Reformas e contra-reformas: a difícil reformulação da relação estado/sociedade

Para dar conta de tal processo de mudanças tornava-se necessário proceder a uma reforma administrativa visando à racionalização, controle e introdução de práticas democráticas e descentralizadas; à elaboração de uma reforma tributária capaz de dotar os níveis estaduais e municipais de recursos necessários ao desempenho das novas atribuições, tornando-os mais autônomos em relação ao governo central e às práticas clientelísticas; à reformulação do arcabouço legal de forma a remover o "entulho autoritário" e dotar a sociedade de instrumentos democráticos que garantissem os direitos da cidadania.

O projeto de desenvolvimento no qual se inseria esta proposta de mudança estava calcado ainda no papel do Estado como indutor do crescimento econômico e como responsável pela distribuição da riqueza social através de políticas sociais compensatórias e promotoras do desenvolvimento social. A expectativa de compatibilização entre acumulação e redistribuição não levou em conta, no entanto, a explosão das demandas reprimidas em um contexto altamente recessivo e de reinserção da economia nacional em uma nova etapa da divisão internacional do trabalho, para a qual o país encontrava-se francamente em desvantagem, seja pelo acúmulo representado pelos encargos da dívida, seja pela baixa produtividade e qualidade dos produtos defasados em relação à tecnologia dos países avançados na década perdida (anos 80), seja ainda pela arraigada cultura prebentária e clientelista que anicula, através do aparato estatal, o setor empresarial, os políticos tradicionais e suas clientelas cativas e mesmo a massa de miseráveis concentrada nas periferias urbanas.

O processo de reforma administrativa que se iniciou no interior da Previdência Social - nos setores de benefícios, informática, arrecadação e saúde - encontrou como entraves principais os próprios governantes - da Presidência da República ao Congresso -cujas práticas clientelistas se realizam através dos órgãos de política social, os setores empresariais que se beneficiam com o fornecimento de insumos e da prestação de serviços e a burocracia vinculada a práticas corruptas. Também se opuseram às mudanças os responsáveis pela política econômica por considerarem-na inflacionária, os organismos internacionais por discordarem da ampliação do papel do Estado e os profissionais por terem seus privilégios corporativos ameaçados.

A correlação de forças reformista compunha-se dos novos burocratas oriundos das entidades que lutaram pela democratização, os partidos de esquerda (mesmo nem sempre acreditando na viabilidade da mudança), os movimentos sociais, os governantes de nível local e algumas frações de empresários fornecedores de insumos e prestadores de serviço que haviam sido excluídos anteriormente (como os produtores nacionais de medicamentos e as entidades filantrópicas).

O enfrentamento maior se daria por ocasião da elaboração da Carta Constitucional, na qual finalmente a correlação reformista conseguiu inscrever no texto constitucional, sob o título da Ordem Social, os princípios da universalidade, equidade, uniformidade e equivalência, irredutibilidade dos valores dos benefícios, gestão democrática descentralizada e participativa.

Estes princípios orientariam a organização da Seguridade Social, pela primeira vez afirmada legalmente como compondo-se das ações e serviços nas áreas de previdência, saúde e assistência social, assumidos como função pública, sob a égide do Estado.

A utilização do conceito de Seguridade representou uma inovação importante, na medida em que houve uma dissociação parcial entre proteção social e vínculo contributivo, assumindo no mesmo nível, os benefícios contributivos e os assistenciais. No entanto, a manutenção da separação funcional entre previdência, saúde e assistência revela a incapacidade de se superar uma concepção da proteção social como seguro, à qual vão se superpondo programas assistenciais e diversificando-se a clientela, de tal forma que se pode falar de um sistema de Seguridade Social híbrido, ou seja, orientado por princípios e práticas concorrentes, originadas de uma base contributiva individual de um lado, e de programas distributivos assistenciais de outro (Teixeira, 1990).

