Capitulo II - Modalidades de transição e padrões de incorporação de demandas sociais

Prevaleceu a noção de que a proteção visa a manter o status econômico do indivíduo, e mesmo não aceitando a diferença em níveis de proteção, preservou-se a organização e administração descentralizada (por exemplo, entre operários, trabalhadores assalariados e outros grupos).

Para Alber (1986:13), o restabelecimento de um sistema de seguros específico para empregados assinala a persistência da estrutura fragmentada, enquanto duas leis de 1955 confirmam a tradicional estrutura do sistema de saúde com dominância de prestadores privados de serviços, barganha coletiva entre médicos e fundos de seguro e o limitado papel de supervisão reservado aos serviços públicos. Na segunda legislatura. Adenauer criou uma comissão para reformulação do Seguro Social e desde o final dos anos 50 até meados dos 60 o sistema de proteção social passou por um processo de reformas que reduziram as diferenças internas e ampliaram os benefícios. Necessário se faz lembrar que esse período representou um dos momentos de maior crescimento da economia alemã, que, tendo saído destruída de duas guerras colocou-se posteriormente entre as primeiras e mais pujantes economias no cenário mundial. Este contexto de sociedade afluente influenciou a reformulação da legislação social, a tal ponto que desde 1975 as pensões e aposentadorias foram indexadas de forma a refletirem automaticamente tanto a inflação quanto também o crescimento real da renda nacional. Juttesmeier & Pettersen (1982:183) vêm neste fato, associado à ausência de uma correspondente indexação das contribuições salariais ao sistema o principal motivo do desequilíbrio financeiro que se fez sentir a partir dos meados dos anos 70.

Sendo atualmente considerado um dos sistemas, mais avançados em termos da sua cobertura e benefícios, o sistema germânico todavia não alcançou eliminar totalmente suas diferenciações internas, embora desde 1971 as principais diferenças entre empregados e operários tenham sido minimizadas para todos os grupos, recebendo acima do mínimo nacional (Alstetetter, 1974:48).

Assim, embora o escopo de benefícios oferecidos pelos sistemas de proteção social dos países centrais tenha se tornado progressivamente muito similar, há que diferenciá-los do ponto de vista do seu significado jurídico e politico, que reflete a história do seu desenvolvimento e as ideologias que informaram sua trajetória e conformaram o aparato institucional e legal. Segundo Abranches (1978), os sistemas diferenciam-se quanto ao grau de iniqüidade embutida em cada um deles, e os benefícios caracterizar-se-iam ou como privilégios garantidos pelo Estado, ou como direitos de cidadania.

No entanto, o que se pode observar na evolução subseqüente no caso da Alemanha é um esforço no sentido, senão de superar, pelo menos de minimizar o nível de desigualdade inerente a esse processo de desenvolvimento do Seguro Social. Analisando-o, a partir de 1950, Alber (1986:55) encontra quatro fases distintas de acordo com o comportamento dos indicadores do gasto social: de 49 a 57 - fase de expansão ou takeoff do sistema; de 57 a 69 - fase de menor crescimento mas de consolidação deste padrão; de 69 a 75 - nova fase de expansão; e finalmente, com a crise econômica de meados dos 70, o sistema ingressaria em uma fase de austeridade. Procurando identificar o papel desempenhado neste processo pelos maiores partidos políticos, esse mesmo autor encontra que a história recente da Alemanha pode ser dividida em duas fases: de 49 a 69, quando a União Cristã controlava o governo, e de 1969 a 1982, quando o controle da coalizão governamental passou para a social-democracia. Alber então conclui que "os social-democratas tenderam a perseguir um curso mais expansionista da política social, mas a longo prazo, o crescimento do Welfare State no período do pós-guerra só pode ser entendido como o resultado comum dos esforços feitos por ambos os partidos políticos líderes" (1986:100).

Apesar de as propostas doutrinárias dos partidos políticos distinguirem-se enquanto defesa de um sistema institucional público e abrangente em um caso, ou de um sistema residual à ação do mercado no outro caso, os dados parecem indicar que as diferenças ideológicas tenham sido atenuadas na prática política, sendo as mudanças decorrentes mais bem de soluções consensuais.

A partir de 1974 o governo eleito propôs a eliminação do déficit público através do corte de gastos, inclusive sociais, o que recolocou a questão do modelo de proteção social, da mesma forma que em outras sociedades. Como as propostas de alteração da situação atual de correspondência entre contribuições e benefícios não têm passagem na sociedade alemã, assim como não há aceitação política para medidas contencionistas, existe atualmente todo um conjunto de propostas que buscam alterar o Welfare State em direção a uma Welfare Society, ou uma mistura dos esforços do governo e sociedade, além de propugnarem pela descentralização dos serviços sociais.

Estas tendências seriam posteriormente alteradas com a profunda mudança representada pela unificação da Alemanha.

 

Política residual no capitalismo liberal: o caso

dos Estados Unidos

A necessidade de considerar os Estados Unidos, mesmo que pertencendo ao já tratado padrão liberal, como um caso à parte, decorre de sua especificidade relativa à preservação do modelo residual de assimilação das demandas sociais, não tendo portanto sofrido as transformações que caracterizaram a mudança européia desde um liberalismo restrito até uma ordem político-econômica social-democrata. Em outros termos, não se constituiu, no caso dos Estados Unidos, um padrão de proteção social que assegurasse a cidadania quer universal, quer através de um modelo corporativo.

