornal Fala aí, produzido pelo grupo, procura estimular a participação de crianças e adolescentes de toda a cidade no evento.

Algum tempo depois, foi realizada uma reunião extraordinária do conselho municipal dos direitos da criança e do adolescente para avaliação do encontro com os candidatos. A reunião estava bem agitada e todas as pessoas queriam, ao mesmo tempo, trazer suas impressões. Ao término, chegou-se à conclusão de que o evento havia sido um sucesso em termos da participação: todos os candidatos compareceram, o auditório estava lotado, havia vários candidatos a vereador presentes e a promotora de justiça permaneceu durante todo o tempo.

Figura 1 – Reunião do Conselho Municipal dos Direitos da

Criança e dos Adolescentes de Santana do Grajaú

 

Outro aspecto relevante foi a riqueza das discussões. Todos ficaram satisfeitos com a oportunidade de divulgar o levantamento realizado e de trazer o problema da evasão escolar para o debate durante o processo da eleição. Infelizmente, percebeu-se que os candidatos não estavam a par da situação vivida por parte significativa das crianças da cidade, tampouco estavam sensibilizados da importância de reverter a situação e alterar os indicadores da educação. Por isso, os conselheiros avaliaram que essa foi uma estratégia importante, visto que, durante a campanha, o acesso aos candidatos é mais fácil e eles costumam estar mais propensos a assumirem compromissos com a área social.

Para assegurar que a promessa não ficaria somente no discurso, todos os candidatos assinaram o compromisso “Criança na Escola”, elaborado pelo conselho municipal dos direitos da criança e do adolescente, e que seria publicado na edição semanal do Gazeta do Grajaú. Enfim, a primeira etapa foi cumprida.

As soluções

Em janeiro de 2005, nos primeiros dias do mandato da prefeita eleita, Maria Luiza, realizou-se, por solicitação do conselho municipal, uma reunião com o novo secretário de educação, prof. João Silvério. O objetivo era discutir o plano de ação para combater a evasão escolar, agora tema prioritário a ser enfrentado pelo município. Nessa reunião definiu-se um cronograma de trabalho para que o conselho municipal dos direitos da criança e do adolescente, o conselho de educação e de assistência social acompanhassem e discutissem a elaboração do plano de ação. Além disso, instituiu-se uma câmara intersetorial, envolvendo representantes dos conselhos envolvidos e das secretarias municipais para discutir e avaliar o andamento do trabalho.

O passo seguinte foi a implementação do “plano de ação”, que consistia em algumas etapas principais:

1. Encontros entre as Secretarias de Educação, Assistência Social

e Saúde, com os seguintes objetivos: a) analisar os dados levantados sobre a evasão; b) aprofundar os dados com base em estudo social elaborado pela Secretaria de Assistência Social e no diagnóstico de saúde, trazido pelo Programa de Saúde da Família; c) definir os procedimentos a serem adotados pelas demais secretarias, em conformidade com a situação observada; d) divulgar o projeto político-pedagógico elaborado pela Secretaria de Educação, com os conselhos de gestão escolar.

2. Implantação do processo de revitalização da rede municipal de

ensino, que incluía: a) ampliação da frota de transporte escolar rural; b) reforma das unidades de ensino; c) realização de concurso para contratação de professores; d) reelaboração do cardápio da merenda escolar, entre outras medidas.

Esse conjunto de iniciativas foi denominado “Nenhum a menos: programa municipal de combate à evasão escolar de Santana do Grajaú”.

Um grupo de profissionais da educação foi nomeado gestor do programa de combate à evasão escolar; esses profissionais foram os principais responsáveis pela orientação de diretores e professores da rede de ensino quanto à importância das medidas a serem adotadas. Os gestores realizaram visitas às escolas, reuniões com professores, visitas às residências de alunos com número elevado de faltas, divulgação, na mídia, dos trabalhos de combate à evasão escolar e contato permanente com o Poder Judiciário (Vara da Infância e da Juventude) e com o conselho tutelar. Além disso, os gestores definiram estratégias para combater a evasão escolar específicas para cada escola.

Assim, o “Nenhum a menos” foi estruturado com base em duas frentes de ação: uma externa e outra interna. A externa constituiu-se na divulgação do programa e na sensibilização da sociedade com relação ao problema da evasão escolar. A interna, por sua vez, foi subdividida em outras duas frentes: uma de contato direto com o aluno evadido ou em processo de evasão, que envolvia desde a conversa com o próprio aluno em sua escola até o encaminhamento de determinados casos para o Conselho Tutelar e para a Vara da Infância e Juventude; a outra frente compreendia a reestruturação do currículo e do conteúdo das disciplinas escolares, além da capacitação de professores para lidar, em sala de aula, com crianças e adolescentes com deficiência.

Ao longo da implementação do programa “Nenhum a menos” algumas medidas foram adotadas para adaptar a escola à realidade das crianças e dos adolescentes, tais como: abertura de matrículas em qualquer época do ano, adaptação do calendário de aulas para atender aos adolescentes que trabalham na lavoura com suas famílias, cursos supletivos noturnos e ensino profissionalizante. Estabeleceu-se, ainda, um grupo de educadores especiais para apoio às crianças que apresentavam defasagem idade/série e orientadores educacionais nas séries iniciais.

