Capitulo II - Modalidades de transição e padrões de incorporação de demandas sociais

Foi neste ponto que Marshall teria visto a dissociação entre os elementos da cidadania, tendo a proteção social representado uma volta à velha ordem. Ademais, aviltou de tal forma os salários, mantida a reprodução da força de trabalho às custas do abono, que o mercado de trabalho não chegou a se constituir realmente na sua vigência.

A reforma e emenda da Lei dos Pobres (1832 e 1834) representaram a alteração deste quadro ambíguo, face às demandas do processo industrial pela constituição do mercado de trabalho competitivo, através de uma legislação mais adequada à ordem liberal.

A reforma inspirou-se na necessidade de não se interferir no sistema salarial, ao mesmo tempo em que na necessidade de se atender à demanda crescente por proteção social. Isto foi alcançado distinguindo-se pobreza de pauperismo. de sorte que a ação estatal passou a se restringir ao último, considerado um efeito social indesejável, enquanto a pobreza era vista como necessária e como um incentivo à laboriosidade das classes baixas.

O princípio central que orientou a reforma foi proposto por Chadwick e denominou-se o princípio de less eligibility, pelo qual considerava-se que a proteção seria dada a um indivíduo na condição de que sua situação global não pudesse ser comparável à de um trabalhador pobre.

Ou seja. os miseráveis receberiam a proteção social sob a condição de perda dos seus direitos civis e políticos, o que tomava possível reconciliar a proteção demandada pela sociedade, com a constituição do mercado de trabalho, dando origem à moderna classe trabalhadora.

É neste sentido que sc afirma que o legado liberal foi um impedimento ao reconhecimento da cidadania plena c ao gozo dos direitos sociais, já que opôs a eles o exercício dos direitos civis. Assim, embora a proteção social nunca tenha sido eliminada, a sua adequação ao credo liberal só se tomou possível na medida cm que esta proteção assumiu a forma assistencial. A assistência social é, pois, na história do capitalismo, a primeira forma de proteção social que se origina com a concepção de que a pessoa está em necessidade por causa de problemas de seu caráter, o que acarreta que seja provida assistência em condições que tentam parcialmente compensar falhas passadas e prevenir contra falhas futuras.

O caráter punitivo das medidas de assistência social revelam-se na ideologia transmitida através das instituições e procedimentos onde o indivíduo toma-se objeto de proteção social desde que se reconheça a sua incapacidade pessoal de prover seu sustento e reprodução no mercado. Desta forma, reconciliou-se a necessidade econômica de proteção social aos trabalhadores, criada a partir da desestruturação das relações tradicionais e da voracidade da produção capitalista, com a necessidade ideológica de disciplinar a classe trabalhadora emergente através de incentivos ao trabalho c da punição aos que não se submetiam a esta lógica.

As idéias defendidas por Malthus e outros liberais apontavam o perigo das medidas protecionistas funcionarem como um incentivo negativo, que premiaria aqueles que não se subordinassem à dinâmica produtiva. No entanto, o advento da forma assistencial solucionou o dilema, preservando os princípios liberais de liberdade e individualismo da ameaça causada por uma "deturpação" da visão original do princípio liberal, a igualdade civil.

Para que a transformação do princípio igualitário ocorresse no capitalismo liberal, sem que se chocasse com a liberdade pretendida, foi necessário que fosse rompida a falsa concepção do individualismo possessivo. Em outras palavras, foi preciso que a história demonstrasse a existência dos atores coletivos para que liberdade e igualdade se reencontrassem em uma nova dimensão da cidadania: os direitos sociais.

Voltando à história inglesa encontramos os anos finais do século XIX como cenário de grandes conquistas políticas do movimento sindical, relativamente forte em relação aos outros países europeus. Em torno de 1880 o liberalismo enfrentou-se com a força do movimento operário organizado nas famosas trade-unions - que incluía apenas os trabalhadores especializados, os mineiros e os têxteis - e que se concretizaria principalmente na criação do Partido Trabalhista na década seguinte.

Restaria lembrar que o Partido Trabalhista não possuía um programa socialista até 1918, tendo trabalhado em estreita colaboração com o Partido Liberal antes de 1914 (Ritter, 1983:132).

A conquista dos direitos políticos pela classe trabalhadora representou tanto uma democratização do poder quanto uma alteração na concepção social sobre a pobreza que impregnara a Lei dos Pobres.

Esta alteração foi crucial para a reformulação da modalidade vigente de proteção social, a assistência fornecida nas workhouses. A primeira década do século X X retomou o problema da indigência como central no debate sobre a dissolução da Lei dos Pobres, recomendada no relatório da Comissão Parlamentar da Minoria em 1990.

Progressivamente, foram sendo revistas as medidas punitivas e estigmatizantes aplicadas indiscriminadamente aos miseráveis, incluindo crianças, doentes, desempregados, etc. Segundo Marshall (1967:48), as comissões que se dedicaram à revisão da Lei dos Pobres reivindicavam "a transferência da administração da Lei dos Pobres para as autoridades locais comuns, a abolição do asilo misto geral, o abandono do princípio de repressão, a adoção de medidas preventivas e saneadoras, além dos paliativos (ou simples auxílios), a ampliação dos serviços médicos públicos e a introdução das aposentadorias e de algum tipo de facilidades para o seguro contra o desemprego. No entanto, apesar do seu nível de urbanização e industrialização, do poder das trade-unions e mesmo da legislação laborai desenvolvida neste país, muitos autores tomam o exemplo inglês exatamente como negação de qualquer relação mecânica entre grau de desenvolvimento econômico e implementação de medidas de proteção social. Ao contrário, o que se busca compreender é a relativa demora no desenvolvimento das instituições públicas referentes à Seguridade Social.