Neste sentido, o caso dos Estados Unidos é fundamental para desfazer qualquer ligação implícita entre o desenvolvimento econômico industrial e a automática alteração do padrão de incorporação das demandas sociais. Ao contrário, a preservação do mesmo modelo liberal em uma sociedade altamente desenvolvida e complexa vai ilustrar tanto os fatores que contribuíram para isso quanto os dilemas e contradições que vêm sendo enfrentados.

A primeira característica da política social americana é o seu desenvolvimento tardio em relação seja aos países europeus seja aos latino-americano: lá o Seguro Social iniciou-se apenas em 1935. São também marcantes os fatos de que até então o poder público tinha uma reduzida participação nos esquemas de proteção social existentes e que o sistema inaugurado em 1935 não tenha sofrido desde então reformas profundas, tendo, portanto, mantido a sua estrutura original.

Finalmente, vale ressaltar que, apesar de seu retardado início, o seguro americano manteve, desde sua promulgação até os dias atuais, uma tendência expansionista tanto em termos de gastos quanto de cobertura e tipos de benefícios concedidos. A ausência de uma mudança profunda no modelo original de seguro de caráter restritivo, apesar de uma tendência constante à ampliação do seu escopo - incrementalismo - marcam a contraditória e singular trajetória americana, diferenciando-a daquela que caracterizou a política social dos países europeus.

A explicação para estas diferenciações no timing da emergência e evolução das políticas sociais entre Europa e Estados Unidos residiria, para Kudrle & Marmor (1986:81), segundo as hipóteses de Lipset, "na ausência de feudalismo, em um sistema político democrático que emergiu antes que uma numerosa classe operária, um nível relativamente baixo de diferenciação por status, e uma alta renda per capita". Também Barrington Moore (1966:111) assinala como principal diferença entre a democracia americana e a experiência liberal da Inglaterra e França o início tardio e o fato de não ter tido que enfrentar a desmontagem de uma complexa sociedade agrária e as formas feudais e burocráticas de organização social. Além disso, ressalta que a existência de uma agricultura comercial desde o início do desenvolvimento americano, assim como o caráter revolucionário assumido pela Guerra Civil no rompimento com os valores précapitalistas que reforçavam as distinções com base no status, foram fatores cruciais na conformação de uma sociedade capitalista fortemente arraigada aos princípios liberais.

A cultura do capitalismo americano foi capaz de transformar em um código social os pressupostos teóricos do liberalismo, dando corpo e alma a valores como o individualismo, a proteção à propriedade privada e a necessidade de governo mínimo. Para Tocqueville (1969), o individualismo é fruto da igualdade e do conseqüente rompimento das instituições aristocráticas, nas quais o pertenecimento e, delimitação eram condições que garantiam a ligação entre os indivíduos e evitavam o individualismo. No caso da sociedade americana, esse autor analisa (1969:511) que os possíveis efeitos maléficos do individualismo sobre a democracia seriam combatidos pela existência de uma enorme liberdade em nível local, com a proliferação de inúmeras instituições e associações livres.

A arguta observação de Tocqueville sobre a sociedade americana pode ser vista nesta passagem de seu livro (1969:516):

"a primeira vez que eu ouvi na América que cem mil homens tinham prometido publicamente nunca mais tomar bebida alcoólica, pensei que isso era mais uma brincadeira do que um assunto sério, e naquele momento não vi por que esses senhores abstêmios não se contentavam em tomar água em frente às suas lareiras. Por fim, consegui entender que esses cem mil americanos, lutando contra o progresso da embriaguez entre eles, queriam apoiar a sobriedade com seu patrocínio.... Nós podemos supor que, se eles morassem na França, cada um desses cem mil teria feito representações individuais ao governo pedindo-o para supervisionar todas as casas públicas em seu domínio".

Essas características da sociedade americana vão influir decisivamente sobre a maneira como as demandas sociais vão ser tratadas neste contexto. O individualismo, seja como teoria do comportamento humano, seja como doutrina que postula o governo mínimo - o bom para todos será melhor alcançado se cada indivíduo perseguir seu interesse com um mínimo de interferência - atuou tanto no sentido de retardar o surgimento da legislação social quanto, posteriormente, como forma de restringir o seu escopo (Wilensky & Lebeaux, 1958:41).

A confiança no mercado e na família, e como extensão nas múltiplas organizações comunitárias como canais naturais de atendimento às demandas sociais, determinou o predomínio das instituções privadas filantrópicas no tratamento dos problemas emergentes. Assim, até 1904, das 4.207 instituições beneficentes nos Estados Unidos, apenas 485 eram públicas e atendiam a menos de 1/3 dos internos, e até 1927 o gasto privado filantrópico excedia 1 bilhão de dólares, enquanto as despesas públicas em todos os níveis governamentais não passavam de 161 milhões (Weaver, 1982). Essas ações estavam inspiradas nas Poor Laws inglesas e tratavam de criar mecanismos de taxação para financiar a criação de abrigos para os miseráveis (almshouses) e casas de trabalho para os pobres (workhouses). Essa política partia da classificação dos indivíduos nas categorias de poor e pauper - em outros termos, imprevidentes e preguiçosos - buscando restaurar aos pobres o status de self-supporting e desencorajar a pauperização com a punição e a perda dos direitos civis daqueles que recebiam assistência pública.