Inserir as famílias em programas de transferência de renda, como o Programa Bolsa Família, foi também uma medida necessária para combater a evasão, uma vez que muitas crianças precisavam sair da escola para trabalhar. O município passou a complementar o programa de transferência de renda do Governo Federal, de modo a assegurar a permanência das crianças na escola. A Secretaria Municipal de Educação também realizou investimento financeiro em material pedagógico, transporte e merenda.

Ao final de dois anos de implantação do programa “Nenhum a menos”, Santana do Grajaú comemora a redução da evasão escolar: “Dá gosto ver o movimento da meninada indo pra escola, parece passarinho cantando de madrugada” – diz Carlos Miguel, o novo presidente do Conselho dos Direitos na cidade.

Mas é na escola, na terceira cadeira da fila próxima à janela, que encontramos a pessoa mais feliz por estar naquele lugar. André sabe da importância do empenho da sua mãe e de todos que se mobilizaram para assegurar os seus direitos: “Eu já estava constrangido por frequentar as aulas. Tive vontade de desistir, mas era a minha luta. E a luta da minha mãe”.

 

O que são os conselhos dos direitos

da criança e do adolescente e quais

as suas atribuições

Os Conselhos dos Direitos da Criança e do Adolescente, incorporados à estrutura do Estado pelo Estatuto da Criança e do Adolescente (BRASIL, 1990), são órgãos públicos diferenciados

pela sua natureza colegiada entre o governo e a comunidade. Os conselhos são órgãos compostos paritariamente por organizações governamentais e não governamentais, que possuem o papel de controlar as ações da política de atendimento em todos os níveis.

Suas decisões têm caráter deliberativo. Segundo o Conanda,

Os Conselhos dos Direitos de Crianças e Adolescentes são órgãos

responsáveis pela elaboração das diretrizes da política de atendimento aos

direitos da criança e do adolescente, bem como pelo acompanhamento,

controle e avaliação dos programas e ações desenvolvidas (CONANDA,

2007).

Antes de iniciarmos a discussão deste tópico, convidamos você a refletir sobre o papel dos conselhos com base em suas próprias vivências.

 

Para pensar

Reflita sobre a atuação do conselho dos direitos da criança e do

adolescente do qual você participa, à luz da definição do Conanda.

Que ações já foram implementadas no que se refere à

elaboração das diretrizes para o atendimento de crianças e

adolescentes; ao acompanhamento, controle e à avaliação das

atividades realizadas?

Que dificuldades o conselho enfrenta no cumprimento das suas

funções?

 

A constituição jurídica dos conselhos dos direitos está no Livro II – “Parte Especial”, na seção intitulada “Da Política de Atendimento” –, na qual o ECA estabelece as disposições gerais, as diretrizes e as linhas de ação da política de atendimento aos direitos da criança e do adolescente. Embora o ECA tenha determinado a existência dos conselhos dos direitos em níveis federal, estadual e municipal, esta Lei Federal estabelece apenas princípios gerais para a sua criação e funcionamento, delegando a sua criação, de fato, às leis específicas das três esferas de governo.

A criação dos conselhos obedeceu à lógica do princípio federativo que regeu a elaboração da Constituição Federal de 1988: a descentralização político-administrativa do governo federal para os municípios (municipalização), assunto que discutiremos mais adiante, e a participação popular na formulação das políticas e no controle das ações em todos os níveis (BRASIL, 1988, art. 204).

O princípio da participação concretiza uma visão de Estado ampliado, composto pela sociedade política (os governantes) e pela sociedade civil organizada. Com base nesse princípio, os governantes passam a compartilhar com a comunidade uma tarefa que antes era exclusivamente deles: a decisão sobre as políticas para infância e adolescência e o seu financiamento.

O princípio da paridade visa estabelecer uma composição igualitária entre governo e sociedade civil, estabelecendo que ambos possuem poderes iguais nos processos decisórios de formulação da política de promoção, proteção, defesa e atendimento dos direitos da criança e do adolescente.

Por fim, o princípio do controle social assegura a participação da sociedade no controle das ações dos governos e do aparelho de Estado, visando garantir o cumprimento das leis e a transparência dos atos administrativos (particularmente dos gastos orçamentários). Desse modo, a sociedade e, em particular, as organizações voltadas aos interesses das crianças e dos adolescentes assumem o papel de agentes fiscalizadores do cumprimento dos direitos assegurados nas leis e nas políticas para a infância e a adolescência.

A inobservância de qualquer um dos princípios descritos – participação, paridade e controle – gera a impossibilidade de ação do conselho, o desconforto dos seus membros pelo sentimento de inoperância e o descrédito do órgão.

 

Para pensar

Na sua localidade o conselho dos direitos opera segundo os

princípios de participação, paridade e controle? Que tipo de

dificuldade tem enfrentado para atuar segundo esses princípios?