A materializaçâo da Seguridade ficou por conta da criação do Orçamento da Seguridade Social, exigência que trouxe maior visibilidade e possibilidade de controle social sobre a alocação dos recursos sociais. No entanto, não ocorreram mudanças no mesmo sentido nas práticas administrativas e na institucional idade, de forma a agregar as três funções da Seguridade em uma mesma instituição ou corpo administrativo. Sendo assim, a aparente unidade expressa pelo conceito de Seguridade guarda no seu interior contradições profundas que se revelam, por exemplo, nas tensões entre centralização e descentralização (a previdência segue sendo centralizada enquanto a saúde e a assistência deveriam ser descentralizadas; os recursos advêm basicamente da contribuição salarial e, portanto, seguem sendo altamente centralizados enquanto as responsabilidades são cada vez mais descentralizadas); entre acumulação e redistribuição (os benefícios previdenciários sendo de natureza contributiva e os assistenciais, mesmo que idênticos aos primeiros, de caráter redistributivo); entre seletividade e universalidade (propõe-se a seletividade em alguns benefícios ao mesmo tempo que uma universalidade indiscriminada para os demais), entre estatismo e privatismo (assume-se que as funções públicas devam ser garantidas pelo Estado, algumas vezes com exclusividade na prestação dos benefícios e serviços, outras com a participação subsidiária do setor privado, outras ainda com a participação imprescindível da ação social voluntária e participativa). O texto constitucional acrescenta ainda um conjunto de mudanças relativas ao financiamento da Seguridade, no sentido da diversificação das fontes e menor suscetibilidade pró-cíclica, criando a contribuição sobre uma "proxis" do lucro líquido das empresas e canalizando para a Seguridade os recursos do FINSOCIAL (posteriormente denominado COFINS), do PIS/PASEP e os recursos oriundos das loterias. Com a vinculação dos recursos do PIS/PASEP ao programa de seguro-desemprego inicia-se um processo de especialização das fontes, de tal sorte que ao invés dos recursos integrarem um orçamento único, eles apenas se integram para efeitos formais, distinguindo a contribuição salarial para o custeio dos benefícios previdenciários, o FINSOCIAL/COFINS para a saúde e as loterias para a assistência, enquanto a contribuição sobre o lucro acabou sendo utilizada para pagar os servidores públicos aposentados (medida de legalidade duvidosa).

No tocante ao financiamento global do Estado, a reforma constitucional provocou uma mudança profunda na distribuição dos recursos tributários entre os três níveis de governo, alterando a situação anterior de concentração dos recursos no nível central, do qual dependiam Estados e Municípios. No entanto, a descentralização dos recursos tributários não foi acompanhada, na mesma proporção, da descentralização das competências administrativas e funções públicas, de tal sorte que em pouco tempo o governo central encontrou-se sem recursos suficientes para levar a cabo os seus encargos.

As mudanças introduzidas pela Carta Constitucional de 1988, embora eivadas de contradições, representaram uma clara intenção do legislador no sentido de atingir uma ordem social mais justa. No entanto, a impossibilidade de sustentar esta posição hegemonicamente em um governo baseado em uma transição pactada entre os setores conservadores e os progressistas, levou a que muitos dos conflitos revelados por ocasião da elaboração da Constituição tenham sido adiados para uma posterior definição, quando da elaboração da legislação ordinária.

Medidas na área previdenciária tais como a equiparação dos regimes de benefícios entre trabalhadores urbanos e rurais, a preservação ou não da aposentadoria por tempo de serviço -condenada pelos técnicos e apoiada pelos beneficiários e políticos -a extinção de privilégios no campo das aposentadorias especiais, a preservação do valor real dos benefícios e sua equiparação pelo menos ao salário mínimo, a aplicação de critérios seletivos para concessão de alguns benefícios à população mais carente, etc, dependiam de uma legislação ordinária para entrar em vigor, o que ocorreu apenas três anos após a promulgação da Constituição. Mas, neste novo contexto político, com o aprofundamento da crise econômica e dos efeitos das políticas recessivas, e a reorientação da aliança governamental em direção ao centro-direita, algumas das mudanças propostas perderam sua força e, ou não foram incluídas na legislação ordinária, ou não foram ainda implementadas.

Inovações na área assistencial como a radical descentralização dos organismos dedicados a formulação e execução das políticas e a garantia de uma renda mensal para deficientes e carentes, garantindo um mínimo vital a todos os cidadãos, até hoje não foram aprovadas como legislação ordinária.

A legislação promulgada mais prontamente foi na área de saúde, que, embora refletindo o mesmo refluxo no processo político mais geral, contava com a força e organização do Movimento Sanitário na defesa de um projeto de caráter universal/publicista.

A proposição de um sistema de saúde único, organizado em cada nível de governo em termos regionalizados e hierarquizados, com garantia de acesso universal e igualitário, com atenção integral, descentralizado e com participação e controle social, fazia parte de mais de 20 anos de um processo de lutas e transformações no setor saúde. No entanto, não foi suficiente para assegurar as propostas de um sistema de saúde exclusivamente público (ficando reservado um papel complementar para a iniciativa privada, mediante contrato de direito público, dando preferência a convênios com instituições filantrópicas) bem como a existência de um percentual de recursos cativos para a saúde no orçamento da Seguridade.

A longa experiência de reforma acumulada durante estes anos garantiu que, ao final, a área de saúde tenha sido o campo das políticas sociais que sofreu uma transformação mais radical nos últimos anos. A reforma do setor, teve início ainda no governo autoritário, no bojo de crise financeira da Previdência, quando se iniciou um processo de racionalização administrativa, controle dos desmandos do setor privado prestador de serviços para previdenciários e reversão da tendência política privatista pela integração dos serviços públicos à estrutura providenciaria.

