Reformas e contra-reformas: a difícil reformulação da relação estado/sociedade

No setor saúde, o processo de reforma, iniciado com a racionalização das funções do Ministério da Saúde na primeira etapa do governo, aprofundaram-se a partir de 1979 com a separação da função normativa, atribuída ao Ministério, da prestação de serviços, que passou a ficar a cargo das 27 unidades descentralizadas - que substituíram o antigo SNS - ficando os recursos financeiros sob controle de um Fundo Nacional de Saúde, o FONASA.

A reorganização do SNS - principal responsável pela proteção da saúde de grande massa da população - em serviços regionais, administrados autonomamente como empresas privadas e competitivas, foi informada pelo princípio de que a concorrência conduziria a uma maior eficiência (Vergara, 1981). Toda a rede de ambulatórios foi repassada aos municípios e os demais serviços de saúde passaram a gozar de autonomia no sentido técnico, orçamentário e administrativo, a despeito de sua subordinação à política ministerial, podendo passar parte de suas funções à municipalidade ou a serviços privados contratados.

Este processo de descentralização da execução das ações de saúde vinculava-se à perspectiva de privatização de todo o sistema, seja pela introdução da lógica competitiva no seu interior, seja pela generalização da cobrança de parte dos serviços diretamente aos usuários, seja ainda pela alocação de recursos na compra de serviços ao setor privado. O processo de reforma, no entanto, sofreu forte oposição do Colégio Médico, mobilizando outros grêmios e organizações de usuários no debate com o governo acerca da privatização do sistema, de tal forma que, ao final, resultou em um sistema misto com predomínio estatal (Raczynski, 1991:69).

Outro fator que dificultou o aprofundamento das mudanças foi o fato de que o mecanismo de pagamento dos serviços prestados por fatura, incentivava fraudes e o sobrefaturamento, levando ao conseqüente déficit nos orçamentos municipais, o que obrigou o FONASA a impor tetos.

Até então, os dois sistemas existentes, o SNS para operários e o SERMENA para empregados, funcionavam com lógicas distintas: o primeiro era um sistema público e gratuito, enquanto o segundo comportava o princípio da livre-eleição e a complementação dos gastos pelos usuários. Com a reforma do SNS e a extinção do SERMENA, introduziu-se a possibilidade dos empregados serem atendidos na rede pública e os operários fazerem uso da livre eleição com complementação do pagamento, limitando o serviço totalmente gratuito apenas à faixa de renda mais baixa. A modificação substantiva do sistema, no sentido de aprofundar a privatização, viria juntamente com a reforma previdenciária em 1981.

Até este momento o processo de reformas no Chile inseriu-se no mesmo modelo de centralização do poder, uniformização, unificação e privatização da atenção à saúde que caracterizou a ação dos governos militares no Cone Sul. Além destas características comuns observa-se, no caso chileno, a existência da intenção de reverter o padrão de proteção social montado anteriormente, por exemplo, com as medidas de focalização e a descentralização, indicando a gestação de um novo modelo de reforma da relação Estado/sociedade e da Seguridade Social.

Em resumo, podemos afirmar que as reformas levadas a cabo pelos governos militares no regime autoritário-burocrático. caracterizaram-se pela tentativa de exclusão do processo decisório das políticas sociais das forças mobilizadas em torno da questão social durante o período populista, de forma a eliminar o jogo político da barganha e pressão exercidas pelas categorias de trabalhadoras e intermediadas pelas organizações sindicais e pelos partidos políticos. A despolilização da questão social correspondeu, ao mesmo tempo, ao fortalecimento das estruturas burocráticas do executivo, à valorização da tecnoburocracia e das medidas racionalizadoras, levadas a cabo em um contexto de supressão da cidadania política e eliminação dos canais de representação e organização das demandas sociais.

A centralidade do papel do Estado mudava, da sua função de provedor, para a de planificador e racionalizador das estruturas, regimes e instituições que constituíram o sistema altamente fragmentado e estratificado que correspondeu à montagem do padrão de Seguridade Social nestes países.

A maior uniformização e unificação do sistema corresponderam à necessidade de romper a fragmentação e diferenciação, bases do poder das estruturas corporativas, concentrando no aparelho burocrático estatal o poder decisório.

O maior ou menor grau em que estas mudanças ocorreram deve ser creditado tanto ao peso dos componentes estatais/societários consolidados na experiência anterior, quanto ao projeto governamental de alteração do papel do Estado cm relação ao desenvolvimento econômico e ao social.

A possibilidade de implantar medidas mais ou menos radicais explica-se também em função da força da coalizão governamental, decorrente tanto do apoio das camadas médias ameaçadas com a agudização da luta de classes no período anterior como do seu sucesso econômico, alem do seu poder de repressão às organizações contestadoras, bem como da eficácia política das medidas legitimadoras no campo das políticas sociais, seja com a extensão da cobertura, redução dos privilégios e/ou tratamento focal para aqueles que sofriam os piores efeitos do modelo adotado.