Ritter (1983:134) encontra como fatores explicativos tanto a forte tradição liberal baseada nas idéias do laissez-faire quanto a ausência de uma burocracia estatal efetiva que permitisse ao Estado tomar um papel mais construtivo, para além daquelas medidas que vinham sendo executadas pelas autoridades locais. Outro fator apontado pelo autor diz respeito à forte tradição de auto-ajuda, fortalecida pelas Friendly Societies e pelos fundos sindicais para benefícios, além das organizações privadas de caridade.

Surgia aí a defesa, e posterior aprovação, de uma segunda modalidade de proteção social, o seguro social em muitos aspectos distintos da assistência social.

Finalmente, os estudiosos (Marshall, Ritter) apontam a relativa adaptabilidade da Poor Law, submetida a inúmeras reformas, face às mudanças sociais no sentido rural-urbano, como um dos fatores que permitiu a sua permanência até 1929.

O processo de reforma da Lei dos Pobres, através da constituição de comissões, pode ser apontado como um importante espaço para consolidação das ideologias reformadoras - capitaneado pela liderança de personalidades como os Webb - fortalecendo a alta burocracia, utilizando-se e ao mesmo tempo impulsionando o desenvolvimento das estatísticas e teorias sociais. Assim sendo, a expansão das idéias reformadoras e das atitudes coletivistas começava a extrapolar o movimento operário, identificando-se amplamente como a corrente socialista dos fabianos.

No período de 1906 a 1914, sucessivos governos liberais foram sensíveis às mudanças que se estavam processando e, em nome do "Novo Liberalismo", iniciaram um programa de amplas reformas da atuação do Estado nas questões sociais, procurando estabelecer para isso um compromisso com os interesses consolidados tanto dos sindicatos quanto das companhias de seguro privado e das Friendly Societies (Ritter, 1983:147).

Este programa de reformas dos governos liberais culminou com o estabelecimento do programa de pensões para idosos em 1908 (Old Age Pensions Act) e o seguro social de desemprego e doença de 1911 (National Insurance Act). Embora a cobertura destes programas ficasse restrita a uma minoria, devido à adoção de estritos critérios de qualificação, as reformas liberais haviam inaugurado um novo marco na história da política social inglesa, com a adoção da modalidade de Seguro Social.

O seguro social constituiu-se um novo fenômeno econômico e político, na medida em que interferiu no contrato de trabalho, criando uma obrigação mútua, e deu origem a uma nova relação entre Estado e cidadão. Esta relação, embora restrita aos empregados assalariados, caracteriza-se como uma norma contratual, implicando na existência de uma pauta de direitos positivos entre aqueles que contrataram através do Estado. Ademais, colocava a proteção social sob a égide da eqüidade e da justiça, distinguindo-se do caráter repressor da assistência.

Do ponto de vista político, o seguro social representou uma importante alteração nas relações conflitivas entre capital c trabalho, na medida em que transpôs o conflito da esfera da produção para a da reprodução, além de tornar as questões relativas à reprodução passíveis de serem tratadas tecnicamente e não só politicamente.

Em outras palavras, até a Primeira Guerra Mundial, os princípios que fundamentaram a Lei dos Pobres foram sendo substituídos por dois novos princípios, ambos evocando a noção de direitos sociais: um deles garantia um mínimo vital universal (Old Age Pension Act), o outro garantia proteção para a parcela da população mais carente (National Insurance Act).

Até a Segunda Guerra Mundial assistiu-se a um processo de gradual relaxamento do princípio de elegibilidade. ampliando-se assim a cobertura do sistema.

A garantia dos direitos sociais dos trabalhadores, mesmo que de forma restrita, representou a consolidação de um longo processo de reformas das formas de proteção social. Mais do que uma vitória do trabalhismo, o caso da Inglaterra parece apontar o caráter reformista e pactado das mudanças que se processaram neste período, conduzidas pelos governos liberais, em um trabalho de engenharia política e institucional que buscou contemplar os interesses investidos - como no caso dos fundos sindicais e das Friendly Societies -e atenuar as contradições emergentes através da incorporação destes interesses ao novo sistema - ,como no caso dos médicos c companhias seguradoras. Assim, quando as medidas foram promulgadas encontraram pouca oposição.

Segundo Rittcr (1983:170), a aprovação do National Insurance Act. em 1911, testemunhou a ampla cooperação entre os diferentes interesses envolvidos: as Friendly Societies, as trade-unions, as companhias seguradoras e a Associação Médica. Este mesmo autor atribui esta situação à existência do parlamentarismo e do sistema bipartidário, cujo balanço entre os poderes e a competição pelos votos teriam sido responsáveis pela criação das condições para a construção de tal pacto social. Além disso, salienta a ausência de uma proposta revolucionária e mesmo de um programa reformista por parte do Partido Trabalhista, muito embora o papel tanto dos sindicatos quanto do Partido Trabalhista tenha sido decisivo para a aprovação e implementação da legislação social.

Além dos interesses políticos envolvidos, outro determinante crucial nesta alteração foi colocado a partir das necessidades inerentes ao próprio processo de acumulação capitalista em relação à produtividade da força de trabalho nele engajada. A passagem da fase concorrencial da acumulação capitalista para a fase monopolista transformou a modalidade preponderante de extração do excedente, que passou crescentemente a se dar em função do aumento da produtividade do trabalho.

