Capítulo I - A natureza do Estado capitalista e das políticas públicas

não são uma mera decorrência deste enfrentamento, já que o

Estado nunca é um mediador neutro. São identificados os

seguintes processos: repressão, deslocamento (canalização),

extração, cooptaçâo, judicature e apoio material.

 

1 - Política social: algumas proposições

analíticas

Proposição 1: a cidadania, enquanto hipótese jurídica inscrita na natureza do estado capitalista, é uma mediação necessária mas uma condição não-suficiente para explicar a gênese e desenvolvimento das políticas sociais.

Como vimos até aqui, a política social encontra-se inscrita quer como possibilidade quer como necessidade no interior do Estado capitalista. Em outras palavras, a política social seria a resultante possível e necessária das relações que historicamente se estabeleceram no desenvolvimento das contradições entre capital e trabalho, mediadas pela intervenção do Estado, e envolvendo pelo menos três atores principais: a burocracia estatal, a burguesia industrial e os trabalhadores urbanos.

A emergência e desenvolvimento de uma política social é, por um lado, a expressão contraditória da relação apontada, sendo ao mesmo tempo fator determinante no curso posterior desta mesma relação entre as forças sociais fundamentais. Assim sendo, para o campo das políticas sociais confluem interesses de natureza contraditória, advindos da presença de cada um destes atores na cena política, de sorte que a problemática da emergência da intervenção estatal sobre as questões sociais encontra-se quase sempre multideterminada.

A expectativa de obediência do Estado pela introjeção do dever político nos cidadãos não se funda nem exclusiva nem prioritariamente no monopólio que ele detém da violência, mas na sua capacidade de organização do consenso e na legitimidade alcançada na sociedade. Se a coerção estatal é sua própria condição de emergência, enquanto instância separada do econômico, não há como negar sua atuação como articulador do consenso, para o qual vai requerer a busca do fundamento de sua legitimidade em um lugar que seja a negação do fracionamento e luta que se dão na sociedade. As mediações necessárias à construção da hegemonia implicam não apenas na expansão dos interesses da classe dominante mas também na própria ampliação do Estado, acabando por retirar o fundamento da separação entre as esferas diferenciadas.

A mediação que articula, através do Estado, a dominação burguesa é a equalização jurídico-polílica dos indivíduos pela cidadania. Segundo O'Donnell (1984) o fundamento do Estado capitalista seria a cidadania e seu referencial a nação: postulando o fundamento da dominação política na igualdade de todos os sujeitos, ao mesmo tendo em que tende a ser o Estado nacional, imputando à nação o interesse geral da sociedade. O capitalismo tem necessidade de criar o cidadão na medida em que ele é o correspondente jurídico e político do trabalhador livre, capaz de vender a sua força de trabalho; a cidadania é a abstração necessária à constituição, fundamento e legitimidade do poder político.

A cidadania - como relação que se estabelece entre os indivíduos, igualados a nível formal, e o seu Estado, através da participação dos primeiros no exercício do político e no atributo de um conjunto de direitos positivos frente a este Estado -é condição de reprodução da dominação social, desde que oculta a existência das relações contraditórias de exploração. Nega inclusive a existência de atores coletivos, as classes sociais, com interesses contraditórios c antagônicos, sendo portanto essencial para a construção da ideologia liberal do Estado como representante da vontade coletiva.

Este efeito de mascaramento é responsável pela teprodução social na medida mesma em que a condição de cidadania passa a ser o fundamento do dever político, ampliando o consenso relativo à ordem política, reservando a coerção física à uma posição permanente mas virtual.

Neste sentido, a relação de cidadania é condição da consolidação das desigualdades de classe, remetendo os requisitos de igualdade a um plano formal que impede de problematizar as desigualdades existentes no nível social e a relação do Estado com as classes sociais.

Por outro lado, a condição de cidadania tem que ser vista como um avanço na luta das classes oprimidas em relação à situação anteriormente existente de total exclusão do servo e do escravo da comunidade política. É neste sentido que se pode compreender o Estado como "expressão da dominação de uma classe, mas também um momento de equilíbrio jurídico e político, um momento de mediação" (Gruppi, 1980:31)

Historicamente, se por um lado a cidadania enquanto relação individual de direito entre o cidadão e seu Estado foi a negação da existência das classes sociais, por outro lado seu reconhecimento foi absolutamente imprescindível para a constituição, organização e luta das classes dominadas. Em primeiro lugar, foi impossível restringir a participação política a uma elite de proprietários, quando a própria constituição do mercado requeria a extensão da cidadania aos vendedores da força de trabalho; em segundo lugar, porque a existência de igualdades formais entra constantemente em contradição com a existência de relações desiguais e de exploração; e, em terceiro lugar, porque a existência de uma relação de direito entre o cidadão e o Estado favorece que o próprio Estado seja tornado como o interlocutor das classes oprimidas que se organizam.

Assim, como o Estado não é mais que o desenvolvimento último da contradição fundamental entre a socialização do processo de trabalho e a apropriação privada dos meios de produção, razão que faz do Estado o suporte místico do interesse geral de toda a sociedade, assim também a cidadania é uma expressão desta contradição e não pode ser compreendida fora deste contexto.

A correta abordagem a esta questão é fundamental para permitir uma análise da implementação das políticas sociais, que têm na existência da condição de cidadania o envoltório do núcleo contraditório que lhes anima e movimenta.

Diferentes correntes teóricas que tenderam a tomar a cidadania como princípio explicativo exclusivo, descontextualizado-a da sua gênese no interior da luta de classes e de sua articulação com o nível da produção econômica - denominados por alguns autores como fabianos ou social-democratas (incluindo, neste último caso a vertente Keynnesiana) - acabaram por tratar a questão da política social através de sua redução empiríco-formalista (Mishra, 1981 e 1984; Room, 1979; George & Wilding, 1976; Lee &Raban, 1988).