 

O papel dos conselhos dos direitos vem sendo ampliado para além daquele estabelecido pelo ECA. As leis de criação e seus regimentos internos terminaram por delegar-lhes outras atribuições, que podem ser assim resumidas:

acompanhar e participar do processo de elaboração da legislação municipal, estadual e nacional relacionada à infância e à adolescência;

deliberar sobre a política dos direitos da criança e do adolescente, incluindo o estabelecimento de prioridades, a aprovação de planos específicos e a influência no

reordenamento institucional necessário à consecução dessa política;

incidir sobre o financiamento das políticas sociais públicas, visando garantir o princípio da prioridade absoluta para crianças e adolescentes, incluindo a defesa dos seus interesses na elaboração e na aprovação do orçamento público, bem como na gestão dos fundos dos direitos da criança e do adolescente; registrar os programas governamentais e não governamentais da política de promoção, proteção, defesa e atendimento aos direitos da criança;

acompanhar e avaliar as ações governamentais e não governamentais destinadas ao atendimento dos direitos da criança e do adolescente, cobrando mudanças que deixaram de ser executadas;

promover, de forma contínua, atividades de divulgação do ECA; mobilizar a opinião pública para a indispensável participação dos diversos segmentos da sociedade (BRASIL, 1990, inciso VI, art. 88).

 

VOCÊ SABIA QUE

no ano de 2005 existiam Conselhos Municipais dos Direitos da Criança e do Adolescente (CMDCA) em 92% dos municípios brasileiros (5.103 CMDCA)? Embora esse dado indique um avanço importante na implantação de conselhos municipais desde a promulgação do ECA, em 1990, a distribuição dos municípios nos quais eles não foram ainda criados é desigual: em 2005 as regiões Sudeste e Sul não apresentavam conselhos em 4% dos seus municípios, percentual que se eleva sucessivamente nas regiões Nordeste (12%), Norte (13%) e Centro-Oeste (16%). Em 2005, havia 461 municípios brasileiros sem conselho municipal dos direitos (CEATS; FIA, 2007). a maioria dos conselhos (57,6%) está em municípios de pequeno porte, com menos de 6 mil pessoas com 17 anos de idade ou menos?

32,5% dos conselhos estão localizados em municípios de médio porte, com 6.001 a 20 mil pessoas com 17 anos de idade ou menos?

apenas 9,8% dos conselhos se situam em municípios de grande porte, com mais de 20 mil pessoas com 17 anos de idade ou menos? (CEATS; FIA, 2007)

os Conselhos Estaduais dos Direitos da Criança e do Adolescente estão implantados em todos os 26 estados brasileiros? (CEATS; FIA, 2007)

o Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente (Conanda), constituído em 1991, começou a funcionar no início de 1993, e encontra-se vinculado à Secretaria Especial de Direitos Humanos da Presidência da República?

 

Além das atribuições descritas, outro papel foi atribuído aos conselhos dos direitos, em função da sua prática cotidiana: o de coordenar o processo de escolha dos conselheiros tutelares e apoiar o funcionamento dos conselhos. Embora se constitua um importante papel, tem sido usualmente mal interpretado, uma vez que sugere a subordinação do conselho tutelar ao conselho dos direitos. Muito esforço tem sido feito para assegurar que os conselhos dos direitos e tutelares sejam órgãos distintos e autônomos entre si e em relação a outros órgãos do Estado brasileiro, sejam eles do Legislativo, do Executivo ou do Judiciário.

Para cumprir o seu papel na formulação das políticas de promoção e defesa dos direitos da criança e do adolescente, os conselhos dos direitos tiveram e ainda têm que definir a sua especificidade em relação às competências do Poder Legislativo e, particularmente, do Executivo.

Os conselhos têm papel normativo, porém

suas normas não podem substituir ou

contradizer as normas criadas pelo

Legislativo. Seu poder normativo tem caráter

suplementar ou complementar, tendo em vista

que as políticas estabelecidas pelos conselhos

devem se basear em preceitos legais.

Em relação ao caráter normativo do Poder Executivo, a definição das competências são supostamente concorrentes e as decisões dos conselhos deliberativos devem ser acatadas pelas autoridades máximas do Executivo. Contudo, a questão acerca da existência ou não de uma hierarquia superior das deliberações dos conselhos dos direitos sobre os atos normativos do chefe do Executivo é tema algumas vezes debatido, particularmente mediante um conflito

constituinte. O que parece certo, firmado na jurisprudência, é que a decisão dos conselhos dos direitos da criança e do adolescente possui natureza vinculativa, ou seja, a sua decisão em relação aos direitos de crianças e adolescentes deve ser adotada por todos os outros segmentos (governo, outros conselhos e sociedade civil).

Concebidos na forma de rede, em oposição ao antigo “sistema do bem-estar do menor”, e seguindo a lógica do novo pacto federativo na formulação e no controle das políticas, os conselhos nacional, estaduais e municipais guardam entre si relações de autonomia, concorrência e complementaridade no exercício de suas funções.

Compreender o papel dos conselhos municipais dos direitos na formulação e no controle da política de promoção e defesa dos direitos da criança e do adolescente significa compreender a relação que eles estabelecem com os conselhos congêneres. Desse modo, a definição das competências entre os três níveis de conselhos é similar àquela estabelecida em relação às três unidades federadas: cada nível de conselho formula e controla as políticas no seu âmbito da esfera federada. Assim, o conselho nacional formula as diretrizes para a política nacional de atendimento aos direitos da criança e do adolescente e controla as ações em seu âmbito da esfera federal; o conselho estadual formula as diretrizes para a política estadual em caráter suplementar ao federal e o conselho municipal formula, suplementar e concorrentemente, as diretrizes para a política municipal. Embora a autonomia político-administrativa do município tenha sido ampliada pela Constituição Federal de 1988, ainda existe uma hierarquia descendente de competências entre os níveis federal, estadual e municipal que limita a autonomia real dos municípios.