Apesar de a demanda por assistência ter se ampliado consideravelmente nos anos subseqüentes à Guerra Civil, mudando inclusive o caráter da dependência, já que ela não decorria de uma falha individual, ainda assim a expansão da cobertura se fez pelo mesmo mecanismo anterior, baseado na ação filantrópica e suplementada pelos governos locais, sem alterar a filosofia predominante de auto-sustentação.

Piven & Cloward (1971:46) chamam atenção para um outro aspecto que também atuou como reforço à crença no individualismo como solução para os problemas de ascensão social, que diz respeito à inexistência de um proletariado rural que tivesse que ser expulso para a cidade com o processo de industrialização, já que a produção agrícola neste país caracterizou-se pela unidade familiar produtiva e a transformação industrial foi sendo capaz de absorver, mal ou bem, esse contingente que migrava para as cidades.

À medida em que o desemprego crescia nas cidades desde o inicio do século XX, os governos locais tinham que tomar a seu cargo medidas de proteção, mesmo que se resumissem basicamente às almshouses, aumentando por um lado o gasto social e por outro lado a reivindicação pela mudança no tratamento das reivindicações sociais por parte do poder público.

Neste sentido, os anos que vão de 1900 a 1929 assistiram a emergência da questão dos velhos como uma questão pública, enquanto se desenvolvia, com menor vigor, uma luta paralela dos trabalhadores pelo Seguro Social. Neste último caso, a organização que deu origem ao movimento pelo Seguro Social na América foi a American Association for Labor Legislation, filiada à associação internacional européia. Embora seu foco fosse a luta pela melhoria das condições salariais da classe trabalhadora, chegou a formular um modelo de legislação sobre Seguro Saúde e Seguro Social durante os anos 20. Tais projetos, no entanto, foram bombardeados pelas organizações empresariais e não conseguiram o apoio nem mesmo entre os trabalhadores organizados (Weaver, 1982:35-40).

Outro movimento que se organizou nesta época foi em torno do problema do desempregado com o apoio dos grupos e partidos de esquerda, chegando a criar primeiramente Ligas de Desempregados e posteriormente uma Federação, em 1932 (Piven & Cloward, 1971:101). No entanto, todos estes movimentos foram pouco expressivos em face à relevância política e social assumida pelo movimento dos idosos, que se desenvolveu como se fora uma classe social isolada do movimento dos trabalhadores, diferentemente dos casos europeus.

Essa particularidade mostra a especificidade da cultura individualista americana (Rimlinguer:1969), na medida em que enfatiza a importância do consumo dos velhos e não a justiça social, além de demonstrar a importância dos grupos de pressão no processo de definição de políticas em vez da presença de classes sociais organizadas. Diversos autores apontam o envelhecimento da população, os custos representados pela assistência em nível local, a influência das idéias européias e a existência de provisões especiais para veteranos, como fatores cruciais na inclusão da questão dos idosos na agenda das políticas públicas.

O certo é que, a partir da iniciativa do congressista Townsend em enviar uma medida propondo ajuda federal para apoiar assistência aos idosos, em 1933, criou-se um movimento de massas sem precedentes, com a fundação de inúmeros clubes em todo o país, sensibilizando a opinião pública e formando uma coalizão favorável à definição de uma política em nível federal.

No entanto, o marco inicial na definição de uma legislação social só viria a ocorrer em 1935, depois do ano eleitoral de 1934, quando a questão social tornou-se uma peça importante na campanha eleitoral do Presidente Roosevelt e posteriormente no seu programa de governo.

O que havia acontecido em termos de mudança nestes anos, que possibilitou a emergência da política social, tinha sido um resultado direto dos efeitos da crise de 1929 sobre a economia e a cultura americanas. O desemprego massivo provocado pela crise econômica encontrou um sistema de assistência pública baseado no voluntariado e nas ações locais, sem capacidade para responder ao brutal aumento da demanda. Mesmo assim, o aumento do gasto com assistência efetuado pelos governos locais foi de tal forma exponencial que acarretou a mudança na forma da assistência, passando do internamento para ajudas financeiras diretas aos velhos, na esperança de redução dos custos assistenciais.

Por outro lado, a intensidade do desemprego, a percepção deste fenômeno massivo como involuntário e as explicações sobre a natureza da crise como decorrência da ausência de demanda, foram fatores cruciais na mudança da atitude da maioria da sociedade sobre a necessidade de intervenção federal no equacionamento das demandas cm um novo formato de proteção social.

Eleito, Roosevelt criou um comitê para estudar a questão do Seguro Social, que havia se tornado tão central na campanha eleitoral, o Committee on Economic Security (CES), em cujo relatório se baseou para formular sua proposta encaminhada ao Congresso. A proposta presidencial era composta de três programas distintos: um programa federal de subsídios aos estados na prestação da assistência; um programa federal compulsório de Seguro Velhice (old-age insurance); e um programa voluntário de complementação das aposentadorias.

A pressuposição era de que o primeiro deles, de natureza assistencial, fosse suplantado ao longo dos anos, com a vigência dos dois outros (Weaver, 1982).