Tais correntes têm sido acusadas de adotarem um perspectiva exclusivamente pragmática (piecemeal), carecendo de uma teoria articulada (normativa e positiva) acerca das políticas sociais (Mishra, 1984:124). O dilema das políticas sociais, apontado por Santos (1987:38) residiria exatamente em que, embora a política social implique essencialmente na escolha de um principio de justiça coerente, consistente e superior a qualquer outro, não há critério lógico-cientifico que garanta automaticamente a produção da justiça.

Na ausência de um principio de justiça, as teorias que discutem a cidadania acabam por apegar-se à redução da noção de direitos sociais a um conjunto de serviços a serem prestados à população em busca de uma melhoria do seu bem-estar social, e/ou aos aspectos de sua formalização jurídico-institucional. Em ambos os casos, a cidadania, em uma dinâmica expansionista surgiria como um subproduto do desenvolvimento econômico e da democracia política, abstraindo suas relações com a estrutura de poder e com as relações de produção; incapaz, portanto, de explicar as diferenciações entre as distintas trajetórias de institucionalização das demandas sociais na social-democracia, quanto mais em países que se distanciam deste modelo (como o Japão ou os países latinoamericanos).

Proposição 2: a política social, como gestão estatal da reprodução da força de trabalho encontra, na dinâmica da acumulação capitalista, sua condição de possibilidade mas também o seu limite.

Os determinantes da intervenção estatal nas áreas sociais, considerados no mais alto nível de abstração que decorrem das necessidades inerentes ao processo de acumulação capitalista, podem ser identificados como: a reprodução da força de trabalho e a circulação e consumo de mercadorias pelos setores sociais.

Desde o trabalho pioneiro de O'Connor (1977) a aplicação das categorias analíticas marxistas ao estudo das políticas sociais tem encontrado em uma abordagem estrutural-funcionalista, a explicação para a origem desenvolvimento e limites da intervenção estatal no campo social. O'Connor (1977:19) afirma: "Nossa primeira premissa é que o Estado capitalista tem de tentar desempenhar duas funções básicas e muitas vezes contraditórias: acumulação e legitimação. Isto quer dizer que o Estado tem de tentar manter, ou criar, as condições em que se faça possível uma lucrativa acumulação de capital. Entretanto, o Estado também deve manter ou criar condições de harmonia social".

Esse modelo analítico influenciou profundamente os primeiros estudos sobre políticas sociais (Gough, 1979; Faleiros, 1980; Oliveira, 1984; Fleury Teixeira, 1987; Schmidt, 1983) acabando por ser identificado como a análise marxista das políticas sociais (Coimbra, 1987). Tratando a questão da determinação ao nível estrutural, sem dar espaço para a ação política resultante do enfrentamento das forças sociais, tais estudos acabam por reificar a funcionalidade das políticas sociais de um Estado visto desde uma perspectiva instrumentalista.

Mesmo análises mais recentes, cuja compreensão do Estado apresentam maior complexidade, ao tratar as articulações e limites das políticas sociais determinados pelo processo de acumulação capitalista terminam reproduzindo os problemas apontados sob a denominação de um marxismo estrutural-funcionalista, qual seja, a teleologia, o reducionismo e a reificação.

O estudo das funções da políticas sociais criou falsos problemas como a identificação de políticas de legitimação versus políticas de acumulação, na incapacidade de perceber, como aponta Mishra (1984) que o principal fundamento do consenso é dado pelo aumento da acumulação, ou mesmo, de identificar as relações entre a disciplina laborai e a reprodução da ideologia dominante.

No entanto, seria incorrer em erro oposto ignorar as determinações e limites estruturais das políticas sociais, o que nos levaria a acabar por identificá-las com suas manifestações mais aparentes, como o processo de tomada de decisões na alocação de recursos escassos ou a suas declaradas metas de enquadramento das necessidades sociais politicamente apresentadas, com vistas a um certo patamar de eqüidade, definido pelas forças políticas atuantes (Abranches, 1987 e Mishra, 1981).

Ao buscar uma compreensão mais profunda para as relações das políticas sociais com o processo de acumulação capitalista, tem-se como objetivo compreender a natureza deste Estado, bem como a evolução desta relação entre Estado e sociedade, chegando a poder identificar a acentuação das contradições que se manifesta na etapa atual de capitalismo monopolista como crise fiscal e/ou crise dos modelos de proteção social.

Para Brunhoff (1976) a política econômica encontra seu fundamento no status particular das mercadorias força de trabalho e moeda, que requerem uma gestão estatal. Na medida em que as instituições capitalistas são incapazes de assegurar a gestão do estoque da força de trabalho, é necessária assegurá-la por meio de uma gestão não capitalista. Embora a forma da intervenção estatal se modifique-a partir das modificações das relações entre as classes, ela permanece condicionada pelas características históricas do uso da força de trabalho, que combinaria a disciplina do trabalho com a insegurança do emprego.

A dinâmica de acumulação capitalista na sua etapa monopolista tem crescentemente incluído os setores sociais no ciclo da reprodução ampliada do capital. Até esta fase do capitalismo esses setores eram considerados improdutivos e sem atrativos do ponto de vista da reprodução do capital, sendo desenvolvidos basicamente sob a égide estatal e/ou privada com um caráter de assistencialismo e voluntariado. Com as mudanças no processo de trabalho, acarretando uma alteração na modalidade de extração do excedente, da mais-valia absoluta para a mais-valia relativa, concomitantemente à ocorrência de um processo de mercantilização dos serviços (Arouca; 1975), o capital passa a se reproduzir também no interior dos setores sociais.