O sucesso das reformas pode também ser creditado à sua inserção em um processo mais geral de reformulação do aparato estatal e da sua relação com a sociedade, de forma a libertar-se das peias legais e administrativas representadas pelas estruturas e instituições emergentes e consolidadas durante o desenvolvimentismo populista.

A mudança, no entanto, foi também condicionada pelo nível de resistência apresentado pelas instituições corporativas e de auto-ajuda, bem como pelo lugar que elas tradicionalmente ocuparam no sistema de Seguridade e na cultura política local.

A substituição dos mecanismos de representação corporativos por canais burocráticos teve um sentido claro de privilegiamento dos interesses dos produtores privados de serviços, especialmente no caso da atenção à saúde, como se evidencia na redução dos serviços públicos, na deterioração da rede existente e na introdução de diferentes modalidades de privatização da lógica estatal.

Mesmo naqueles casos em que o governo militar seguiu atribuindo um papel central para o Estado na proteção social, com a ampliação da cobertura e da pauta de benefícios, não ocorreu uma maior participação dos recursos fiscais para financiar estas políticas. Ao contrário, a redução do gasto público social marcou todos os governos neste período sendo que as medidas de ampliação da proteção social, quando ocorreram, foram custeadas por recursos parafiscais. As tentativas de desonerar o trabalho, substituindo contribuições por outras fontes de custeio não foram exitosas, de forma que ao final do período, quase todos os países apresentavam um desequilíbrio financeiro semelhante àquele que havia justificado a intervenção e controle estatais.

A recorrência ao aumento das contribuições dos trabalhadores para financiar o déficit dos sistemas ocorreu de quatro formas: pelo aumento das alíquotas de contribuição; pela incidência de novos tributos e contribuições patronais sobre a folha de salários, sendo repassada ao custo dos produtos; pela introdução de modalidades de pagamento de parte dos serviços pelos usuários; pela desvalorização do valor real dos benefícios que também tinham sido depreciados em função das altas taxas infladonárias.

Assim, podemos afirmar que a reforma centralizadora/burocrática, embora tenha na maioria dos casos alcançado retirar das organizações corporativas e partidárias o controle sobre o recurso de poder que representava a política social, não alcançou, no entanto, quebrar a estrutura medular do Sistema de Seguridade Social que havia sido montado anteriormente, preservando a estreita base financeira, a existência de regimes especiais e de um elevado grau de estratificação nos benefícios, a centralidade do Estado na prestação e/ou alocação dos recursos e definição do formato da proteção social e as distorções que caracterizaram o sistema, como a evasão, a irracionalidade e improdutividade, os altos custos administrativos, a corrupção e o clientelismo.

A década de 80 vai ser caracterizada, na América Latina, pela ocorrência de dois fenômenos concorrentes e simultâneos: a profunda crise econômica e o endividamento externo, na economia, e os processos de transição à democracia, no campo da política.

A crise econômica que afetou os países centrais nos meados dos anos 70 e no início dos anos 80 transmitiu-se aos países latino-americanos pela via do comércio e pela do financiamento. O endividamento foi o principal instrumento utilizado pelas economias latino-americanas para fazer face à crise dos anos 70, o que levou a um enrijecimento das possibilidades de enfrentamento da crise nos anos 80, já que se encontravam em uma situação muito mais desfavorável que na década anterior alto nível de endividamento, aceleração inflacionária e custos financeiros crescentes (Tolkman, 1985).

Este quadro dramático foi agravado com a contração do financiamento externo e através da transmissão via comércio exterior, com o estancamento dos mercados nos países desenvolvidos e a deterioração dos termos de intercâmbio.

Em resumo, os países latino-americanos encontraram-se, neste segundo momento crítico da crise econômica internacional, em uma situação de enorme dependência do sistema financeiro internacional através do aumento da taxa de juros, dos acordos para renegociação e pagamento dos serviços da dívida, transformando-se em verdadeiros exportadores de capital em um círculo vicioso sem precedentes na história das relações econômicas mundiais. Em outras palavras, a dependência manifesta em relação ao sistema financeiro e aos mercados importadores, assumiu uma feição própria neste período: endividamento. Os pagamentos dos serviços da dívida, as medidas de contenção das importações e a busca de superávits comerciais com o incremento à produção para exportação, a subordinação às medidas recessivas impostas pelo FMI, são evidências de que a dinâmica latino-americana, mais uma vez, estaria sendo capitaneada pelas necessidades decorrentes da acumulação central.

Em 1982, após mais de 30 anos de crescimento, caiu o PIB em toda América Latina e muitos países, incluindo os maiores e mais diversificados, viram-se em dificuldades para cumprir os compromissos com os encargos da dívida externa, submetendo-se ao monitoramento do FMI e adotando políticas recessivas de ajuste que debilitaram seriamente as economias da região, provocando um processo de desindustrialização (exceto no Brasil). Os custos sociais do ajuste foram imensos, com crescentes taxas de desemprego, queda nos salários reais e uma profunda deterioração das condições de vida da população da região, com um significativo aumento das desigualdades sociais (Fleury Teixeira, 1989).