Figura 2 – Os três níveis de conselhos dos direitos da criança e

do adolescente

 

O papel dessa rede de conselhos dos direitos da criança e do adolescente só pode ser compreendido em relação ao conjunto de conselhos de diferentes matizes (de políticas setoriais ou conselhos temáticos) nos três níveis da unidade federada. O Conanda, por exemplo, no exercício de sua competência deve levar em consideração outros conselhos dos direitos (tais como os de Defesa dos Direitos da Pessoa Humana e de Combate à Desigualdade Racial), outros conselhos de políticas para segmentos etários (como o da Juventude e do Idoso) e demais segmentos da população (como o de mulheres e índios) e os conselhos de políticas setoriais, tais como os da saúde, educação, assistência social, emprego e renda. Além desses, que são do âmbito das relações do Conanda, existem cerca de outros 110 conselhos no âmbito do governo federal, como os do meio ambiente e desenvolvimento econômico.

Embora o papel dos conselhos dos direitos em relação aos conselhos setoriais e temáticos ainda esteja em processo de definição, o relacionamento entre eles deve ser regido pelo princípio do respeito mútuo e da complementaridade de ações.

 

Como se estruturam os conselhos

dos direitos da criança e do

adolescente

A organização interna dos conselhos está estabelecida no regimento interno, no qual se regulam todos os procedimentos que devem ser observados pelos membros do colegiado e demais participantes que atuam no órgão como funcionários públicos. Esses procedimentos referem-se, por exemplo, à periodicidade das reuniões, às formas de deliberação, à composição das comissões, à organização das pautas e às formas de participação popular.

Para pensar

Na época da sua criação, como foi estruturado o conselho em

que você atua? Atualmente permanece a mesma estrutura ou ele

tem uma nova forma de organização?

Quais os avanços e as limitações que apresenta, hoje, para a

atuação dos conselheiros e o atendimento das necessidades do

município?

 

O regimento estabelece como o conselho vai se organizar para executar a sua missão. Outros itens que podem constar do regimento interno são:

assembléias gerais (convocação, funcionamento); assembléias extraordinárias (convocação, funcionamento); presidência (presidente e vice) – forma de escolha, funções e rodízio nas funções;

organização da pauta;

quórum mínimo para deliberações;

quórum qualificado – alteração do regimento interno, utilização dos Fundos dos Direitos da Criança e do Adolescente; afastamento e substituição de conselheiros(as); criação e organização das comissões (permanentes, temporárias);

participação de conselheiros(as) titulares e suplentes; formato das votações;

publicação das deliberações e decisões;

formas de participação popular.

 

VOCÊ SABIA QUE

a dedicação dos conselheiros às atividades do CMDCA em todo o Brasil é baixa? 69% deles dedicam até 5 horas por mês e 24% têm dedicação de 6 a 20 horas. Em muitos conselhos, as reuniões ocorrem apenas uma vez por mês; 60% dos conselheiros, no país, são funcionários, empregados ou prestadores de serviço em órgãos públicos e 18% são colaboradores em organizações não governamentais de defesa dos diretos ou de atendimento de crianças e adolescentes?

Fonte: Pesquisa nacional Ceats/FIA (2007), com dados de

2006, referentes a 49% dos conselhos municipais dos direitos.

 

Para pensar

Como é a composição do CMDCA em sua localidade? Há

paridade entre os representantes dos setores públicos e dos

órgãos não governamentais? Como os representantes desses

dois setores atuam e interagem na defesa dos direitos das

crianças e dos adolescentes?

O trabalho dos conselheiros costuma se estruturar em comissões temáticas paritárias (CONANDA, 2007). As divisões temáticas das comissões se baseiam nas atribuições do conselho, previstas na lei municipal de sua criação, e no seu regimento interno. Esses documentos informam quantas comissões o conselho possui, em quantas um conselheiro pode atuar, o número de membros de cada comissão e o mandato dos conselheiros nas comissões.

Em geral, as reuniões das comissões acontecem com uma periodicidade quinzenal ou semanal. No caso do Conanda, elas são mensais. Caso os conselheiros sintam necessidade, podem convidar pessoas ou entidades específicas para as reuniões das comissões, com o objetivo de esclarecer e facilitar a discussão sobre determinados assuntos.

As comissões podem ser permanentes ou provisórias, dependendo da demanda do conselho. As comissões intersetoriais podem também ser criadas dentre os diversos conselhos que englobam as áreas da política social para crianças e adolescentes, com o objetivo de elaborar, acompanhar e avaliar as políticas. As comissões permanentes têm o seu funcionamento continuado sobre temáticas específicas, que necessitam de atenção constante. Podemos citar, como exemplo, as seguintes comissões:

Comissão de Política de Atendimento dos Direitos – responsável pelo monitoramento da execução da política da criança e do adolescente no município.

Comissão de Orçamento e Fundo – responsável pelo monitoramento e proposição sobre os recursos do orçamento criança/adolescente e do Fundo.