Assim, a gestão estatal pode ser identificada em três momentos do processo de acumulação: a reprodução da força de trabalho; a circulação e o consumo de mercadorias que se realizam nos setores sociais.

Reprodução da Força de Trabalho:

Offe & Lenhardt (1984:15) definem a política social como "a forma pela qual o Estado tenta resolver o problema da transformação duradoura do trabalho não assalariado em trabalho assalariado", partindo do pressuposto de que não existe uma conversão automática da proletarização em assalariamento.

A especificidade da força de trabalho, enquanto mercadoria capaz de criar valor, reside em que sua produção não se dá com vistas ao mercado, requerendo assim uma regulação política, através de estratégias politicamente organizadas com vistas a superar os problemas estruturais que, segundo Offe & Lenhardt (1984) seriam sua integração ao mercado, a institucionalização dos riscos não integráveis e a sua regulamentação quantitativa.

No entanto, a gestão estatal da força de trabalho, ao mesmo tempo que se torna possível pelo caráter do Estado de detentor do monopólio da coação, deve ser compreendida em sua gênese, dinâmica e seus limites como parte do processo de reprodução ampliada das relações de produção e exploração capitalistas. Diversos autores têm chamado atenção para os limites estruturais das políticas sociais': sua dependência em relação à acumulação via sistema tributário que as financia (Offe, O'Connor, Gough, Habermas); a primazia do assalaríamento na definição das suas modalidades (Brunhoff); a desmercantilização da força de trabalho através do salário social tendo como limite e fim a preservação da economia de mercado (Bruhoff, Offe, Habermas, Gough).

As condições da regulação estatal da reprodução da força de trabalho são o resultado da luta de classes, que vai estabelecer historicamente os limites socialmente aceitáveis da reprodução, e as necessidades próprias a esta etapa de valorização do capital (que, na etapa monopolista do capitalismo vai requerer uma mão-de-obra com melhores condições de produtividade, mais fugida, mais especializada, etc).

As políticas e praticas sociais contribuem na reprodução da força de trabalho de distintas maneiras:

Favorecem a subordinação do trabalho ao capital em condições

mais adequadas à obtenção e apropriação da mais-valia. Este

fenômeno ocorreria através da incidência das práticas sociais,

como as médicas e educativas, que se exercem sobre o corpo

produtivo, definindo os limites da sua capacidade física,

normalizando as formas de sua utilização e inculcando a

disciplina laborai requerida pelo capital. Assim as políticas

sociais não só criariam como recriariam a cada instante as

condições materiais da acumulação capitalista, bem como as

condições políticas de sua exploração, em outras palavras, as

políticas sociais reproduzem não apenas a força de trabalho,

mas o seu lugar de classe.

As políticas públicas que incidem diretamente sobre as

condições de reprodução da força de trabalho, tais como

políticas educacionais e sanitárias, de nutrição, etc, bem como

aquelas que incidem de forma mais indireta, habitação,

transporte, lazer, etc, participam na determinação do valor

histórico da força de trabalho. O papel do Estado na valorização

da força de trabalho ocorreria na medida em que este valor é

dado pelas horas de trabalho incorporadas e necessárias à sua

reprodução, que tenderiam a aumentar a partir da intervenção

estatal, seja através da qualificação desta força de trabalho,

seja pelo fornecimento de serviços e bens de consumo

necessários à sua manutenção.

As políticas sociais atuariam no sentido de aumentar a

produtividade do trabalho e assim contribuiriam para o

incremento da mais-valia relativa extraída no processo de

trabalho. Evidentemente, mesmo na etapa monopolista nem

todos os trabalhadores inserem-se na produção da mesma

maneira, de sorte que encontramos a extração da mais-valia

absoluta em setores que permanecem na etapa concorrencial,

além de setores de trabalhadores autônomos próprios à

produção mercantil, e o exército industrial de reserva. A

conseqüência desta diferenciação da força de trabalho, na sua

inserção no processo produtivo vai ser a existência,

concomitante, de distintas políticas estatais.

As políticas sociais atuariam como uma contratendência à baixa

tendencial da taxa de lucros. A tendência à queda da taxa de

lucros foi tratada por Marx no estudo da Lei Geral da

Acumulação Capitalista, no Capital, quando analisou as

modificações que se processavam na composição orgânica do

capital, como parte da lógica capitalista de competição entre

capitais concorrentes. Cada vez um volume menor de trabalho

(capital variável) aciona um valor maior de meios de produção

(capital constante), gerando por um lado uma sobrepopulação

relativamente excedente, e por outro lado, a tendência a uma

queda na taxa de lucros.

Esta tendência à crise capitalista não se realizaria desde que várias medidas fossem tomadas para contra-atuar neste sentido, garantido assim a manutenção e aumento da taxa de lucro. Dentre estas medidas destaca-se a crescente participação estatal na socialização dos custos da produção, seja repassando a mais-valia dos setores mais rentáveis para os demais, seja assumindo as perdas decorrentes da desvalorização de capitais, seja operando os setores de mais baixa lucratividade mas que são indispensáveis à produção, seja ainda tomando a seu cargo a reprodução da força de trabalho. Para Poulantzas (1980:203) "a contratendência principal e dominante, reside, a longo prazo, na alta, pelo Estado da taxa da mais-valia e da exploração", o que torna a reprodução ampliada da força de trabalho a principal política econômica estatal, desmistificando, portanto, a separação entre políticas econômicas e sociais. Até porque, tanto as condições de reprodução da força de trabalho quanto as necessidade do processo de acumulação são fenômenos essencialmente políticos, decorrentes do enfrentamento das classes em luta. não podendo ser reduzidos às necessidades técnicas de uma etapa da reprodução capitalista, mesmo tendo-se em conta os diferentes requerimentos em cada uma das etapas do processo de acumulação.