Com o governo da Nova República aprofundou-se este processo, promovendo-se uma radical reforma do INAMPS - Instituto Nacional de Assistência Médica da Previdência Social, no sentido da descentralização, unificação aos órgãos do Ministério da Saúde, reversão da tendência privatizante, universalização do acesso a toda a população, democratização do processo decisório (Cordeiro, 1991).

Apesar de todos os percalços, representados pelos inúmeros interesses afetados pela reforma - da burocracia, dos políticos, dos empresários, dos profissionais etc. -e pela adoção de uma estratégia de mudança que privilegia o aspecto gerencial em detrimento do político - pode-se afirmar que o processo resultou na mais radical mudança de direção e sentido de uma política social em um contexto democrático, coroando com a autodestruição do seu organismo promotor, ou seja com a absorção do INAMPS pelo Ministério da Saúde e sua posterior extinção.

Os resultados de um processo de transição política conduzido pelas elites levaria a uma democracia elitista, na ausência de partidos fortes que pudessem promover a estabilidade institucional teríamos um democracia fraca, é o que conclui Mainwaríng (1986 e 1990) em suas análises sobre o Brasil.

A impossibilidade de equacionar o conflito distributivo nas condições de preservação de um pacto de poder autoritário (Bresser Pereira, 1985) e de um sistema político clientelista e patrimonial, e de introdução de um sócio a mais representado pelo capital externo exigindo uma parte significativa do excedente na forma de juros (Singer, 1988), acarretou uma crise permanente de governabilidade por um lado, a deterioração dos serviços e benefícios sociais por outro, e a frustração das expectativas democráticas por parte da população.

Assim, pouco mais de três anos depois de promulgada a Constituição, consagrando na Ordem Social a estruturação da Seguridade Social, o sistema de proteção social encontrava-se em uma nova crise, de proporções tão profundas, que foi criada uma comissão especial de parlamentares para diagnosticar a crise e propor soluções, precipitando inclusive a Reforma Constitucional antecipada para 1993.

A crise da Seguridade apareceu imediatamente na falência do sistema público hospitalar e no enfrentamento entre os aposentados e o Executivo em relação ao reajuste dos benefícios.

A questão dos hospitais envolve tanto problemas relativos ao financiamento do setor saúde quanto as alterações ocorridas, nos últimos anos, em relação aos mercados de prestação de serviços de saúde. Desde 1986, com a redução de gastos do INAMPS, e a adoção de tabelas de pagamento de atos médicos defasada em relação ao mercado, além dos crônicos atrasos nos pagamentos das contas hospitalares em um período de alta inflação, houve um processo crescente de descredenciamento seletivo da rede privada, ficando vinculados ao sistema público apenas a parcela mais atrasada tecnologicamente dos hospitais privados. O mesmo fenômeno vinha ocorrendo com os pacientes de classe média, que deixavam de se atender no sistema previdenciárío, buscando outras formas de cobertura. Este processo foi facilitado, por um lado, através dos incentivos governamentais propiciados, por exemplo, pela renúncia fiscal em relação aos gastos pessoais com saúde, seja na rede privada seja no setor de pré-pagamento.

Ademais, a força de trabalho de melhor qualificação, situada nas empresas privadas e ou estatais, tinha a sua disposição sistemas de reembolso ou seguro-saúde que a deixava fora do atendimento público, inclusive os servidores da própria Previdência.

O desfinanciamento do setor público vinha sendo acompanhado, desde o inicio dos anos 80, pela alteração no mercado de saúde provocada pela introdução dos planos de seguro-saúde, seja individualmente contratados ou propiciados pela empresa contratante.

Este fenômeno, de autonomização do setor privado em relação à Previdência, à qual esteve articulado nos anos 70, não foi devidamente considerado pelo Movimento Sanitário e pelos formuladores da política de saúde, em permanente combate à privatização da saúde previdenciária, quando já estava ocorrendo um outro movimento de expulsão da classe média e do setor privado mais competitivo do sistema público.

Faveret & Oliveira (1990:155) viram neste processo a ocorrência de uma universalização excludente, onde cada movimento de expansão universalizante do sistema é acompanhado de mecanismos de racionamento que expulsa os segmentos sociais mais bem aquinhoados, o que para os autores funcionaria como um princípio de seletividade da clientela em um processo de discriminação positiva. O que eles não levaram em conta, no entanto, foi que a exclusão destes segmentos, com maior poder de vocalização, seja pelo lado empresarial seja pelo dos usuários, em um contexto altamente recessivo e de redução do gasto social, levaria o sistema público como um todo a bancarrota, inviabilizando o atendimento exatamente aos mais necessitados.