Comissão de Garantia de Direitos e Apoio aos Conselhos – responsável pelo processo de criação dos conselhos tutelares. Comissão de Registro, Inscrição e Reavaliação – responsável pelo registro de programas governamentais e não governamentais de atendimento.

Comissão de Comunicação e Divulgação – responsável pela divulgação dos trabalhos dos conselhos dos direitos e tutelares.

É importante ressaltar que muitos municípios, especialmente os de pequeno porte, podem ter dificuldades para criar diversas comissões; nesses casos a lacuna é suprida, na prática, pelo empenho e esforço dos conselheiros.

 

Para pensar

O seu conselho se organiza em comissões? Nos conselhos que possuem comissões, como você avalia o

trabalho delas? Quando elas funcionam bem, a que você atribui

essa atuação? E nas que funcionam mal, o que explica esse fato?

 

Um aspecto que dá suporte para a boa estruturação e desempenho das atribuições dos conselhos é o de possuir uma secretaria-executiva técnica e politicamente competente. Os conselhos dos direitos são órgãos colegiados formados por pessoas com muitas outras atribuições em suas instituições, com tempo limitado para o exercício do papel de conselheiro. Por essa razão, precisam do apoio de uma secretaria-executiva, constituída de uma boa equipe para auxiliar nos trabalhos, chamada, por alguns, de “equipe técnica”.

 

Para pensar

É importante definir o perfil da pessoa que se quer como

secretárioexecutivo. Em alguns conselhos, o secretário-executivo

possui papéis meramente administrativos; em outros, também lhe

são delegadas funções de representação política do conselho.

Recentemente, observa-se uma tendência de se qualificar

politicamente a função de secretário-executivo com a

incorporação de ex-conselheiros para assumir esse papel.

Como você avalia essas duas possibilidades de ação do

secretário-executivo? Que conseqüências elas podem trazer para

o cotidiano dos conselhos?

 

Como exemplo do trabalho técnico necessário para assessorar as tarefas específicas de conselheiros(as), podemos citar: preparação das pautas e organização das reuniões; elaboração das atas e das resoluções; comunicação entre os conselheiros; manutenção do registro atualizado de entidades de atendimento; realização de estudos que sirvam de subsídio para as deliberações do conselho; assessoria na deliberação das políticas e no seu monitoramento e avaliação; e assessoria na elaboração do orçamento para a criança e gestão dos fundos. Em muitos conselhos, as pessoas que executam o trabalho técnico exercem, também, o papel de assessoria jurídica e parlamentar.

 

VOCÊ SABIA QUE

no Brasil, a disponibilidade de apoio da equipe técnica aos CMDCA é relatada por 54% dos conselhos? Dentre esses profissionais, 91% são cedidos pelo Poder Público; 12% dos conselhos que dispõem de apoio técnico contam também com voluntários?

Fonte: Pesquisa nacional Ceats/FIA (2007), com dados de

2006, referentes a 49% dos conselhos municipais dos direitos.

 

Em municípios muito pequenos, a equipe técnica que apóia os conselhos costuma ser compartilhada com outros órgãos do Poder Público. Nas capitais, municípios médios, grandes e de regiões metropolitanas, os estados e a esfera federal podem estabelecer uma equipe técnica específica para os conselhos. Mais importante do que definir se a equipe técnica é própria do conselho ou compartilhada com outras instituições, é garantir aos conselheiros(as), sempre que necessário, o apoio da equipe para avaliar situações de maior complexidade.

 

Para pensar

Quais as maiores dificuldades que você enfrenta no cotidiano

do seu trabalho como conselheiro?

Procure identificar os diferentes atores/dimensões envolvidos

em suas dificuldades.

O controle, uma das funções dos conselhos dos direitos, se concretiza na medida em que a estrutura, a equipe técnica e a organização interna estiverem em condições de funcionamento.

 

DIFICULDADES QUE PODEM SURGIR NO COTIDIANO DE

UM CONSELHO DOS DIREITOS

Ausência de representação pública – o Poder Executivo tem que nomear os seus representantes no conselho. Caso não o faça, dificultará o seu pleno funcionamento ao impedir a paridade na sua composição. Em caso de ausência por falta de nomeação, os membros do conselho devem estabelecer contato direto e oficial junto ao órgão ao qual o conselho está vinculado (Secretaria ou Gabinete, por exemplo). Persistindo a ausência de representação pública, o fato deve ser comunicado ao Ministério Público, que intimará o Poder Executivo para compor o órgão, imediatamente.

Faltas continuadas (e sem justificativas) do (a) conselheiro(a) – tais ausências devem ser alvo de sanções previstas no regimento interno.

Ausência de contador público – o prefeito deve, obrigatoriamente, nomear um contador público para o Fundo da Criança e do Adolescente. Os fundos são públicos, regidos como qualquer rubrica orçamentária pública e submetidos à legislação própria. Portanto, a nomeação é obrigatória e somente o chefe do Executivo pode fazê-lo. As organizações da sociedade civil não devem suprir essa ausência com a contratação de um profissional privado, visto que esse tipo de ação é ilegal. Precariedade de funcionamento – o conselheiro tem que contar com uma estrutura física e pessoal (apoio de uma equipe técnica) adequada para o cumprimento de suas atribuições específicas.