Circulação e Consumo de Mercadorias:

Como vimos anteriormente, na etapa monopolista do capitalismo ocorre uma capitalização dos setores sociais, seja pela crescente incorporação de mercadorias produzidas em ramos industriais como meio de trabalho indispensável à execução das práticas sociais (como os fármacos e equipamentos hospitalares, por exemplo), seja pela mercantilização dos próprios serviços sociais que passam a ser parte do ciclo de expansão e circulação do capital.

A ocorrência destes fenômenos não implica um afastamento do Estado da esfera social, mas, ao contrário, fomenta múltiplas formas de articulação dos interesses capitalistas com a intervenção estatal, sendo que, na maior parte das vezes, a presença estatal como regulador do mercado, comprador dos serviços, etc, é a única maneira de viabilizar o consumo destas mercadorias que a população trabalhadora não alcançaria comprar no mercado.

A ocorrência de pressões quanto à crescente atuação do Estado através das políticas sociais torna-se cada vez mais multideterminada, em um jogo de interesses nos quais setores capitalistas e frações da classe trabalhadora ora confluem ora enfrentam-se, resultando deste embate o formato e o conteúdo das políticas sociais: quer subordinadas aos interesses de consumo e lucratividade em detrimento das necessidades da população, quer articulando positivamente tais interesses.

A capitalização das práticas sociais tem como conseqüências o crescente assalariamento dos profissionais que as executam, o que tem levado ao desaparecimento da figura do profissional liberal, acarretando o fenômeno recente de sindicalização da classe média, aumentando assim sua participação nas lutas econômicas e políticas, possibilitando ora uma aliança estratégica entre grupos profissionais e setores organizados da população, ora seu enfrentamento.

A capitalização dos setores sociais teria outra conseqüência que diz respeito à crescente sofisticação e encarecimento das práticas sociais, na medida em que elas passam a utilizar e consumir uma tecnologia cada vez mais complexa e onerosa.

O aumento dos custos decorrente desta sofisticação contribui para agravar a crise fiscal do Estado, já que eles se encontram fora do controle e planejamento estatais, mesmo em sistemas exclusivamente públicos de prestação de serviços.

Finalmente, ao transformar o cidadão, de um lugar político, em um projeto de consumo, o capitalismo alcança transportar para a esfera distributiva os conflitos produtivos, esvaziando sua dimensão transformadora ao convertê-los em base material para o compromisso entre as classes. Ademais, ao sobrepor a ótica da estratificação à estrutura de classes, remete novamente à impossibilidade individual de aumentar o consumo em nível de mercado, negando o caráter de classe das relações de exploração.

Proposição 3: a política social, como estratégia de hegemonia, tem seu formato e conteúdo definidos no processo de enfrentamento das classes em luta, a partir de capacidade de articulação de conteúdos supraclassistas a seus projetos de direção da sociedade.

As políticas sociais, vistas como estratégias de hegemonia (Vasconcelos, 1988), fazem parte do processo de expansão de uma classe, de tal forma que seus interesses econômico-corporativos são suplantados e ela alcança tal grau de consciência e organicidade que a capacita a formular um projeto nacional para a globalidade da sociedade.

Tal processo, designado "catarse" por Gramsci é descrito como aquele "em que uma classe supera os seus interesses econômico-corporativos e se eleva a uma dimensão universal (através da mediação do nacional-popular); ou seja, é o momento no qual a classe deixa de ser puro fenômeno econômico para converter-se em sujeito consciente da história" (Coutinho, 1980:48).

A hegemonia, como direção moral da sociedade, é construída então, no momento em que a classe dirigente alcança construir bloco histórico, articulando orgânicamente infra-estrutura e superestrutura, estabelecendo um equilíbrio de compromissos que é a expressão da correção de forças existente.

A capacidade de direção de um classe estaria dada não pela imposição de seus interesses egoístas e sua visão particular de mundo mas sim pela possibilidade de articulação de conteúdos ideológicos e interesses de outras forças sociais na construção de uma vontade coletiva, em um projeto orgânico e nacional que corresponda à sua supremacia como classe.

As políticas sociais são parte importante deste processo na medida em que permitem a incorporação dos interesses materiais das classes dominadas; remetem ao campo dos conteúdos ideológicos nacional-populares; referem-se às práticas de produção dos sujeitos; materializam-se em um aparelho juridico-administrativo-prestador de serviços que corporifica a ampliação do Estado.

Com relação aos interesses materiais das classes dominadas, eles serão incorporados na medida da capacidade de pressão das classes e setores subalternos, seja por meio de um processo organizado de transformação das necessidades sociais em demandas políticas, seja em situações de revolta popular e ameaça da ordem social na ausência de um movimento organizado e atuante.

A possibilidade de incorporar tais pressões estaria dada na medida em que, ao assim proceder através das políticas sociais, tais procedimentos fossem capazes de ao atender às demandas colocadas, traduzi-las e conformá-las em uma estratégia de construção/consolidação da supremacia do bloco no poder. O que significa, por um lado, que as políticas sociais vão ter seu conteúdo e formato determinados pelo nível da luta de classes; considerando a organização e consciência das classes dominadas e a capacidade de resposta das classes dominantes em sua estratégia de dominação (na polarização coerção/consenso ou violência/cultura).

Por outro lado, a inserção das políticas sociais como parte da estratégia de hegemonia implica em que tais medidas sejam capazes de organizar a direção e o domínio de classe, ao mesmo tempo em que desorganizam a articulação de um projeto alternativo. Neste sentido, aponta-se o papel das políticas sociais na manutenção da ordem social como mecanismo de geração de um consenso que legitimaria o exercício do poder e o Estado, recriando via Estado-providência o fetichismo do pacto social original.