Ora, a obtenção de maiores taxas de produtividade requereu um trabalhador mais qualificado, mais hígido, cm melhores condições de manutenção e reprodução, além de demandar um maior controle social sobre o processo de trabalho.

Assim, o Relatório Beveridge. de 1942, pode ser compreendido como um novo modelo de ordem social, para usar a expressão de Marshall (1967:98). Tratava-se de um rompimento com os formatos de proteção social que lhe antecederam, tanto a assistência quanto o seguro social, ao propor uma nova modalidade: o Welfare State. O Estado de Bem-Estar Social consagrou os direitos sociais ao desvinculá-los da relação contratual estabelecida para os assalariados e estendê-los a todos os cidadãos. Assim, os direitos sociais incorporaram-se à condição de cidadania, na medida cm que a sociedade reconheceu a necessidade do Estado fornecer as condições mínimas de sobrevivência a todos os cidadãos.

Contrariamente a autores como Marshall, cuja leitura induz ao entendimento do Welfare State como uma vitória dos trabalhadores contra as desigualdades inerentes ao sistema capitalista, outros autores como Parry (1986) procuram desmistificar este processo e relativizar o papel desempenhado tanto pelos sindicatos quanto pelo Partido Trabalhista. Para este autor (1986:158), o Welfare State "expressa a experiência nacional britânica nos anos 30 e 40, representando uma aliança da retórica política com processos burocráticos de massa em um período histórico específico -a Segunda Guerra Mundial".

Ainda segundo Parry, a idéia do Welfare repousa na fusão das seguintes tradições: a social democrata, representada pelos expoentes como Tawney, Marshall, Titmus, Crosland; o movimento fabiano e a racionalização administrativa defendida por Beveridge e Keynes, entre outros.

A Lei de Educação, a Lei do Seguro Nacional e a Lei do Serviço Nacional de Saúde, da década de 40, constituíram-se nos pilares do Estado de Bem-Estar Social, cujos princípios básicos foram a existência de um plano de seguros contributivo, compulsório e universal; a prestação de contribuições e benefícios de valores fixos ao nível da subsistência, e a suplementação deste mínimo por poupança voluntária.

As características centrais deste sistema podem ser apontadas em relação ao seu caráter igualitário, através da desvinculação tanto das contribuições quanto dos benefícios dos salários recebidos, com patamares mínimos de contribuição e benefícios (flatrate), na sua diferenciação com o seguro privado, estabelecendo um sistema financeiro de repartição ao invés de acumulação (pay-as-you-go), financiado parcialmente por contribuições sobre a folha de salários c por subsídios diretos advindos dos impostos.

Este sistema adequar-sc-ia a uma política econômica de corte keynesiano. que supunha o pleno emprego garantido pela intervenção estatal na economia como condição da eficiência do Estado de Bem-Estar Social, ao mesmo tempo em que o próprio sistema de serviços sociais constituir-se-ia em poderoso instrumento para implementação desta política. Por outro lado. o Welfare State combinava-se com a política fiscal keynesiana que pressupunha "a criação de deficits orçamentários para estimular a demanda agregada durante a recessão e superávits orçamentários para estabilizar a demanda quando a economia estivesse em perigo de superaquecimento" (Judge, 1987:1).

Todos estes requisitos de manipulação do gasto público como instrumento de política econômica cm busca do progresso social levavam à terceira característica deste sistema, que diz respeito ao consenso estabelecido em relação ao papel do Estado tanto na definição das políticas quanto no estabelecimento do sistema de taxação e, até mesmo, na prestação dos serviços. Portanto, a característica que estamos salientando trata tanto do caráter público quanto do burocrático-estatal do sistema de proteção social, cuja configuração institucional pressupunha a existência de um fundo único e de uma administração centralizada.

Além da pressuposição do pleno emprego, a adoção de um Estado de Bem-Estar Social implicava que o Estado assumiria em grande parte os custos do sistema, já que as contribuições individuais mínimas não dariam para cobrir encargos tais como saúde e o cuidado infantil. Por outro lado, a inclusão no sistema representava o direito de ser coberto, e não o direito absoluto a uma certa quantidade ou valor de benefícios, segundo a observação de Rimlinguer (1971:152).

Todas estas idéias combinavam-se em um novo padrão coletivista de abordagem da questão social, no qual a solidariedade nacional estaria sendo mobilizada não mais em proteção ao pobre ou ao trabalhador, mas em atenção ao cidadão. A idéia da coesão social consensual pretendia ser uma resposta eficiente aos desafios colocados para a preservação da hegemonia no Ocidente, com a emergência de novas alternativas colocadas tanto pela Revolução Russa quanto pelo nazismo. Assim, neste contexto de crise de hegemonia, o liberalismo pagou o tributo necessário à preservação da hegemonia burguesa ao abrir mão do radicalismo individualista e liberal em busca de valores de orientação igualitária e solidária.

Com os problemas colocados pelo pós-guerra - que acarretaram um pesado custo humano e material para a Inglaterra - ,tornaram-se necessárias mudanças estruturais que caracterizaram-se pelo maior controle estatal tanto da economia, com as nacionalizações, quanto da proteção social; mudanças que foram sustentadas por uma estrutura de impostos altamente progressiva.