Figura 3 – O conselho dos direitos

 

Um último aspecto sobre a estrutura a ser lembrado refere-se às condições do espaço físico utilizado pelos conselhos dos direitos, como salas, equipamentos, mobiliário, telefone e acesso a diversos meios de comunicação (telefone, fax, internet, correios e outros).

 

SOBRE O ESPAÇO FÍSICO UTILIZADO PELOS

CONSELHOS, VOCÊ SABIA QUE

mesmo sem um local exclusivo, 83% dos CMDCA do país dispõem de espaço para atuar? A região mais bem servida é a Nordeste, seguida da Sudeste. Na região Norte, 25% dos conselhos não dispõem de espaço próprio para suas atividades, configurando a maior parcela entre as regiões; os espaços reservados aos CMDCA do país são considerados como de boa localização (88%), bom tamanho para o funcionamento do conselho (58%), boa conservação (75%), e apenas 48% com boa privacidade para o trabalho? Portanto, a falta de privacidade e o

tamanho inadequado são problemas que atingem o maior número de conselhos;

muitos CMDCA no país não dispõem de armário ou estante (47%), arquivo de documentos (51%), mesas, cadeiras e material de consumo (60%), textos legais, tais como o ECA (20%), linha fixa de telefone (54%), computador (49%) e acesso à internet (54%)? Nota-se, portanto, a falta de vários equipamentos disponíveis para apoio ao trabalho dos CMDCA.

Fonte: Pesquisa nacional Ceats/FIA (2007), com dados de

2006, referentes a 49% dos conselhos municipais dos direitos.

 

Como planejar as ações do conselho

dos direitos

Para que os conselhos dos direitos possam assumir suas atribuições de elaborar, monitorar e avaliar as políticas públicas, influenciar na elaboração do orçamento público, gerir o fundo dos direitos da criança e do adolescente, registrar as entidades, coordenar o processo de escolha dos conselheiros tutelares e realizar ações de educação em direitos humanos da criança e do adolescente, é fundamental que os conselheiros saibam elaborar um plano de ação para estruturar o trabalho a ser desenvolvido.

A construção de um plano de implementação de uma política é

um processo pragmático, que, como um empreendimento social, visa solucionar problemas e atender ao interesse de públicos diversos (ABEGÃO, 2007). Por causa da variedade de assuntos e pessoas que mobiliza e das decisões que exige, seu sucesso está diretamente relacionado ao envolvimento dos potenciais parceiros e beneficiários no processo de planejamento, implantação, acompanhamento e avaliação.

Como pré-requisitos para elaboração, um plano de ação participativo deve ter como base filosófica a construção de consensos e a prática do diálogo; além disso, precisa incorporar os atores envolvidos com o problema em foco. Freqüentemente, é possível que determinados objetivos, metas ou ações propostas atinjam interesses distintos e até concorrentes. No entanto, nenhum dos potenciais parceiros deve ser descartado; todos precisam ser colocados em situação adequada para que possam expressar suas opiniões com autenticidade e segurança. Quanto mais pessoas com objetivos comuns e opiniões divergentes compuserem a criação de um plano, maior riqueza irá apresentar no que diz respeito à realidade de um determinado local.

 

Um plano de ação participativo demanda um processo

interativo, em que as pessoas realizam análises conjuntas para

obter o diagnóstico da situação das crianças e adolescentes e

as estratégias de ação. Um planejamento participativo não se

restringe a dados econômicos e sociais do município, mas

incorpora informações de outras fontes, tais como a

comunidade e os conselhos. Tem como vantagem incorporar

confiabilidade aos dados obtidos e considerar a participação da

comunidade na busca por soluções próprias. Propicia o

processo de aprendizado de uma metodologia interdisciplinar,

uma vez que incorpora diferentes graus de conhecimento e

múltiplas perspectivas. Por fim, um plano de ação participativo

permite que os grupos assumam o controle sobre decisões

locais e que as pessoas adquiram interesse em manter as

estruturas e práticas.

 

A efetividade da construção de um plano depende, também, da competência técnica de quem coordena o trabalho, da escolha dos métodos e técnicas participativas e da garantia do diálogo na tomada de decisões. Para que as decisões sejam coletivas, é preciso que todos os participantes criem um conhecimento comum sobre o problema e as possíveis soluções, integrando, inclusive, o saber de especialistas.

No caso de haver conflitos de interesses, é necessária uma solução participativa e não uma negação das dificuldades. Para garantir a participação, é preciso que todos os envolvidos se tornem participantes-ativos (obviamente, cada um colaborando com sua parte específica na construção do todo).

Algumas dificuldades costumam surgir na construção de um plano de ação participativo, tais como o “eficientismo” dos técnicos, o predomínio da cultura organizacional formal, a tendência à manipulação da comunidade, o apego ao “pequeno” poder, a subestimação dos leigos e, sobretudo, dos pobres (KLIKSBERG, 1999). Conhecer esses obstáculos é importante para que sejam reforçadas ações que privilegiam o diálogo e a construção de consensos.

Os conflitos fazem parte das relações sociais. Em geral, a existência de conflitos é

um fator positivo, pois indica a existência de

opiniões divergentes sobre as questões. Isso

é bom, uma vez que a unanimidade sugere

falta de discussão e de problematização das

questões. Trabalhar com os conflitos,

buscando consenso ou aceitação das

divergências, é atuar democraticamente. Os

conflitos se transformam em violência quando,

em vez de resolvê-los ou administrálos, o

gestor tenta acabar com eles, impondo sua

própria vontade e seus interesses.