Do lado do financiamento, ocorreu uma especialização das fontes, tendo ficado o FINSOCIAL/COFINS destinado ao setor saúde, dentro do orçamento da Seguridade Social. Esta contribuição vinha sendo questionada na justiça pelos empresários que alegavam bitributação e deixaram de pagá-la nos últimos tempos, ficando a descoberto o setor saúde, na medida em que o governo não cuidou de repor o mínimo para pagar ao menos as contas dos hospitais públicos. A deterioração da rede se fez acompanhar da evasão dos profissionais cujos salários foram contidos, além da introdução de múltiplas formas de cobrança direta dos usuários.

No caso do setor de benefícios, observa-se que, ao contrário dos princípios enunciados na Reforma Constitucional, subsistem os problemas de desigualdades dos regimes rural/urbano, também entre servidores da União e demais aposentados, perda de valor real dos benefícios, privilégios em regimes especiais, regressiνidade na contribuição salarial etc. Por exemplo, enquanto 72% dos benefícios estão na faixa de dois salários mínimos, já as aposentadorias especiais e por tempo de serviço têm valores médios quatro a cinco vezes superiores.

A Comissão de Parlamentares que investigou as raízes da crise da Seguridade identificou uma profunda crise gerencial do sistema previdenciário, expressa nos níveis de evasão, ausência de auditorias e outros procedimentos de controle, falta de medidas necessárias à implementação da legislação em vigor, etc. Calcula-se que os altos custos operacionais do sistema e as fraudes cheguem a representar 20% do orçamento global da Previdência, além do uso de recursos da Seguridade para pagar encargos que não lhe correspondem (1,38% do orçamento de 1992 foram destinados a merenda escolar e 5,65% a pagamento de encargos previdenciários da União), enquanto nos últimos anos a evasão foi estimada em 41% (Brito, 1992).

O esgotamento das fontes de financiamento em um contexto recessivo e a extrema dependência do orçamento da Seguridade Social da receita proveniente das contribuições salariais (cerca de 50%) inviabilizaram o equilíbrio financeiro do sistema.

Considerando todas estas questões, a Comissão Parlamentar propôs a volta à situação de seguro, reservando as contribuições salariais exclusivamente para os benefícios previdenciários, com a desvinculação do setor saúde e assistência. Tomando uma posição ambígua em relação à preservação da Seguridade Social - que, embora afirmada no documento é negada ao se pretender resguardar apenas os benefícios previdenciários - o relatório da Comissão Parlamentar é uma expressão da incapacidade do sistema para transformar-se em uma Seguridade Social efetiva, rompendo com os princípios contributivos e exeludentes em direção à um sistema universalizado, público e redistributivo.

As contradições que se manifestavam desde a adoção deste conceito na Constituição de 1988 tornaram-se de tal forma agudas, com a crise de financiamento, que a solução encontrada pela classe política foi no sentido de aumentar a ambigüidade pela reafirmação do princípio contributivo em detrimento do principio universal/redistributivo.

A impossibilidade de conciliar acumulação e distribuição torna a Seguridade Social um conceito vazio, na busca de se resguardar exclusivamente o seguro de uma total falência do sistema.

Por outro lado, o Executivo, cujo governo de tendência neoliberal se encontrava em uma situação distinta dos parlamentares, já que se propunha a promover a modernização do país mesmo que isto represente o rompimento com certas clientelas tradicionais do Estado, encaminhando proposta de reforma tributária ao Congresso, na qual alterava-se radicalmente o sistema previdenciário e o financiamento do setor saúde. Esta proposta, terminava por estratifícar o sistema de benefícios previdenciários, separando o sistema básico público, para os de menores salários; um outro sistema compulsório até uma faixa salarial média, sendo os recursos recolhidos pelo Estado mas repassados às empresas privadas seguradoras; e, acima desta faixa, um sistema de filiação voluntária no mercado de seguros.

No caso do setor saúde, prevendo-se a inviabilidade da manutenção da contribuição do FINSOCIAL/COFINS, inovava-se ao introduzir um imposto sobre transações financeiras que pretendia incluir no sistema de tributação toda a economia informal, cuja eficácia ainda é altamente duvidosa, como demonstrou sua aplicação na Argentina. Ademais, todas as propostas na agenda de discussão indicam a contingência da municipalização dos recursos financeiros para um sistema de saúde municipalizado, além de propugnar por uma alteração da personalidade jurídica das unidades hospitalares complexas, libertando-as da tutela do estatuto público, seja em relação à gratuidade dos serviços, seja em relação à complementação dos salários com base na produtividade. Descentralização e flexibilização, propostas defendidas por todos, ganham, no entanto, cada vez mais um conteúdo basicamente privatista.