Mesmo com todas estas reformas sociais e ideológicas não se pode dizer que a tradição liberal tenha sido superada por um modelo socialista de organização das relações sociais. As reformas econômicas e sociais introduzidas no pós-guerra acomodaram-se à estrutural liberal ao invés de suplantá-la. Assim, no caso do Welfare State, pode-se perceber que apesar de representar uma nova concepção de proteção social, baseada na cidadania, ela continua convivendo com as antigas formas de proteção à pobreza, baseadas em processos discricionários (means-test), para preenchimento dos requisitos de elegibilidade. a fim de obter os benefícios oferecidos pela assistência pública.

Na concepção de Beveridge, o benefício deveria ser mínimo e desvinculado do salário, mas não deveria representar um desincentivo ao trabalho e à liberdade individual. Assim sendo, só deveria ser concedido àqueles que tivessem contribuído minimamente para o sistema, que seriam incentivados a suplementar o benefício através de contribuições voluntárias. A preservação de algum vínculo entre contribuição e benefício serviria para manter o senso de responsabilidade, e esperava-se que, com a expansão da economia em uma sociedade afluente, o número daqueles que restariam para atendimento pela assistência pública tenderia progressivamente à extinção.

Desde a promulgação do National Insurance Act em 1946 e do National Health Service Act em 1949, seguido de outras leis sobre acidentes e assistência, a Inglaterra colocou as bases institucionais do que seria considerado o mais moderno sistema social do mundo, cuja estrutura básica persiste até hoje. A análise do gasto social comparativamente ao indicadores econômicos de Produto Nacional Bruto e Gasto Público Total demonstram a enorme expansão do Welfare State desde o final dos anos 40 até meados dos anos 70 (Parry, 1986; Judge, 1987; Hemming & Kay, 1982). Tanto Parry quanto Judge procuram demonstrar que não houve diferenças significativas, com relação ao gasto social, entre os governos de diferentes partidos políticos, no caso, entre trabalhistas e conservadores. Ao contrário, as diferenças parecem persistir muito mais no plano doutrinário do que expressar-se em políticas concretas na fase de expansão do ciclo econômico e do sistema de Welfare State, voltando a cobrar importância em termos de políticas apenas nos meados dos anos 70, durante a prolongada fase de desaquecimento da economia inglesa e da revisão do modelo keynesiano.

No entanto, mesmo durante a fase expansionista, o modelo beveridgeano foi sendo progressivamente reformulado. Ao final de dez anos de existência apareceram as primeiras críticas ao princípio da subsistência por ele adotado e essa insatisfação transformou-se em reivindicação por reformas durante os anos 50, concretizando-se em 1961, com a introdução de um sistema suplementar de aposentadorias, relacionando o benefício com o salário. Essa mudança, por sua natureza complementar, não alterou a estrutura básica do sistema, representado mais bem uma solução de compromisso. Seguiramse medidas relacionando também aos ganhos, benefícios suplementares de doença e desemprego.

Esse processo de reformas culminaria com a criação, em 1978, do SERPS - State Earning Related Pension Scheme, que representa a mudança dos princípios orientadores do sistema desde um mínimo vital para um benefício relacionado ao salário, rompendo finalmente com a concepção igualitária e estatal do sistema original. No entanto, este sistema não eliminou o anterior, de caráter compulsório e valores básicos, acoplando-se a ele como um sistema suplementar.

Finalmente, restaria lembrar que um sistema de suplementação baseado nos salários já existia previamente a 1978 para grupos profissionais e empregados do setor público.

Se bem tanto a fase de expansão quanto a de revisão do sistema estejam relacionadas ao ciclo econômico, alguns fatores merecem destaque na análise do desenvolvimento do Welfare State britânico: Na fase de expansão:

o favorecimento da organização tanto dos interesses dos

trabalhadores quanto dos empresários e dos profissionais

diretamente ligados ao sistema;

a expansão da burocracia e do aparato estatal

coincidentemente com um processo de centralização;

a articulação dos diferentes grupos de interesse com a

burocracia, como um dos principais elementos no processo de

continuidade e de expansão do sistema.

Na fase de revisão:

As mudanças demográficas que representaram uma diminuição

dos contribuintes ao mesmo tempo em que o aumento no

número de dependentes idosos acarretou um volumoso custo

adicional para o sistema;

O ampliação dos benefícios, a melhoria do padrão dos serviços,

as mudanças de natureza tecnológica e os custos

administrativos contribuíram para o desequilíbrio financeiro das

instituições;

As mudanças nos critérios de elegibilidade e as conseqüências

da crise econômica acarretaram um aumento do número de

pessoas cobertas pela assistência pública, ao invés da

diminuição prevista originalmente.

Apesar de o SERPS ser ainda muito recente para permitir uma avaliação segura do seu desempenho, uma vez que um esquema só amadurece quando as primeiras gerações de contribuintes começam a receber seus benefícios, pode-se, no entanto, analisar o seu significado político e ideológico.

A resposta britânica ao prolongado período de desaquecimento da economia nacional e de crise internacional, desde meados dos 70 a meados dos 80, representou o desmoronamento das idéias keynesianas que haviam preponderado desde metade do século, com a ascensão de políticas econômicas monetaristas e de governos conservadores. Pela primeira vez desde o pós-guerra um governo elegia-se com a plataforma de redução do gasto social, o que representava para o eleitorado a possibilidade de evitar um aumento dos impostos e talvez uma redução do controle estatal centralizado sobre o sistema de provisão social.