O debate no Congresso trouxe à tona os pontos centrais de enfrentamento da ideologia do individualismo com a política de proteção social: individualismo e voluntarismo versus centralização e coerção; contrato voluntário e defesa da propriedade privada versus seguro compulsório: seguro social versus assistência social. A resultante foi a eliminação do programa voluntário de suplementação das aposentadorias, visto como representando uma ameaça ao mercado privado de seguros, e a inclusão de uma ajuda para os cegos.

O sistema compulsório era bastante abrangente, excluindo porem trabalhadores rurais, domésticos, temporários, autônomos e empregados em organizações não-lucrativas. Chama atenção a não-regulamentação do seguro desemprego como um programa uniforme de nível federal, ficando apenas como um repasse para os estados que regulamentariam sua aplicação, abrindo assim a porta para diferenciações. Isto mais uma vez demonstra que, apesar da mensagem do Presidente ao Congresso representar uma inovação, ao introduzir a noção do direito constitucional do indivíduo à segurança econômica, a política social não tinha um cunho redistributivo e não se propunha a beneficiar o trabalhador sadio em sua fase produtiva, restringindo-se ao que não podia trabalhar. Segundo Weaver (1982:92-93), o Social Insurance Act, promulgado a 14 de agosto de 1935, constituiu uma expansão sem precedentes no papel do governo federal, além de ter tirado a questão da velhice do âmbito do voluntariado. Observa também a simplicidade da proposta, cujos objetivos estavam claramente definidos: "os benefícios deveriam ser diretamente relacionados com os ganhos e pagáveis somente àqueles que tenham contribuído para custeá-los; a cobertura deveria ser limitada; o sistema deveria acumular reservas substanciais e permanecer autofinanciado".

A evolução posterior da legislação do Seguro Social, embora tenha mantido uma continuidade na preservação do mesmo sistema básico de proteção social, não obedeceu aos princípios estabelecidos na formulação original, introduzindo contradições que estão presentes até o momento atual.

A maioria dos estudos analisa esta evolução como tendo um curso totalmente imprevisto diante da proposta original, considerando que as dificuldades atualmente enfrentadas pelo sistema deveriam ser solucionadas com a simples volta aos princípios originais. Neste sentido, desconsideram os fatores de ordem Sociopolitica que foram responsáveis pela evolução do sistema, sendo poucos os autores que procuraram analisar estes fenômenos, como Weaver & Piven and Cloward, cujos estudos serão tratados concomitantemente ao breve relato da seqüência histórica de reformulações da legislação original.

Sc o curso histórico fora realmente de caráter imprevisto e descontrolado, como se explicaria este fato quando se tem em conta a argumentação de Malloy (1985) de que a elite administrativa do Seguro Social foi capaz de controlar e manipular de acordo com seus interesses a agenda decisória desde os primórdios do sistema até a privatização dos programas e benefícios?

Um olhar sobre os acontecimentos mostra-nos o papel preponderante exercido pela tecnocracia do Seguro Social.

O Social Securít Act de 1935 caracterizou-se, em termos de cobertura, por abranger todos os empregados do comércio e indústria com mais de 65 anos (cerca de 1% dos idosos) em um programa de natureza contratual, com os benefícios calculados na base do rendimento variando desde um mínimo de 10 ao máximo de 80 dólares mensais, preservado o princípio da "eqüidade individual" que significava a manutenção da proporcionalidade entre benefícios e contribuições. O sistema financeiro era previsto como um fundo de capitalização, com as contribuições advindas da taxação sobre a folha salarial (payroll tax) pagas na mesma proporção (1% sobre os primeiros 3.000 dólares recebidos) por empregados e empregadores, mas sem previsão sobre contribuições advindas de rendas captadas pelo Estado. A administração do sistema, no entanto, seria inteiramente estatal, sem participação dos contribuintes.

A estrutura do sistema de proteção social refletia o compromisso entre as idéias prevalentes na sociedade americana acerca do individualismo, liberdade e dependência e o impacto causado pela crise de 1929, abalando as crenças na infalibilidade do mercado, na culpabilidade do necessitado e na não-interferência estatal.

A evolução do seguro desde então mostra como tendências principais: a ampliação da cobertura, a diversificação dos benefícios, a inclusão de benefícios não relacionados a contribuições pretéritas, o aumento contínuo no valor dos benefícios simultaneamente ao aumento das contribuições, e, finalmente, a mudança do sistema financeiro para repartição simples (pay-as-you-go). Tudo isso, no entanto, sem promover uma alteração profunda do sistema original, compatibilizando-o com as demandas atuais.

Analisando essa evolução, Ferrara (1980:5) identifica no sistema atual um conflito inerente de objetivos, na medida em que o sistema tenta servir ao mesmo tempo a duas funções, a seu ver, contraditórias - uma função de assistência social e uma função de seguro - não alcançando atingir a qualquer uma delas adequadamente.

Assim, nem todos os benefícios são baseados nas contribuições passadas ao mesmo tempo em que nem todas as pessoas que necessitam têm acesso aos benefícios.

Em outros termos, há uma unanimidade nos estudos em apontar a conflituosa compatibilização entre os princípios de individual equity e social adequacy na definição da política social. Recuperemos rapidamente o curso dessa evolução.