A queda no poder aquisitivo dos salários, a redução da renda e do consumo pessoal, o aumento do desemprego e do subemprego, a contração do gasto público social, são todos fatores que afetam diretamente aos sistemas de Seguridade Social seja pelo lado da demanda - aumentada em termos de benefícios e assistência, com a deterioração das condições de vida -, seja pelo lado da oferta de bens e serviços -, já que ocorre uma redução conjunta dos aportes estatais e das contribuições sobre a massa salarial, implicando no desequilíbrio financeiro dos sistemas, no sucateamento da rede de serviços c na desvalorização dos benefícios.

Simultaneamente, muitos países iniciaram um processo de transição à democracia ainda nos anos 80, de tal forma que as ditaduras militares que vigoraram, especialmente no Cone Sul nas duas últimas décadas, desapareceriam da região até o início dos anos 90.

Seguindo a tipologia desenvolvida por O'Donnell (1987) para identificar os tipos de transição por colapso ou poetadas, podemos supor que, embora em ambos os casos venha a ocorrer uma explosão das demandas reprimidas no período autoritário, as condições de enquadramento das demandas sociais vão depender dos seguintes fatores:

na economia, o crescimento econômico durante o período

autoritário e o grau de destruição das bases econômicas para

sua retomada, além do comprometimento do novo governo com

as instituições financeiras internacionais;

no campo da política, pelo grau de controle que as forças

conservadoras vinculadas ao regime autoritário detêm sobre a

agenda do novo governo, bem como sobre as instituições

estatais, por um lado, e da presença das organizações sindicais

e partidos de esquerda na organização das classes populares e

na sua capacidade de obter o apoio das camadas médias, por

outro lado. Ainda restaria lembrar a possibilidade da

emergência de novos atores sociais e de organizações do setor

popular, como os movimentos sociais urbanos, capazes de

introduzir uma dinâmica menos corporativa no tradicional jogo

político, alcançando uma identidade política mais unitária que

não reproduza as profundas fragmentações do mercado.

Do ponto de vista setorial, as políticas sociais vão depender

tanto da organização dos movimentos reformadores, em termos

da produção de um projeto técnico e social de mudança e das

suas estratégias de implementação, como do nível de

deterioração tanto das condições de vida e trabalho quanto das

instituições prestadoras dos serviços. O êxito dos governos

anteriores em quebrar a espinha dorsal montada no campo da

proteção social pelos governos populistas, o saneamento

financeiro das instituições e a possibilidade de introduzir uma

maior amplitude e diversificação da base financeira da

Seguridade Social, certamente serão fatores determinantes do

curso subseqüente das reformas.

No caso dos países que vimos analisando até o momento, podemos identificar com nitidez dois modelos de reforma da Seguridade Social, além da tentativa iniciada pelos regimes autoritário/burocráticos: um modelo universal/publicista e um modelo liberal/produlivista.

Se bem que como modelos de reforma eles tenham orientado a ação política e institucional de diferentes grupos competitivos em cada um dos países, como experiências concretas foram corporificados cm dois casos e momentos específicos: o Brasil da Nova República e a segunda fase de reformas da ditadura Pinochet, no Chile.

Neste sentido, vamos tratar os dois modelos a partir destas experiências específicas, de forma a permitir, posteriormente, identificar elementos de cada um deles em outras realidades e tecer considerações de ordem mais geral.

 

A reforma liberal/produtivista: quebrando a

estrutura

O governo militar chileno teve como características, segundo Garretón (1990), a personalização, atribuindo ao General Pinochet a legitimidade hierárquico-institucional e político-estatal. a capacidade transformadora, deslocando a relação Estado/sociedade nos marcos de um esquema neoliberal. e seu projeto de institucionalização política, expresso na Constituição de 1980, que consagra a passagem de um regime militar a um regime autoritário. Estas seria mas razões, no seu entender, para que o governo tenha podido superar a profunda crise econômica de 1981/1982, gerando inclusive mobilizações populares em 1983, que acabaram sendo controladas com a recuperação do regime militar e do projeto econômico, retardando a transição à democracia neste país.

Em 1980, foi decretada a criação de um novo sistema de Seguridade que alterou radicalmente a estrutura anteriormente existente, indicando uma verdadeira quebra da espinha dorsal do sistema corporativo, recolocando a questão da proteção social nos marcos de uma nova relação Estado/sociedade, baseada em uma lógica competitiva e produtivista de mercado. O novo sistema de pensões passou a funcionar a partir de 1981, (coexistindo ao lado do antigo - progressivamente em extinção - que permaneceu com aqueles que não quiseram mudar para o novo sistema), e sua principal inovação foi o total rompimento com o sistema de repartição, criando um seguro privado, porém obrigatório para os assalariados (voluntário para os autônomos) que entravam no mercado de trabalho a partir desta data.