A mudança do Presidente da República, com o impeachment do Presidente Collor, representou inicialmente uma rejeição das tendências ultraprívatistas, por sua associação com a corrupção. No entanto, a continuação dos impasses financeiros anteriores repõem as mesmas tendências no cenário político posterior, demonstrando que a privatização se impõem, mesmo que não seja associada a um governo marcadamente neoliberal.

Em outros termos, a ambigüidade do modelo de reforma universal/publicista em um contexto de democracia elitista e de uma política econômica altamente cerceada pelos compromissos internacionais e pela pressão neoliberal pela desestatização em favor do mercado privado - acaba sendo, progressivamente superada pela realidade de um modelo de política social altamente segmentado, apesar de inclusivo.

A proposta governamental viria apenas sancionar uma realidade em progresso há algum tempo, decretando a falência de uma Seguridade Social inconclusa e sua substituição por um padrão de inclusão segmentada. O reconhecimento de que não se cria igualdade por lei demonstra a inexistência de um pacto solidário que dê suporte a um projeto de universalização dos direitos sociais, em uma sociedade em que a exacerbada diferenciação social acaba por contaminar e irromper mesmo no interior de sistemas pretendidamente igualitários.

 

Rumo a um padrão de inclusão segmentada?

O inicio dos anos 90 marcam um ponto de inflexão na história da América Latina, no qual se redefinem relações econômicas e políticas, tanto no interior dos diferentes países quanto em sua inserção no cenário mundial. Ao final da "década perdida" podia-se constatar as profundas transformações ocorridas na região: a estagnação econômica, a enorme transferência de recursos ao exterior, a desarticulação em relação à economia internacional, cuja reorganização em grandes blocos alijou, pela primeira vez, a América Latina de sua vinculação ao capitalismo avançado, ainda que como dependente.

Além de ser uma conseqüência do endividamento externo levado a cabo nos anos 70 e de toda uma história de expansão incessante do setor público, acarretando uma profunda crise fiscal, difícil de ser contornada na conjuntura atual sem implicar em mudanças dolorosas e profundas na organização econômica e social prevalcnte na região, as economias latino-americanas foram afetadas pela mudança radical do padrão de industrialização dos países centrais, ocorrida a partir dos anos últimos 20 anos.

Segundo Souza (1990:2), a indústria até então era altamente utilizadora de mãode-obra e de recursos naturais e os ganhos de produtividade estavam associados à utilização intensiva de capital, o que condicionava a localização e expansão dos conglomerados em países que oferecessem abundância destes recursos. No entanto, a nova indústria passou a depender cada vez menos de mão-de-obra e consumir menos insumos naturais, além de requerer pesados investimentos, em geral estatais, em desenvolvimento científico e tecnológico, redirecionando a economia mundial para países já industrializados e/ou em condições de adotarem novas estratégias industriais. Neste processo, a América Latina, pela primeira vez, encontrou-se desvinculada da economia mundial, levando analistas econômicos e políticos a avaliarem os anos 90 como um ponto de inflexão entre o padrão de desenvolvimento precedente na região, sem no entanto aventar uma hipótese definitiva sobre o futuro.

Na etapa atual, a capacidade de conformar o próprio destino não pode ser alcançada no isolamento, estando vinculada, mais do que nunca, à inserção no mundo, fruto do processo de globalização da economia.

A globalização da economia mundial é um fenômeno inicialmente decorrente da expansão das empresas multinacionais - que fragmentaram as etapas da produção em unidades situadas em diversos territórios, escapando aos controles dos Estados - tendo sido reforçado, posteriormente, pelo desenvolvimento das telecomunicações e da informática, que permitiu aprofundar a tendência à fragmentação das etapas de produção de bens e serviços e interconectar os mercados financeiros (Guimarães, 1993).

Estas transformações tiveram importantes conseqüências em termos do reordenamento das relações internacionais, com profundas implicações econômicas e políticas, acarretando não apenas a globalização das estruturas econômicas e o questionamento das identidades nacionais, mas também a profunda recessão atravessada pelos países ocidentais e a integração dos países em grandes blocos, a exemplo da Comunidade Européia.

A situação atual apresenta-se como um embate em que os principais Estados lutam pela transformação do regime jurídico de distribuição da renda e consolidação da hegemonia no sistema internacional, na tentativa de construção de uma ordem política e econômica que favoreça seus interesses.

As tentativas de reinserção da economia latino-americana têm acarretado o fenômeno bem caracterizado por Sunkel (Lechner, 1990) como a "integração transnacional e desintegração nacional" manifesto como crise de governabilidade do conjunto das instituições políticas e crise do Estado nacional, tanto como espaço econômico quanto como forma política capaz de assegurar as funções clássicas de arrecadação, coesão e coerção.