Segundo Kudrle & Marmor (1986:107), o aspecto mais saliente sobre a experiência dos Estados Unidos é que, com exceção do programa food stamp, todas as demais medidas foram emendas (amendements) ao ato original de criação do Seguro Social.

Neste ato foram criados os seguintes programas: Old Age Insurance (federal e uniforme); Old Age Assistance, Unemployment Compensation, Aid to Dependent Children e Aid to the Blind (todos eles como ajuda federal a programas estabelecidos pelos estados).

Em 1939 foi promulgada uma emenda com o objetivo de beneficiar, através do sistema de seguro, a viuvez, aos dependentes e aos incapacitados (Survivors and Disability Insurance). Esta emenda, embora tão próxima no tempo ao ato inicial, diferia em muito dos princípios básicos ali consagrados; fato este que requer uma explicação. A diferença básica é que na emenda de 1939 rompia-se com a pressuposição inicial de vincular benefícios às contribuições, mantendo um sistema de capitalização, passando agora para uma sistema redistríbutivo, com os benefícios sendo concedidos a partir das necessidades, em um sistema do tipo pay-as-you-go, isto é, sem acumulação de reservas e mantido através de um compromisso intergerações.

As razões para tão pronto redirecionamento do sistema poderiam ser encontradas no estudo de Rimlinguer (1969:232), que defende a tese segundo a qual a maior resistência ocorre inicialmente com relação à aceitação do principio da proteção social em uma sociedade onde predominam os valores liberais. Uma vez aceito, no entanto, as forças favorecendo a expansão passam a ter como vantagem comparativa a natureza técnica do problema, que vai requerer um corpo de especialistas na condução do processo. Corroborando esta tese encontramos o estudo de Weaver (1982), no qual destaca o papel relevante assumido pela burocracia proveniente do CES, que manteve a direção do Social Security Board, controlando assim a informação e a agenda política na direção da sua sobrevivência e da expansão da cobertura.

Acrescenta, no entanto, a importância do processo eleitoral como canal para encaminhamento das demandas e propostas de ampliação do plano de benefícios e da cobertura. Essa seria, no seu entender, a principal razão pela qual o ano eleitoral de 1948 representou um turning point neste processo, refletindo-se nas emendas dos anos 1950, que passaram a incluir a ajuda para os permanentemente e totalmente incapazes, nos mesmos moldes de repasse de recursos federais para programas estaduais. Foram também aumentados os valores dos demais benefícios e abrandadas as condições para sua concessão. Paralelamente, assistiu-se à ampliação tanto das porcentagens quanto do teto das contribuições: agora seriam 4,5% sobre os primeiros 4.200 dólares ganhos.

O conjunto dessas emendas (1952, 1954, 1956, 1958), todas elas de caráter liberalizante, teve como efeitos o aumento real da despesa, o aumento exponencial da cobertura, o aumento das taxas de contribuição e a erosão dos critérios de elegibilidade. No entanto, como apontado por Weaver (1982:135), o efeito político mais importante foi o de ter tornado a questão do seguro um problema bipartidário. Isto porque, iniciado por um presidente democrata em 1935, teve sua expansão consagrada pelo primeiro presidente republicano a ser eleito depois de mais de vinte anos, o Presidente Eisenhower, que apoiou todas as medidas liberalizantes desde sua eleição.

Assim, à estrutura do seguro inicial para velhice - OASI - foi acrescentado o programa para incapacitados e dependentes, passando então a ser conhecido como OASDI. A grande lacuna ficou por conta da incapacidade de se vencer o poderoso lobby organizado pela AM A - American Medical Association, junto aos congressistas, alardeando a ameaça da socialização da medicina, impedindo assim qualquer tentativa de se criar um seguro de saúde público.

Foi necessário aguardar até a década seguinte, os famosos anos 60, de guerra no Vietnam e guerra interna à pobreza, para que as resistências fossem vencidas e surgissem os programas de saúde no interior da estrutura do Seguro Social (passando então a ser a OASDHI). A tendência à ampliação da assistência iniciou a década com os programas de assistência médica para os idosos em 1960, seguindo o plano de cuidado da mãe e da criança em 1963, e, finalmente, o seguro de saúde para os idosos (Medicare) e a assistência médica para os pobres (Medicaid), ambos de 1965.

A conjuntura dos anos 60, que permitiu a criação de tais programas, vencendo resistências e abalando os alicerces da ideologia liberal, merece ser analisada em mais detalhes. Foi durante essa década que a igualdade apareceu pela primeira vez como uma questão política (Bénéton: 1984) como parte das estratégias de combate à pobreza e à discriminação das minorias, em conseqüência da politização da questão racial.

O sonho americano de uma sociedade aberta e unida assumiu no governo do Presidente Johnson o caráter de uma cruzada social para construção da "Grande Sociedade" (Bénéton: 1984). Pela primeira vez a problemática da equalização dos direitos deixou de ser vista como mera conseqüência da igualdade de oportunidades, requerendo medidas políticas e econômicas de discriminação positiva. Daí a emergência de programas concedendo benefícios em espécie que viriam a se juntar aos do New Deal, tais como o Medicare, o Medicaid, benefícios em dinheiro, os projetos habitacionais e o programa de food stamps. Mesmo programas anteriormente existentes ganharam outro caráter, como o programa de ajuda a crianças sem pais, existente desde 1935, que passaria a partir de então a ser tratado como um programa para assistência a lares e famílias situadas abaixo da linha de pobreza, tornando-se o coração do que os americanos chamam Welfare State (assistencialismo).