Ainda dentro desta linha argumenta-se que a suavização das tensões sociais decorre tanto da incorporação pelo Estado das demandas sociais das classes dominadas, quanto pelo fato de que este processo se dá de forma a negar o conteúdo de classes de tais reivindicações. Assim a incorporação das demandas populares via políticas sociais desideologizaria estas problemáticas, que passariam a ser tratadas como uma questão de engenharia social abordada tecnicamente por um conjunto de experts.

A transformação do padrão do conflito industrial de classe em um conflito economicista institucionalizado e centrado na distribuição (Offe, 1983) tem sido apontada como uma das conseqüência do desenvolvimento das políticas sociais no capitalismo avançado. Esta abordagem das políticas sociais não deve, no entanto, levar a um reducionismo economicista, já que a concepção gramsciana de hegemonia implica, pelo contrário, na superação do economicismo, compreendendo a hegemonia como direção política, intelectual e moral.

O conteúdo e formato das políticas sociais será dado por sua articulação específica ao projeto hegemônico, o que não quer dizer que seu significado e os atores nela envolvidos possam ser reduzidos a uma perspectiva classista. Ao contrário, a universalidade dos seus conteúdos reside exatamente em sua dimensão supraclassista, comportando necessidades e desejos que ultrapassam o campo das lutas de classe.

As políticas sociais, como estratégia de hegemonia, atuam em um campo de ideológico no qual os conteúdos e significados não são previamente definidos e/ou vinculados a um projeto classista. Ao contrário, a condição de possibilidade para que se insiram como parte da estratégia de hegemonia é dada pelo campo de sua atuação que se caracteriza pelos conteúdos ideológicos "nacional-populares" (como chamaria Laclau) que podem ser apreendidos e re-re-significados em distintos projetos articulatórios. Concepções sobre vida, bem-estar, saúde, cidadania, cultura, etc, não são adscritos previamente a um pertenecimento classista, mas são articulados em projetos de hegemonia das classes em luta. Daí porque a confluência de distintos interesses para a área das políticas sociais não comportaria uma concepção consensual que excluísse as contradições como na teoria social do desenvolvimento de Polanyi (1980:156), na qual os interesses de classe (secionais) ficam restritos à esfera econômica enquanto os interesses sociais são tomados como interesses gerais de toda a comunidade - como se a articulação dos conteúdos de caráter nacional estivesse ausente da luta de classes.

Na luta ideológica pela atribuição de significados e articulação dos conteúdos aos projetos de hegemonia ocorre, concomitantemente a interpelação e constituição dos próprios sujeitos; ou seja, não há cidadãos anteriormente ao exercício da cidadania. Da mesma forma, não existem sujeitos prévios à luta e ao enfrentamento dos seus projetos, o que quer dizer que a identidade dos sujeitos constitui-se na relação e na luta pelo poder.

Assim sendo, da mesma forma que a classe dominante reafirma e recria sua supremacia na articulação dos conteúdos sociais ao seu projeto, a classe dominada luta por uma outra forma de articulação destes conteúdos, que é, ao mesmo tempo, o processo de construção de sua identidade e seu projeto nacional. As lutas na esfera da reprodução, de caráter predominantemente policlassista, não deixam de ser um campo propício à constituição de sujeitos políticos e de projetos (hegemônicos ou contra-hegemônicos) que interpelam as múltiplas forças sociais atuantes desde uma perspectiva de classe.

Proposição 4: as políticas sociais, como expansão específica da hegemonia no estado ampliado, participam na reprodução da estrutura social como uma rede especial de micropoderes por meio da construção de campos disciplinares, instituições prestadoras de serviços, um corpo de técnicos qualificados e um conjunto de práticas normalizadoras.

Foucault (1979:12) identifica a política como o campo de enfrentamento científico e ideológico de diferentes propostas de ordem social, ou diferentes regimes de verdade: "cada sociedade tem seu regime de verdade, sua 'política geral' de verdade: isto é, os tipos de discurso que ela acolhe e faz funcionar como verdadeiros; os mecanismos e as instâncias que permitem distinguir os enunciados verdadeiros dos falsos, a maneira como se sanciona uns e outros; as técnicas e os procedimentos que sâo valorizados para a obtenção, da verdade; o estatuto daqueles que têm o encargo de dizer o que funciona como verdadeiro".

Neste sentido, a construção do status de cidadão é parte intrínseca e fundamental na consolidação de um regime de verdade, com sua pauta de direitos e deveres; suas técnicas, saberes e especializações; suas regras de inclusão e exclusão; constituindo-se em um dispositivo de verdade sobre o qual se fundamenta o poder.

É através da operação deste dispositivo que as políticas sociais reproduzem a estrutura de dominação e subalternização, como chamou atenção Sposati (1988:48) analisando as políticas assistenciais, ao identificar seu efeito político, de institucionalização da discriminação, contraditoriamente aos ideais igualitários.

A reprodução da estrutura de poder das classes dominantes encontraria mecanismos institucionais eficientes na existência de uma rede de micropoderes, exercidos de forma a controlar os indivíduos através de uma disciplina tempo/espacial, ou por meio de um conjunto de rituais de degradação que destituam o indivíduo de qualquer poder sobre si próprio, atribuindo-o ao grupo dirigente das instituições normatizadoras (Albuquerque. 1980: Goffman. 1974).

O poder se reproduziria também pela difusão de normas culturais próprias a uma classe como sendo universais, e pela utilização do saber técnico como legitimador dos processos de exclusão dos grupos dominados. Boltanski (1979:119) critica os estudos que querem deduzir, exclusivamente a partir dos determinismos estruturais, os comportamentos sociais dos indivíduos, alertando que "tais explicações estão destinadas a permanecerem parciais, pois esquecem que os determinismos sociais não informam jamais o corpo de maneira imediata, através de uma ação que se exerceria diretamente sobre a ordem biológica, sem a mediação da ordem cultural que os retraduz e os transforma em regras, em obrigações, em proibições, em repulsas ou desejos, em gostos e aversões".