 

Para pensar

Você já realizou um plano de ação participativo? Reflita sobre as dificuldades freqüentemente encontradas e as

formas de superá-las, com base na sua própria experiência ou no

relato de parceiros que tenham vivenciado processos

semelhantes ao descrito neste tópico.

 

Para alguns conselheiros, as diretrizes da política de atendimento, as estratégias para a sua implementação e o plano de ação conformam uma unidade de planejamento. No entanto, a elaboração das diretrizes da política pode anteceder a elaboração do plano. O Conanda, por exemplo, definiu primeiro um conjunto de diretrizes para a política de promoção, defesa e atendimento dos direitos da criança e do adolescente para o período de 2002 a 2005; posteriormente, elaborou planos específicos tais como: Erradicação do Trabalho Infantil, Enfrentamento da Violência Sexual, Sistema Nacional de Medidas Socioeducativas e Plano de Convivência Familiar e Comunitária. No momento, o Conanda planeja consolidar as diretrizes da política e os vários planos específicos em um único plano decenal.

O Conselho de Santana do Grajaú, por exemplo, estava em funcionamento há cerca de sete anos e, até o momento da intervenção no caso do André, não tinha um planejamento de trabalho elaborado. Somente depois da intervenção e da participação de alguns conselheiros em um curso de capacitação promovido pelo Conselho Estadual, tornou-se evidente a necessidade de planejar as ações. Mediante essa constatação, os conselheiros foram tomando conhecimento de alguns planos de trabalho, inclusive o do Conanda, que discutimos mais adiante, com maiores detalhes.

 

Para pensar

O seu conselho tem um plano de ação? Quais as dificuldades

encontradas para a sua elaboração?

 

Um conselho que planeja, implementa o que foi proposto e monitora o desenvolvimento das ações planejadas tem muito mais chances de ser pró-ativo e assumir o papel de líder do processo de formulação das políticas de atendimento aos direitos da criança e do adolescente no município e no estado. A pesquisa “Bons Conselhos” do Centro de Empreendedorismo Social e Administração em Terceiro Setor (CEATS; FIA, 2007) demonstrou que 78% dos conselhos municipais dos direitos que construíram seus planejamentos conseguiram inserir suas propostas de políticas e programas de promoção e defesa dos direitos no Plano Plurianual de Ação Governamental (PPAG) do Poder Público Municipal. Na esfera estadual, o percentual é de 74% dos conselhos.

 

VOCÊ SABIA QUE

apenas 23% dos conselhos municipais dos direitos têm planos de ação sistematizados em forma de documento? 16% dos conselhos têm planos de ação sem registro por escrito?

31% estão em fase de elaboração do plano e 30% dos conselhos municipais e colegiados não realizaram nenhum tipo de plano de ação?

Fonte: Pesquisa nacional Ceats/FIA (2007), com dados de

2006, referentes a 49% dos conselhos municipais dos direito e

96% dos conselhos estaduais.

 

Não planejar as ações a serem desenvolvidas significa deixar que o processo de formulação de políticas continue a ser realizado da forma tradicional, ou seja, as políticas são traçadas apenas pelo(a) prefeito(a) ou governador(a) e, geralmente, com ações que respondem apenas às demandas imediatas. A ausência de planejamento implica, na maioria das vezes, que o tempo dos conselheiros seja consumido pelas emergências e pelos problemas cotidianos de violações dos direitos das crianças e dos adolescentes.

Tendo em vista a relevância desse instrumento, como os conselheiros podem realizar um plano de ação? Existem vários métodos que podem ser utilizados, dependendo dos recursos humanos, materiais e financeiros disponíveis no município ou no estado.

As empresas, as organizações estatais e não governamentais utilizam métodos de planejamento similares, porém com objetivos distintos. Vamos tratar aqui do planejamento estratégico situacional, que vem se destacando no âmbito das entidades sem fins lucrativos, que atuam em causas sociais. Trata-se do método utilizado pelo Conanda (parcialmente apresentado no quadro a seguir) para planejar as suas ações no período de 2006 a 2008, definir os resultados e produtos almejados, os meios para obtê-los, os profissionais/instituições responsáveis pelo andamento das ações e o prazo estimado para sua finalização.

Quadro 1 – Plano de ação da comissão de políticas públicas do

Conanda

Resultado 1 Operação Responsável Prazo

Política Provocar a Abril/07

Nacional de construção da Dezembro/08

Defesa dos política nacional

Direitos da tendo como

Criança e do instrumentos

Adolescente iniciais o Plano

(DCA) “Presidente Amigo”

elaborada

Produto: Atualizar o Junho a

Subsídios para documento sobre Dezembro/07

elaboração de diretrizes básicas

uma política de atenção integral

nacional de à criança e ao

atendimento adolescente

do Retomar as Junho/07 da criança e

adolescente – deliberações da 6a Dezembro/07

elaborado Conferência

Monitoramento Garantir a Julho/07 a

das ações do realização do Outubro/07

Sinase – “seminário de

realizado sensibilização” com

Produto: Conselhos

Sistema de Estaduais e

monitoramento Conselhos das

do Sinase – Capitais para

viabilizado construir o pacto de

pelo governo acompanhamento

do Sinase

Elaborar resolução Julho/07 a de criação e Maio/08 funcionamento das

varas, delegacias

especializadas e

defensoria pública

Elaborar resoluções Abril/07 a em conjunto com os Dezembro/07

conselhos setoriais

Articular com a Abril/07 a SEDH o Dezembro/07

desenvolvimento de

sistema de

monitoramento e

avaliação do Sinase

Acompanhar o Abril/07 a trâmite do Projeto Dezembro/07

de Lei na Casa

Civil/Congresso (via

comissão)