É preciso recordar que os governos dos presidentes Kennedy e Johnson caracterizaram-se por algumas circunstâncias especiais, tais como a volta dos democratas ao poder, a ampla maioria que tiveram no Congresso, a promessa de libertação dos povos do Vietnam e de prosperidade para os pobres na América e o ativo apoio da burocracia do Seguro Social às medidas expansionistas.

A explosão dos programas assistenciais nesta década é vista por Bénéton (1984:75-76) como resultante da subestimação da clientela potencial, da mudança de atitudes provocada pela atuação do movimento dos direitos civis instigando a população à cobrança dos seus direitos, além dos efeitos da atuação do próprio sistema. O estudo mais conhecido sobre o período é, no entanto, o de Piven & Cloward (1971), no qual os autores combatem as explicações tradicionais sobre o fenômeno expansionista, atribuídas geralmente à continuada migração dos pretos desde o sul, ao aumento do nível dos benefícios e à deterioração da família negra. Para eles (1971:189), essas explicações partem da premissa equivocada de que o acesso aos benefícios é uma função do aumento da demanda. A razão para a expansão, no entender dos autores (1971:196), seria encontrada na resposta à desordem civil provocada pela modernização da agricultura sulista, acarretando o desemprego massivo, a migração, e, mais que tudo, a ameaça de distúrbios e de instabilidade política.

Em outras palavras, a atuação dos movimentos dos direitos civis e dos movimentos negros fez com que a desordem dos anos 60 fosse politizada e tivesse como resposta a expansão do sistema assistencial. Observam ainda que essa resposta criou uma ligação direta do governo federal com os guetos negros, passando por cima da tradição federalista e das resistências de alguns governos estaduais e locais.

É importante assinalar que a hipótese de Piven & Cloward. mesmo que corroborada em evidências empíricas estabelecendo a relação causal entre desordem civil e políticas sociais, não é capaz de ir além da compreensão das políticas sociais como uma função de controle social. Respondendo às acusações feitas por Leiby (1983) sobre o positivismo deste raciocínio e ao discurso militante dos autores, estes admitem, então, que a conquista dos direitos sociais seja um processo de aprendizagem e politização para os usuários dos benefícios sociais, afirmando finalmente (1983:145) que suas hipóteses centrais "representam uma melhor caracterização do passado do que do futuro".

O importante a considerar neste caso não é apenas a função de controle social e a regulação do trabalho através das políticas sociais, mas a natureza dos conflitos políticos que levam à sua emergência e que, a nosso ver, determina o seu significado político. Assim, a inexistência de um movimento socialista de base operária na América do Norte, e a conseqüente ausência de um partido social-democrata nas coalizões governantes toma-se o principal fator explicativo do fenômeno ali observado, no qual a expansão do sistema social, como resposta à politização da questão racial associada à pobreza, não implicou em uma mudança substancial nos valores que organizam as relações de proteção social.

Quadagno (1988) procura explicar este fenômeno fugindo da hipótese que considera simplista, pelo qual se atribui tal fato a uma ausência da classe trabalhadora da cena política ou à sua fraqueza constitucional, encontrando como fatores explicativos:

a tardia industrialização dos trabalhadores da produção

massiva, o que teria atrasado o início do Welfare State e

explicaria também a exclusão dos trabalhadores da arena

decisória (1988:182). Esta demora não pode ser generalizada

como fraqueza dos trabalhadores, já que os trabalhadores

especializados estavam organizados em grandes agências

(AFL e CIO). A tese da autora é justamente no sentido de que é

mais provável os trabalhadores industriais não-especializados Certo é que os custos de manutenção dos programas aumentaram muito, tanto como resultado da expansão como da inflação, levando a que o governo seguinte, do presidente Nixon, sofresse com uma série de medidas encaminhadas por congressistas (69, 71 e 72) buscando ajustar taxas e benefícios, além de elevar o teto de contribuição. Além disso, não conseguiu aprovar seu projeto de assistência, Family Assistance Plan, o qual baseava-se no princípio do direito a um certo nível de complementação, até atingir um mínimo de renda socialmente definido - o chamado imposto de renda negativo - independentemente da habilidade para ganhar demonstrada pelo beneficiário.

lutem por uma agenda que remova o programa de benefícios

dos critérios de mercado do que os trabalhadores

especializados (1988:12).

o impacto das iniciativas do setor privado, cuja existência

preponderante e antecedente à ação pública tiveram como

conseqüência conformar uma matriz de poder social, antes de

1935, que definiu o formato e a estrutura do Seguro Social.

a existência de uma formação econômica de caráter dualístico,

representada pela coexistência das economias nortista e

sulista, associada a uma estrutura de representação política

que favorecia os setores agrários tradicionais do sul,

responsabilizam-se pela existência de uma postura anti-

estatista e contrária às políticas trabalhistas.

Conseqüentemente, assim ficariam explicados os principais traços da história norte-americana - sua decantada excepcionalidade - em termos tanto do retardo em adotar medidas de política social, bem como do próprio formato que ela veio a assumir posteriormente.