Apesar de este fato ter representado uma profunda mudança de proposta políticoideológica explicitamente assumida pelo governo conservador, os cortes previstos nos gastos sociais não sc fizeram sentir da mesma forma, afastando o fantasma inicial de que o Welfare State estaria sendo desmantelado. Na realidade, os cortes foram altamente diferenciados por programas, afetando principalmente os programas habitacionais e em parte os de educação (Judge, 1987:16). O mesmo autor aponta um crescimento dos gastos com saúde e seguridade social e uma tendência para reformulação do sistema em direção a uma economia mista do Welfare, ou seja, um novo arranjo das relações entre Estado e sociedade.

Ainda é relativamente cedo para se avaliar o impacto socioeconômico destas medidas, embora alguns autores venham chamando atenção para o aumento da iniqüidade como resultado dos cortes seletivos nos programas sociais, atingindo mais profundamente programas de assistência social do que aqueles como os de aposentadoria que beneficiam a população empregada e com mais altos níveis de renda: No entanto, o sistema de saúde também continuou a ser beneficiado, o que contradiria este tipo de argumento, dado seu caráter universal.

Talvez o mais importante nesta mudança tenha sido exatamente seu impacto ideológico, ao recolocar a contradição entre igualdade e liberdade nos termos liberais clássicos, optando por um modelo de mercado e abrindo mão da proposta coletivista com a qual os governos europeus responderam à crise do pós-guerra.

Nas duas situações, no entanto, a forma de atendimento às demandas sociais, na medida em que expressa o padrão socialmente aceito de relação Estado/sociedade, bem como as conseqüências de seu processo de institucionalização, estiveram no centro da crise e da redefinição dos modelos de política pública.

 

Política social do capitalismo autoritário: o caso

da Alemanha

A história do desenvolvimento da política social alemã tem sido tomada recentemente pela ciência social, não apenas como um caso singular, associado à personalidade e visão estratégica de Bismarck e à sua antecedência de quase um século em relação aos demais países europeus, ambos fatores levando a seu tratamento como um caso espúrio, mas como um padrão alternativo de construção de um sistema de proteção, social.

O desenvolvimento de um padrão de política social fora dos marcos liberais vem a ser uma conseqüência das características que marcaram o processo de industrialização alemã, a principal delas sendo o atraso (timing) no irrompimento deste processo, em relação às demais economias européias ocidentais.

Como decorrência mais imediata do atraso está a rapidez com que as transformações de uma sociedade agrária em industrial ocorreram neste caso. Para se ter uma idéia, no início do século XLX existiam, na maior parte dos estados alemães, instituições como a servidão, direitos e serviços feudais, e predominava o sistema de guildas (a servidão só foi abolida legalmente em 1807). Já no final do século, a Alemanha havia suplantado as maiores nações industriais como país exportador industrial e produtor do aço (Rimlinguer, 1971:90).

Diferentemente dos países onde a burguesia conduziu hegemonicamcntc o processo de construção do Estado liberal-burguês após a unificação nacional, que é um requisito básico para constituição do mercado, no caso da Alemanha a unificação foi um processo concomitante à industrialização.

A ausência de uma burguesia hegemônica seria, pois, outra característica fundamental que contribuiu decididamente para a impossibilidade de penetração das idéias liberais. No caso da Alemanha não existia uma burguesia economicamente forte que impulsionasse o processo de industrialização; ao contrário, a burguesia consolidou-se como resultado da industrialização.

O repúdio ao liberalismo é. pois, decorrência desta situação peculiar da burguesia, que necessitava, ela mesma, de um Estado protetor que deslanchasse e promovesse a industrialização. Diferentemente do caso inglês, onde a burguesia utilizava o liberalismo como arma contra o protecionismo feudal que deveria ser destruído, na Alemanha não havia oposição às medidas protecionistas. Ao contrário, a promoção da industrialização dependia de um Estado forte, burocratizado e intervencionista que tomasse cm suas mãos a condução do processo. Não houve a destruição do arcabouço ideológico do protecionismo feudal, mas sim sua adequação à nova situação do protecionismo estatal. Isto porque a presença das classes tradicionais foi requerida como principal ator econômico que deveria ser conduzido pelo Estado burocrático a uma nova forma de acumulação, do tipo capitalista.

A necessidade de tutelagem do Estado ao processo de industrialização e à coalizão elitista abria o caminho para a pronta aceitação ideológica da proteção em nível individual.

Finalmente, outra característica marcante no caso alemão foi a radicalização do movimento operário. Segundo Engels (1975:27), este fenômeno tem como explicação, de um lado, o legado teórico da filosofia alemã, do qual o movimento operário se tornaria herdeiro, e, de outro, o próprio atraso no tempo de constituição do movimento operário, posteriormente à Revolução Francesa e às trade-unions inglesas. Tal associação entre teoria e prática possibilitou ao operariado alemão condições para formular uma proposta revolucionária.

Diferentemente do movimento operário inglês, politicamente reformista, que alcançou os direitos sociais enfrentando-se com o pensamento liberal, o movimento operário alemão deparou-se com outros problemas e diferentes soluções.

Em primeiro lugar, havia um consenso sobre a necessidade de proteção estatal que perpassasse toda a sociedade, caminhando para a defesa de uma monarquia social, como foi proposta pelo economista Johan Karl Rodbertus e o historiador Leopold Von Ranke.