O esgotamento do modelo de industrialização substitutiva alicerçado no protecionismo estatal havia gerado um capitalismo exeludente e arcaico do ponto de vista da marginalização de amplos setores da população dos resultados do crescimento, uma indústria pouco competitiva e altamente dependente dos subsídios estatais, um setor financeiro especulativo cada vez mais poderoso, um mercado interno restrito e um padrão de consumo conspícuo, fatores responsáveis por um Estado em bancarrota e incapaz de atender seus compromissos com as clientelas que o sustentam.

A necessidade de mudança impõe de imediato a reforma do Estado, de forma a desatrelá-lo das redes de interesses econômicos e sociais que buscam realizar-se através do sua expansão incessante, buscando dar lugar a uma economia de mercado e a uma política como representação.

As perspectivas de reforma, no entanto, são divergentes. De um lado, encontramse aqueles que percebem que tanto do ponto de vista econômico, com a necessidade de um planejamento mais estratégico e uma alocação seletiva dos recursos estatais no desenvolvimento de novas tecnologias, como em relação à construção da democracia, ou seja, à capacidade de administração dos conflitos; em outras palavras, o que se requer é um Estado fortalecido em sua capacidade técnico-administrativa, política e de planejamento. Assim, o Estado tutelar daria lugar ao Estado estrategista.

De outro lado encontram-se aqueles cuja melhor expressão seria a proposta de De Soto (Cueva, 1988:129) no sentido de substituir a "falsa ética da justiça distributivista" pela "correta ética da justiça produtivista", identificando a estatização como a causa de todos os males, e não uma de suas conseqüências, e a mercantilização como a solução para os problemas da região.

O dilema a ser resolvido é a inexistência de mercados reais em sociedades, de tal forma estratificadas em submundos nos quais não há comparabilidade e intercambialidade (Reis, 1988), o desafio colocado para uma ordem social de tal forma segmentada é como chegar à modernidade com um contingente de quase um terço da população excluídos dos níveis mínimos de integração, podendo ser considerada não apenas supérflua, mas como um grande peso para o Estado (Lechner, 1990).

A possibilidade de normalização de uma ordem social baseada no apartheid social parece incompatível com a cultura regional, para a qual a democracia foi vinculada, via populismo, muito mais com a justiça substantiva do que com as regras processuais.

A crise do Estado-nação reside exatamente na acentuação da contradição entre o caráter cada vez mais internacionalizado da reprodução e acumulação de capitais enquanto a reprodução do consenso segue adscrita à nacionalidade, no encontro do Estado com a cidadania. Em nossos países, cujo eixo da acumulação está dado pela heterogeneidade estrutural, a necessidade de se garantir a integração e participação através da redistribuição operada pelo Estado via políticas sociais acentua esta dimensão de crise, na medida em que o poder público torna-se incapaz de preservar suas funções clássicas, abrindo espaço para a emergência de uma situação de desagregação social e surgimento de poderes paralelos à legalidade e justiça.

A o lado disso, recompõe-se a sociedade democrática trazendo para o cenário político um conjunto de novos atores sociais e de novas práticas políticas na mediação das demandas populares diante de um setor público que perdeu a capacidade de gestão econômica e se encontra sem condições de dar uma resposta satisfatória à explosão das demandas autoritariamente contidas.

Os elevados níveis de concentração de renda em conseqüência das políticas recessivas e das taxas de inflação não-declinantes levaram à deterioração da qualidade de vida dos setores populares, afetando também as camadas médias, embora a expressão desta piora nos indicadores sociais não tenha se expressado na mesma velocidade e proporção, indicando a importância da rede de serviços sociais existente no sentido de atenuar os efeitos perversos da crise.

As mudanças no tecido social indicam, por outro lado, uma democratização microssocial, na qual a participação aparece como estratégia de superação da pobreza política, como afirma Guimarães (1990), o que ocorre paralelamente com a exigência de uma democratização macrossocial, envolvendo a reforma do Estado e a garantia de justiça social.

A multiplicação das inúmeras organizações sociais e formas de participação nos últimos anos, se bem possa, em um contexto recessivo, acentuar aspectos corporativos, não deixa mesmo assim de ser um avanço em relação à situação anterior quanto à estrutura de oportunidades de participação. Os movimentos sociais, ao desvincularem a cidadania da tutela da legislação trabalhista, colocaram como questão central da democracia a aproximação entre as instituições políticas e os processos sociais, criando a possibilidade de introduzir as organizações populares no processo decisório das política públicas.

As elites políticas defrontam-se com o dilema de abrir o jogo político de forma a incorporar a experiência e as demandas dos setores populares organizados, sabendo que isto implica administrar diferentemente a distribuição dos recursos escassos, ou relegar essa massa periférica a uma situação de deserdados sociais, o que representa o fortalecimento de uma sociedade dual. Esta dualidade por ser localizada nas grandes metrópoles, cobra uma visibilidade através do aumento incontrolável da violência e da consolidação de uma estrutura de poder econômico e político vinculado à criminalidade e ao tráfico, ameaçando a existência da própria ordem social na América Latina.