Restaria a discussão acerca da eficácia da política americana em sua etapa mais agressiva, já que até hoje é intenso o debate nos Estados Unidos sobre os efeitos da guerra à pobreza, com alguns afirmando que tais programas virtualmente eliminaram a pobreza àquela época e outros dizendo que embora o gasto social tenha quase triplicado o número de pobres não foi reduzido (ver Anderson: 1978, Ferrara: 1980 e Bénéton: 1984).

Existe ainda o antigo argumento questionando a validade das medidas de combate à pobreza, mesmo quando consideradas eficazes, como está proposto em uma das teses levantadas por Anderson (1978:43) a respeito do período: "A virtual eliminação da pobreza tem tido efeitos colaterais de alto custo social... Há, com efeito, uma "muralha de pobreza" que destrói o incentivo financeiro para o trabalho para milhões de americanos. Livres das necessidades básicas, mas altamente dependentes do Estado, com pouca esperança de tornar-se livres, eles são uma nova casta, os "americanos dependentes".

Dentre as medidas aprovadas, a mais polêmica de todas, sem dúvidas, foi a de 1972, que para suplementar o valor dos benefícios para idosos, cegos e incapacitados, criou um mecanismo de reajustes automáticos do valor dos benefícios de acordo com a inflação, através de sua dupla indexação a salários e preços. As contribuições, no entanto, não foram indexadas da mesma forma, criando uma defasagem entre receita e despesa que só viria a ser corrigida no final da década, em plena crise financeira do sistema.

A fase expansionista do sistema vai concretizar-se, finalmente, com o Amendment de 1977, que corrige o valor dos benefícios pelos salários e pelo índice de preços, desvinculando parcialmente os benefícios das contribuições passadas e subsidiando aqueles com baixos ingressos.

Essas sucessivas emendas que caracterizariam a expansão contínua, porém sem transformação radical do sistema provocaram o crescimento da cobertura - que passou de 1% para 90,4% em um período de cerca de 30 anos, enquanto o valor dos benefícios elevava-se em mais de 12 vezes acima do valor original (Ferrara, 1980) e a evolução do gasto público com o Welfare, como porcentagem do Produto Nacional Bruto, saltava de 8,25% em 1950 para 19,2% em 1982. Também é significativo o dado acerca do aumento dos custos individuais de manutenção desse sistema, cujas taxas elevaram-se em cerca de 180%, entre 1959 e 1973.

As maiores mudanças teriam sido, pois, a extensão da cobertura e a mudança de filosofia desde a idéia de prover um piso básico de renda para os idosos para prover a renda total do aposentado e dos dependentes. Para Ferrara (1980:251), estas alterações, que desestabilizaram o sistema são uma conseqüência da preponderância da lógica política como inerente ao fato de que o sistema de seguro seja gerido pelo governo e não por instituições do mercado privado, reafirmando assim a ideologia recorrente do individualismo e do mercado, convivendo conflituadamente com as mudanças ocorridas.

Rimlinguer (1971:243) também vê o programa Medicare como uma conciliação entre os interesses individualistas e colctivistas: "somente a parte do seguro hospitalar é paga pelo Seguro Social. O seguro para serviços médicos é na base voluntária mas baseado em um subsidio estatal com garantias de liberdade de escolha para médicos e pacientes. Companhias privadas de seguro têm a oportunidade de participar nessa parte do programa Medicare, já que a Secretaria de Saúde, Educação e Assistência tem, por lei, que fazer uso das seguradoras privadas para conduzir as principais funções administrativas do plano de Seguros Médicos. Este é um caminho pouco usual e tipicamente americano de resolução dos conflitos entre interesses públicos e privados."

Resumindo, o sistema americano de proteção social é marcadamente desbalanceado, oferecendo predominantemente a proteção em benefícios de aposentadoria e cuidados médicos para idosos, e em situações de gravidade para os empregados. Existem provisões mínimas para cuidados de adultos em idade laborai para riscos como desemprego e doença enquanto há um conjunto de programas assistenciais - incluindo saúde, moradia e benefícios em espécie - para aqueles que são considerados elegíveis por se situarem abaixo da linha de pobreza.

A estratégia de combate à pobreza a adoção do critério de adequação social na liberalização da concessão dos benefícios, substituindo o critério de eqüidade - que neste país significa pagamentos iguais para iguais benefícios -, a indexação de seus valores e seu conseqüente aumento a uma velocidade maior que a das taxas são fatores internos ao sistema de seguro apontados como causadores da crise financeira que ele passou a enfrentar desde o final dos anos 70. Por outro lado, a incapacidade de encarar a crise econômica com a qual a sociedade americana passou a conviver desde então certamente foi decisiva para o fracasso das previsões atuariais. Altas taxas de inflação, desemprego em massa e queda nas taxas de salário real foram fatores externos que fragilizaram as bases financeiras do sistema social. Por outro lado, a fragilidade financeira trouxe à tona a debilidade da base socioideológica da política social, na medida em que a difícil conciliação entre individualismo e coletivismo no âmbito do Seguro Social teve como conseqüência torná-lo vulnerável à crítica generalizada, dos conservadores, dos progressistas, dos liberais e dos protecionistas.