Na mesma linha, Donzelot (1980), trata a questão social a partir da análise da família no capitalismo, entendendo-a como um domínio de inter-relação entre o público e o privado, inscrevendo-se em uma rede de solidariedades que trata da adaptação positiva dos indivíduos a seu regime. O governo através da família seria realizado por meio de um conjunto de práticas biopolíticas que foram identificadas como sendo a moralização; a normalização; o contrato e tutela.

Esta dimensão pedagógica das práticas sociais (Donnangelo. 1976) na reprodução das relações de poder é a materialização do conceito gramsciano de Estado-Ético cujo papel educador é crucial na consolidação do consenso ativo dos governados. Por meio das políticas sociais, em sua função de normalização das condutas das diferentes classes e grupos sociais, o Estado educa, de sorte que ao reproduzirem a classe trabalhadora reproduzem também o lugar ocupado por esta classe no sistema produtivo. Ademais da reprodução das desigualdades assinaladas, a intervenção estatal via políticas sociais cumpriria o papel de normalizador das relações sociais sancionado as divisões entre o normal e o patológico, de sorte que as normas de trabalho impostas à classe trabalhadora passam a ser validadas como socialmente justas (Polack, 1971). Aqueles que são incapazes de obter a sua reprodução por esta via, o trabalho, ou se recusam a fazê-lo, são objeto de políticas sociais de cunho discriminatório, atestando seu fracasso no mercado.

Foucault (1977) analisa o processo de constituição do indivíduo, como efeito e objeto do poder e do saber no capitalismo, como sendo fruto da passagem de uma formação da individualidade por meio de mecanismos histórico-rítuais (típica das sociedades tradicionais) para um regime disciplinar, no qual a individuação é fruto da aplicação de mecanismos científico-disciplinares. Neste caso, é requerida uma modalidade panóptica de estruturação do poder, em uma rede descendente de micropoderes capilares, capaz de exercer a vigilância e reproduzir o poder, como contrapartida da forma jurídica abstrata do contrato e da troca.

"A forma jurídica geral que garantia um sistema de direitos em princípio igualitários era sustentada por mecanismos miúdos, cotidianos e físicos, por todos esses sistemas de micropoderes essencialmente inigualitários e assimétricos que constituem as disciplinas" (Foucault, 1977:194). É neste sentido que ele fala das disciplinas, como saberes e práticas de submissão dos corpos, como sendo o subsolo das liberdades jurídicas formais, ou como infradireito.

Proposição 5: as políticas sociais, como materialização de uma dada correlação de forças, constituem um aparato político-admiνistrativo-prestador de serviços, cujo funcionamento esta condicionado por essa sua institucionalidade organizacional.

A corporificação das relações de poder em um aparato administrativo-institucional é um requisito da condição de política social; o que faz com que ela deva ser considerada para além da sua dimensão de luta política. Nos termos de Therbom (1986) trata-se neste caso de aparatos estatais, que devem ser considerados como órgãos decisores, enquanto as classes sociais não o são; portanto as políticas públicas não são redutíveis a seu conteúdo classista.

Os estudos clássicos de Weber sobre a burocracia identificavam como pressupostos sociais e econômicos da moderna estrutura burocrática o desenvolvimento de uma economia monetária e de um sistema estável de tributação, imprescindíveis para garantir a separação entre a esfera privada e a esfera oficial do cargo no trabalho burocrático. Weber considerava o desenvolvimento da burocratização como decorrente tanto de fatores técnicos (especialmente os meios de comunicação) quanto de fatores políticos, dentre os quais chamava atenção para as múltiplas tarefas da política de bem-estar social (Weber, 1974:248), em parte atribuídas ao Estado pelos grupos de interesse, em parte usurpadas pelo Estado por motivos políticos ou ideológicos. A razão decisiva, no seu entender, para o progresso da organização burocrática seria devido à sua superioridade técnica sobre qualquer outra forma de organização (1974:249).

Em outro momento, Weber identifica a burocracia com a democracia de massas e com a estrutura social do capitalismo, fundada no princípio da igualdade abstrata, já que a burocracia com suas regras conhecidas e seus procedimentos formalizados e impessoais seria a condição para realização da igualdade perante a lei.

A concentração dos meios de administração e o caráter permanente da máquina burocrática apareceriam como conseqüências naturais neste processo em que a superioridade técnica alia-se aos requisitos da ordem social capitalista.

A partir de uma perspectiva weberiana, autores contemporâneos têm procurado salientar a capacidade do aparelho estatal e do seu corpo de funcionários na formulação e implementação das políticas públicas. Assim, Skocpol (1985:9) define a autonomia do Estado nos seguintes termos: "o Estado, concebido como organizações que reivindicam o controle sobre territórios e pessoas podem formular e perseguir metas que não são simplesmente o reflexo de demandas ou interesses de grupos sociais, classes ou da sociedade".

Outro autor que procura chamar atenção para o papel dos servidores civis na definição das políticas sociais é Heclo (1974), concluindo ser o aprendizado dos servidores o fator crucial, já que eles, além de possuírem um acesso diferencial às informações e processos, são os únicos que têm uma experiência contínua neste processo (diferentemente dos grupos de interesses e dos partidos políticos).

Eximindo-se de discutir uma teoria geral do Estado, tais autores procuram em estudos comparativos demonstrar a importância do aparato estatal e dos funcionários na formulação das políticas, sem no entanto alcançar elucidar, para além do nível empírico, as condições sob as quais a autonomia estatal é ampliada ou restringida.