A dialética entre estas tendências de natureza contraditória, entre integração e exclusão, acentuação do corporativismo e universalização da cidadania, constituição de novos sujeitos políticos e desagregação, passa pela capacidade das instituições democráticas representativas articularem-se com os processos sociais emergentes, consolidando a comunidade nacional e reconstruindo o Estado, em um formato distinto daquele cuja crise evidencia sua exaustão.

A incapacidade das instituições tradicionalmente mediadoras das demandas sociais de expressarem e articularem esta pluralidade e diversidade das formas organizativas tem sido apontada no caso específico das políticas sociais, como no fenômeno recente da revolta da cidadania, já mencionado nos casos do Brasil e Argentina, mas que teve sua manifestação mais profunda no Uruguai. Neste país, a desvalorização dos benefícios de aposentadoria levada a cabo pelos governos militares gerou uma situação de insatisfação e demanda por recomposição dos benefícios de tal ordem que chegou a um plebiscito nacional, após intenso debate sobre o tema entre 1985/87. Os partidos políticos, de larga tradição na intermediação das demandas sociais, mostraram-se incapazes de formular um proposta coerente de reavaliação dos benefícios, para se contrapor à reforma proposta pelo Executivo, de caráter restrito, em obediência às orientações da política econômica e do FMI. Foram as organizações dos aposentados que canalizaram e organizaram esta demanda, capitalizando sob a bandeira da justiça social as expectativas de utilização plena dos instrumentos democráticos em vigor (inclusive de democracia direta garantidos constitucionalmente), como a possibilidade de convocação do plebiscito, realizado em novembro de 1989 (Papadópolus, 1991).

Da mesma maneira, mudanças podem ser percebidas na estrutura social chilena, onde se atenua a estratificação histórica entre empregados e operários, e na Argentina, onde o sindicalismo arrefece seu corporativismo com a participação em debates e projetos de caráter nacional, ou ainda no caso do Brasil, onde a consolidação do Partido dos Trabalhadores e sua associação com os Movimentos Eclesiais de Base surge como um dado novo na representação dos interesses populares.

A possibilidade de que novos atores sociais constituam-se em sujeitos políticos, com a capacidade de interpelação da condição de cidadania da população, vai encontrarse, na conjuntura atual, com a impossibilidade de traduzir-se em efetivas mudanças na correlação de forças e na cultura política, de forma a concretizar-se em alteração profunda da distribuição das perdas e ganhos, o que se expressaria em uma reforma tributária que penalizasse aqueles setores, do capital financeiro e exportador, que estiveram até agora subsidiados e/ou poupados em termos de encargos gerais.

Ao contrário, a impossibilidade de realizar uma mudança desta natureza, que daria base para reconstituição da legitimidade e viabilidade do Estado-nação, assegurando a governabilidade em um contexto democrático, encaminha a um conjunto de alterações e reformas no âmbito das políticas sociais.

As transformações em curso no campo das políticas sociais apresentam duas tendências de movimento que se deslocam desde o central para o local, e desde o público para o privado, podendo-se afirmar que se está processando uma readequação do padrão de relacionamento entre Estado e sociedade.

No eixo que vai do central para o local encontramos a estratégia de construção democrática de sistemas de proteção social universais e controlados socialmente, enquanto no eixo que vai do público para o privado encontramos a estratégia de racionalização da política pública voltada para o aumento da produtividade e da eficiência com redução do gasto público. No cruzamento destes dois eixos encontramos possibilidades alternativas de combinações polares em substituição aos modelos central/público, prevalente nos governos populistas e central/privado, característico dos regimes autoritário/burocrático, tais como local/público, local/privado, além de novos mix público/privado.

Evidentemente que a combinatória a prevalecer vai depender da articulação das forças sociais em torno de suas demandas c sua presença no cenário político nacional.

A orientação atual, de inspiração neoliberal, baseada nos princípios de descentralização, privatização e focalização propugna pela segmentação das clientelas das políticas sociais, reservando ao Estado o papel de protetor da parcela mais pobre, aqueles que deverão ser assistidos, enquanto o setor privado se encarregaria daqueles mais bem pagos, cuja capacidade de contribuição apresenta um interesse lucrativo.

Difere da privatização observada no período dos governos autoritário-burocráticos, na qual o setor privado concentrou suas atividades na prestação dos serviços de saúde, em uma simbiose com o aparelho governamental, que mantinha o controle dos fundos.

A proposição atual desvincula a gestão dos fundos sociais do Estado, entregandoos ao florescente mercado de seguros privados, que, aí sim, associa-se às empresas prestadoras de serviços.