Neste sentido, o novo sistema diferia do antigo de caráter tripartite com base cm uma ação solidária e em uma função redistributiva da ação estatal, alterando o papel do Estado de forma que agora ele apenas usava seu poder para compelir os trabalhadores a escolherem um seguro privado, definir as regras para o seu funcionamento e fiscalizar sua operação. Também o papel dos empregadores, como financiadores diretos do sistema, deixou de existir. Foi autorizada a formação de sociedades anônimas para administrar os fundos de pensões - as Administradoras de Fundos de Pensões - AFPs com direito a cobrar por seus serviços, onde era aberta uma conta individual para cada trabalhador que a tivesse escolhido, acumulando ali suas contribuições mais o resultado (positivo ou negativo) das operações financeiras realizadas no mercado de capitais. Ou seja, a contribuição do trabalhador (10% da remuneração), menos a taxa de serviços, era acumulada em uma conta de capitalização, à qual somavam-se os resultados da rentabilidade das aplicações financeiras, em uma taxa de retorno variável, embora com uma média garantida pelo Estado.

A legislação também permitia a realização de aportes voluntários, para complementar sua aposentadoria, com isenção tributária dentro de certo limite, e a antecipação da aposentadoria, desde que os recursos gerados tivessem atingido um mínimo de 70% em relação às remunerações tributáveis.

Enquanto as AFPs administravam o beneficio de pensões e aposentadorias (uniformizadas no sistema novo e com diferenciações no antigo), os demais benefícios continuavam sendo administrados pelo sistema antigo, embora as prestações e condições de aquisição tenham sido uniformizadas para os programas de salário-família, desemprego e riscos profissionais.

Na área de saúde, foram criadas seguradoras privadas, as Instituições de Saúde Previdenciária - ISAPREs - que recolhiam a contribuição obrigatória para assistência médica daqueles que preferissem filiar-se a uma ISAPRE do que permanecer no sistema de livre escolha do setor público (FONASA), passando tais instituições a fornecer assistência médica, no mínimo igual à do FONASA. Somente os segurados das AFP's poderiam optar por uma ISAPRE, passando a escolher entre vários planos, de acordo com sua capacidade de pagamento. O sistema público garantiria medicina preventiva universal e assistência a saúde para os que não tiveram condições de optar por um dos plano de seguro-saúde.

Assim, por esta reforma, ficou legalmente regulamentada a estratificação do acesso à distintas qualidades e quantidades de serviços de saúde, segundo o nível de ingresso da pessoa ou família (Rajs, 1992), reservando ao Estado o papel de promoção da saúde, atendimento aos mais necessitados e, dentre estes, a focalização na atenção aos grupos mais vulneráveis, como o materno-infantil.

A mesma estraüficação pode ser encontrada em termos do financiamento, como aponta Bichet (1992:13) analisando dados sobre o gasto por pessoa no sistema de saúde, para o ano de 1990: "o nível superior, estruturado no subsistema privado das ISAPRES cobre a menos de 16% da população de maior renda e dispõe de US$ 180 por beneficiário-ano; o setor assalariado de nível médio e baixo, vinculado ao subsistema de seguro social FONASA, atendido profissionalmente pelo setor público e privado, dispõe por beneficiário-ano de US$ 56, e ao fim, o setor mais pobre sem capacidade de compra de serviços de saúde, atendido por estabelecimentos estatais dispondo de US$ 47 anuais por beneficiário".

Com relação aos fundos de pensão, pode-se afirmar que a mudança de um sistema de repartição para um de capitalização elimina os problemas de desequilíbrio financeiro gerados pelas mudanças demográficas, mas torna-se altamente vulnerável ao funcionamento de um mercado financeiro nem sempre muito desenvolvido e estabilizado, de maneira que o governo teve que tomar uma série de precauções, regulando as aplicações financeiras de forma a garantir um retorno mínimo para o trabalhador.

O financiamento do sistema ficou baseado exclusivamente na contribuição do trabalhador, com a eliminação da contribuição patronal, embora, ainda assim, em menor porcentagem do que a contribuição paga ao sistema antigo, o que, por representar um aumento significativo da renda líquida, funcionou como o principal incentivo para a opção pelo novo sistema. A participação do Estado no novo sistema se deu através da transferência das contribuições do trabalhador já acumuladas, repassando-as via "bônus de reconhecimento" para as AFPs, o que provocou um aumento dos gastos imediatamente, além da perda da contribuição do segurado para o setor público, afetando gravemente o financiamento e o orçamento públicos (segundo Serra (1992) o déficit da Previdência nesse país, que variava historicamente entre 1 e 3% do PIB, elevou-se a 8,2% em 1982 e reduziu-se para 4,9% em 1990/91). Resta lembrar que estas mudanças foram acompanhadas de reformas tributárias que também diminuíram os ingressos fiscais.