Os estudos de Offe (1984) sobre a seletividade estrutural das instituições estatais buscam fugir do dilema da autonomia relativa enfatizando que o Estado - graças à sua organização burocrática, às informações que detém e à seus processos - é capaz de realizar escolhas não aleatórias em um espaço de possibilidades dado.

Em todos estes estudos o que se pretende chamar atenção é, por um lado, o fato de que as políticas não são decididas em um espaço fechado de possibilidades; e, por outro, o fato de que o aparato administrativo garante uma posição diferencial aos seus ocupantes neste processo de seleção. O que não quer dizer, por sua vez, que este seja um processo de livre decisão e/ou fundado precipuamente em uma racionalidade técnicoburocrática.

Também Poulantzas (1980) ao tratar da materialidade institucional do Estado, chama atenção para o fato de que o aparato estatal, mesmo sendo fruto da cristalização da luta de classes, não pode ser reduzido a ela, já que, como dizia Weber, uma vez criado ele tem uma dinâmica interna própria - com sua divisão de tarefa, suas regras e procedimentos - o que assegura a sua continuidade. Ou seja, a mudança na correlação de forças não se reflete em uma mudança na estrutura administrativa imediatamente, ocorrendo um aumento das contradições entre estrutura e funções.

Na medida em que as políticas sociais corporificam-se em aparelhos institucionais portadores não só de uma cultura institucional mas também de um saber específico, aqueles que detêm as tecnologias disciplinares estão em condições de sancionar normas e regulamentar procedimentos.

Certamente o grau de liberdade destes agentes sociais e burocratas estará limitado pelas formas de representação política, as formas de intervenção estatal e os processos de mediação prevalentes em cada sociedade em um dado momento.

No entanto, a igualdade formal e abstrata implicada no conceito de cidadania pressupõe um conjunto de dispositivos e regras burocráticas de prestação da proteção social que enfatiza, necessariamente a racionalidade administrativa, o planejamento estatal e a lógica formal e impessoal de alocação de valores políticos. Neste sentido, as políticas sociais não apenas contribuiriam para a burocratizacão do mundo como apontara Weber. mas também para consolidar o predomínio da lógica racional e da alocação impessoal e autoritária de valores como os caminhos naturais de atenção às demandas sociais.

As políticas sociais - enquanto prestação de serviços sociais como saúde, educação, assistência, etc; têm seu funcionamento estruturado a partir da dinâmica dos serviços - que se caracteriza pela incorporação de tecnologias e processos, cujo consumo pelo usuário está mediado pela sua relação com o profissional prestador do serviço. Estas duas características específicas do processo de trabalho na prestação dos serviços a incorporação de tecnologia e a mediação pelo trabalho humano - marcam a política social tanto pela dinâmica própria às modalidades de produção de novas tecnologias e o ritmo de sua incorporação nas práticas sociais, como pelo aspecto da relação humana -o colóquio singular, diria Foulcault -entre o profissional e o usuário.

No caso das tecnologias já abordamos suas particularidades quando tratamos da circulação e consumo de mercadorias que se realizam através da prestação dos serviços sociais. Restaria, finalmente, ao tratar as políticas sociais como meios de consumo coletivos, ter em conta as conseqüências políticas decorrentes da dinâmica imposta pelo seu desenvolvimento e modo de gestão, como parte da análise do movimento das contradições urbanas. Castells (1977:161) afirma a respeito: "a concentração dos meios de produção e a formação de unidades de produção complexas levam à concentração da força de trabalho e, conseqüentemente à concentração dos meios de reprodução desta força de trabalho, quer dizer dos meios de consumo. Estes meios de consumo são, para alguns, de uso individual e para outros, de uso coletivo. O uso coletivo é determinado, ao mesmo tempo, pela socialização objetiva do processo de consumo e pela gestão pública ou parapública de alguns destes bens e serviços".

Desde que o Estado tem sido responsabilizado pelo fornecimento e manutenção dos meios de consumo coletivos, via políticas sociais, as necessidades de reprodução da força de trabalho, na etapa atual do capitalismo, implicariam necessariamente em soluções e organizações coletivas com reivindicações dirigidas ao Estado. Esta seria a origem explicativa do surgimento dos Movimentos Sociais Urbanos e indicaria uma repolitização da questão da reprodução, dado a presença estatal. Assim, a existência de novas formas de luta, situadas na esfera do consumo, corresponderiam a alterações estruturais nas condições de reprodução da força de trabalho, e modificariam a qualidade da luta política das classes dominadas, na medida cm que estão claramente direcionadas ao Estado e que encontram a possibilidade de celebrar alianças policlassistas de base mais ampla (Moisés, 1982).

Quanto à segunda característica da prestação dos serviços, a relação que se estabelece entre profissional e usuário, esta tem sido estudada principalmente como forma de exercício da dominação, com seus rituais de subalternização e os procedimentos que asseguram o poder através da acumulação do conhecimento e do segredo profissional.

No entanto, esta relação é mais complexa do que poderia parecer em uma análise que tivesse em conta exclusivamente a perspectiva da dominação; o que não quer dizer que se esteja a negar a sua centralidade enquanto organizadora das relações sociais que se estabelecem na prestação de serviços.

Quando se trata de um serviço assistencial, onde a filantropia iguala a intervenção privada nos problemas sociais com a ação pública, fica claro que "esta é uma estratégia deliberadamente despolitizante face à instauração dos equipamentos coletivos" (Donzelot, 1980:55). No entanto, pouco tem sido dito a respeito da divisão sexual do trabalho que perpassa toda a política social, especialmente com relação à incorporação massiva do trabalho feminino na prestação dos serviços sociais. Mais recentemente, alguns estudos (Pateman, 1991:15) oriundos de uma perspectiva feminista, têm denunciado a restrição da aplicação da condição de cidadania, através do Welfare State, focalizando unicamente o trabalhador e o cidadão enquanto referidos ao mundo público do trabalho e da política, relegando a vida doméstica e privada ao obscurantismo teórico.