Trata-se de uma disputa pelos fundos sociais, de contribuição compulsória, que hoje representam quase que o exclusivo recurso financeiro disponível nas sociedades latino-americanas. Se é certo que em sua etapa inicial o Welfare State representou um vigoroso mecanismo que alavancou o capital industrial, hoje é a fração hegemônica -o capital financeiro - que busca apropriar-se das potencialidades dos recursos sociais existentes. A alegação da utilidade de sua aplicação para a economia como um todo como investimento produtivo certamente não resiste à mera observação do ciclo especulativo da acumulação em nossos países nos quais a inflação domina a lógica financeira.

A disputa pelo controle dos fundos tem-se acirrado nos últimos anos, facilitada pela crise financeira dos sistemas de proteção social e pela ideologia liberal para a qual a solução da crise passa pelo desmantelamento do Estado.

Se bem este seja, hoje em dia, um conflito vivido por todas as economias ocidentais, certo e que aquelas que consolidaram fortes sistemas de proteção social na fase de hegemonia do capital industrial, hoje apresentam uma irredutível resistência a submeter as políticas sociais aos ditames do capital industrial, dado o complexo arco de interesses, consolidado em torno da proteção social. Diferentemente, na América Latina, a constituição de poderosos sistemas estatais de políticas sociais não se deu de forma a consolidar uma articulação de interesses em tomo do pacto de cidadania que seja capaz de fazer frente às pressões que hoje se voltam para a disputa da gestão dos fundos sociais.

A tendência observada na realidade regional, para além dos modelos expressos nas propostas de reforma que estão em jogo na cena política, a universal/publicista e a liberal/produtivista, indica uma adequação dos mecanismos de política social a uma segmentação da sociedade, como aprofundamento da heterogeneidade estrutural, cm uma conjuntura de alteração do modelo econômico e do papel do Estado.

A política social, como mediação necessária entre Estado e sociedade, vai aos poucos deixando de ser uma mistificação de uma sociedade fundada nos princípios da igualdade e da justiça social, expressos em uma noção de cidadania que nunca se realizou, já que sempre esteve condicionada pela qualidade da inserção trabalhista, o que, por suposto, nega o fundamento igualitário e a comutabilidade inerente a um mercado político-social real.

Atualmente, a tendência da política social seria exatamente de fornecer os mecanismos e instituições capazes de regulamentar e legitimar a segmentação social existente, não mais através de um sistema que transforma benefícios em privilégios entre os incluídos e pune aos demais com a exclusão, mas sim através de um sistema universal de inclusão segmentada na condição da cidadania.

Diferentes mecanismos, lógicas diferentes, sistemas sociais distintos vão tentar ordenar uma ordem social em que pelo fato de todos poderem ser incluídos não encaminha à igualdade, mas sim entroniza a diferenciação.

Mais uma vez, recorrentemente, a política de proteção social, configurada na engenharia da Seguridade Social, é chamada a resolver o dilema primal da ausência de integração da nacionalidade, portanto, a fragilidade estrutural do Estado-nação.

Novamente, a institucionalização da cidadania como condição de possibilidade de garantia do exercício do poder político é, paradoxalmente, a negação da cidadania enquanto igualdade jurídico-política básica, fundamento da abstração e generalidade estatal.

A contradição entre a emergência de uma consciência cidadã, com uma intensidade nunca vista entre nós, e a reificação da existência de Estados sem cidadãos em um projeto de readequação do padrão de proteção social em direção a uma inclusão segmentada, adia mais uma vez (até quando?) o enfrentamento da questão fundamental da proteção social: a constituição plena de uma comunidade nacional democrática.

A constituição, na América Latina, de Estados sem cidadãos, implica que a existência de um poder politico central não correspondeu a criação de uma nação, entendida como a construção de uma sociabilidade minimamente necessária para legitimar o exercício deste poder. Esta é a raiz da crise de governabilidade que temos enfrentado durante todo este século, com diferentes feições.

Estamos em um momento crítico, representado pela possibilidade de dar à estas sociedades uma cara verdadeiramente democrática ou eternizar as diferenciações que forma sendo construídas em um modelo social de camadas que apenas se encontram em dois pontos: a dependência generalizada de um Estado patrimonial e na irrupção periódica e incontrolável da violência social.

A interpelação da cidadania, neste contexto, funciona como uma possibilidade comunicacional, através da qual se possa reconstruir a comunidade nacional, dando lugar a uma sociabilidade pautada em princípios éticos acordados. Só assim será possível resgatar o caráter público que deve servir como norma na qual estejam pautadas, não apenas as ações estatais, como também aquelas que, embora privadas, afetam a comunidade nacional.

De outra forma, continuaremos a ter Estado, mas não nação, e, nestes casos, todo exercício do poder é autoritário e ilegítimo, e, portanto, a sociedade ingovernável.