No caso do setor saúde, a contribuição estatal foi reduzida a quase zero, sendo que mesmo assim o governo seguiu repassando ao setor privado a contribuição específica sobre cuidados maternos, o que representa, em termos de transferências ao setor privado, o mesmo montante que o governo destina à atenção primária municipalizada. O Estado tem também que arcar com os gastos representados pelos benefícios daqueles que permaneceram no sistema antigo, em geral os segurados que se encontravam mais próximos da aposentadoria.

Ao mesmo tempo em que ocorreu um desfinanciamento do setor público, grande quantidade de recursos avolumaram-se nas mãos das AFPs e ISAPREs, o que suporia a redução dos custos para os beneficiários, em função da concorrência entre elas. No entanto, o que ocorreu foi um processo, em ambos os casos, de ologopolização, com as maiores seguradoras retendo quase que a totalidade do mercado, de tal forma que não se processou a esperada redução dos custos administrativos e taxas cobradas.

Atualmente, o sistema privado concentra recursos da ordem de 25% do PIB, em um mercado fortemente oligopolizado, conferindo benefícios a uma população que não ultrapassa 80 mil pessoas.

A reforma do sistema de pensões e aposentadorias não incluiu o sistema específico dos militares, que permaneceu a parte. No sistema antigo, a reforma não operou a fusão dos fundos nem a uniformização legislativa das instituições, mas o Ministério do Trabalho passou a indicar os diretores das caixas, já que a administração tripartite fora eliminada.

A redução do gasto público social em setores como saúde e educação, além do aumento das taxas de desemprego e subemprego e a concentração da renda, tiveram seus efeitos deletérios parcialmente compensados com uma política de alocação muito seletiva dos recursos públicos, criando a "rede social" compensatória, destinada a prestar assistência aos mais necessitados. Esta focalização concentrou-se na ajuda financeira a famílias de baixa renda e em programas de atenção materno-infantil e promoção social. A efetividade destes programas manifestou-se com a queda dos indicadores de mortalidade infantil, dissociando, pela primeira vez, a deterioração das condições econômicas de sua manifestação em um indicador antes considerado altamente sensível.

No entanto, a perda do poder aquisitivo dos benefícios assistenciais, ao longo dos anos 80, mostrou a fragilidade das medidas compensatórias, que se bem tenham atuado para garantir a sobrevivência dos mais necessitados, inclusive em função da boa rede de serviços públicos anteriormente existente, não pôde substituir as perdas da fonte de renda e do desemprego, levando a um empobrecimento relativo e absoluto dos estratos médios e mais baixos da população (Raczinski, 1991)

A reforma chilena, que pela primeira vez quebrou a espinha dorsal do sistema de Seguridade montado pelos governos populistas, alterando a lógica solidária em direção a um parâmetro produtivista, no qual os beneficiários tornaram-se sócios de um projeto de desenvolvimento econômico afiançado pelo Estado e altamente dependente da sorte do mercado financeiro. Criou-se um novo sistema de compromissos, mais adequado à nova fase de acumulação, que requer maior produtividade em alguns setores dinâmicos, enquanto os mais atrasados são desvinculados deste processo recebendo um tratamento diferencial. Não se trata mais de um sistema de exclusão, em um processo de cidadania regulada pela condição de trabalho, em um lógica de barganha em que se supõe o comprometimento inelástico do Estado na provisão dos bens e serviços; ao contrário, o novo sistema é inclusivo, embora segmentando a clientela em um novo padrão de cidadania universalizada, porém estratificada pela lógica da produção. A estratificação em moldes de mercado econômico, e não de barganha política, requer, no entanto, a força de coerção do Estado, para exigir a obrigatoriedade da vinculação ao sistema, por um lado, e sua presença para garantia mínima de um funcionamento que não seja regido apenas pela lógica da acumulação em detrimento da legitimidade garantida pelo mínimo de proteção social.

A participação estatal também ocorreu na forma de um desfinanciamento do setor público e na transferência de recursos ao setor privado, assumindo os custos financeiros da mudança, e viabilizando, com os recursos destinados a políticas sociais a constituição de uma nova ordem econômica, com clara hegemonia do capital financeiro.

A contradição começa a se instaurar quando os valores dos benefícios garantidos pelo setor público chegam a se deteriorar a tal ponto que comprometem a eficácia dos programas de focalização, em um contexto em que a repressão tenha dado lugar ao processo de transição democrática.