Da mesma forma pouco tem sido trabalhado em relação à incorporação do trabalho feminino nos serviços sociais, o que certamente mereceria maior atenção. Assim como o trabalho assistencial, através do voluntariado filantrópico, mesclando as esferas do público e do privado, constitui-se em uma estratégia de despolitização da questão social, da mesma maneira o predomínio do trabalho feminino na prestação dos serviços sociais participa desta estratégia despolitizadora, ao encobrir a relação profissional com a aura humanitária do cuidado feminino, do olhar sensível e da atenção maternal.

Por outro lado, o estabelecimento destes laços afetivos no interior de uma relação de poder cria possibilidades de estruturação de uma rede de solidariedades e de identidades que certamente conforma e estrutura uma nova composição das alianças e dos movimentos que circulam no espaço do social.

Proposição 6: o desenvolvimento da política social no capitalismo como movimento necessariamente histórico da contradição entre produção socializada ε apropriação privada alterou, de forma irreversível, a separação formal entre política e economia, requerendo novos fundamentos para o exercício do dever político.

Ao afirmar o caráter histórico das políticas sociais estamos reafirmando as disposições metodológicas enunciadas de tratar este objeto como síntese de múltiplas determinações, saindo das determinações estruturais mais abstratas para tomar em conta a história das lutas concretas que se travam em uma dada formação social. Neste nível, já não se trata de compreender a política social abstratamente, como a relação entre os trabalhadores industriais, a burguesia e a burocracia, mas sim de ter em conta uma complexa teia de relações de força na qual articulam-se e/ou enfrentam-se diferentes frações das classes dominantes, uma classe trabalhadora mais ou menos homogênea, as camadas médias e os profissionais, as burocracias e organizações policlassistas.

Este movimento de passar do "concreto-real" ao nível mais abstrato das simples determinações e de lá ao "concreto-pensado" permitir-nos formular hipóteses acerca das condições de possibilidade do fenômeno (Jessop, 1982:218) mas não uma teoria geral do Estado e de suas políticas sociais.

A aplicação deste método de articulação à análise do desenvolvimento das políticas sociais descortina a transformação operada na relação entre as esferas pública e privada, cuja separação, tendo sido condição para a reprodução econômica e a legitimação do exercício do poder político, requer a instauração de processos de mediação - como a cidadania - que acabam por anular o fetiche da mercadoria, no qual o Estado aparece como suporte místico.

A crescente desmercantilização da força de trabalho, cuja reprodução socializada passa a se dar por meio de um salário social indireto (Offe, Gough, Habermas) teria como conseqüências, como afirma Oliveira (1988:14) a "implosão" do valor como único pressuposto da reprodução ampliada do capital.

A necessidade da reprodução ampliada do capital dar-se cada vez mais em base a formas não capitalistas de gestão estatal da reprodução dos capitais e da força de trabalho tem como conseqüência a acentuação das contradições que se manifestam como crise fiscal do Estado (O'Connor) e como crise de legitimação (Habermas).

Oliveira (1988:19) aponta o desdobramento teórico da dependência crescente e irreversível do processo de acumulação de um fundo público onde o salário social atua como um antivalor: "Pode-se, apenas, sugerir que no lugar do fetiche da mercadoria colocou-se um fetiche do Estado, que é finalmente o lugar onde se opera a viabilidade da continuação da exploração da força de trabalho, por um lado, e de sua desmercantilização, por outro, escondendo agora o fato de que o capital é completamente social".

Na medida em que a sociabilidade se constrói cada vez mais com base em valores antimercado os problemas de legitimação teriam como fundo uma crise moral decorrente do que Habermas apontou como sendo a incapacidade da produção administrativa do individualismo possessivo.

Ademais, a reestruturação das relações entre Estado e sociedade implicou em uma tal ampliação do Estado que teria como conseqüência a ocorrência de novas formas do conflito de classe, pondo fim às formas neoclássicas de divisão entre economia e política (Buci-Glucksman e Therborn, 1981:122). Este alargamento do Estado que passa de coercitivo a construtor da hegemonia implica em um elevado nível de corporativização das relações sociais e de poder, já que a unificação dos interesses e a unidade de classe passam a se realizar por dentro do aparelho de Estado. A repolitização da gestão pública e a rigidez imposta pela nova estruturação das relações sociais têm como conseqüência fundamental o descolamento da função pública da sua superposição à esfera estatal, requerendo novo formato de estruturação dos fundamentos do dever político.

Em outros termos, ocorre um efeito de deslocamento, no qual já não há mais correspondência possível entre as esferas que a matriz liberal tratara como superpostas: Estado/sociedade.

1 Seria justo observar, como o faz Therbom (1986), que as políticas sociais não existem apenas neste Modo de Produção, sendo mais bem características de todas as sociedades de mercado e da incapacidade desde dar conta dos problemas da reprodução humana. No entanto, dados as nossas concepções -a serem tratadas neste trabalho - sob as relações entre a produção econômica e as formas jurídico-políticas, seria demasiadamente impreciso, historicamente ambivalente e teoricamente vazio o tratamento das políticas sociais das sociedades de mercado, de uma forma genérica.

2 Segundo Anderson (1987:17), "a teoria marxista, aplicada à compreensão do mundo, sempre pretendeu uma unidade assintótica com uma prática popular capaz de transformá-la. Portanto, a trajetória da teoria tem sido sempre determinada primariamente pelo destino dessa prática".