A depressão atravessada pela Alemanha nos meados de 1840 apressou a Revolução de 1848, onde os tecelões foram derrotados, mas tornou-se o fator principal da conscientização acerca dos problemas gerados pela industrialização. Além de expor a fraqueza econômica e também política dos trabalhadores, a revolução de 1848 evidenciou o seu potencial de ameaça ao Estado.

A visibilidade destes problemas, no entanto, foi alterada pela rápida expansão da economia no período de 1850/1873, considerado o take off da industrialização alemã; no entanto, o liberalismo mais uma vez sucumbiu diante da incapacidade do operariado alemão de se autoproteger (Rimlinguer, 1971).

A emergência da questão social, como conseqüência da severa depressão econômica depois de 1873, refere-se fundamentalmente ao problema da integração dos trabalhadores industriais na ordem social e política existente (Ritter, 1983:1). Diferentes causas precisam ser buscadas para explicar tanto o problema que foi posto como também as soluções encontradas, dentre as quais Ritter menciona a dissolução da sociedade baseada nos estados tradicionais e no sistema de guildas, o deslocamento para as novas cidades que não ofereciam a vida segura dos lugarejos, a superação do celibato imposto, a desintegração da família tradicional como unidade produtiva e a conseqüente perda de sua função de provedora nos tempos de infortúnio, a quebra da comunidade doméstica entre patrões e empregados, além das transformações geradas pelo novo sistema de mercado de trabalho em relação à remuneração e mesmo ao aumento dos acidentes de trabalho.

Ritter (1983:3) procura ressaltar os fatores de natureza sociológica que caracterizaram esse rápido processo de transformação econômica e social, negando assim uma conexão imediata entre o seguro social estatal e as transformações decorrentes da sociedade ter atingido um certo estágio de desenvolvimento (se esse fosse o caso, teriam sido outros os países a desenvolver os primeiros sistemas de seguro, e não a Alemanha).

O movimento socialista operário encabeçado por Lassalle defendia a necessidade de o Estado fazer pelo operário o que ele, como vítima, não podia fazer por si. Por volta de 1849 foram criados na Prússia fundos mutualistas de proteção social com um sucesso apenas limitado. O novo sistema estatal de seguro tomaria emprestado elementos das três formas previamente existentes de resposta ao problema da pobreza: o sistema de sociedades mútuas de origem feudal, a obrigação do empregador prover seus empregados com proteção, conforme previsto no Código Geral da Prússia de 1794, de caráter nitidamente paternalista, e a experiência dos governos locais no auxilio aos pobres (Ritter, 1983:4). Diferentemente dessas experiências prévias, o novo sistema caracterizava-se pela sua maior abrangência, seu caráter nacional e sua base legal, que não estava fundada nos princípios paternalistas.

Como fatores explicativos da emergência precoce do seguro social na Alemanha encontramos não apenas a ausência da tradição liberal e o tradicional papel intervencionista e protecionista do Estado, bem como a existência de uma burocracia estatal poderosa e capacitada a desenvolver um projeto de tal envergadura.

Com Bismarck, em 1862, foram então criadas condições para a revisão das relações existentes entre o Estado e os indivíduos, já que ele percebia a necessidade de diminuir o vigor do movimento operário, buscando ligá-lo de maneira mais estreita ao Estado. Além do mais, buscava formas de utilizar o proletariado como instrumento do Estado contra a burguesia liberal.

O papel de árbitro destinado à burocracia estatal na condução de uma coalizão não-hegemônica é mais um fator explicativo de por quê o Estado seria aquele quem proporia a legislação social.

No final dos anos 60, início dos 70, alguns fatores acentuaram este processo intervencionista: em 1869 o Partido Operário Socialista adotou as idéias marxistas revolucionárias; em 1873 iniciou-se uma depressão que atingiu a economia alemã com severidade; ocorreu então um crescimento do protecionismo como parte de um movimento por uma economia mais planejada.

O sucesso da social-democracia nas eleições para o Reichstag em 1874 e 1877 mostraram claramente a ameaça que a organização do operariado representava. A resposta a essa ameaça através de uma legislação repressiva, anti-socialista, parecia uma medida necessária porém claramente insuficiente para controlar sua penetração nas massas insatisfeitas.

Bismarck tinha clara consciência da necessidade do Estado de tomar medidas que pudessem evitar uma revolução, bem como acreditava que isso seria possível através do atendimento aos interesses materiais dos indivíduos, que seriam, no fundo, a razão do seu afastamento do Estado e conseqüente aproximação ao socialismo. Porém, não foi apenas para aumentar o controle social sobre os trabalhadores que ele encaminhou o projeto do Seguro Social. Este atendeu também aos objetivos da política econômica e fiscal de Bismarck (Ritter, 1983:49), encontrando novas fontes de taxação e estabelecendo a Prússia como controladora da economia germânica, além, evidentemente, de procurar aumentar a lealdade dos trabalhadores ao Estado.

Embora seja inegável o papel desempenhado por Bismarck na concepção do sistema e na sua viabilização política, não se pode esquecer que o resultado final aprovado representou o somatório de inúmeros interesses e pressões concorrentes, distanciando-se em muitos pontos do projeto defendido por ele e pela alta burocracia estatal.

Bismarck e a burocracia queriam atar o trabalhador o mais possível às novas instituições estatais, que deveriam ser financiadas por contribuições estatais em um esquema tripartite, mas controlado exclusivamente pela burocracia.