Contribuir para Realizar Permanente

a redução de campanhas,

situação de seminários e

discriminação atividades

por raça/etnia, educativas e de

gênero, conscientização

orientação

sexual

Monitoramento Revisitar o “Plano Abril/07 a

do “Plano de de Convivência Agosto/07

Convivência Familiar” e definir

Familiar” as ações prioritárias

do Conanda

Apreciação e Abril/07 a aprovação dos Agosto/07

parâmetros de

funcionamento dos

abrigos

Fortalecer os Realização da 1ª Maio/07 a

direitos das oficina quilombola Novembro/07

 

crianças Apoiar curso de Permanente indígenas, formação junto aos quilombolas, conselhos que com atuam em regiões deficiência e com população transtornos indígena mentais Articular com o Permanente

Ministério da

Educação (MEC) e

SEDH a produção e

divulgação de

material educativo e

explicativo com

relação aos DCA

com linguagem

adequada

(conforme etnia)

Retomar a Junho/07 a

articulação com o Dezembro/08

Conselho Nacional

dos Direitos da

Pessoa Portadora

de Deficiência

(Conade) e o

Conselho Nacional

de Saúde (CNS)

Elaborar resolução Maio/08 de defesa dos DCA

indígenas

Sistema de Obter informações Abril a

monitoramento e se apoderar do Maio/07

de sistema que esta

ações/políticas sendo criado pela

destinadas à Subsecretaria de

criança e ao Promoção dos

adolescente – Direitos da Criança

viabilizado e do Adolescente

pelo governo (SPDCA)

 

Estudo de proposta de Dezembro/08 viabilidade do observatório Produto: Dar seqüência à Maio/07 a

sistema de apresentada pelo

monitoramento Unicef

de

ações/políticas Apresentação pelo Julho/07

destinadas à Instituto de

criança e ao Pesquisa

adolescente Econômica Aplicada (Ipea) e

pela Escola

Nacional de

Ciências

Estatísticas (Ence),

do IBGE, visando

conhecer o sistema

de

acompanhamento

em Direitos

Humanos (DH),

com ênfase em

criança e

adolescente

ECA como Retomar articulação Julho/07 a

tema com o Conselho Dezembro/07

obrigatório nos Nacional de

currículos Educação

escolares (CNE/MEC)

(Câmaras Ensino

Básico e Superior)

Revisar material Maio/07 a

educativo/recreativo Outubro/07

para produção

sobre ECA (gibi

etc.) (Plano de

comunicação do

Conanda)

Acompanhar a Dezembro/07

tramitação do

Projeto de Lei

1 Optamos por omitir, neste quadro, os nomes dos responsáveis

por cada operação. Como um modelo de planejamento, no entanto,

é fundamental que para cada operação haja um agente

responsável.

Fonte: Conanda (2007).

Dentre as vantagens desse método está o fato de ele prever a ação dos autores em vários cenários possíveis, e não apenas em um contexto em que o conselho é o único ator intervindo. Além disso, permite aos conselheiros anteverem possíveis reações ou obstáculos às ações planejadas e elaborar, quando necessário, um plano de ação alternativo. Segundo Matos (1989), o planejamento estratégico situacional deve ser elaborado em quatro fases distintas e complementares:

momento explicativo – quando se diagnosticam o funcionamento do conselho ou da política de atendimento dos direitos da criança e do adolescente e os problemas na organização;

momento normativo – quando se buscam soluções para os problemas enfrentados e se definem as operações a serem realizadas;

momento estratégico – quando se prevê o “como fazer” ou como implementar as soluções encontradas. Normalmente inclui análises de viabilidade em três níveis: política, econômica e institucional-organizativa;

momento tático-operacional – quando se decide se o plano deve ser de curto, médio ou longo prazo e se constrói o cronograma de execução do trabalho.

Decidir quem fará a coordenação do planejamento é fundamental. Dependendo da realidade do seu conselho, os conselheiros podem eleger um de seus membros, um grupo ou ainda uma comissão para coordenar o trabalho. É importante que haja um mediador que entenda de planejamento. No caso do Conanda, a coordenação foi atribuída a um membro de cada uma das comissões existentes (políticas públicas, orçamento, finanças, capacitação e mobilização de conselheiros) e a mediação foi realizada por um consultor especializado em planejamento.

 

COMO CONSEGUIR UMA PESSOA PARA MEDIAR O

TRABALHO DE PLANEJAMENTO?

Há várias estratégias para se conseguir uma pessoa para

mediar o trabalho de planejamento. Primeiro, você pode

averiguar se no seu município existem pessoas com formação

nessa área. Se essas pessoas não forem identificadas, o