O governo democrático que assumiu em 1990 reconheceu a necessidade de atenuar a grande dívida social gerada no período autoritário, em função do aumento da pobreza absoluta e do empobrecimento dos setores médios. No entanto, o êxito econômico do modelo neoliberal - o PIB per capita chileno cresceu 9,6% entre 1981-89, comparado com uma queda de 8,3% no mesmo indicador para o conjunto da região levou o novo governo a considerar necessário manter as bases do crescimento que privilegiaram a empresa privada e a exportação. A busca da compatibilização entre o resgate do papel redistributivo do Estado com a manutenção das bases do processo de acumulação encontra seu ponto de estrangulamento na falta de recursos financeiros para sustentar uma política pública que, mesmo mantendo o sistema segmentador/segregador criado na proteção social, seja capaz de atenuar as discrepâncias e aumentar o valor real dos benefícios destinados aos setores mais carentes.

A reforma tributária de 1990 foi a resposta encontrada para elevar os recursos destinados ao gasto público social, reservados ao aumento do valor dos subsídios monetários às famílias mais pobres e à recuperação da rede de serviços e salários dos profissionais. A impossibilidade de cobrir todos estes gastos com recursos fiscais, sem comprometer o modelo de acumulação tem levado o governo a buscar o apoio de organizações não-governamentais na prestação dos serviços, diversificando a sua compreensão da participação do setor privado. Foi criado o Fundo de Solidariedade e Inversão Social- FOSIS, funcionando como um Banco de Projetos Sociais, visando apoiar e promover projetos de participação e auto-ajuda comunitária, destinados a superar a pobreza e a marginalidade.

Os novos programas e políticas estão inspirados em uma concepção descentralizadora, que, embora assumindo a nova estruturação dada ao aparato de políticas sociais, procura incorporar a participação como forma de reduzir desigualdades e aumentar a legitimidade, além de aportar recursos ao sistema.

A possibilidade de compatibilização das demandas emergentes, dos usuários e dos trabalhadores da área social, por uma melhoria do padrão de serviços e benefícios, com base em mecanismos de aumento da eficiência e produtividade, tanto no setor público quanto no privado, encontra como limites os interesses e práticas já consolidados no interior do sistema e a necessidade de preservação das taxas de crescimento, gerando tensões nos arranjos entre acumulação e redistribuição, em um contexto de retomada da participação política e cidadã.

 

A reforma universal/publicista: tentativa de

democratização

O processo de transição democrática no Brasil pode ser visto, a partir do lugar ocupado pela questão social em cada momento, como subdividido em três etapas, que mais ou menos se superpõem à periodização institucional: o período inicial, de 1975/84, de liberalização no autoritarismo; o período do primeiro governo de transição democrática, de 1985/1990; o primeiro governo eleito pelo voto direto, que se iniciou em 1991 e foi destituído em 1992.

Em cada um destes períodos a relação entre democracia e proteção social assumiu uma característica distinta, a saber: no período inicial da transição, no qual o regime autoritário tentava controlar desde cima o processo de liberalização política, tendo como pano de fundo o fracasso do modelo econômico e a impossibilidade de contenção das demandas por participação, tem lugar a crise dos órgãos vinculados à Seguridade Social, evidenciando-se a falência dos mecanismos de financiamento e as conseqüências indesejáveis da política de privatização dos setores sociais. O espaço aberto para discussão do modelo de políticas e administração social, a necessidade de racionalizar o sistema para garantir sua viabilidade, foram fatores que operaram no sentido de ampliar a participação da oposição tanto no debate quanto na condução das instituições sociais.

Nesta primeira fase, emergiu um conjunto de novos atores sociais, articulados cm torno de demandas reprimidas no campo das políticas e necessidades sociais - movimentos de profissionais, aposentados, movimento sanitário, movimentos populares e de usuários dos serviços sociais, etc. - tecendo uma nova teia em torno das questões sociais politicamente problematizadas.

Neste momento, podemos dizer que a relação entre a questão social e a democracia passava pela formação de novas identidades coletivas, novas alianças e novas práticas sociais, de tal forma a constituir-se em um elemento propulsor do processo de democratização: um segundo momento, com a ampla coalizão governamental representada pelo governo de transição albergada pelo PMDB, teve início um processo de reformulação das estruturas legais e instituições prestadoras de serviços sociais, com vistas a superar a "dívida social acumulada" durante os anos de autoritarismo. Foi uma fase em que a pobreza foi esquadrinhada em infindáveis diagnósticos que deram origem a projetos de governo e de construção de uma nova ordem social, na qual a questão social foi tomada como parte intrínseca do modelo de desenvolvimento econômico cm uma sociedade democrática. Neste sentido, a questão social seria, naquele momento, a própria imagem substantiva da democracia.

Muitos dos atores e lideranças políticas e profissionais constituídos no período anterior foram chamados a ocupar postos-chave no governo, assumindo a tarefa de construir, desde dentro do aparato estatal, a nova ordem social propugnada. As distensões no seio dos movimentos expressaram-se como querelas entre aqueles que assumiram postos governamentais e aqueles que permaneceram buscando a mudança desde a sociedade civil, agrupando-se novamente por ocasião da elaboração da nova Carta Constitucional, momento em que o conhecimento da máquina estatal pareceu imprescindível para, articuladamente com os movimentos organizados, inscrever a questão social na ordenação legal máxima. Por outro lado, o processo constitucional conformou-se em arena privilegiada na qual os diferentes atores se auto -reconhece ram em um processo de enfrentamento e negociação desconhecidos tanto para as elites quanto para as organizações populares no país.