No entanto, tal projeto não foi aprovado pelo Parlamento, que o via como uma ameaça, já que representava um aumento do poder da burocracia estatal. O projeto finalmente aprovado reduzia a participação financeira estatal a um subsídio e aceitava a participação dos trabalhadores na gestão, como conseqüência de sua contribuição financeira ao sistema. No entanto, o controle sobre esta participação seguia nas mãos do Estado, enquanto a administração ficava com os empregadores.

Segundo Ritter (1983:72), os trabalhadores, representados pela social-democracia, não tinham desenvolvido um projeto próprio de proteção social, pouco podendo influenciar na definição das leis do Seguro Social de 1880. Eles rejeitavam os fundos de pensão por estarem controlados pelo Estado, por sua ligação com a legislação repressiva, por sua baixa cobertura, e pela necessidade de contribuição dos beneficiários. Os socialistas consideraram o projeto inaceitável baseando-se em argumentos teóricos do marxismo, pelos quais negava-se a possibilidade de uma melhoria na condição social do trabalhador nos marcos do capitalismo. Ademais, recusavam-se a usar parte do seu salário para participarem na manutenção do sistema de seguro. No entanto, em termos práticos, a social-democracia considerou taticamente importante participar das representações de trabalhadores nos órgãos colegiados dos seguros, tendo sido também intensamente envolvida no detalhamento da legislação trabalhista no Parlamento.

O fortalecimento do protecionismo de uma maneira geral, como resposta à crise econômica, gerou as condições necessárias para vencer as resistências ao projeto estatal de seguro compulsório: o seguro de saúde foi aprovado em 1883, o seguro de acidentes em 1884, o seguro de velhice e invalidei em 1889.

Segundo Rimlinger (1971:112), "se houve condições no início dos anos 1880 para a instituição de novos direitos sociais, isto se deveu principalmente a pressões vindas de baixo. Entretanto, a justificação ideológica destes direitos, para Bismarck, vinha de cima, da concepção patriarcal dos deveres do Estado. Sua preocupação política central não era com a criação de novos direitos, consistentes com uma nova interpretação da cidadania, mas com a preservação da relação tradicional entre indivíduo e Estado. Em certo sentido, os direitos sociais foram garantidos para prevenir o possível alargamento dos direitos políticos. É claro que Bismarck também pretendia reduzir a pobreza, e neste sentido seu seguro social visava reduzir a desigualdade econômica. Mas o verdadeiro sentido de suas medidas era preservar o sistema tradicional de desigualdades políticas".

Neste sentido, o padrão de política social emergente em um contexto de industrialização retardatária foi marcadamente distinto daquele que se originou na liberal-democracia. Em primeiro lugar, a permanência das classes tradicionais no poder e o nãorompimento liberal com a filosofia protecionista facilitaram a implantação de um amplo esquema de seguro social. A Alemanha em oitenta anos saiu da servidão feudal para o seguro social, enquanto a Inglaterra demorara quase trezentos anos para fazer esta travessia. A manutenção da ideologia dominante expressava-se no Seguro Social, ao reafirmar a distinção entre o pobre e o trabalhador, ao mesmo tempo em que tratava a pro teção social ao trabalhador não como um direito de cidadania, mas em consideração à sua posição vulnerável que deveria ser protegida socialmente.

Em segundo lugar, foi o Estado alemão quem elaborou o projeto do Seguro Social, não sendo uma conquista dos trabalhadores como conseqüência da ampliação dos seus direitos políticos.

Neste caso. foi uma forma de o Estado buscar com os direitos sociais impedir a penetração das idéias revolucionárias no proletariado.

Foi por estas razões que o projeto governamental do Seguro Social obteve, finalmente, amplo apoio da indústria pesada do grande capital, sendo viabilizado em nível parlamentar através da coalizão entre católicos e conservadores.

Em terceiro lugar, o Seguro Social alemão estruturou-se, apesar das pequenas variações entre os seguros de acidentes, saúde e invalidez, e pensões, com as seguintes características que definem um padrão de proteção social marcadamente voltado para a preservação e/ou recuperação da posição do indivíduo no mercado de trabalho (vale a pena lembrar que a Alemanha só introduziu o seguro desemprego em 1927):

quanto ao financiamento: contribuições dos empregadores, dos

empregados e do Estado, sendo que este último participava

com um subsídio para aposentadorias e pensões mas não no

financiamento do seguro saúde;

quanto a administração: comitês corporativos com

representação de empregados e empregadores sob o controle

estatal, realizado por meio de um pesado aparato burocrático,

refletindo a idéia do Estado como árbitro entre os conflitos de

classe:

quanto aos benefícios: diferenciados de acordo com a

contribuição, no caso dos empregados, enquanto independia

dos ganhos para o caso dos operários. É neste sentido que se

pode afirmar que tal seguro é um mecanismo de reprodução

das desigualdades existentes geradas na esfera da produção,

embora tenha um caráter de política compensatória face às

maiores discrepâncias ali originadas;

quanto à cobertura: restrita a algumas categorias ocupacionais.

incluindo aposentadoria seguro saúde e acidentes, saúde. A

dinâmica de expansão neste caso se dá tanto pela inclusão de

novos grupos ocupacionais (vertical) como principalmente pela

melhoria e ampliação dos benefícios daqueles que já estavam

incluídos no sistema (horizontal). No entanto, esta expansão

preservou o caráter discriminador do sistema, mantendo até os

anos mais recentes uma profunda diferenciação - em termos de

contribuições e benefícios - entre os trabalhadores blue-colors e

os white-colors.

quanto ao sistema financeiro e institucional: organizou-se em

inúmeros fundos isolados, em uma estrutura altamente

fragmentada e desigual, cuja maior característica foi preservar

as diferenças entre as clientelas. Inicialmente montado com as

mesmas características de um seguro privado - riscos

compartilhados entre os indivíduos, com as contribuições pagas

de acordo com a probabilidade de ocorrência do evento

assegurado. Ou seja, como um mecanismo de acumulação e

não um sistema de repartição, mas acabou convertendo-se em

um sistema pay-as-you-go, em função, entre outros motivos, da

hiperinflação de 1948 (Juttemeier & Petersen, 1982:183).