Esgotada a fase de expansão e predominância dos valores e estratégias ligados ao igualitarísmo (1960-1980), inaugurou-se uma nova etapa, com o recrudescimento do individualismo e medidas de redução do gasto social na "era Reagan". Retomava-se assim o discurso ideológico de retirada do Estado da promoção social, como forma de fortalecimento da própria sociedade. Neste sentido, pressupunha-se que a retirada do governo central dessas atividades implicaria, ao mesmo tempo, na oportunidade de prosperidade para qualquer um, promovendo-se o crescimento através do fortalecimento do mercado e dos níveis locais (Anderson: 1984; Glazer 1984).

O importante a assinalar é não apenas o revigoramento e coerência ideológica da proposta liberal, como a conseqüente mudança de estratégia de combate à pobreza, que, segundo Glazer (1984:228), caracterizava-se pela rejeição da engenharia social, isto é, a idéia de modelar o comportamento humano através de incentivos e desincentivos. As principais mudanças seriam, pois, no recuo da proteção exclusivamente para os destituídos; na revisão e restrição dos critérios de elegibilidade; na substituição do papel do governo central de promotor de incentivos para o de normatizador, e no retomo dos programas para os estados e municípios, restringindo a participação direta do governo central.

Tais proposições foram acompanhadas pelas expectativas de redução do ritmo de crescimento das taxas individuais para financiamento da proteção social, o que implicaria em que houvesse um aumento da poupança individual e a conseqüente reativação da economia através do fortalecimento do mercado.

Glazer (1984:225) conclui que se a ideologia era tão clara, a realidade foi mais complexa, já que a maioria das despesas sociais é quase impossível de ser reduzida por razões políticas. Por outro lado, as dificuldades para se efetuar cortes no programa de saúde, Medicare, parecem decorrer mais propriamente da própria estrutura deste programa, privilegiando o uso de serviços médicos privados. Assim, os custos exponenciais da atenção médica nos Estados Unidos ficam completamente fora do controle do governo (tendo ascendido de menos de 20 bilhões de dólares em 1975 a mais de 100 bilhões de dólares em 1990, segundo dados do Department of Health and Human Services, Congressional Budget Office).

Uma conferência de especialistas reunida para analisar os resultados da administração Reagan concluiu que além das mudanças terem sido mais de ênfase do que propriamente uma alteração dos objetivos políticos, as reduções orçamentárias não foram igualmente distribuídas entre os programas: "os cortes mais profundos foram feitos nos programas que requerem uma prova de insuficiência de renda (means-tested programs) voltados para os pobres não-idosos, enquanto os programas como o Seguro Social, Medicare e benefícios a veteranos foram muito menos afetados, enquanto dentro dos programas os benefícios foram mais reduzidos para os menos necessitados" (Gorham, 1984:3).

Resumindo, as mudanças ocorridas nas últimas décadas na política social nos Estados Unidos tiveram como aspectos centrais o retorno da ideologia liberal na qual a intervenção estatal fica restringida aos programas assistenciais para os destituídos, incentivando-se a iniciativa privada e os governos locais a assumirem o papel anteriormente desempenhado pelo nível federal. Na verdade, como tentamos assinalar durante a análise do curso evolutivo da política social americana, as mudanças ocorridas foram sempre de caráter incremental, não alterando a base liberal que fundamentava a estruturação dos seus aparatos legais e institucionais.

Na batalha ideológica entre o individualismo e o coletivismo prevaleceu o arcabouço básico que organiza a sociedade americana, fundamentalmente liberal, mesmo em períodos em que as medidas protecionistas conformaram o padrão da política social, como na "guerra à pobreza". Em outros termos, a expansão da proteção social, mesmo como resposta a uma ameaça de desordem social, não alterou o padrão assistencialista prevalente no enquadramento das demandas sociais.

Finalmente, as medidas tomadas tiveram um caráter basicamente financeiro, de cone de despesas, demonstrando por um lado a incapacidade das medidas anteriores, no mesmo sentido de encararem a gravidade e duração da crise, e por outro lado, evidenciam a dificuldade de se reformar o sistema atual, mesmo que na direção ideológica e programática dominante.

Se bem a hipótese acerca do individualismo liberal seja necessária para explicar as origens e evolução da proteção social nos Estados Unidos, ela seria insuficiente se não fora cotejada com uma análise da estrutura social e do sistema institucional existentes. De outra maneira seríamos levados por uma fantasia culturalista a acreditar que se trata de um caso concreto de liberalismo puro, imune às transformações pelas quais tem passado a relação Estado/sociedade no capitalismo moderno. Para invalidar tal hipótese basta olhar as evidencias apresentadas em estudos históricos sobre a crise dos anos 20/30 e a emergência de um "keynesianismo oligárquico" (nas palavras de Quadagno, 1988) e a resposta à crise dos anos 70/90, com o corte dos gastos sociais e a preservação de altos níveis de despesa pública com o setor militar, configurando o que Navarro (1990) denominou "keynesianismo militar".

Em outros termos, a intervenção estatal, no caso dos Estados Unidos, não tem deixado de existir em qualquer momento de sua história. A predominância de valores liberais tem, no entanto, dificultado a organização dos trabalhadores em busca de um sistema de proteção social mais igualitária com maior participação estatal. A lógica de mercado que organiza o sistema de proteção social nos E.U.A tem sido incapaz de dar resposta às demandas sociais cm um contexto recessivo, requerendo uma política social pública e igualitária.