A impossibilidade de transformar em medidas concretas as conquistas sociais inscritas na Constituição de 1988, deu início a um processo de depuração dentro do governo de sua ala mais progressista, assumindo a partir de então um caráter nitidamente conservador.

Iniciou-se então o terceiro período, antes mesmo do novo governo de tendência neoliberal, no qual as demandas sociais começaram a ser vistas como inviáveis no contexto de recessão atravessado, comprometendo a possibilidade dos acordos internacionais acerca do pagamento da dívida externa, alem de inscreverem-se em um projeto de desenvolvimento econômico-social que requer uma presença central do Estado. Neste sentido, as demandas e mecanismos propostos de política social foram vistos como empecilhos à democracia, que naquele momento se traduzia como sendo a desestatização e o favorecimento de uma economia ágil de mercado, em uma sociedade "pós-moderna".

Assim, as demandas sociais passaram a ser uma permanente ameaça à consolidação da democracia, requerendo uma transformação profunda das instituições, leis e mecanismos de financiamento da proteção social.

Com relação à primeira etapa, de liberalização do autoritarismo, na qual a rede de relações sociais e de novos atores constituídos em torno da questão social passou a ser um elemento propulsor da democratização, podemos identificar dois elementos centrais neste processo: a formação de novas identidades coletivas e a construção de projetos sociais de mudança.

O rompimento com o modelo de participação política característico do período populista e desenvolvimentista, a diversificação da economia com a formação de uma classe trabalhadora altamente especializada, localizada na região do ABC paulista, a intensa urbanização e concentração populacional em grandes metrópoles, a recente inserção dos profissionais como assalariados etc, são alguns dos fatores que podem explicar a mudança de comportamento político em relação à questão da proteção social.

Desde os anos 70, teve lugar um crescente movimento associativista em torno das necessidades sociais experimentadas pela população e das condições de trabalho e remuneração dos trabalhadores sociais, baseado nos princípios da solidariedade e da participação política. No campo da Seguridade Social podemos destacar como significativos: o movimento dos aposentados, o movimento popular em saúde, o movimento sanitário e o movimento médico.

O movimento dos aposentados emergira como resposta à crescente deterioração do valor dos benefícios e da injusta contribuição imposta aos aposentados face à crise financeira da Previdência, buscando organizar a clientela de beneficiários em defesa dos direitos adquiridos, e utilizar seu poder de lobby sobre as autoridades e parlamentares a fim de reverter a precária situação cm que se encontram. Este movimento tem uma visão corporativa da proteção social, entendendo que seus direitos foram adquiridos mediante contribuição em base contratual, razão pela qual entendem que a ampliação da cobertura e as funções assistenciais universalizadas devam ser separadas da função de seguro, para não prejudicá-la. No entanto, difere do tipo de barganha corporativista existente até os anos 60, porque não está baseada no poder diferencial das categorias profissionais em sua relação com o Estado.

A importância do movimento está em chamar atenção para o problema da Previdência Social, retirando-o do circuito estritamente tecnocrático, além de utilizar o conhecimento do aparato estatal e as relações políticas dos aposentados como recursos de poder e de controle do processo de implementação das políticas. Neste sentido, repete-se aqui a mesma situação anteriormente apontada com relação ao caso da Argentina, que denominamos a revolta da cidadania, na qual cidadãos idosos, interpelam os governos na defesa de seus direitos adquiridos, utilizando para o resgate de sua condição cidadã dos demais poderes - Legislativo e Judiciário -como forma de contrabalançar o peso do Executivo (inicialmente o Legislativo na fase de elaboração da Constituição e da legislação ordinária e posteriormente, já nos anos 90, o Judiciário com a recuperação do aumento de 147% que o Executivo se recusava a pagar), alcançando inclusive voltar a participar do Conselho Previdenciário, com as reformas do governo de transição.

O movimento popular organizou-se em torno do local de moradia, reivindicando melhores condições de vida, nas quais as demandas em relação a saneamento e atendimento médico assumiram grande relevância. O caráter policlassista destes movimentos e o fato de tomarem o Estado como alvo de suas reivindicações, trouxe para a cena política a discussão sobre a cidadania e os direitos sociais, tornando a questão da proteção social mais ampla do que as reivindicações sindicais, classistas e partidárias.

A democratização é assumida por estes movimentos como condição imprescindível para a melhoria de suas condições de vida, na medida em que o instrumento que lhes pode garantir a sua capacidade de pressão é sua experiência de organização e de participação.