Analisando as conseqüências da Lei Bismarckiana Ritter (1983:104-126) conclui que, se é verdade que inicialmente o projeto do Seguro Social não pareceu atender aos objetivos políticos de sua concepção, acarretando, ao contrário, um aumento da afiliação aos fundos sindicais, no longo prazo foi inegável seu papel na fragmentação dos trabalhadores e na mercantilização de suas demandas. Em suas palavras, teve como efeito a emancipação social dos trabalhadores ao mesmo tempo em que facilitava sua integração política e social, separando os trabalhadores do lumpen-proletariado.

Outras conseqüências apontadas teriam sido o fortalecimento do controle estatal, o aumento da centralização, o desenvolvimento das estatísticas econômicas e sociais, mente de ter contribuído para o desenvolvimento dos seguros privados que freqüentemente complementam os estatais. Além disso, os fundos de capitalização foram, em muitas oportunidades, aplicados para financiar atividades econômicas e sociais externas ao sistema de seguridade social, como crédito à agricultura, construção de casas populares, sistemas de saneamento e hospitais.

Depois da virada do século o sistema entrou em expansão, tanto estendendo os benefícios a novos grupos ocupacionais quanto aumentando o nível dos benefícios, estimulando a organização dos empregados de colarinho branco cm busca de sua inclusão no sistema de proteção social. A primeira grande reformulação ocorreu em 1911, com a consolidação dos três seguros compulsórios em um Código Nacional. Estabelecia também um esquema de seguro específico para os trabalhadores assalariados, em muitos aspectos mais generoso do que o existente para os operários. Em 1913 ocorreu a reformulação da legislação sobre o seguro-doença, procurando reduzir os conflitos com os médicos, organizados desde 1900 em uma associação central, introduzindo um sistema de barganha coletiva no qual os médicos foram reconhecidos como parte contratante dos fundos de seguro (Alber, 1986:6).

Este sistema de seguro social permaneceu praticamente inalterado até depois da Segunda Grande Guerra, embora a ascensão ao poder de um governo democrático depois da Primeira Guerra Mundial, mesmo que representando um pacto entre as elites, tenha criado as condições para o atendimento das reivindicações dos trabalhadores pela melhoria do sistema de proteção social, bem como no sentido de maior eqüidade.

A República Democrática de Weimar alcançou a consolidação do sistema em um código nacional, muito embora diferenciações entre as categorias ocupacionais continuassem existindo.

Os fatos mais importantes deste período foram a aprovação de um programa de seguro desemprego em 1927, bem como modificações no sistema de assistência pública, como resultado das mudanças na própria concepção da pobreza decorrente da alteração da estrutura social no pós-guerra. Apesar disso, os ideais de justiça social postulados pela República de Weimar foram sendo deixados de lado como conseqüência da grave crise econômica e dos efeitos da inflação e do desemprego sobre o financiamento do sistema social.

O déficit do sistema de seguro social foi coberto pelo governo, mas também foram introduzidas reduções nos benefícios e aumento das contribuições para fazer frente à grave crise e à insolvência do sistema, fatos estes que se colocaram como parte dos conflitos que levaram ao rompimento da coalizão governante e à conseqüente perda de sua legitimidade política.

Durante o período seguinte, com a ascensão de Hitler (1933-45) e do nazismo, houve flagrante retrocesso político, com a dissolução dos partidos, o controle do mercado de trabalho e a destruição do mecanismo de barganha coletiva que vinha sendo praticado desde o final da Primeira Guerra.

Hitler procurou usar o sistema de seguro mais uma vez como instrumento político, especialmente como política populacional e controle social, mantendo porém inalterada sua estrutura fragmentada e discricionária. Segundo Alber (1986:10), a estrutura básica do sistema resistiu a todas as tendências de unificação e centralização, submetendo-se apenas à mudança administrativa e à perda do controle de empregados e empregadores sobre sua gestão.

Não se pode no entanto falar de um desmantelamento do Seguro Social, já que a estrutura geral permaneceu intacta e que houve mesmo um aumento na cobertura, com a inclusão de novos grupos, além do aumento no valor dos benefícios.

A derrota do nazismo na Segunda Guerra Mundial recolocou o problema da proteção social, agudizado pelo enorme contingente populacional desenraizado de suas províncias. A ideologia prevalente neste período buscou combinar a presença estatal com uma economia de mercado, de sorte que a existência do mercado não entrasse em contradição com um amplo programa de proteção social (economia social de mercado).

A rejeição a toda forma de estatismo e de totalitarismo expressa-se na Constituição de 1949, como ausência de referências à ordem social. A reforma do Seguro Social que se iniciou por volta de 1949 restaurou os princípios de participação de empregadores e empregados e, embora buscasse ser um instrumento da criação de uma nova ordem social, não aceitou os princípios do plano Beveridge inglês, que postulavam a cobertura universal e a idéia de um mínimo vital.