Gershman (1992:265), analisando o movimento popular em saúde, aponta como seu principal dilema a conflitiva relação com o Estado, como alvo das reivindicações e elemento polar da constituição destes movimentos, cuja omissão no cumprimento do seu papel opera como interpelação através da qual o movimento se constitui para elaborar sua pauta de reivindicações; ou seja, a possibilidade de tais atores em constituir-se enquanto sujeitos políticos passa por sua relação com o próprio Estado.

O movimento médico aparece desde a década de 70 como um ator político importante, na medida em que as profundas transformações das condições de exercício da prática médica - de profissionais liberais a assalariados - acarreta uma mudança nas formas de organização e ação política de um grupo de profissionais tradicionalmente ligados a uma ideologia elitista, aproximando-os dos movimentos populares e sindicais. Restaria lembrar, a título de exemplo, que a primeira greve geral de uma categoria, ainda no final do período autoritário, foi uma greve de médicos, evidenciando a utilização, por estes profissionais, dos mesmos instrumentos de luta dos demais assalariados. As reivindicações por melhores condições salariais, base do movimento médico, foram inseridas em um projeto de discussão mais amplo, sobre a natureza da organização do sistema de saúde, levando o movimento médico a comprometer-se profundamente com a luta pela democratização e o apoio aos movimentos populares.

Posteriormente, já no governo de transição, o movimento médico entrou em contradição com as propostas de reformulação do sistema de saúde que afetaram seus privilégios corporativos, afastando-se de uma aliança reformadora mais ampla, à qual voltaria a se integrar pelo lado das lutas em torno da ética médica em uma sociedade democrática.

O movimento sanitário emergiu também nos anos 70, no interior da Academia, concentrado nos Departamentos de Medicina Preventiva e Social, propondo-se a uma reconceitualização do processo saúde e doença, em torno das suas determinações estruturais. A introdução deste novo paradigma permite também explicar a organização social da prática médica e do complexo médico previdenciário, de tal forma que tem início aí uma proposta de reformulação do sistema de saúde, sob a consigna "Saúde é Democracia".

Aliando a produção e difusão do saber, através da criação de um conjunto de formas inovadoras de divulgação, à participação em projetos institucionais onde puderam experimentar novas práticas e à luta ideológica pela ampliação da consciência sanitária, o Movimento Sanitário alcançou traçar uma estratégia reformadora baseada na racionalização e planejamento aliados à mudança na correlação de forças na definição das políticas de saúde. Esta estratégia, formulada com base na suposição do caráter dual da saúde, como elemento potencialmente revolucionário e de consenso, pretendeu dar organicidade às lutas que se desenvolviam em torno do princípio do direito à saúde como dever do Estado, na suposição de que "o Movimento Sanitário pudesse ser o intelectual coletivamente orgânico na condução deste processo" (Escorei, 1989:186).

No entanto, a ausência de uma base popular de apoio a este Movimento, bem como a estratégia adotada de ocupação dos espaços institucionais como fundamento do processo de reforma em um governo de transição democrática de caráter nitidamente conservador, acabaram por obstaculizar o conteúdo politicamente transformador da Reforma Sanitária, voltado para mudanças na estrutura de poder no setor saúde e na sociedade (expressos no pacto firmado por ocasião da VIII Conferência Nacional de Saúde em 1986), orientando-a para as mudanças de caráter administrativo. O dilema reformista (Fleury Teixeira, 1987) - pelo qual a reforma não pode ocorrer fora do Estado mas ao in¬ sertar-se nele, assim o fazendo, não alcança transformá-lo - impede a cada momento que a estreita base social deste movimento seja ampliada ao mesmo tempo em que propicia o permanente aprofundamento de sua base técnica.

As conquistas plasmadas na Constituição de 1988, em relação a toda a Ordem Social, são tributárias da proposta formulada pelo Movimento Sanitário e pela sua organicidade. As dificuldades subseqüentes em levar adiante as propostas formuladas acabam por identificar a Reforma Sanitária como uma reforma administrativa, ainda que provavelmente a mais importante mudança realizada no campo das políticas sociais em um contexto democrático no Brasil.

O governo de transição, autodenominado de Nova República, propôs-se a reverter o tratamento anteriormente dado à questão social através: da eliminação dos anéis burocráticos que levavam ao prívilegiamento dos produtores privados na alocação de recursos, aumentando a transparência no processo decisório; da alteração das competências administrativas desconcentrando funções e recursos de forma a resgatar a dimensão federativa com o fortalecimento do papel dos Estados e Municípios; da ampliação dos canais de participação, tanto dos profissionais quanto dos beneficiários, em uma gestão colegiada nos órgãos encarregados da formulação e execução das políticas sociais; da moralização da atuação da burocracia e do aumento do controle dos setores empresariais quanto à evasão das contribuições sociais e prestação dos serviços à população; da recuperação do equilíbrio financeiro e da melhoria dos valores dos benefícios.